SENTENZA N. 44
ANNO 2014
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
- Gaetano SILVESTRI Presidente
- Luigi MAZZELLA Giudice
- Sabino CASSESE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
- Giuseppe FRIGO ”
- Alessandro CRISCUOLO ”
- Paolo GROSSI ”
- Giorgio LATTANZI ”
- Aldo CAROSI ”
- Marta CARTABIA ”
- Sergio MATTARELLA ”
- Mario Rosario MORELLI ”
- Giancarlo CORAGGIO ”
- Giuliano AMATO ”
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 16 del decreto-legge
13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1,
comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, promossi dalle Regioni
Toscana, Lazio, Puglia, Emilia-Romagna, Veneto, Liguria, Umbria, Campania,
Lombardia e dalla Regione autonoma Sardegna, con ricorsi notificati il 14-18,
il 14-16, il 14, il 15, il 17, il 15-17 e il 15 novembre 2011, depositati in
cancelleria il 17, il 18, il 23 ed il 24 novembre 2011, e rispettivamente
iscritti ai numeri 133,
134,
141, 144,
145,
146,
147,
153,
155
e 160
del registro ricorsi 2011, e nei giudizi di legittimità costituzionale
dell’art. 19, commi 2, 5 e 6 del decreto-legge
6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni,
dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, promossi
dalle Regioni Lazio, Veneto, Campania, dalla Regione
autonoma Sardegna e dalla Regione Puglia, con ricorsi notificati il 12-17, il
12, il 13-17, il 12 e il 15-18 ottobre 2012, depositati in cancelleria il 16,
il 17, il 18, il 19 e il 24 ottobre 2012, e rispettivamente iscritti ai numeri
145,
151,
153,
160
e 172
del registro ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 3 dicembre 2013 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
uditi gli avvocati Marcello Cecchetti
per le Regioni Toscana e Puglia, Francesco Saverio Marini per la Regione Lazio,
Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino
e Luigi Manzi per le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Umbria, Luigi Manzi,
Daniela Palumbo e Mario Bertolissi
per la Regione Veneto, Beniamino Caravita di Toritto per le Regioni Campania e Lombardia, Massimo Luciani per la Regione autonoma Sardegna e l’avvocato dello
Stato Raffaele Tamiozzo per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso
notificato il 14-18 novembre 2011 e depositato in cancelleria il 17 novembre
2011 (reg. ric. n. 133 del 2011) la Regione Toscana ha promosso questioni di
legittimità costituzionale di diverse norme del decreto-legge 13 agosto 2011,
n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 14
settembre 2011, n. 148, e, tra queste, dell’art. 16, commi 1, 3, 4, 5, 7, 8, da
Il ricorso è articolato su una pluralità
di questioni che hanno ad oggetto singoli commi o gruppi di essi.
La Regione, in premessa, prospetta, in
termini generali, «l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, commi 1, 3, 4,
5, 7, 8 e da 10 a 15, nonché commi 16,
17, lettera a), e da
19 a 21, nella parte in cui prevede e disciplina le unioni di comuni, per
violazione degli artt. 3, 97, 114, 117, secondo comma, lettera p), terzo e
quarto comma, 118 e 133, secondo comma, Cost., nonché per violazione del
principio di leale collaborazione».
Successivamente, procede
alla illustrazione delle singole questioni.
A) Con la prima la ricorrente censura
l’art. 16, commi 1,
3, 4, 5, 7, 8 e da 10 a 15, nonché commi
16, 17, lettera a), e commi da 19 a 21 nella parte in cui prevede una
disciplina puntuale in materia di unioni di Comuni, non riconducibile
nell’ambito delle competenze statali stabilite dall’art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost.
B) Ad avviso della Regione Toscana, poi,
l’art. 16, commi 1,
3, 4, 5, 7, 8 e da 10 a 15, nonché commi
16, 17, lettera a), e da 19 a 21,
nella parte in cui: 1) stabilisce che i Comuni con popolazione
fino a 1.000 abitanti esercitano obbligatoriamente
in forma associata tutte le funzioni amministrative, e non solo quelle
fondamentali, mediante un’unione di Comuni, ai sensi dell’art. 32 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali); 2) prevede una
disciplina di dettaglio che comprime i margini di autonomia dei piccoli Comuni,
dando luogo, di fatto, ad una sostanziale fusione degli stessi, con conseguente
modifica delle relative circoscrizioni; 3) interviene sull’ordinamento degli
enti locali e, dunque, in una materia che ricade nella competenza residuale
delle Regioni, si pone in contrasto con l’art. 133, secondo comma, Cost., il
quale stabilisce che «La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con
sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni»,
anche in relazione agli artt. 114 e
117, quarto comma, Cost.
Più in particolare, la ricorrente
lamenta la lesione dell’autonomia riconosciuta ai Comuni dall’art. 114 Cost.,
per effetto di quanto stabilito dai commi 4 e 5, i quali, in particolare: a) affidano alle unioni la
programmazione economico-finanziaria e di gestione contabile; b) prevedono la
successione dell’unione in tutti i rapporti giuridici in essere in capo ai
Comuni; c) prevedono il trasferimento alle unioni di tutte le risorse umane e
strumentali relative alle funzioni ed ai servizi loro affidati, ai sensi dei
commi 1, 2 e 4, nonché dei relativi rapporti finanziari risultanti dal
bilancio.
Nella stessa prospettiva, la Regione
evidenzia che il citato comma 5 prevede, a decorrere dal 2014,
l’assoggettamento delle unioni di Comuni alla disciplina del patto di stabilità
interno per gli enti locali, prevista per i Comuni aventi corrispondente
popolazione.
La ricorrente, inoltre, ritiene lesive
dell’autonomia riconosciuta ai Comuni anche le seguenti disposizioni: a) commi
da 10 a 15, i quali individuano gli organi ed il funzionamento delle unioni
alla stregua di vere e proprie fusioni di Comuni (la ricorrente ne trae
conferma dal fatto che il comma 14 assegna alle unioni anche l’autonomia
statutaria); b) comma 8, primo periodo, che prevede un termine perentorio entro
il quale i Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, con deliberazione del
consiglio comunale da adottare a maggioranza dei componenti, devono avanzare
alla Regione una proposta di aggregazione per l’istituzione della rispettiva
unione; c) comma 8, secondo e terzo periodo, ai sensi del quale la Regione
provvede, entro il termine perentorio del 31 dicembre 2012, secondo il proprio
ordinamento, a sancire l’istituzione di tutte le unioni del proprio territorio
come determinate nelle proposte di cui al primo periodo e, qualora la proposta
di aggregazione manchi o non sia conforme alle disposizioni della norma in
esame, la Regione provvede comunque.
Poste tali premesse, la ricorrente
afferma che le disposizioni impugnate impongono, di fatto, la fusione di
piccoli Comuni e la conseguente modifica delle circoscrizioni comunali, in
violazione della procedura prevista dall’art. 133, secondo comma, Cost.
Al riguardo, la Regione Toscana richiama
la sentenza n.
261 del 2011 con la quale la Corte costituzionale ha chiarito che, fatta
eccezione per l’ambito di competenza esclusiva statale delineato dall’art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost.,
l’ordinamento degli enti locali è materia di competenza regionale esclusiva
che, in relazione al mutamento delle circoscrizioni comunali, trova specifico
fondamento nell’art. 133, secondo comma, Cost.
Secondo la Regione, l’istituzione
obbligatoria di una unione, i cui consigli comunali sono peraltro destinati ad
operare in qualità di meri organi di partecipazione alla forma associativa,
determina il venir meno delle prerogative tipiche dell’ente partecipante.
Infatti, l’unione, dotata di propri organi, per i quali si prevede in futuro
l’elezione a suffragio universale, finisce per acquisire la legittimazione
democratica propria degli enti territoriali, sopprimendo di fatto i Comuni che
vi partecipano. Questi, inoltre, risulterebbero sottoposti ad un regime
differenziato rispetto agli altri in violazione dell’art. 114 Cost., che
prevede solo cinque forme di enti territoriali, configurati come elementi
costitutivi, a pari titolo, della Repubblica.
Con particolare riferimento alla
asserita violazione della potestà legislativa regionale di carattere residuale,
la ricorrente osserva, testualmente, «come non è nella competenza del
legislatore statale creare nuovi livelli di governo a natura obbligatoria e
"sostitutivi” di quelli previsti dall’art. 114 Cost., egualmente non è nelle
competenze del legislatore statale modificare la circoscrizione dei Comuni o istituirne
di nuovi». Del resto, l’art. 133 Cost. «definisce un procedimento specifico,
prevedendo anche l’obbligo di sottoporre a referendum
delle popolazioni interessate le scelte, che poi sono rimesse alla legge
regionale». Pertanto, conclude sul punto la Regione, la disciplina relativa
alle unioni di Comuni (commi da
C) La
ricorrente, poi, censura l’art. 16, comma 1, nella parte in cui, nel prevedere
l’allocazione di tutte le funzioni
amministrative in capo alle
unioni di Comuni, anche per le materie
attribuite alla potestà legislativa concorrente o residuale delle Regioni, si pone in contrasto con gli artt. 117, secondo comma, lettera
p), terzo e quarto comma, e 118 Cost.
La Regione evidenzia che,
ai sensi dell’art. 118 Cost., sulla base dei principi di differenziazione e
adeguatezza, spetta al legislatore regionale prevedere forme di associazione per
l’esercizio delle funzioni. Per contro, la disposizione censurata si riferisce a tutte le funzioni amministrative,
comprese quelle riconducibili alle materie di cui all’art. 117, terzo e quarto
comma, Cost., e «pretende di allocare tutte le funzioni amministrative che
riguardano i "servizi pubblici” svolti dagli enti locali, i quali, per pacifica
giurisprudenza costituzionale, rientrano nell’ambito affidato alla competenza
legislativa residuale regionale» (è richiamata la sentenza n. 272 del
2004).
La legge statale, aggiunge la
ricorrente, è competente in via esclusiva solo per quanto riguarda le funzioni
fondamentali, ma deve escludersi che possa imporre forme associate di esercizio
con riferimento alle funzioni proprie dei Comuni (rientranti nell’autonomia
organizzativa degli stessi) e a quelle ad essi assegnate da leggi regionali. Al
legislatore regionale, in base ai criteri di differenziazione ed adeguatezza
previsti dall’art. 118 Cost., spetta stabilire se attribuire le funzioni a
condizione che le stesse vengano esercitate in forma associata.
D) La
Regione impugna, inoltre, l’art. 16, commi 1, 3, 4, 5, 7, 8 e da 10 a 15,
evidenziando che la disciplina puntuale delle forme associative degli enti
locali, secondo il pacifico orientamento della Corte costituzionale, rientra
nella competenza residuale delle Regioni (sono richiamate le sentenze n. 27 del 2010,
n. 237 del 2009,
n. 456 e n. 244 del 2005).
La ricorrente, inoltre,
osserva che anche prima della sentenza n. 244 del
2005, relativa alle comunità
montane, la giurisprudenza costituzionale, in particolare con la sentenza n. 343 del
1991, aveva individuato la Regione quale «centro propulsore e di
coordinamento dell’intero sistema delle autonomie locali», anche per quanto
attiene all’organizzazione delle funzioni e all’individuazione, quindi, del
livello ottimale di esercizio.
Secondo la Regione Toscana, dunque, i
commi impugnati lederebbero le prerogative del legislatore regionale, in
relazione all’art. 117, quarto comma, e 118 Cost., in quanto contenenti una
disciplina puntuale della forma associativa.
Sviluppando ulteriormente
le premesse, la ricorrente sottolinea che i commi 1, 3, 4, 7 ed 8, che
individuano una disciplina specifica ed autoapplicativa della forma associativa, il comma 5, il
quale prevede la successione ex lege da
parte dell’unione dei rapporti facenti
capo ai Comuni, e i commi da 10 a 15, che disciplinano nel dettaglio gli organi, violerebbero i
seguenti parametri costituzionali, sulla base delle motivazioni di seguito
indicate: 1) l’art. 114 Cost., sotto il profilo del vulnus
inferto al principio di pari dignità costituzionale di Comuni, Province e
Città metropolitane da una disciplina che, come osservato anche dal
Consiglio delle autonomie locali, illegittimamente
prevede un regime differenziato, destinato a vincolare i soli Comuni con meno
di 1.000 abitanti; 2) l’art. 117, quarto
comma, Cost. per violazione della potestà legislativa regionale, posto che la
Corte costituzionale, con riferimento alle Comunità montane, ha affermato che
la disciplina delle forme associative
degli enti locali rientra nella competenza residuale delle Regioni ed ha altresì precisato, con riferimento alla
costituzione e/o alla soppressione di
forme associative tra enti locali, che
l’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. deve essere interpretato in
maniera restrittiva; 3) l’art. 118 Cost., con riferimento ai principi
costituzionali a cui la legge deve attenersi nell’attribuzione
delle funzioni amministrative ed al principio
di leale collaborazione, in quanto il legislatore statale avrebbe imposto
unilateralmente la disciplina agli enti locali; 4) gli artt. 117, terzo comma,
e 119 Cost., sotto il duplice profilo della potestà legislativa concorrente e
dell’autonomia finanziaria riconosciuta a Comuni, Province, Città metropolitane
e Regioni, non potendosi, nella specie, ricondurre l’intervento del
legislatore statale alla regolazione dei principi fondamentali in materia di
finanza pubblica.
E) La Regione Toscana, poi, censura l’art. 16, comma 16, nella parte in cui prevede
«l’alternatività delle forme associative possibili,
unione e convenzione, rimessa ai Comuni e all’apprezzamento del Ministero
dell’interno» nonostante «la discrepanza fra
i due modelli», e comma
17, lettera a), nella parte in cui
ridefinisce il numero degli organi comunali e dei loro componenti sulla base
delle soglie demografiche, non prevedendo più la giunta municipale per i Comuni
fino a 1.000 abitanti, anche qualora detti Comuni esercitino le loro funzioni
in convenzione.
La ricorrente deduce la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., per
contrasto con il principio di ragionevolezza e di buon andamento, nonché dell’art.
117, terzo e quarto comma, Cost., sotto il profilo del mancato rispetto
della potestà legislativa regionale.
F) La Regione, inoltre,
impugna i commi 19, 20 e 21 nella parte in
cui pongono vincoli di orari e di modalità di svolgimento delle sedute
degli organi collegiali di governo degli enti territoriali, per violazione dei seguenti parametri: 1)
art. 117, terzo e quarto comma, Cost., sotto
il profilo dell’incidenza sulle funzioni di competenza regionale; 2) art. 117, sesto comma,
ultima parte, Cost. il quale recita «I
Comuni, le Province, le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in
ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni
loro attribuite», sotto il profilo della lesione dell’autonomia organizzativa dei Comuni.
G) La ricorrente, con riferimento ad un
diverso profilo, censura ancora l’art. 16, comma 16, nella parte in cui prevede un controllo statale sulla efficacia ed efficienza della gestione delle
forme associative diverse dalle unioni di
Comuni. In particolare, la
disposizione confliggerebbe con gli artt. 114 e 117,
terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., nonché con il principio di leale
collaborazione sotto un duplice profilo: perché «reintroduce» un controllo statale sulla
efficacia ed efficienza della gestione delle forme associative diverse dalle
unioni; perché contiene una
disciplina di dettaglio non riconducibile al
coordinamento della finanza pubblica.
La Regione osserva che la norma, dopo
aver previsto l’esenzione dall’obbligo di associarsi in unione per quei Comuni
che, alla data del 30 settembre 2012, risultino esercitare mediante convenzione
le funzioni amministrative e i servizi pubblici indicati al comma 1, prevede
l’obbligo per gli stessi di trasmettere, entro il 15 ottobre 2012, al Ministero
dell’interno un’attestazione comprovante il conseguimento di significativi
livelli di efficacia ed efficienza nella gestione in convenzione delle
rispettive attribuzioni, rinviando ad un decreto ministeriale per la
determinazione di contenuti e modalità di tali attestazioni.
La previsione di tale controllo
ministeriale, secondo la ricorrente, non soltanto contrasterebbe con lo spirito
della modifica del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, con il
quale sono state soppresse le funzioni statali di controllo sugli enti locali
in ragione della rafforzata autonomia prevista dall’art. 114 Cost., ma
violerebbe gli artt. 117, quarto comma, 118 Cost., nonché il principio di leale
collaborazione, nella parte in cui prevede, in via unilaterale e senza
delineare alcun ruolo delle Regioni, un inammissibile controllo sulle forme
associative di enti locali, la cui disciplina – come visto – è riservata alla
competenza esclusiva regionale. La ricorrente, al riguardo, deduce che, in
seguito alla riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, la
materia dei controlli è divenuta estranea alla sfera di competenza statale,
essendo riservata alla potestà legislativa regionale e/o a quella regolamentare
degli enti locali.
In quest’ottica, dunque, la Regione,
richiamando la sentenza
n. 417 del 2005, evidenzia che la Corte costituzionale ha affermato la
legittimità costituzionale delle (sole) norme che disciplinano «gli obblighi di
trasmissione di dati finalizzati a consentire il funzionamento del sistema dei
controlli sulla finanza di regioni ed enti locali, riconducendole ai principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, con funzione regolatrice
della cosiddetta "finanza pubblica allargata”, allo scopo di assicurare il
rispetto del patto di stabilità». Per contro, la disposizione impugnata consente
una puntuale valutazione da parte del Ministero dell’interno sulla gestione
svolta dagli enti locali tramite le convenzioni.
H)
Infine, la Regione Toscana censura l’art. 16, comma 28, nella parte in cui autorizza l’esercizio di un potere sostitutivo straordinario da parte
del Prefetto, denunciando il contrasto con i seguenti parametri: 1) art. 117, terzo
e quarto comma, in quanto l’intervento
del legislatore statale attiene ad una materia, quella dell’ordinamento
degli enti locali, riconducibile alla potestà legislativa regionale di
carattere residuale; 2) l’art. 120, secondo
comma, Cost., poiché la norma prevede un potere sostitutivo in assenza
dei presupposti tassativi e dei limiti precisati dalla Corte costituzionale che, pur avendo ritenuto
l’ammissibilità di interventi sostitutivi, ha però ribadito che tali
interventi rappresentano un’eccezione rispetto al normale svolgimento delle
attribuzioni dei Comuni (viene richiamata la sentenza n. 43 del
2004).
1.1.– Con atto depositato il 27 dicembre
2011, si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha rilevato l’inammissibilità
del ricorso della Regione Toscana per difetto di interesse ad agire, ritenendo
le doglianze estranee alle competenze regionali. Infatti, vertendosi
in tema di riduzione dei costi relativi alla rappresentanza politica nei
Comuni, non sarebbe configurabile una lesione diretta ed immediata di una
prerogativa costituzionale della Regione. Nel merito, l’Avvocatura dello Stato,
ravvisa la non fondatezza del ricorso in quanto la disposizione censurata
sarebbe espressione di principi fondamentali in materia di coordinamento della
finanza pubblica volti al contenimento della spesa e, come tale, ascrivibile
alla potestà legislativa statale.
2.– Con ricorso notificato il 14-16
novembre 2011 e depositato il 18 novembre 2011 (reg. ric. n. 134 del 2011), la
Regione Lazio ha promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse
norme del d.l. n. 138 del 2011 e, tra le altre, dell’art. 16, commi 1, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11, 12, 13,
14, 15 16 e 28, il quale disciplina l’esercizio delle funzioni comunali,
per violazione degli artt. 117, secondo comma,
lettera p), e quarto comma, in combinato disposto, degli artt. 118, 133, secondo comma,
Cost., dell’art.
9, comma 2, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione), nonché del principio di leale collaborazione,
in quanto tale disciplina lederebbe le competenze assegnate alla Regione da
norme di rango costituzionale, intervenendo su una materia riconducibile alla
potestà residuale delle Regioni. Solo nella parte introduttiva e nelle
conclusioni del ricorso vengono indicati, tra i parametri costituzionali, anche
gli artt. 75, 122 e 123 Cost.
A parere della ricorrente, l’istituzione
obbligatoria di unioni di Comuni e le previsioni inerenti alla disciplina dei
loro organi e delle loro funzioni, viola il combinato disposto dell’art. 117,
secondo comma, lettera p), e quarto
comma, Cost., dal quale discende che la regolazione delle associazioni degli
enti locali rientra nella competenza legislativa delle Regioni e non in quella
dello Stato, essendo quest’ultima limitata alla «legislazione elettorale,
organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane». Peraltro, osserva la Regione, la giurisprudenza costituzionale
ha ritenuto tassativa l’indicazione degli enti di cui all’art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost. La sentenza n. 456 del
2005, poi, ha stabilito quanto segue: «Da qui la conseguenza che la
disciplina delle Comunità montane, pur in presenza della loro qualificazione
come enti locali contenuta nel d.lgs. n. 267 del 2000, rientra ora nella
competenza legislativa residuale delle Regioni, ai sensi dell’art. 117, quarto
comma, della Costituzione».
Secondo la Regione Lazio, la norma
impugnata violerebbe anche l’art. 118 Cost., ai sensi del quale, soltanto
qualora sussista un’esigenza di esercizio unitario, le funzioni amministrative
possono essere sottratte ai Comuni ed affidate ad un livello territorialmente
più esteso, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza. Afferma la ricorrente che, soprattutto per effetto del principio
di sussidiarietà, non può ritenersi lo Stato, e non la Regione, competente a
riallocare funzioni comunali ad un livello che è sovracomunale,
ma, al tempo stesso, infraregionale.
Ciò perché, nella prospettiva accolta
dall’art. 118 Cost., deve essere l’ente dotato di potestà legislativa e
territorialmente «più vicino» a stabilire se sussista un’esigenza di esercizio
unitario a livello regionale o infraregionale tale da
giustificare una sottrazione di funzioni ai Comuni. Allo Stato spetta valutare
l’esigenza di esercizio unitario con riferimento ad interessi di rilevanza
nazionale, ma non ad esigenze che si esauriscono a livello regionale. Dunque,
conclude sul punto la ricorrente, ai sensi dell’art. 118 Cost., rientra nella
competenza regionale valutare se sussista l’esigenza di assegnare le funzioni
amministrative comunali ad un’unione di Comuni.
Sotto altro profilo, osserva la Regione,
le norme statali censurate violano l’art. 133, secondo comma, Cost., in quanto
l’attribuzione alla competenza regionale del potere di istituire nuovi Comuni
presuppone che essi non possano intendersi come «enti privi di funzioni» e,
dunque, una legge che «svuota di funzioni gli enti comunali» non può che
ritenersi elusiva del precetto costituzionale.
In ultimo, secondo la Regione Lazio, il
comma 28 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 – che prevede un controllo
prefettizio sull’operato comunale ed il conseguente esercizio del potere
sostitutivo statale – violerebbe sia l’art. 9, comma 2, della legge cost. n. 3
del 2001 (che, abrogando l’art. 130 dell’originario testo costituzionale, ha
implicitamente escluso la legittimità di procedure amministrative statali di
controllo sugli atti comunali), sia il principio di leale collaborazione, dal
momento che la norma statale non prevede alcuna forma di coinvolgimento
regionale rispetto all’esercizio del potere sostitutivo o, almeno, rispetto
alla valutazione dei suoi presupposti. Ciò «nonostante l’art. 49 dello Statuto
della Regione Lazio attribuisca proprio alla legge regionale la disciplina
dell’esercizio del potere sostitutivo da parte della Regione nei riguardi degli
enti locali».
2.1.– Con atto del 27 dicembre 2011, si
è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, rilevando l’infondatezza
dell’impugnazione in quanto il legislatore statale avrebbe operato nell’ambito
del «coordinamento della finanza pubblica» e, quindi, nel rispetto della
competenza delineata dall’art. 117, secondo comma, lettera p), e terzo comma, Cost. Del resto, ha aggiunto la difesa
dell’Avvocatura, le unioni di Comuni sono da tempo disciplinate dall’art. 32
del TUEL, norma che non ha mai suscitato dubbi circa il corretto esercizio
della potestà legislativa da parte dello Stato. Dunque, l’imposizione della
forma associativa per i Comuni minori, volta all’impiego ottimale delle risorse
finanziarie, troverebbe fondamento giustificativo nell’esigenza di
coordinamento della finanza pubblica. Circa la censura mossa al comma 28, la
difesa dello Stato sostiene che «proprio la possibilità di una attribuzione
delle funzioni amministrative diversificata per livelli territoriali, come
previsto dall’art. 118 Cost., implica di necessità la presenza di un potere
sostitutivo statale a tutela degli interessi unitari che possono comunque
essere immanenti a tali funzioni». L’Avvocatura, citando testualmente la sentenza n. 236 del
2004, ricorda che la Corte costituzionale «ha chiaramente statuito che "La
disposizione [dell’art. 8 l. 131/2003] è posta a presidio di fondamentali
esigenze di eguaglianza, sicurezza, legalità che il mancato o l’illegittimo
esercizio delle competenze attribuite, nei precedenti artt. 117 e 118, agli
enti sub-statali, potrebbe lasciare insoddisfatte o pregiudicare gravemente. Si
evidenzia insomma, con tratti di assoluta chiarezza – si pensi alla tutela dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
che forma oggetto della competenza legislativa di cui all’art. 117, secondo
comma, lettera m) –, un legame indissolubile fra il conferimento di una
attribuzione e la previsione di un intervento sostitutivo diretto a garantire
che la finalità cui essa è preordinata non sacrifichi l’unità e la coerenza
dell’ordinamento. La previsione del potere sostitutivo fa dunque sistema con le
norme costituzionali di allocazione delle competenze, assicurando comunque,
nelle ipotesi patologiche, un intervento di organi centrali a tutela di
interessi unitari”».
3.– La Regione Puglia, con ricorso
notificato il 14 novembre 2011 e depositato il 23 novembre 2011 (reg. ric. n.
141 del 2011), ha promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse
norme del d.l. n. 138 del 2011 e, tra le altre, dell’art. 16, commi da
Solo nelle conclusioni si trovano
indicati, tra i parametri costituzionali, anche gli artt. 117, primo e
quinto comma, e 119
Cost.
Il ricorso è articolato in più
questioni.
A) La Regione, premessa una breve
sintesi della norma, afferma che essa, «in ogni sua
parte e nel suo complesso», viola gli artt. 114, primo e secondo comma, 117,
secondo comma, lettera p), 118 e 133,
nonché gli artt. 3 e 97 Cost.
In particolare, la ricorrente censura il
comma 1, nella parte in cui «pretende di allocare
funzioni amministrative in ambiti di competenza legislativa regionale,
concorrente e residuale violando così l’art. 117, terzo e quarto comma, e
l’art. 118, secondo comma, Cost.» e «nella parte in cui pretende di applicarsi
alle funzioni amministrative che ricadono nelle materie di cui ai commi terzo e
quarto dell’art. 117 Cost.» e, in particolar modo, «nella parte in cui pretende
di allocare tutte le funzioni amministrative che riguardano i "servizi
pubblici” svolti dagli enti locali».
B) La Regione, inoltre, censura l’art. 16,
commi da 2 a 16, del d.l. n. 138 del 2011, nella
parte in cui prevede l’obbligatorietà dell’esercizio di tutte le funzioni e di
tutti i servizi mediante la forma
associativa dell’unione di Comuni, secondo la disciplina ivi stabilita. Secondo la ricorrente, l’intervento
del legislatore statale, non potendo essere ricondotto all’art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost., violerebbe
la competenza legislativa residuale regionale in materia di «ordinamento degli
enti locali».
Sul punto la difesa regionale richiama
la giurisprudenza costituzionale per evidenziare che lo Stato non ha competenza
generale in materia di enti locali, in quanto la competenza legislativa statale
di cui al menzionato art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., è limitata alla elencazione tassativa (Comuni, Province
e Città metropolitane). Dunque, la disciplina delle comunità montane, che sono
una tipologia di unione di Comuni, spetta alla competenza legislativa residuale
delle Regioni ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost. (vengono citate le
sentenze n. 237
del 2009, n.
456 e n. 244
del 2005).
Afferma la Regione che la previsione
della obbligatorietà per l’esercizio di tutte le funzioni e di tutti i servizi
mediante forme associative viola, inoltre, gli artt. 114, 117, 118 Cost. L’art.
114 Cost. riconosce, infatti, pari dignità costituzionale agli enti
territoriali, qualificandoli enti autonomi con propri statuti, poteri e
funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Il legislatore statale,
invece, avrebbe sottratto all’ente la titolarità delle funzioni e dei servizi,
dando luogo, oltre tutto, ad una differenziazione tra i Comuni più piccoli,
obbligati a far parte dell’associazione, e gli altri, ai quali tali vincoli non
si applicano, in violazione dell’art. 118 Cost.
La ricorrente denuncia anche la
violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., ribadendo che il legislatore statale ha competenza
esclusiva sia per quanto riguarda le funzioni fondamentali, per le quali può
certamente imporre forme associate di esercizio, e sia per quanto riguarda
l’individuazione dell’ente a cui spetta l’esercizio dell’attività
amministrativa riconducibile ad ogni altra sua competenza legislativa, ma non
può imporre forme associate di esercizio delle funzioni proprie dei Comuni, la
cui autonomia organizzativa consente di optare liberamente per la gestione in
forma associata. Peraltro, puntualizza la ricorrente, spetta alla legislazione
regionale, in base a quanto previsto dall’art. 118 Cost., prevedere forme di
associazione, alla stregua dei principi di differenziazione e adeguatezza. Più
in particolare, prosegue la Regione, lo Stato può solo individuare le forme
associative alle quali i Comuni, con decisione autonoma, possono conferire le
proprie funzioni «ovvero alle quali le regioni possono far riferimento quando
ritengano di vincolare i comuni all’esercizio in forma associata di funzioni
amministrative comprese nell’ambito della competenza regionale».
C) La Regione Puglia censura, poi, il
comma 16 dell’art. 16, lamentando che la valutazione affidata al Ministero
dell’interno sulla scelta tra unione o convenzione violerebbe il principio di
ragionevolezza e di buon andamento (artt. 3 e 97 Cost.). Ciò perché la
diversità tra le due forme associative (l’una configurata come ente dotato di
propri organi, l’altra estremamente flessibile e modificabile che non si
configura come ente) non consente di ritenere che il compito di assicurare la
gestione di tutte le funzioni e di tutti i servizi dei Comuni partecipanti
possa essere svolto, con effetti analoghi, in modo efficace.
D) Da ultimo, la Regione Puglia censura
il comma 4, ultimo periodo, dell’art. 16, in quanto – prevedendo che «Con
regolamento da adottare, entro centottanta giorni dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto, ai sensi dell’articolo
17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, su
proposta del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro per le riforme
per il federalismo, sono disciplinati il procedimento amministrativo-contabile
di formazione e di variazione del documento programmatico, i poteri di
vigilanza sulla sua attuazione e la successione nei rapporti
amministrativo-contabili tra ciascun comune e l’unione» – violerebbe l’art.
117, sesto comma, Cost., autorizzando un regolamento
statale in
una materia di competenza residuale regionale.
3.1.– Con atto depositato il 23 dicembre
2011, si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha dedotto l’inammissibilità
del ricorso per assoluta mancanza di argomentazioni giustificative in relazione
ai parametri di cui agli artt. 119 e 133 Cost. e la mancata inclusione dei
parametri di cui agli artt. 3 e 97 Cost. nell’epigrafe e nelle conclusioni del
ricorso. Inoltre, a parere della difesa dello Stato, con riferimento agli artt.
3, 97, 114 e 118 Cost., il ricorso sarebbe inammissibile per carenza di
legittimazione ad agire poiché le censure prospettate dalla Regione
atterrebbero adinteressi esclusivi dei Comuni.
Le questioni sollevate in riferimento
all’art. 117, terzo, quarto e sesto comma, Cost., sarebbero, invece, infondate.
Il fatto che le competenze amministrative devolute all’unione comprendono
materie ed attività disciplinate con legge regionale non assumerebbe rilievo
determinante dal momento che la riorganizzazione degli enti non incide sulle
competenze legislative delle Regioni. Parimenti risulterebbe infondato
l’assunto secondo il quale la norma impugnata avrebbe inciso sulla materia
dell’«ordinamento degli enti locali» riservata alla competenza residuale delle
Regioni. Anche se tale affermazione fosse corretta, osserva l’Avvocatura
generale, occorrerebbe considerare che, come ripetutamente affermato nella
giurisprudenza costituzionale, tale competenza residuale è cedevole rispetto
alla potestà dello Stato di dettare norme di principio in tema di coordinamento
della finanza pubblica allargata, al fine di conseguire risparmi di spesa e
determinare il riequilibrio dei bilanci della pubblica amministrazione.
Infine, il Presidente del Consiglio dei
ministri osserva che le norme impugnate non ledono l’autonomia e la dignità
degli enti locali, non modificano il riparto di competenze amministrative tra
gli enti territoriali e non violano i principi di ragionevolezza e di buon
andamento, poiché lasciano impregiudicata la facoltà per i Comuni di scegliere
altre forme associative più flessibili, di effetto equivalente sul piano della
spesa, facoltà che valorizza l’ambito di autodeterminazione degli enti locali.
4.– Le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e
Umbria, con ricorsi sostanzialmente corrispondenti, notificati il 15 novembre
2011 e depositati il 23 novembre 2011 (reg. ric. n. 144, n. 146 e n. 147 del
2011), hanno promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse norme
del d.l. n. 138 del 2011 e, tra queste, dell’art. 16, in relazione agli artt. 77, primo e secondo
comma, 114, 117, primo, secondo,
lettera p), e quarto comma, 118, 133, secondo comma, 5, 3 e 97 Cost.
Ognuna delle tre Regioni ha premesso di
impugnare la disposizione in nome proprio e, su richiesta del Consiglio delle
autonomie locali, formulata ai sensi dell’art. 9, comma 2, della legge 5 giugno
2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dellordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) che modifica
l’art. 32, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), quale portatrice
dei loro interessi istituzionali.
I ricorsi sono articolati in più
questioni.
A) In primo luogo le Regioni denunciano
la violazione dell’art. 77, primo e secondo comma, Cost. affermando che la
scelta del Governo di fare ricorso allo strumento provvisorio del decreto-legge
non trova riscontro in una situazione riconducibile ai «casi straordinari di
necessità e d’urgenza». Le ricorrenti osservano che la disposizione impugnata
contiene norme ordinamentali incidenti sullo status istituzionale dei Comuni. Il
comma 9 dell’art. 16 censurato, tuttavia, a conferma dell’asserita
insussistenza delle ragioni d’urgenza, differisce l’applicazione di tali norme
ad un termine decorrente «dal giorno della proclamazione degli eletti negli
organi di governo del Comune che, successivamente al 13 agosto 2012, sia per
primo interessato al rinnovo». Inoltre, aggiungono le ricorrenti, i contenuti
delle norme censurate non sembrano rispondere adeguatamente alla finalità del
«contenimento delle spese degli enti territoriali», per il risanamento della
finanza pubblica, non risultando quantificati i supposti risparmi di spesa
neppure nella relazione della Ragioneria generale che accompagna il
provvedimento d’urgenza. Piuttosto, osservano le Regioni, si sarebbe dovuto
tener conto degli oneri amministrativi derivanti dall’entrata a regime della
nuova disciplina e ricadenti sulle amministrazioni coinvolte. In questa
prospettiva, concludono le ricorrenti, la clausola di invarianza di cui al
comma 30, secondo cui «Dall’applicazione di ciascuna delle disposizioni di cui
al presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della
finanza pubblica» finisce per rivelare un ulteriore elemento di irrazionalità
nella disciplina.
Circa la legittimazione a far valere il
difetto dei requisiti di necessità ed urgenza, le Regioni dichiarano di
conoscere la giurisprudenza della Corte costituzionale secondo cui il contrasto
con norme costituzionali diverse da quelle attributive di competenza
legislativa può essere fatto valere soltanto se esso si risolva in una
esclusione o limitazione dei poteri regionali. Tale giurisprudenza consolidata,
a parere delle ricorrenti, ha finora impedito alle Regioni di far valere i vizi
«formali» degli atti legislativi, per carenza dell’interesse ad agire,
richiedendosi che «l’iniziativa assunta dalle Regioni ricorrenti sia
oggettivamente diretta a conseguire l’utilità propria» (sentenza n. 216 del
2008).
Per contro, si afferma nei ricorsi,
«l’utilità propria, diretta e immediata» non può essere fatta coincidere con la
difesa della specifica attribuzione legislativa assegnata alla Regione, dal
momento che la violazione di questa costituirebbe un vulnus al riparto costituzionale delle competenze denunciabile per
se stesso, senza che venga in rilievo la specifica forma dell’atto legislativo
che ne è responsabile. «Le "prerogative costituzionali” delle Regioni debbono
estendersi, ad avviso delle ricorrenti, anche al loro status costituzionale e al ruolo ad esse assegnato nel (rectius: nei)
processi decisionali». E, secondo le Regioni, lo stesso dovrebbe dirsi per i
Comuni che non hanno potuto intervenire a causa «della violazione della regola
del procedimento legislativo ordinario».
Del resto, osservano le ricorrenti,
nell’arco di tempo fissato dal comma 9 dell’art. 16, si sarebbe potuto giungere
ad un testo meditato e condiviso di riforma, nel rispetto del principio di
leale collaborazione, come evidenziato nel documento approvato il 23 giugno
2010, dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome. Concludendo, le
Regioni ritengono di essere legittimate a far valere la violazione dell’art. 77
Cost., connessa alla carenza dei presupposti di necessità e d’urgenza, e degli
artt. 114, in relazione al ruolo costituzionale delle Regioni, 118, primo comma,
come espressione del più generale principio di sussidiarietà, e 5 Cost., come
implicito riconoscimento del principio di leale collaborazione.
B) Le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e
Umbria, promuovono, poi, questione di legittimità costituzionale dei commi da 1
a 16 dell’art. 16 menzionato per violazione degli artt. 114, primo e secondo
comma, 117, primo, secondo comma, lettera p),
e quarto comma, 118 e 133, secondo comma, Cost., nonché per violazione del
principio di non discriminazione, ragionevolezza e di buon andamento, di cui
agli artt. 3 e 97 Cost.
Dopo avere riassunto i contenuti della
disposizione censurata ed avere ricordato i principi costituzionali contenuti
nei parametri evocati, le ricorrenti affermano che il complesso problema legato
alle modeste dimensioni di molti Comuni italiani sarebbe stato risolto dal
legislatore statale in modo sbrigativo operando, attraverso la decretazione
d’urgenza, «lo svuotamento istituzionale dei comuni con popolazione inferiore a
1.000 abitanti, privandoli delle funzioni, strutture e risorse finanziarie e
disponendo la loro pratica sostituzione con un ente nuovo, l’unione, nella
quale finisce per "sciogliersi” ogni comune la cui popolazione non superi la
soglia indicata». Peraltro, aggiungono le Regioni, si tratterebbe di un ente
non incluso nella tipologia costituzionale degli enti costituivi della
Repubblica e privo di legittimazione democratica diretta, come rilevato, nel
corso dei lavori preparatori, sia dalla Commissione affari costituzionali del
Senato, che dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali che ne
aveva suggerito opportunamente la soppressione.
Alla luce di tali premesse, le
ricorrenti affermano che la disposizione impugnata violerebbe non solo l’art.
117, secondo comma, Cost., ma soprattutto l’art. 133 Cost., nella parte in cui,
svuotando i Comuni di ogni loro attribuzione, delle risorse umane e strumentali
e persino della titolarità dei rapporti giuridici relativi alle funzioni
amministrative, trasferite all’unione, altera «la mappa dell’autonomia
comunale», senza rispettare le procedure costituzionali per l’istituzione di
nuovi Comuni e la modifica delle circoscrizioni.
L’art. 16, commi da 1 a 16, dunque, si
porrebbe in contrasto con: 1) il riconoscimento della natura costitutiva dei
Comuni nella costruzione della Repubblica ricavabile dall’art. 114, primo
comma, Cost.; 2) l’attribuzione ai Comuni della natura di «enti autonomi con propri statuti,
poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione» ex art. 114, secondo comma,
Cost.; 3) i principi di autonomia statutaria, organizzativo-regolamentare
e finanziaria; 4) i principi specifici di cui all’art. 118 Cost., circa le
funzioni fondamentali e quelle proprie dei Comuni, «definite dalla legge, sulla
base di criteri oggi assistiti da garanzia costituzionale» (è citata la sentenza n. 43 del
2004). Risulterebbe, altresì, violato il principio di sussidiarietà, in
quanto la «differenziazione» dei Comuni e delle loro funzioni non può essere
disgiunta da una considerazione, in concreto, della capacità amministrativa e
di gestione che distingue gli enti minori in ogni diversa realtà del Paese e
non può ridursi alla privazione delle funzioni dei Comuni minori.
Per altro verso,
risulterebbe, altresì, violata la Carta europea dell’autonomia locale, a cui è
stata data esecuzione con la legge 30 dicembre 1989, n. 439 (Ratifica ed
esecuzione della convenzione europea relativa alla Carta europea dell’autonomia
locale, firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985), con particolare riferimento
all’art. 3, nella parte in cui prevede che «Per autonomia locale, s’intende il
diritto e la capacità effettiva, per le collettività locali, di regolamentare
ed amministrare nell’ambito della legge, sotto la loro responsabilità, e a
favore delle popolazioni, una parte importante di affari pubblici» e che «Tale
diritto è esercitato da Consigli e Assemblee costituiti da membri eletti a
suffragio libero, segreto, paritario, diretto ed universale, in grado di
disporre di organi esecutivi responsabili nei loro confronti». Affermano le
Regioni che il trasferimento coattivo ad amministrazioni di secondo grado di
funzioni, strutture e risorse relative a tutte le funzioni amministrative e di
gestione dei pubblici servizi dei Comuni minori sarebbe contrario agli impegni
assunti dall’Italia nel contesto europeo e, quindi, a quanto stabilito
dall’art. 117, primo comma, Cost.
Da ultimo, le ricorrenti denunciano la
violazione degli artt. 3 e 97 Cost., oltre che dell’art. 114 Cost., reputando
la disciplina dettata dal legislatore statale discriminatrice, priva di
ragionevolezza ed in contrasto con il principio di buon andamento
dell’amministrazione. Al riguardo viene evidenziato che spesso i Comuni con popolazione
non superiore a 1.000 abitanti non sono contigui. Pertanto, tali enti si
vedrebbero costretti ad esercitare in forma associata tutte le funzioni
amministrative e tutti i servizi pubblici loro spettanti mediante un’unione di
Comuni composta anche da enti con popolazione più numerosa che, per questa
ragione, potrebbero esercitare in forma associata solo alcune delle proprie
funzioni.
C) Le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e
Umbria lamentano, inoltre, che le disposizioni impugnate, anche per il carattere
dettagliato e minuzioso, violerebbero le competenze residuali delle Regioni in
materia di associazionismo tra enti locali. Infatti, si osserva, la potestà
legislativa dello Stato ex art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost., è
limitata all’ordinamento degli enti locali e non ricomprende le forme
associative. L’elencazione di cui all’art. 117, secondo comma, lettera p), peraltro, ha carattere tassativo (si
richiamano le sentenze n. 27 del 2010,
n. 397 del 2006
e n. 456 del
2005).
D) In via subordinata, le Regioni Emilia-Romagna,
Liguria e Umbria censurano il comma 4 dell’art. 16, in relazione all’art. 117,
quarto e sesto comma, Cost. nella parte in cui prevede che «Con regolamento da
adottare, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge
di conversione del presente decreto, ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della
legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, su proposta del
Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro per le riforme per il
federalismo, sono disciplinati il procedimento amministrativo-contabile di
formazione e di variazione del documento programmatico, i poteri di vigilanza
sulla sua attuazione e la successione nei rapporti amministrativo-contabili tra
ciascun comune e l’unione».
Secondo le ricorrenti, tale previsione,
destinata a regolare i rapporti tra i Comuni e l’entità associativa, non
sarebbe riconducibile alla competenza legislativa statale in materia di
individuazione delle funzioni fondamentali, ma alla potestà legislativa
regionale residuale, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost., se non
addirittura alla sfera di autonomia dei Comuni. Ai sensi dell’art. 117, sesto
comma, Cost., la potestà regolamentare spetterebbe, pertanto, alle Regioni.
Oltre tutto, osservano le ricorrenti in via ulteriormente subordinata, se anche
dovesse ammettersi una competenza statale, risulterebbe violato il principio di
leale collaborazione, non essendo prevista né l’intesa con la Regione
interessata, né l’intesa con la Conferenza unificata.
E) Le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e
Umbria, censurano, poi, l’art. 16, comma 16, per violazione del principio di
leale collaborazione, nella parte in cui demanda in via esclusiva al Ministro
dell’interno la valutazione sul conseguimento dei «significativi livelli di
efficacia ed efficienza nella gestione, mediante convenzione, delle rispettive
attribuzioni» da parte dei Comuni già coinvolti in forme associative ex art. 30 del TUEL, senza prevedere il
coinvolgimento delle Regioni.
Le ricorrenti osservano che, in tal
modo, in violazione dell’art. 117, quarto comma, Cost., gli effetti delle leggi
regionali sull’associazionismo vengono ad essere condizionati da una
valutazione unilaterale e centralizzata del Ministro. Infine, le Regioni
affermano che l’introduzione di un controllo statale sulla efficacia ed
efficienza della gestione delle forme associative diverse dalle unioni
risulterebbe lesiva dell’autonomia riconosciuta agli enti territoriali
dall’art. 114 Cost.
4.1.– Con atto depositato il 22 dicembre
2011, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio promosso
dalla Regione Liguria, chiedendo il rigetto del ricorso ed assumendo che le
disposizioni impugnate rivestono carattere di necessità ed urgenza in quanto,
alla luce della contingente crisi finanziaria, la riduzione dei costi legati
agli apparati amministrativi costituisce oggetto di un impegno concordato anche
a livello europeo e l’intervento normativo è volto ad assicurare il
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, il contenimento delle spese
degli enti territoriali ed il migliore svolgimento delle funzioni normative.
4.2.– Con atto depositato il 27 dicembre
2011, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito anche nei giudizi
promossi dalla Regione Emilia-Romagna e dalla Regione Umbria, formulando le
medesime osservazioni svolte in relazione al ricorso presentato dalla Regione
Toscana.
5.– Con ricorso notificato il 15
novembre 2011 e depositato il 23 novembre 2011 (reg. ric. n. 145 del 2011), la
Regione Veneto ha promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse
norme del d.l. n. 138 del 2011 e, tra queste, dell’art. 16, commi 1, 2, 3, 4,
5, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 e 28, che disciplinano l’esercizio delle
funzioni comunali, in riferimento agli artt. 97, 114, 117 e 118 Cost.
Il ricorso è articolato in più
questioni.
A) In primo luogo, dopo avere
sintetizzato i contenuti della norma impugnata, la Regione contesta, in
relazione all’art. 117, terzo comma, Cost., che l’intervento normativo possa
ricondursi alla potestà legislativa esclusiva dello Stato o alla competenza
concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica. Ciò perché,
come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale (la Regione richiama la sentenza n. 417 del
2005), la disciplina di principio dei vincoli finanziari si configura
compatibile con l’autonomia degli enti costituzionalmente garantiti, come le
Regioni ed i Comuni, solo quando stabilisce tassativamente un limite
complessivo di intervento – avente ad oggetto o l’entità del disavanzo di parte
corrente o i fattori di crescita della spesa corrente – lasciando agli enti
stessi piena autonomia e libertà di allocazione delle risorse fra i diversi
ambiti ed obiettivi di spesa. Invece, secondo la ricorrente, le disposizioni
censurate costituiscono una disciplina di dettaglio e autoapplicativa che lede l’autonomia
opzionale dei Comuni, in violazione dell’art. 114, secondo comma, Cost.
Più in particolare, la Regione dubita
che la razionalizzazione delle funzioni amministrative costituisca un profilo
riconducibile alla individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni,
Province e Città metropolitane, materia attribuita dall’art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost. alla
legislazione esclusiva dello Stato. Ciò perché tali funzioni vanno individuate
con riferimento all’art. 21, comma 3, della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega
al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119
della Costituzione) e all’art. 3, comma l, lettera a), del decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216 (Disposizioni
in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni,
Città metropolitane e Province), che si riferiscono alle sole funzioni
fondamentali di competenza delle amministrazioni comunali.
Del resto, prosegue la ricorrente,
l’indicazione contenuta negli artt. 114 e 117, secondo comma, lettera p), Cost., presenta carattere tassativo,
come affermato dalla Corte costituzionale che, in particolare, trattando delle
comunità montane, ha fatto espressamente riferimento all’attribuzione a tali
enti della potestà statutaria e regolamentare (art. 4, comma 5, della legge n.
131 del 2003) (nel ricorso si richiamano le sentenze n. 397 del 2006
e n. 244 del
2005). La Regione deduce che analoga autonomia deve essere riconosciuta
alle nuove figure di unioni di Comuni, anche per quanto concerne
l’individuazione di propri organi di governo. Diversamente, i commi da
La Regione puntualizza che la potestà
legislativa esclusiva dello Stato non può estendersi oltre i limiti indicati
nell’art. 117, secondo comma, lettera p),
Cost., traendo spunto dalla giurisprudenza costituzionale per affermare che
risulta, altresì, evidente la sussistenza di una competenza legislativa
residuale delle Regioni, in base al criterio di riparto stabilito nel nuovo art.
117 Cost., il quale, elencando solo le materie di competenza esclusiva statale
e di competenza concorrente, consente di far rifluire nella potestà residuale
delle Regioni quelle non esplicitamente incluse nell’uno o nell’altro ambito
(nel ricorso si richiama la sentenza n. 261 del
2011).
La Regione ricorda che la competenza
legislativa regionale in materia trova conferma anche nell’art. 14, commi da
La ricorrente pone, quindi, in risalto
la contraddizione logica della disciplina impugnata rispetto a quanto previsto
con il citato art. 14, commi da
A parere della ricorrente, le
disposizioni impugnate violerebbero anche l’art. 118 Cost. nella parte in cui
disciplinano funzioni amministrative diverse da quelle spettanti allo Stato, destinate
ad essere esercitate dai Comuni, comprimendo, altresì, l’esercizio di funzioni
amministrative di spettanza regionale.
B) Inoltre, secondo la Regione Veneto,
il comma 7 dell’art. 16, nella parte in cui impone la cessazione delle
precedenti forme associative previste nel TUEL, sostituendole con le unioni di
Comuni, violerebbe l’art. 114, secondo comma, Cost., che stabilisce il
principio di equiordinazione delle autonomie locali e
delle Regioni.
C) La Regione Veneto afferma, poi, che
l’art. 16, imponendo una determinata forma organizzativa di tipo associativo,
violerebbe anche l’art. 117, sesto comma, Cost., che riconosce ai Comuni
autonoma potestà regolamentare nella disciplina dell’organizzazione e dello
svolgimento delle funzioni loro attribuite.
D) Infine, la Regione impugna, per
violazione degli artt. 117, 118 e 120 Cost., l’art. 16, comma 28, del citato
d.l. n. 138 del 2011, che disciplina i poteri di verifica del Prefetto in
ordine al perseguimento degli obiettivi di semplificazione amministrativa e
organizzativa, nonché alla riduzione delle spese effettuate dagli enti locali,
ai sensi dell’art. 2, comma 186, lettera e),
della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2010) e
dell’art. 14, comma 32, del d.l. n. 78 del 2010, prevedendo, in caso di
inadempimento, l’esercizio del potere sostitutivo statale.
La ricorrente sostiene che il potere
conferito non sarebbe riconducibile alle ipotesi tassative di sostituzione
previste dall’art. 120 Cost. In particolare, la norma confliggerebbe
con i parametri costituzionali invocati, nella parte in cui prevede che il
Prefetto, per verificare il perseguimento degli obiettivi di semplificazione
amministrativa ed organizzativa, nonché di riduzione delle spese effettuate
dagli enti locali, deve accertare che si sia provveduto alla soppressione dei
consorzi di funzioni tra gli enti locali e sia stato rispettato il divieto da
parte dei Comuni con popolazione inferiore a trentamila abitanti di costituire
società.
Né tale potere sostitutivo potrebbe
trovare giustificazione nell’esigenza di garantire l’unità economica, intesa
come complesso della macroeconomia nazionale, alla luce dell’art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., atteso che
il contenimento della spesa pubblica costituisce un fine non perseguibile
mediante il ricorso ad un potere straordinario, quale, evidenzia la difesa
regionale, è, per giurisprudenza costituzionale, quello sostitutivo.
Assume la Regione che la medesima
disposizione violerebbe anche gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto «il potere
sostitutivo statale non può e non deve riguardare amministrazioni che
esercitano funzioni amministrative di competenza regionale ai sensi dell’art.
118 della Costituzione». La ricorrente, richiamando la sentenza della
Corte costituzionale n. 43 del 2004, pone in risalto che «è pacificamente
ammessa la legittimità di una legge regionale che "intervenendo in materie di
propri [rectius:
propria] competenza, e nel disciplinare, ai sensi dell’articolo 117, terzo e
quarto comma, e dell’articolo 118, primo e secondo comma, della Costituzione,
l’esercizio di funzioni amministrative di competenza dei Comuni, preveda anche
poteri sostitutivi in capo ad organi regionali, per il compimento di atti o di
attività obbligatorie, nel caso di inerzia o di inadempimento da parte
dell’ente competente, al fine di salvaguardare interessi unitari che sarebbero
compromessi dall’inerzia o dall’inadempimento medesimi”». Inoltre la Regione
cita testualmente la sentenza n. 303 del
2003, nella parte in cui si afferma che «Nel nuovo Titolo V l’equazione
elementare interesse nazionale = competenza statale, che nella prassi
legislativa previgente sorreggeva l’erosione delle funzioni amministrative e
delle parallele funzioni legislative delle Regioni, è divenuta priva di ogni
valore deontico, giacché l’interesse nazionale non costituisce più un limite,
né di legittimità, né di merito, alla competenza legislativa regionale».
5.1.– Con atto depositato il 27 dicembre
2011, si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, formulando osservazioni identiche
a quelle svolte in relazione al ricorso presentato dalla Regione Lazio.
6.– Con ricorso notificato il 17
novembre 2011 e depositato il 23 novembre 2011 (reg. ric. n. 153 del 2011), la
Regione Campania ha promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse
norme del d.l. n. 138 del 2011 e, tra queste, dell’art. 16, comma 1, per
contrasto con gli artt.
117, secondo comma, lettera p), terzo
e quarto comma, 118
e 119, Cost.
Il ricorso è articolato in più questioni.
A) In primo luogo, la Regione Campania
censura l’art. 16, comma 1, nella parte in cui non
presenta carattere di principio fondamentale. La ricorrente afferma che
la disposizione impugnata violerebbe gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 119
Cost., sotto il profilo della illegittima incidenza sulla sfera di competenze
legislative che la Costituzione riserva in via residuale alle Regioni.
A parere della ricorrente, la manifesta
violazione delle competenze regionali non sarebbe esclusa dal richiamo operato
dall’art. 16, comma 1, alla finalità di «assicurare il conseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica, l’ottimale coordinamento della finanza pubblica,
il contenimento delle spese degli enti territoriali e il migliore svolgimento
delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici». In senso contrario,
infatti, è richiamata la giurisprudenza costituzionale sul valore della
qualificazione legislativa «che non vale ad attribuire alle norme una natura
diversa da quella ad esse propria, quale risulta dalla loro oggettiva sostanza»
(è citata la sentenza
n. 169 del 2007 e le sentenze n. 447 del 2006
e n. 482 del 1995,
nonché la sentenza
n. 237 del 2009 e le sentenze n. 430 e n. 165 del 2007).
Con ulteriore riferimento alle pronunce
della Corte, la Regione Campania osserva che la potestà legislativa, esercitata
con la finalità di contenere la spesa pubblica, deve arrestarsi alla sola
previsione di un limite complessivo di spesa che faccia salva la
discrezionalità degli enti territoriali nella allocazione delle risorse,
restando, quindi, preclusa la possibilità di vincolare le Regioni all’adozione
di misure analitiche di dettaglio (sono richiamate, sul punto, le sentenza n. 27 del
2010, n. 341
e n. 237 del
2009). Le Regioni, conclude la ricorrente, sono libere nello stabilire
strumenti e modalità per il conseguimento dello scopo individuato dal
legislatore statale.
La ricorrente, inoltre, censura l’art. 16, comma 1, del d.l. n. 138 del 2011, lamentando
che l’incidenza sulle prerogative costituzionali delle Regioni e la previsione
di conseguenze gravose in caso di mancato rispetto della disciplina,
spiegherebbe effetti pregiudizievoli sulla finanza regionale. In particolare,
tale disciplina si porrebbe in conflitto con l’art. 119, quarto comma, Cost., in quanto lesiva del principio
di corrispondenza tra il decentramento delle funzioni e la conservazione delle
risorse necessarie a consentirne il relativo esercizio.
B) La Regione Campania censura, poi,
l’art. 16, comma 1, nella parte in cui dispone che i Comuni con popolazione
fino a 1.000 abitanti esercitano obbligatoriamente in forma associata tutte le
funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla base
della legislazione vigente mediante un’unione di Comuni ai sensi dell’art. 32
del TUEL.
Lamentando la violazione dell’art. 117,
secondo comma, lettera p), quarto
comma, e 118 Cost., la ricorrente, afferma che per escludere l’illegittimità
dell’art. 16, comma 1, non può neppure invocarsi la competenza esclusiva
statale di cui all’art.117, secondo comma, lettera p), Cost., relativa a «legislazione elettorale, organi di governo e
funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane».
La Regione richiama l’orientamento della
giurisprudenza costituzionale secondo cui tale disposto deve essere inteso in
senso restrittivo, sia per quanto riguarda l’individuazione degli enti locali,
per i quali l’elencazione di cui all’art. 114 Cost. deve considerarsi
tassativa, sia per quanto riguarda l’ambito oggettivo, che deve restare
circoscritto alla disciplina del sistema elettorale, della forma di governo e
delle funzioni fondamentali di detti enti. Fuori da tale perimetro, osserva la
ricorrente, opera la competenza residuale delle Regioni, nel cui ambito ricade
la regolamentazione degli enti locali. Ciò, del resto, consente al legislatore
regionale di provvedere in modo differenziato, tenendo conto delle esigenze
espresse dalle singole comunità di riferimento, in osservanza dei principi di
sussidiarietà, di adeguatezza e di differenziazione sanciti nell’art. 118,
primo comma, Cost.
Al riguardo, la Regione richiama in modo
specifico la giurisprudenza costituzionale formatasi in tema di comunità
montane e afferma che la disciplina di tali forme associative, che altro non
sono se non unioni di Comuni costituiti tra Comuni montani, rientra nella
competenza residuale delle Regioni (sono richiamate, nell’ordine, le sentenze n. 27 del 2010,
nella parte in cui ha stabilito che «rientra nella potestà legislativa delle
Regioni disporne anche, eventualmente, la soppressione»; n. 237 del 2009,
n. 244 del 2005
e n. 229 del
2001).
La ricorrente evidenzia che i suddetti principi
devono trovare applicazione anche con riferimento alla norma impugnata e,
poiché in questo caso, come per le Comunità montane, si tratta di enti la cui
esistenza non è imposta dalla Costituzione, è consequenziale che la loro
disciplina debba essere ricondotta alla potestà legislativa delle Regioni.
Peraltro, osserva la Regione, l’art. 32 del d.lgs. n. 267 del 2000 stabilisce
che le unioni di Comuni sono enti locali costituiti «da due o più comuni, di
norma contermini» e l’art. 33 riserva alle Regioni l’individuazione dei livelli
ottimali di esercizio delle funzioni ai fini di favorirne l’esercizio
associato, con previsione di un eventuale potere sostitutivo per il caso di
inerzia dei Comuni nell’individuazione di soggetti, forme e metodologie per l’esercizio
in forma associata delle funzioni.
C) In subordine, la Regione deduce che
quand’anche non si riconoscesse la manifesta violazione della competenza
residuale regionale, occorrerebbe, comunque, tenere conto che il censurato art.
16, comma 1, viola l’art.
La ricorrente illustra le ragioni della
censura muovendo dalla considerazione che l’art. 118 Cost. attribuisce ai
Comuni tutte le funzioni amministrative, a prescindere dalla materia cui
afferiscono, salvo che le stesse siano conferite, sulla base dei principi di
sussidiarietà, di differenziazione e di adeguatezza, ai livelli di governo
superiori, al fine di garantirne il migliore esercizio. Lo Stato, invece, in
forza dell’art. 117, secondo comma, lettera p),
Cost., ha competenza legislativa esclusiva in relazione alla determinazione
delle sole «funzioni fondamentali» di Comuni, Province e Città metropolitane.
Circa la relazione tra le due norme, la Regione ricorda la giurisprudenza della
Corte costituzionale secondo cui «quale che debba ritenersi il rapporto fra le
"funzioni fondamentali” degli enti locali di cui all’articolo 117, secondo
comma, lettera p), e le "funzioni
proprie” di cui a detto articolo 118, secondo comma, sta di fatto che sarà
sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze
legislative, a operare la concreta collocazione delle funzioni, in conformità
alla generale attribuzione costituzionale ai comuni o in deroga ad essa per
esigenze di "esercizio unitario”, a livello sovracomunale»
(sentenza n. 43
del 2004). Pertanto, osserva la ricorrente, in materia di disciplina
dell’esercizio delle funzioni amministrative la competenza della Regione
sussiste quando le funzioni stesse interessano ambiti materiali di diretta
pertinenza regionale (esclusiva o concorrente). La norma impugnata, invece, nel
richiamare indistintamente le funzioni amministrative esercitate dai Comuni, vi
avrebbe ricompreso anche quelle ricadenti in ambiti materiali riservati alla
Regione.
6.1.– Con atto depositato il 27 dicembre
2011, si è costituito, nel giudizio promosso dalla Regione Campania, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, formulando le medesime osservazioni articolate in
relazione al ricorso presentato dalla Regione Lazio.
7.– La Regione Lombardia, con ricorso
notificato il 15-17 novembre 2011 e depositato il 23 novembre 2011 (reg. ric.
n. 155 del 2011), in parte corrispondente a quello presentato dalla Regione
Campania, ha promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse norme
del d.l. n. 138 del 2011 e, tra queste, dell’art. 16 per contrasto con gli artt. 117, terzo e
quarto comma, 119,
120 e 133, secondo comma, Cost.
Il ricorso è articolato in più
questioni.
A) In primo luogo, la Regione Lombardia
censura l’art. 16 nella parte in cui non presenta
carattere di principio fondamentale. La ricorrente afferma che la
disposizione impugnata violerebbe gli articoli 117, terzo e quarto comma, e 119
Cost., sotto il profilo della illegittima incidenza sulla sfera di competenze
legislative che la Costituzione riserva in via residuale alle Regioni.
Su questo punto, le argomentazioni
svolte sono le medesime che si rinvengono nel ricorso presentato dalla Regione
Campania. Tuttavia, in questo caso la censura viene riferita all’intero art.
16.
B) La Regione Lombardia censura, poi,
l’art. 16, comma 1, nella parte in cui dispone che i Comuni con popolazione
fino a 1.000 abitanti esercitano obbligatoriamente in forma associata tutte le
funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla base
della legislazione vigente mediante un’unione di Comuni ai sensi dell’art. 32
del TUEL, lamentando la violazione dell’art. 117, terzo e quarto comma, e 120
Cost.
Per quanto concerne la prospettata
violazione dell’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., le argomentazioni sono
le medesime che si rinvengono nel ricorso presentato dalla Regione Campania con
riferimento al parametro costituito dall’art. 117, secondo comma, lettera p), e quarto comma, Cost.
In subordine, a parere della Regione
Lombardia, quand’anche non si riconoscesse la manifesta violazione della
competenza residuale regionale, occorrerebbe comunque tenere conto del fatto
che il censurato art. 16 si pone in contrasto con l’art. 117, terzo e quarto
comma, nonché con il principio fondamentale di leale collaborazione, sancito
dall’art. 120 Cost.
Sul punto, la prima parte
del ricorso ripropone (anche nella forma) le argomentazioni contenute nel
ricorso presentato dalla Regione Campania con riferimento ai diversi parametri
costituiti dall’art. 118, in combinato disposto con l’art. 117 Cost. Per l’organicità
dell’esposizione, tuttavia, vi si farà nuovamente cenno in termini più
sintetici. La coincidenza è, del resto, limitata a questa parte. Il ricorso
della Regione Lombardia prosegue con considerazioni specifiche che riguardano
l’art. 120 Cost. e, in particolare, l’orientamento della giurisprudenza
costituzionale sull’applicabilità del principio di leale collaborazione alle
procedure di formazione delle leggi (sono richiamate le sentenze n. 33 del 2011
e n. 326 del
2010).
Anche in questo caso la ricorrente
premette che l’art. 118 Cost. attribuisce ai Comuni tutte le funzioni
amministrative, salva la possibilità che le stesse siano conferite, sulla base
dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, ai livelli di
governo superiori, al fine di garantirne il migliore esercizio, mentre lo
Stato, in forza dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., ha competenza legislativa esclusiva in relazione alla
determinazione delle «funzioni fondamentali». Circa la relazione tra le due
norme, la Regione ricorda la giurisprudenza della Corte costituzionale citata
in egual contesto dalla Regione Campania (sentenza n. 43 del
2004) e, allo stesso modo, conclude osservando che la norma impugnata, nel
richiamare indistintamente le funzioni amministrative esercitate dai Comuni, vi
avrebbe ricompreso anche quelle ricadenti in ambiti materiali riservati alla
Regione.
Inoltre, prosegue la Regione, «alla luce
delle evidenti attribuzioni regionali sottese allo svolgimento delle funzioni
comunali, non è rinvenibile nel corpo dell’impugnato art. 16 alcuna forma di
cooperazione fra Stato e Regioni, idonea a garantire una tutela delle
richiamate competenze regionali».
La ricorrente, premettendo di conoscere
l’orientamento della giurisprudenza costituzionale sull’inammissibilità di questioni promosse dalle Regioni in
relazione a parametri non ridondanti nelle loro competenze e
sull’inapplicabilità del principio di leale collaborazione alle procedure di
formazione delle leggi, osserva testualmente che «a fronte di un
intervento normativo di tale portata, promosso attraverso lo strumento della
decretazione d’urgenza, giustificato in nome di esigenze straordinarie di
contenimento della spesa, che potrebbero quasi ricondursi nell’ambito di una
procedura "sostitutiva” rispetto ad un impegno regionale ritenuto inadeguato
nel contenimento della spesa pubblica, sarebbe stata costituzionalmente
necessaria la salvaguardia del principio di leale collaborazione di cui
all’art. 120 Cost.». Tale principio, ricorda la
ricorrente, è «operante più in generale nei rapporti fra enti dotati di
autonomia costituzionalmente garantita» (sono citate le sentenze n. 43 del 2004
e 153 del 1986).
C) La Regione Lombardia, infine, censura
l’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nella parte in
cui, prevedendo l’istituzione di un ulteriore ente locale coincidente con la
sostanziale fusione dei Comuni partecipanti, violerebbe l’art. 133, secondo
comma, Cost. che riconosce in capo al legislatore regionale, sentite le
popolazioni interessate, la competenza in materia di istituzione di nuovi
Comuni, di modificazione delle circoscrizioni e di denominazione di quelle già esistenti.
Più in particolare, la ricorrente osserva che
l’unione di Comuni di cui all’art. 16 è caratterizzata da una struttura
istituzionale stabile ed omnicomprensiva, dotata di propri organi, di autonomia
statutaria e di specifici poteri in precedenza esercitati dagli organi
comunali, che si sostituisce integralmente ai Comuni partecipanti. All’unione,
infatti, è demandato l’esercizio di tutte le funzioni amministrative e dei
servizi pubblici spettanti ai Comuni partecipanti sulla base della legislazione
vigente.
Si tratta, dunque, a parere della Regione, di una
sostanziale fusione dei Comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti,
realizzata eludendo in maniera manifesta la procedura di cui all’art. 133,
secondo comma, Cost.
A conferma della propria tesi, la ricorrente
evidenzia che: 1) il comma 5 della disposizione impugnata prevede che «L’unione
succede a tutti gli effetti nei rapporti giuridici [...] inerenti alle funzioni
ed ai servizi ad essa affidati», con contestuale trasferimento di tutte le
relative risorse umane e strumentali; 2) dalla lettura integrata di tale previsione
con quella di cui al comma 1, si desume che la successione dell’unione ai
Comuni riguarda i rapporti giuridici inerenti a tutte le funzioni
amministrative e a tutti i servizi pubblici spettanti a questi enti; 3) oltre
al conferimento al nuovo ente di tutte le funzioni comunali, ad esso si
riconosce un’autonoma struttura organizzativo-istituzionale,
che finisce per assorbire quelle dei singoli Comuni; 4) a partire
dall’istituzione delle unioni, le giunte comunali in carica decadono di
diritto, senza successiva ricostituzione e il novero degli organi comunali
viene limitato al sindaco e al consiglio; 5) ai sensi del comma 9, ai consigli
comunali competono esclusivamente poteri di indirizzo nei confronti del
consiglio dell’unione; 6) ai sensi del comma 12, ai sindaci spettano le sole
attribuzioni di cui allart. 54 del d.lgs. n. 267 del
2000, ovvero solamente quelle attribuzioni esercitate dai sindaci in veste di
ufficiali del governo, non in qualità di organi apicali, rappresentativi e
responsabili dell’amministrazione comunale; 7) l’unione delineata dallart. 16 viene, di contro, dotata di una propria
organizzazione, composta dal consiglio, dal presidente e dalla giunta, nonché
del potere di dotarsi di un proprio statuto al fine di disciplinare le modalità
di funzionamento dei propri organi e i loro rapporti.
Alla luce di tali premesse, la Regione Lombardia
conclude rimarcando che la giurisprudenza costituzionale ha costantemente
riconosciuto che «spetta alla legge regionale dare attuazione all’art. 133, secondo
comma, della Costituzione, individuando le popolazioni interessate alla
variazione territoriale; che è sempre costituzionalmente obbligatoria la
consultazione delle popolazioni residenti nei territori che sono destinati a
passare da un comune preesistente ad uno di nuova istituzione, ovvero ad un
altro comune preesistente» (viene richiamata la sentenza n. 47 del
2003). Viceversa, afferma la ricorrente, nel caso di specie nessuna delle
fasi espressamente individuate dalla Costituzione avrebbe trovato osservanza da
parte del legislatore statale, il quale, per di più, sarebbe intervenuto in una
materia sottratta alla propria sfera di competenza normativa.
7.1.– Con atto depositato il 27 dicembre
2011, si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha formulato
le medesime osservazioni svolte in relazione al ricorso presentato dalla
Regione Lazio.
8.– La Regione autonoma Sardegna, con
ricorso notificato il 15 novembre 2011 e depositato il 24 novembre 2011 (reg.
ric. n. 160 del 2011), ha promosso questioni di legittimità costituzionale di
diverse norme del d.l. n. 138 del 2011 e, tra queste, dell’art. 16, per
violazione dell’art.
3, primo comma, lettera b), della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna),
ai sensi del quale «In armonia con la Costituzione e i principi
dell’ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli obblighi
internazionali e degli interessi nazionali, nonché delle norme fondamentali
delle riforme economico-sociali della Repubblica, la Regione ha potestà
legislativa nelle seguenti materie: [...] b)
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni».
La Regione autonoma, inoltre, ha
promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 4, ultimo
periodo, per violazione anche dell’art. 117, sesto comma, Cost.
Il ricorso è articolato in due
questioni.
A) Secondo la Regione l’art. 16,
intervenendo in materia di ordinamento degli enti locali, avrebbe invaso un
ambito materiale riservato dallo statuto alla potestà legislativa regionale.
La ricorrente pone in risalto che la norma impugnata regola la costituzione, le
attribuzioni, l’organizzazione e il funzionamento delle unioni di Comuni e
ravvisa la violazione del parametro statutario nella parte in cui l’art. 16,
predisponendo una regolamentazione «di estremo dettaglio e particolarmente
stringente», disciplina: a) i criteri per la costituzione
obbligatoria e facoltativa delle unioni (commi da 1 a 3) e per l’esercizio
obbligatorio in forma associata delle funzioni fondamentali dei Comuni (commi
22 e 24); b) il procedimento per la redazione dei bilanci di previsione (comma
4); c) il procedimento per la costituzione dell’unione stessa (commi 8 e 9); d)
gli organi di governo dell’unione e le rispettive competenze (commi 10 e
seguenti); e) la composizione degli organi di governo e di controllo dei Comuni
che non sono obbligati a costituire un’unione, e lo svolgimento delle loro
funzioni istituzionali e la rendicontazione delle spese di rappresentanza
(commi da 17 a 21, 25 e 26); f) i nuovi criteri di definizione degli enti
locali cui è fatto divieto di costituire società (comma 27); g) la verifica, da
parte del Prefetto, dell’avvenuta soppressione dei consorzi di funzioni tra gli
enti locali, di cui all’art. 2, comma 186, lettera e), della legge n. 191 del 2009, e l’eventuale esercizio di poteri
sostitutivi da parte del Presidente del Consiglio dei ministri (comma 28); h)
la mancata produzione di nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e
l’assoggettabilità al patto di stabilità interno di tutti i Comuni con
popolazione superiore a 1.000 abitanti (commi 30 e 31).
La Regione evidenzia, che la
illegittimità costituzionale non è scongiurata dalla clausola di salvaguardia
prevista dal comma 29, secondo cui «Le disposizioni [...] si applicano ai
comuni appartenenti alle regioni a statuto speciale ed alle province autonome
di Trento e di Bolzano nel rispetto degli statuti delle regioni e province
medesime, delle relative norme di attuazione e secondo quanto previsto
dall’articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42». Tale clausola, ad avviso
della Regione, avrebbe un valore meramente di stile, «perché la normativa
statale, nella materia di cui al citato art. 3, comma 1, lettera b), dello statuto, non può avere alcun
ingresso, nemmeno nelle forme cautelative della previsione qui censurata».
Inoltre, la Regione lamenta che la
disposizione non introduce norme di carattere generale o limitate ai principi
di semplificazione, accorpamento di funzioni e riduzione degli enti non
necessari. Stabilisce, invece, in via autoritativa e
unilaterale, il livello demografico della cosiddetta intercomunalità,
procedendo, poi, ad una regolamentazione di dettaglio destinata ad essere
recepita in via automatica dalla Regione, seppur tenendo conto di quanto
previsto dall’art. 27 della legge n. 42 del 2009, in materia di concorso al
conseguimento degli obiettivi di perequazione e solidarietà delle Regioni a
statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Secondo la ricorrente, quindi, tale
regolamentazione non risulta affatto necessaria per la realizzazione degli
obiettivi di maggiore efficienza perseguiti dal legislatore statale. Piuttosto
si sarebbe dovuto lasciare alla Regione il potere di determinare le modalità
concrete di attuazione del principio dell’intercomunalità,
in modo da renderlo più aderente alle diverse realtà locali.
La ricorrente osserva che l’art. 16 lede
le attribuzioni conferite alla Regione dall’art. 3, primo comma, dello statuto
speciale, nella parte in cui impone di esercitare in forma associata non solo
le funzioni statali delegate agli enti locali, ma anche quelle proprie dei
Comuni e quelle ad essi assegnate da leggi regionali. L’istituzione
obbligatoria di unioni di Comuni, la contestuale riduzione dei consigli
comunali a puri organi di partecipazione e del sindaco a semplice ufficiale di
Governo, determinerebbero, di fatto, la soppressione dei Comuni che partecipano
a questa forma associativa e la loro sostituzione con un nuovo tipo di ente
territoriale, in violazione esplicita della competenza in materia di
«ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni».
La fondatezza della censura, prosegue la
Regione, trova conferma nella giurisprudenza costituzionale secondo cui alla
disposizione statutaria occorre dare l’interpretazione più ampia che sia
consentita, tanto che in essa deve essere ricompresa anche la potestà di
istituire nuove Province (sentenza n. 230 del
2001), nonché quella di regolare la finanza locale (sentenza n. 275 del
2007).
B) La Regione autonoma Sardegna, poi,
impugna specificamente l’art. 16, comma 4, ultimo periodo, nella parte in cui prevede un regolamento statale in materia di competenza regionale, per
violazione, oltre che del citato art. 3, primo comma, lettera b), dello statuto speciale per la
Sardegna, anche dell’art. 117, sesto comma, Cost., che esclude la potestà regolamentare dello Stato nelle
materie di competenza regionale.
In
particolare, la ricorrente ritiene che siano ricompresi nella materia «ordinamento degli enti locali» il «procedimento amministrativo-contabile di formazione e di
variazione del documento programmatico», i «poteri di vigilanza sulla sua attuazione» e la «successione nei rapporti amministrativo-contabili tra
ciascun comune e l’unione».
8.1.– Con atto depositato il 23 dicembre
2011, si è costituito nel giudizio promosso dalla Regione Sardegna, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, che ha formulato le medesime osservazioni svolte in
relazione al ricorso presentato dalla Regione Liguria.
9.– Nelle more della decisione dei
suddetti ricorsi è intervenuto il decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei
servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1,
della legge 7 agosto 2012, n. 135. L’art. 19, comma 2, di tale provvedimento
legislativo ha sostituito i commi da 1 a 16 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del
2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, con i commi
da 1 a 13 della normativa sopravvenuta.
10.– Con ricorso notificato il 12-17 ottobre 2012 e
depositato il 16 ottobre 2012 (reg. ric. n. 145 del 2012), la Regione Lazio ha
promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse norme del d.l. n.
95 del 2012 e, tra queste, dell’art. 19, commi 2, 5 e 6, per contrasto con il
combinato disposto dei commi
secondo, lettera p), terzo e quarto
dell’art. 117 Cost.
La ricorrente pone in risalto che la norma
sopravvenuta conferma, per i Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti,
l’obbligo di esercitare in forma associata, mediante unione di Comuni, tutte le
funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici loro spettanti. Inoltre,
stabilisce «che le Regioni, nelle materie di cui all’art. 117, commi 3 e 4,
Cost., individuano le dimensioni territoriali ottimali per l’esercizio delle
funzioni in forma obbligatoriamente associata, mediante unioni e convenzioni».
Secondo la Regione «tutta la riferita disciplina è
da ritenersi illegittima per violazione del combinato disposto degli artt. 117,
secondo comma, lettera p), e 117,
commi terzo e quarto, Cost., con conseguente lesione di sfere di competenza
costituzionalmente assegnate alla Regione ricorrente».
In particolare, si afferma, la disciplina delle
associazioni degli enti locali va ricondotta alla competenza legislativa delle
Regioni e non dello Stato. Quest’ultima, infatti, limitata alla «legislazione
elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e
Città metropolitane», non ricomprende gli aspetti riguardanti l’associazionismo
di tali enti. Peraltro, prosegue la Regione, tale principio trova riscontro
nella giurisprudenza costituzionale in tema di comunità montane, che ha
sottolineato come l’indicazione degli enti di cui all’art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost. debba considerarsi
tassativa.
La ricorrente riporta
testualmente il passaggio della motivazione della sentenza n. 456 del
2005, ove si afferma: «Da qui la
conseguenza che la disciplina delle Comunità montane, pur in presenza della
loro qualificazione come enti locali contenuta nel d.lgs. n. 267 del 2000,
rientra ora nella competenza legislativa residuale delle Regioni, ai sensi dellart. 117, quarto comma, della Costituzione».
10.1.– Con atto depositato il 26 novembre 2012, si è
costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha sostenuto l’infondatezza
delle censure, in quanto la norma in esame, nel dettare disposizioni sulle
funzioni fondamentali dei Comuni e sulle modalità di esercizio associato di
funzioni e servizi comunali nonché in materia di unioni di Comuni di cui al
TUEL, lungi dall’invadere sfere di competenza legislativa regionale, troverebbe
fondamento nell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. che attribuisce alla legislazione esclusiva dello Stato
la materia «funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane».
11.– Con ricorso notificato il 12 ottobre 2012 e
depositato il 17 ottobre 2012 (reg. ric. n. 151 del 2012), la Regione Veneto ha
promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse norme del d.l. n.
95 del 2012 e, tra queste, dell’art. 19, commi 2, 5 e 6, per contrasto con gli artt. 117, quarto comma,
in combinato disposto con il secondo e il terzo comma, 118, primo e secondo
comma, 119, 3 e 97 Cost.
Il ricorso è articolato in più questioni.
A) La ricorrente, premessa una breve sintesi delle
norme censurate, motiva la propria legittimazione ad agire richiamando la
giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 169 del
2007) che ha ritenuto ammissibile la denuncia da parte di una Regione
dell’illegittimità costituzionale di una legge statale per violazione delle
competenze degli enti locali «purché la "stretta connessione […] tra le
attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consenta di ritenere che
la lesione delle competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali” (sentenze n. 95 del 2007,
n. 417 del 2005
e 196 del 2004)».
Nel merito, la Regione Veneto assume che le
disposizioni censurate si pongono in contrasto, innanzitutto, con l’art. 117,
quarto comma, Cost., dalla cui lettura (in combinato disposto con il secondo e
terzo comma, del medesimo art. 117) si ricaverebbe che la materia «forme
associative tra gli enti locali» rientra nella potestà legislativa regionale
residuale.
La ricorrente trae conferma della fondatezza del
proprio assunto da quanto affermato dalla Corte costituzionale a proposito
delle comunità montane e, in particolare, da un passo della motivazione della sentenza n. 244 del
2005 (vengono richiamate anche le sentenze n. 27 del 2010,
n. 237 del 2009
e n. 456 del
2005) ove si legge che le comunità montane costituiscono «un caso speciale
di unioni di Comuni», dotate di autonomia «(non solo dalle Regioni ma anche)
dai Comuni, come dimostra, tra l’altro, l’espressa attribuzione alle stesse
della potestà statutaria e regolamentare». L’autonomia delle comunità montane
non gode tuttavia di garanzia costituzionale, così che la loro disciplina
«rientra nella competenza legislativa residuale delle Regioni ai sensi
dell’art. 117, quarto comma, Cost.».
La Regione nega che la norma censurata possa
considerarsi espressione della potestà legislativa esclusiva statale riconducibile
all’art. 117, secondo comma, lettera p),
Cost. e, citando ancora la giurisprudenza costituzionale sulle comunità
montane, ricorda che l’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. «fa espresso riferimento ai Comuni, alle Province e alle
Città metropolitane e l’indicazione deve ritenersi tassativa. Da qui la
conseguenza che la disciplina delle Comunità montane, pur in presenza della
loro qualificazione come enti locali contenuta nel d.lgs. n. 267 del 2000,
rientra nella competenza legislativa residuale delle Regioni ai sensi dell’art.
117, quarto comma, della Costituzione» (sentenza n. 244 del
2005).
Pertanto, secondo la ricorrente, la norma censurata violerebbe
l’art. 117, secondo e terzo comma, Cost., nella parte in cui disciplina
l’esercizio associato obbligato, da parte di Comuni con popolazione fino a
1.000 abitanti, mediante unione di Comuni o convenzione, di tutte le funzioni e
di tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla base della legislazione
vigente e non solo, dunque, delle funzioni fondamentali.
Con più specifico riferimento all’art. 117, terzo
comma, Cost., la Regione contesta che l’intervento normativo possa ricondursi
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato o alla competenza concorrente in
materia di coordinamento della finanza pubblica perché, come chiarito dalla
giurisprudenza costituzionale (è richiamata la sentenza n. 417 del
2005), la disciplina di principio dei vincoli finanziari si configura
compatibile con l’autonomia degli enti costituzionalmente garantiti, come le
Regioni ed i Comuni, solo quando stabilisca tassativamente un limite
complessivo di intervento – avente ad oggetto o l’entità del disavanzo di parte
corrente o i fattori di crescita della spesa corrente – lasciando agli enti
stessi piena autonomia e libertà di allocazione delle risorse fra i diversi
ambiti ed obiettivi di spesa.
La Regione, infine, lamenta l’imposizione
dell’esercizio associato di funzioni fondamentali, e censura l’art. 19, commi
2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012 denunciando la violazione dell’art. 118,
primo comma, Cost., secondo cui «Le funzioni amministrative sono attribuite ai
Comuni, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a
Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza».
B) Secondo la ricorrente, poi, la disposizione
impugnata lederebbe «il potere (costituzionalmente garantito) della Regione di
conferire, mediante legge regionale, funzioni amministrative ai Comuni (e non
ad unioni degli stessi imposte o autorizzate dallo Stato), nel rispetto dei
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza». Da ciò
discenderebbe la violazione anche dell’art. 118, secondo comma, Cost., secondo
cui «I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni
amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale,
secondo le rispettive competenze»
C) La ricorrente censura ulteriormente l’art. 19,
commi 2, 5 e 6, nella parte in cui stabilisce che i Comuni con popolazione fino
a 5.000 abitanti sono obbligati, senza distinzioni (e, quindi, in violazione
del principio costituzionale di differenziazione) all’esercizio mediante unione
di Comuni o convenzione delle loro funzioni fondamentali, per violazione degli
artt. 3 e 97 Cost.
D) Infine, la Regione Veneto impugna l’art. 19,
commi 2, 5 e 6, nella parte in cui disciplina
l’esercizio associato obbligatorio, da parte di Comuni con popolazione fino a
1.000 abitanti, mediante unione di Comuni o convenzione, di tutte le funzioni e
di tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla base della legislazione vigente
e non solo delle funzioni fondamentali, comprimendo, così, l’autonomia degli
enti costituzionalmente garantiti, e soprattutto nella parte in cui affida
all’unione, per conto dei Comuni associati, la programmazione
economico-finanziaria e la gestione contabile di cui alla parte seconda del
TUEL, la titolarità della potestà impositiva sui tributi locali dei Comuni
associati, nonché quella patrimoniale, con riferimento alle funzioni da essi
esercitate per mezzo dell’unione, ravvisando la violazione dell’art. 119 Cost.
che attribuisce ai Comuni autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
Con il medesimo ricorso, la Regione Veneto ha
presentato istanza di sospensione cautelare, ai sensi degli artt. 35 e 40 della
legge n. 87 del 1953, degli artt. 17, 18 e 19 del d.l. n. 95 del 2012.
La ricorrente, rinviando a quanto esposto per
motivare la sussistenza del presupposto del fumus boni iuris,
con riferimento al periculum in mora, ha sostenuto che le scadenze
previste dalle disposizioni impugnate (14 ottobre 2012 per il riordino delle
Province; 1° gennaio 2013 per l’esercizio associato di funzioni per i Comuni
con popolazione fino a 5.000 abitanti; ulteriori scadenze relative
all’istituzione di Città metropolitane e soppressione delle Province del
relativo territorio) non si conciliano con i tempi necessari per addivenire ad
una decisione sulle questioni di legittimità costituzionale promosse in via
principale.
Nelle more, dunque, potrebbero consolidarsi assetti
istituzionali e normativi (riordino/soppressione delle Province, istituzione di
Città metropolitane, creazione di unioni di Comuni) divergenti dal vigente
disegno costituzionale.
Pertanto, conclude la Regione, «ad oggi, si
configura certamente il rischio di un irreparabile pregiudizio all’ordinamento
della Repubblica, con conseguente grave ed irreparabile pregiudizio
dell’interesse pubblico e dei diritti dei cittadini».
11.1.– Con atto depositato il 21 novembre 2012, si è
costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, formulando le medesime
osservazioni svolte in relazione al ricorso presentato dalla Regione Lazio.
11.2.– Il 29 maggio 2013 la Regione Veneto ha
depositato una memoria illustrativa in vista dell’udienza pubblica del 19 giugno
2013, limitata agli artt. 16-bis, 19
e 23-ter, comma 1, lettera g), del d.l. n. 95 del 2012, ribadendo,
con riferimento all’art. 19, commi 2, 5 e 6, quanto già illustrato nell’atto
introduttivo.
12.– Con ricorso notificato il 13-17 ottobre 2012 e
depositato il 18 ottobre 2012 (reg. ric. n. 153 del 2012) la Regione Campania
ha promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse norme del d.l.
n. 95 del 2012 e, tra queste, dell’art. 19, commi 2, 5 e 6, per contrasto con
gli artt. 117,
secondo comma, lettera p), quarto
comma, e 118 Cost.
La ricorrente rammenta di aver già promosso
questioni di legittimità costituzionale (reg. ric. n. 153 del 2011) dell’art.
16, comma 1, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 148 del 2011, i cui commi da 1 a 16, sono stati sostituiti con i commi
da 1 a 13 dal censurato art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012.
Ribadisce, inoltre, l’illegittima incidenza della disciplina previgente sulla
sfera di competenze legislative regionali ed osserva che le modifiche apportate
dallo ius superveniens non
soddisfano le ragioni sottese al primo ricorso.
Infatti, sebbene la nuova formulazione dell’art. 16
preveda l’esercizio associato di tutte le funzioni e di tutti i servizi, per i
Comuni fino a 1.000 abitanti, come non più obbligatorio, bensì alternativo alle
modalità di cui all’art. 14 del d.l. n. 78 del 2010, non vi sarebbe dubbio che
la disposizione statale incide parimenti in modo illegittimo sulla sfera di
competenze legislative che la Costituzione riserva alle Regioni, violando
l’art. 117, secondo comma, lettera p),
e quarto comma, nonché l’art. 118 Cost.
La Regione rileva che nulla è stato innovato circa
le attribuzioni riconosciute all’unione quale forma associativa. In
particolare, permangono: a) l’istituzione di un nuovo ente locale dotato di
competenza in materia di programmazione economico-finanziaria e di gestione
contabile, nonché di potestà impositiva e patrimoniale; b) la successione
dell’unione a tutti gli effetti nei rapporti giuridici inerenti alle funzioni e
ai servizi ad essa affidati, con trasferimento di risorse umane e strumentali,
oltre ai relativi rapporti finanziari; c) l’attribuzione all’unione di potestà
statutaria e organi propri, alla cui proclamazione corrisponde la decadenza di
diritto delle giunte dei singoli Comuni associati.
La ricorrente ravvisa, poi, la violazione delle
competenze regionali nella disciplina dell’iter
di formazione delle menzionate forme associative. La disposizione, infatti,
prevede l’obbligo della Regione di sancire l’istituzione di tutte le unioni del
proprio territorio attenendosi alle proposte di aggregazione formulate dai
Comuni interessati sulla base dei criteri demografici prescritti dalla
normativa statale. Né, secondo la ricorrente, la violazione del riparto di
competenze delineato dagli artt. 117 e 118 Cost. sarebbe esclusa
dall’attribuzione alla Regione della facoltà di individuare limiti demografici
diversi da quelli statali (art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012).
Infine, la Regione Campania prospetta argomentazioni
di contenuto sostanzialmente identico a quelle di cui si è detto con
riferimento al ricorso n. 153 del 2011, sub
b), alle quali si rinvia.
12.1.– Con atto depositato il 26 novembre 2012, si è
costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, formulando le medesime
osservazioni svolte in relazione al ricorso presentato dalla Regione Lazio
(reg. ric. n. 145 del 2012).
13.– Con ricorso notificato il 12 ottobre 2012 e
depositato il 19 ottobre 2012 (reg. ric. n. 160 del 2012), la Regione autonoma
Sardegna ha promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse norme
del d.l. n. 95 del 2012 e, tra queste, dell’art. 19, commi 2, 5 e 6, per violazione
dell’art. 3,
primo comma, lettera b), della legge
cost. n. 3 del 1948, ai sensi del quale «In armonia con la Costituzione e i
principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonché delle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica, la Regione ha
potestà legislativa nelle seguenti materie: [...] b) ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni»,
nonché dell’art. 117,
quarto comma, Cost.
La Regione autonoma Sardegna, inoltre, ha promosso
questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l.
n. 95 del 2012, nella parte in cui sostituisce il comma 2, ultimo capoverso,
dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, per violazione dell’art. 117, sesto
comma, Cost., oltre che del citato art.
3, primo comma, lettera b), della
legge cost. n. 3 del 1948.
La ricorrente segnala di aver già promosso questione
di legittimità costituzionale dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 ed evidenzia
che la impugnazione della norma sopravvenuta discende dalla sostanziale
persistenza dei vizi denunciati.
Premesso che le disposizioni impugnate, sostituendo
i commi da 1 a 16 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, avrebbero inciso in
modo limitato sull’impianto preesistente, confermando, in particolare,
l’obbligo di esercitare le funzioni in forma associata, mediante unione di
Comuni o convenzione, la Regione ravvisa nella nuova disciplina un’ulteriore
modifica dell’organizzazione politico-amministrativa dei Comuni minori della
Sardegna, attuata attraverso una disciplina di estremo dettaglio.
Il ricorso è articolato in due questioni che, in
larga misura, ripropongono i contenuti illustrati con l’impugnazione della
disposizione originaria. Vi è però, in questo caso, l’indicazione di un
ulteriore parametro costituzionale, l’art. 117, quarto comma, Cost.,invocato in
relazione alla prima censura.
A) Secondo la ricorrente, il contrasto delle previsioni
impugnate con le norme che garantiscono alla Regione Sardegna una sfera di
autonomia legislativa esclusiva in materia di «ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni» (art. 3, primo comma, lettera b, dello statuto) è palmare. Infatti,
«l’istituzione obbligatoria di unioni di comuni, la contestuale riduzione dei
consigli comunali a puri organi di partecipazione e del sindaco a semplice
ufficiale di Governo producono l’effetto di determinare di fatto la
soppressione dei comuni che partecipano a questa forma associativa e la loro
sostituzione con un nuovo tipo di ente territoriale, in violazione esplicita
della competenza in materia di "ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni” di cui al più volte citato art. 3, comma 1, lett. b), dello statuto».
Peraltro, osserva la ricorrente, la giurisprudenza
costituzionale ha chiarito che alla disposizione statutaria occorre dare
l’interpretazione più ampia che sia consentita, tanto che in essa deve essere
ricompresa anche la potestà di istituire nuove Province (è citata la sentenza n. 230 del
2001), nonché quella di regolare la finanza locale (è citata la sentenza n. 275 del
2007).
Con riferimento alla violazione dell’art. 117,
quarto comma, Cost., la Regione lamenta che il legislatore, disciplinando il
fenomeno associativo tra Comuni, avrebbe «travalicato i confini della propria
competenza legislativa, non solo violando l’art. 3, comma 1, dello statuto
sardo, ma anche usurpando la competenza residuale delle Regioni a statuto
ordinario, che, ai sensi dellart. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001, è garantita anche alla ricorrente».
Al riguardo la Regione richiama la giurisprudenza
costituzionale sulle comunità montane e, in particolare, la sentenza n. 456 del
2005, nella parte in cui riconduce la disciplina delle dette comunità alla
competenza legislativa residuale delle Regioni, ai sensi dell’art. 117, quarto
comma, Cost.
Per altro verso, la ricorrente, ribadendo quanto
detto con il primo ricorso, evidenzia che la illegittimità costituzionale non
potrebbe ritenersi scongiurata dalla clausola di salvaguardia prevista dal
comma 29 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, secondo cui «Le disposizioni
[...] si applicano ai comuni appartenenti alle regioni a statuto speciale ed
alle province autonome di Trento e di Bolzano nel rispetto degli statuti delle
regioni e province medesime, delle relative norme di attuazione e secondo
quanto previsto dall’articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42». Tale
clausola, a parere della Regione, avrebbe un valore meramente di stile, «perché
la normativa statale, nella materia di cui al citato articolo 3, comma 1, lett.
b), dello Statuto, non può avere
alcun ingresso, nemmeno nelle forme cautelative della previsione qui
censurata».
La ricorrente, peraltro, lamenta che la disposizione
censurata non introduce norme di carattere generale o limitate ai principi di
semplificazione, accorpamento di funzioni e riduzione degli enti non necessari.
Sul punto vengono ripetute le osservazioni svolte con il ricorso n. 160 del
2011, sub A), alla cui illustrazione
si rinvia.
B) La Regione autonoma Sardegna, inoltre, impugna
l’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, specificamente nella parte in cui
sostituisce il comma 2, ultimo capoverso, dell’art. 16 del d.l. n. 138 del
2011. In tal caso vengono ripetute le osservazioni svolte con riferimento
all’art. 16, comma 4, ultimo periodo, con il ricorso n. 160 del 2011, sub B), alla cui illustrazione si
rinvia.
13.1.– Con atto depositato il 21 novembre 2012, si è
costituito in giudizioil Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
formulando le medesime osservazioni svolte in relazione al ricorso presentato
dalla Regione Puglia.
14.– Con ricorso notificato il 15-18 ottobre 2012 e
depositato in cancelleria il 24 ottobre 2012 (reg. ric. n. 172 del 2012), la
Regione Puglia ha promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse
norme del d.l. n. 95 del 2012 e, tra queste, dell’art. 19, comma 2, per
contrasto con gli artt.
117, commi secondo, lettera p), terzo
e quarto, 118,
secondo comma, e 119,
primo, secondo e sesto comma, Cost.
A) La ricorrente, in primo luogo, censura l’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, nella
parte in cui, sostituendo i commi da 4 a 10 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del
2011, regola le procedure di istituzione e la struttura organizzativa delle
unioni di Comuni.
Secondo la Regione, le disposizioni violerebbero l’art. 117,
secondo comma, lettera p), e quarto
comma, Cost., perché lo Stato non dispone della competenza
legislativa a dettare una disciplina generale degli enti locali differenti da
quelli espressamente indicati dall’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. Infatti, a seguito della
riforma costituzionale operata con la legge cost. n. 3 del 2001, ed in
particolare del combinato disposto del nuovo testo dell’art. 117 Cost. e
dell’abrogazione dell’art. 128 Cost., il legislatore statale non dispone più di
una competenza generale in questa materia, potendo invece dettare soltanto le
norme inerenti alla legislazione elettorale, alle funzioni fondamentali e agli
organi di governo di Comuni, Province e Città metropolitane.
B) La Regione Puglia censura, poi, l’art. 19, comma
2, relativamente al comma 1, dell’art. 16 del d.l.
n. 138 del 2011, lamentando che l’inclusione nell’esercizio in forma associata
anche di funzioni ricadenti nell’ambito dell’art. 117, quarto comma, Cost.
violerebbe quest’ultimo parametro, nonché l’art. 118, secondo comma, Cost. il
quale prescrive che le funzioni amministrative siano allocate, in base al
principio di sussidiarietà, dal legislatore competente per materia.
C) La ricorrente, inoltre, impugna l’art. 19, comma
2, nella parte in cui, sostituendo il comma
3, primi due periodi, dell’art. 16 del d.l. n.
138 del 2011, prevede che l’unione succede a tutti gli effetti nei rapporti
giuridici in essere alla data della sua costituzione, inerenti alle funzioni e
ai servizi ad essa affidati, e che, relativamente a questi ultimi, vengono
trasferite all’unione tutte le risorse umane e strumentali, nonché i relativi
rapporti finanziari risultanti dal bilancio.
In particolare, secondo la Regione, dette
disposizioni presenterebbero carattere accessorio rispetto al nuovo comma 1
dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nel testo in vigore per effetto della
sostituzione operata dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, che
contiene un "principio di allocazione” delle funzioni amministrative. Pertanto,
la verifica in ordine alla compatibilità costituzionale non potrebbe
prescindere da quella effettuata in relazione alla norma dalla quale dipendono.
Sulla base delle ragioni riferite al citato comma 1
dell’art. 16, la ricorrente conclude che anche i primi due periodi del comma 3
del medesimo art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 sono costituzionalmente
illegittimi per violazione degli artt. 117, quarto comma, e 118, secondo comma,
Cost., nella parte in cui si rivolgono a funzioni ricadenti in materie affidate
alla competenza residuale regionale.
D) La Regione prosegue puntualizzando che le
considerazioni svolte possono essere rivolte anche al nuovo comma 12 dell’art.
16 del d.l. n. 138 del 2011, il quale prevede che «L’esercizio in forma
associata di cui al comma 1 può essere assicurato anche mediante una o più
convenzioni ai sensi dell’articolo 30 del testo unico, che hanno durata almeno
triennale. Ove alla scadenza del predetto periodo, non sia comprovato, da parte
dei comuni aderenti, il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed
efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite con il decreto di cui
all’articolo 14, comma 31-bis, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, agli stessi si applica la
disciplina di cui al comma 1».
Ribadito che la potestà legislativa statale non si
estende alla disciplina di quelle funzioni amministrative riconducibili alle
materie di competenza residuale regionale, la ricorrente afferma che il nuovo
comma 12 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, sarebbe incostituzionale per
violazione dell’art. 117, quarto comma, Cost., nella parte in cui si rivolge
anche a funzioni ascrivibili alle materie di competenza residuale regionale.
E) Da ultimo, la Regione censura l’art. 19, comma 2,
nella parte in cui, sostituendo il comma 2
dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, affida all’unione la titolarità
della potestà impositiva sui tributi locali dei Comuni associati, nonché quella
patrimoniale, con riferimento alle funzioni da essi esercitate per mezzo dell’unione
stessa.
Secondo la ricorrente, tale previsione violerebbe
l’art. 119, primo, secondo e sesto comma, Cost. che, nel riconoscere esclusivamente agli enti
autonomi costitutivi della Repubblica l’autonomia finanziaria di entrata e di
spesa, il potere di stabilire ed applicare «tributi ed entrate propri» («in
armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario»), nonché la disponibilità di un proprio
patrimonio, impedirebbe alla legge statale di sottrarre ai suddetti enti
autonomia impositiva e di entrata, nonché risorse patrimoniali, a vantaggio di
nuovi e diversi enti territoriali.
Sotto altro e connesso profilo, la Regione lamenta
la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la norma non sarebbe
riconducibile ad un principio fondamentale e invaderebbe, quindi, gli spazi
costituzionalmente affidati alla potestà legislativa regionale.
Con riferimento alla asserita violazione dell’art. 119,
primo, secondo e sesto comma, Cost. la ricorrente evidenzia che il legislatore
statale, mentre può certamente attribuire ad enti locali diversi da quelli
indicati dall’art. 119 l’autonomia di entrata e di spesa, fissando norme di
"coordinamento” (ad esempio, attribuendo alle unioni di Comuni la potestà di
decidere tra aliquota minima e massima di tributi istituiti dallo Stato), non
può, per converso, «attribuire alle unioni spazi di autonomia di entrata
sottraendola ai comuni che ne fanno parte e pretendendo di disciplinare
l’intera materia della potestà impositiva e delle entrate di questi enti». Ciò
anche perché, prosegue la Regione, come emerge chiaramente dalla giurisprudenza
costituzionale in materia di comunità montane, le unioni di Comuni sono enti
locali differenti dai Comuni che ne fanno parte (si richiamano le sentenze n. 237 del 2009,
n. 397 del 2006,
n. 244 e n. 456 del 2005).
Altrettanto può dirsi, conclude la ricorrente, con
riferimento al patrimonio. L’art. 119, sesto comma, Cost., stabilisce, infatti,
che «I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un
proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla
legge dello Stato. […]». Ne discende che il legislatore statale può certamente
perseguire l’obiettivo di dotare le unioni di Comuni di un proprio patrimonio,
ma non può realizzarlo «spogliando di quel patrimonio i soggetti che, in base
alla citata disposizione costituzionale, debbono esserne titolari o, ancor
peggio, che ne risultino già titolari allo stato attuale».
14.1.– Con atto depositato il 26 novembre 2012, si è
costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha ritenuto le censure
infondate in quanto la norma in esame, nel dettare disposizioni sulle funzioni
fondamentali dei Comuni e sulle modalità di esercizio associato di funzioni e
servizi comunali, nonché in materia di unioni di Comuni di cui al TUEL, lungi
dall’invadere sfere di competenza legislativa regionale, troverebbe fondamento
nell’art. 117, secondo comma, lettera p),
Cost. che attribuisce alla legislazione esclusiva dello Stato la materia
«funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane».
In particolare, l’Avvocatura generale dello Stato ha
sostenuto che la norma in esame include legittimamente funzioni attinenti alla
vita e al governo dell’ente, ossia di organizzazione generale
dell’amministrazione, gestione finanziaria, contabile e di controllo, che,
contrariamente alla prospettazione della ricorrente,
vanno tenute distinte dalle funzioni amministrative in senso stretto, le quali
soltanto sono destinate ad essere allocate tra gli enti locali nel rispetto dei
principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
Inoltre, conclude l’Avvocatura, le norme impugnate
si collocano in un contesto di disposizioni finalizzate ad assicurare il
contenimento delle spese degli enti territoriali e il migliore svolgimento
delle funzioni amministrative. Esse, pertanto, rientrano a pieno titolo nelle
prerogative statali in materia di «coordinamento della finanza pubblica».
14.2.– Il 27
maggio 2013 l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria
illustrativa in vista dell’udienza pubblica del 19 giugno 2013, ribadendo, con
riferimento all’art. 19, comma 2, quanto già illustrato con l’atto di
costituzione ed aggiungendo che la legittimità costituzionale della norma
impugnata trova conferma nel fatto che le funzioni fondamentali dei Comuni di
cui all’art. 117, secondo comma, lettera p),
Cost., coincidono con quelle indicate dall’art. 118, secondo comma, Cost.
Pertanto la regola costituzionale secondo cui la legge dello Stato e la legge
regionale, secondo le rispettive competenze, conferiscono funzioni
amministrative a Comuni, Province e Città metropolitane, subisce un’eccezione
nella determinazione delle funzioni fondamentali degli stessi enti, riservate,
in ogni campo, alla legislazione statale.
Tale impostazione, secondo l’Avvocatura, sarebbe
confortata dalla coincidenza tra la nozione di funzioni fondamentali e quella
di funzioni proprie che si rinviene nell’art. 2, comma 4, della legge n. 131
del 2003. Il legislatore statale, dunque, libero nell’individuare e assegnare
le funzioni fondamentali, incontrerebbe i soli limiti posti dall’art. 117,
sesto comma, Cost., che attribuisce a Comuni, Province e Città metropolitane la
potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello
svolgimento delle funzioni loro attribuite.
L’Avvocatura generale dello Stato evidenzia,
inoltre, che «la tesi volta a ricomprendere nella nozione di "funzioni
fondamentali” esclusivamente le funzioni di carattere istituzionale è risultata
disattesa già dalla legge n. 131 del 2003, che, all’art. 2, comma 1, fa
riferimento, per l’individuazione delle funzioni fondamentali, a quelle
funzioni essenziali per il funzionamento di Comuni, Province e Città
metropolitane, nonché per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità
di riferimento».
Infine, la difesa dello Stato richiama la
giurisprudenza costituzionale che ha riconosciuto la legittimità di
disposizioni statali in materie di competenza residuale delle Regioni, nei casi
in cui esse siano espressione di principi fondamentali nella materia del
«coordinamento della finanza pubblica» (sono citate le sentenze n. 27 del 2010
e n. 237 del
2009).
15.– Il 12 novembre 2013 la Regione
Puglia ha depositato una memoria difensiva relativa al giudizio promosso con il
ricorso n. 141 del 2011, insistendo per l’accoglimento dello stesso.
La ricorrente, circa la perdurante
necessità di una definizione nel merito delle questioni di legittimità
costituzionali promosse con riferimento al testo originario dell’art. 16 del
d.l. n. 138 del 2011, ha osservato che la disciplina censurata «conteneva
termini che non possono far escludere che essa abbia ricevuto una qualche
concreta applicazione medio tempore».
Replicando alla prima memoria difensiva
dell’Avvocatura dello Stato, depositata il 23 dicembre 2011, la Regione ha
ribadito l’ammissibilità delle censure articolate in relazione agli artt. 119 e 133 Cost.,
evidenziando che tali parametri «non sono invocati nel ricorso a sostegno di
autonome questioni, bensì in combinato disposto con le altre norme
costituzionali sulle quali risultano costruite le specifiche censure dedotte».
Inoltre la ricorrente contesta il
fondamento dell’eccezione di inammissibilità della censura rivolta all’art. 16,
comma 16, per effetto della mancata indicazione dei parametri di riferimento
nell’epigrafe e nelle conclusioni, nonché per carenza di legittimazione attiva,
rimarcando, da un lato, che la censura è compiutamente motivata nel corpo del
ricorso e, dall’altro, che la disciplina impugnata determina una "lesione
indiretta” delle prerogative regionali.
Allo stesso modo, invocando la
giurisprudenza costituzionale al riguardo (è citata la sentenza n. 311 del
2012), la Regione afferma la propria legittimazione a denunciare la legge
statale anche per la lesione delle attribuzioni degli enti locali.
Nel merito, la ricorrente ribadisce che
l’intervento del legislatore statale avrebbe ad oggetto una materia, quella
dell’organizzazione degli enti locali, riconducibile alla potestà legislativa
residuale regionale.
15.1.– Il 12 novembre 2013 l’Avvocatura
generale dello Stato, con riferimento al giudizio promosso con il ricorso n.
141 del 2011, ha depositato una memoria illustrativa con la quale, premesso che
«La norma originaria non ha avuto attuazione, perché al momento della sua
modificazione non erano ancora scaduti i termini da essa previsti per
l’istituzione delle Unioni», ha chiesto alla Corte di dichiarare cessata la
materia del contendere, richiamando, in subordine le eccezioni formulate nella
memoria difensiva.
15.2.– Il 12 novembre 2013 la Regione
Puglia ha depositato una memoria illustrativa riferita al giudizio promosso con
il ricorso n. 172 del 2012, insistendo per l’accoglimento dello stesso.
Assume la ricorrente che l’intervento
del legislatore statale non può essere ricondotto né alla disciplina delle
funzioni fondamentali di cui all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost.,
né alla materia del coordinamento della finanza pubblica, posto che, nella
specie, la riduzione della spesa rappresenta solo un aspetto marginale e
riflesso (è citata ancora la sentenza n. 237 del
2009).
16.– Il 12 novembre
2013 le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Umbria hanno depositato uguali
memorie difensive riferite ai ricorsi n. 144, n. 146 e n. 147 del 2011,
insistendo per l’accoglimento delle impugnazioni.
In particolare, le ricorrenti affermano
che la nuova disciplina introdotta con l’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del
2012 riproduce sostanzialmente le stesse lesioni denunciate con riferimento
alle norme originarie. L’unica novità rilevante sarebbe costituita dalla previsione
della possibilità, non più dell’obbligo, di esercitare tutte le funzioni e
tutti i servizi pubblici mediante unione di Comuni.
Tuttavia, si tratterebbe di una modifica
inidonea ad escludere la denunciata illegittimità costituzionale che, secondo
le Regioni, permane anche con riferimento ai rimanenti commi oggetto di
sostituzione.
Sotto altro profilo, con riferimento
alla asserita violazione dell’art. 77 Cost. e ad
ulteriore conferma della fondatezza delle ragioni espresse con i ricorsi, le
ricorrenti richiamano la recente sentenza n. 220 del
2013 con la quale la Corte costituzionale ha affermato la non
utilizzabilità dello strumento del decreto-legge quando si intende introdurre
nuovi assetti ordinamentali.
16.1.– Il 12 novembre 2013 l’Avvocatura
dello Stato, con riferimento al giudizio promosso con il ricorso n. 144 del
2011, ha depositato una memoria illustrativa di tenore identico a quella
depositata nel giudizio promosso con il ricorso n. 141 del 2011 presentato
dalla Regione Puglia, alla cui illustrazione si rinvia.
17.– Il 12 novembre
2013 la Regione Campania ha depositato una memoria difensiva riferita al giudizio
promosso con il ricorso n. 153 del 2011, con il quale aveva impugnato l’art.
16, comma 1, del d.l. n. 138 del 2011, insistendo per l’accoglimento dello
stesso.
In particolare, la ricorrente, premesso
che la modifica più rilevante rispetto al testo originario sarebbe data dal
fatto che nel testo sopravvenuto non si prevede più l’obbligo, ma solo la
possibilità di esercitare tutte le funzioni e tutti i servizi pubblici mediante
unione di Comuni, afferma la persistenza dell’interesse alla declaratoria di
illegittimità costituzionale, riportandosi alle censure e alle eccezioni
sollevate negli atti processuali.
Inoltre, la medesima Regione pone in
rilievo, da un lato, che la materia è oggetto di un disegno di legge di riforma
e, dall’altro, contestando la riferibilità dell’intervento ai principi di
coordinamento della finanza pubblica, che l’implementazione del nuovo regime
non garantisce effettivi risparmi di spesa.
17.1.– Il 12 novembre 2013 l’Avvocatura
dello Stato, con riferimento al ricorso n. 153 del 2011, ha depositato una
memoria illustrativa di tenore identico a quella depositata nel giudizio
promosso con il ricorso n. 141 del 2011 presentato dalla Regione Puglia, alla
cui illustrazione si rinvia.
17.2.– Il 12 novembre 2013 la Regione
Campania ha depositato una memoria difensiva riferita al giudizio promosso con
il ricorso n. 153 del 2012, ribadendo le censure e insistendo per
l’accoglimento dello stesso.
La ricorrente, in particolare, afferma
che le modifiche apportate dal testo sopravvenuto non possono considerarsi satisfattive delle ragioni sottese al primo ricorso in
quanto «la disposizione statale continua […] ad incidere sulla sfera di
competenza legislativa regionale in tema di disciplina delle forme associative
degli Enti locali presenti sul proprio territorio».
Infatti, «la regolamentazione degli Enti
locali deve essere ricondotta nella competenza residuale delle Regioni ex art. 117, comma 4, Cost.».
Al riguardo, la Regione richiama la
giurisprudenza costituzionale in materia di comunità montane e, in particolare,
le sentenze n.
27 del 2010, n.
237 del 2009 e n. 244 del 2005.
La ricorrente, inoltre, in via
subordinata rispetto alla violazione lamentata con riferimento al parametro
sopra citato, afferma il contrasto delle disposizioni impugnate con l’art. 118 Cost., in
combinato disposto con l’art. 117 Cost., per
quanto riguarda l’attribuzione di funzioni ai Comuni e il rispetto dei principi
di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
17.3.– Il 5 novembre 2013 l’Avvocatura
dello Stato, con riferimento al giudizio promosso con il ricorso n. 153 del
2012, ha depositato una memoria illustrativa con la quale ha affermato la
conformità delle norme impugnate alla Costituzione, in quanto riconducibili ai
principi di coordinamento della finanza pubblica.
18.– Il 12 novembre
2013 la difesa dello Stato, con riferimento al giudizio promosso con il ricorso
n. 134 del 2011, ha depositato una memoria illustrativa di tenore identico a
quella depositata nel giudizio promosso con il ricorso n. 141 del 2011
presentato dalla Regione Puglia, alla cui illustrazione si rinvia.
19.– Il 5 novembre 2013 l’Avvocatura
dello Stato, con riferimento al giudizio promosso con il ricorso n. 145 del
2012, ha depositato una memoria illustrativa di tenore identico a quella
depositata nel giudizio promosso con il ricorso n. 153 del 2012.
20.– Il 12 novembre 2013 la Regione
Veneto ha depositato una memoria difensiva riferita al giudizio promosso con il
ricorso n. 145 del 2011, ribadendo le censure a suo tempo illustrate.
In particolare, ad avviso della
ricorrente, «la disciplina normativa è rimasta sostanzialmente pressoché
invariata con la conseguenza che le questioni prospettate avverso l’art. 16
potrebbero essere trasferite automaticamente sul testo coordinato con le
modifiche intervenute».
La Regione, infatti, afferma che aver
reso l’esercizio associato non più obbligatorio, bensì alternativo rispetto al
modello disciplinato dall’art. 14 del d.l. n. 78 del 2010, in aggiunta,
peraltro, all’ulteriore modello aggregativo costituito dalla convenzione ai
sensi dell’art. 32 del TUEL, non elimina il vizio di fondo dell’intervento del
legislatore statale, ossia la mancanza della potestà legislativa per poter
disciplinare la materia in esame.
Secondo la ricorrente, le disposizioni
impugnate non possono essere ricondotte né alla competenza esclusiva dello
Stato in materia di funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., né ai principi di coordinamento della finanza pubblica,
di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.
Premesso che una riforma organica con le
caratteristiche di quella operata dal legislatore statale non sarebbe
compatibile con lo strumento della decretazione d’urgenza (si cita la recente sentenza n. 220 del
2013), la Regione evidenzia che «le modifiche apportate all’articolo 16
censurato rientrano in un generale e più articolato processo di riordino delle
funzioni comunali e delle modalità di esercizio delle stesse» e, dunque, vertono
in una materia riconducibile alla competenza legislativa residuale delle
Regioni (si cita la sentenza n. 237 del
2009).
Inoltre, la ricorrente ricorda che la
violazione dei parametri costituzionali indicati discende anche dalla
considerazione che nel testo censurato «è assente un obiettivo generale di
spesa, e ne consegue che il meccanismo associativo viene imposto
indipendentemente dall’effettività del risparmio economico atteso, che non
viene fissato neppure con parametri percentuali». Al riguardo la Regione pone
in rilievo che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 236 del
2013, «ha dichiarato la legittimità dell’art. 9 del decreto-legge n.
95/2012 proprio perché "La norma impugnata, infatti, dopo aver indicativamente
previsto la possibilità di una soppressione o di un accorpamento degli ‘enti,
agenzie e organismi comunque denominati’, limita il contenuto inderogabile
della disposizione al risultato di una riduzione del 20 per cento dei costi del
funzionamento degli enti strumentali degli enti locali. In sostanza,
l’accorpamento o la soppressione di taluni di questi enti può essere lo
strumento, ma non il solo, per ottenere l’obiettivo di una riduzione del 20 per
cento dei costi”».
Per altro verso, la Regione prospetta la
lesione del principio di rappresentatività dei cittadini chiamati ad eleggere
il sindaco e «poi esclusi dal processo di trasferimento di poteri e funzioni
istituzionali […] ad altro organo, ovvero al Consiglio dell’unione di comuni,
che a propria volta è composto da tutti i rappresentanti legali degli enti
minori». A conferma di quanto sostenuto, la ricorrente ricorda che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 198 del
2012, «in riferimento all’art. 14, comma 1, del decreto-legge n. 138/2011
in esame, relativamente agli interventi riduttivi operati sui componenti degli
organi regionali, motivati da preminenti esigenze di riduzione della spesa
pubblica […] ha ritenuto infondate le questioni di legittimità sollevate dalle
Regioni a statuto ordinario, affermando che "La disposizione censurata […] non
viola gli artt. 117, 122 e 123 Cost., in quanto, nel quadro della finalità
generale del contenimento della spesa pubblica, stabilisce, in coerenza con il
principio di eguaglianza, criteri di proporzione tra elettori, eletti e
nominati”».
Infine, la Regione osserva che la
disciplina in esame non è riconducibile a quella giudicata nella recente decisione n. 229
del 2013, con cui la Corte costituzionale ha ritenuto non fondate le
questioni di legittimità proposte avverso l’art. 4 del d.l. n. 95 del 2012 e
riferite alle società cosiddette "in
house” partecipate dai Comuni.
Deduce la ricorrente: «In tale pronuncia si afferma, infatti, che: "Le norme
impugnate hanno […] evidente attinenza con i profili organizzativi degli enti
locali, posto che esse coinvolgono le modalità con cui tali enti perseguono,
quand’anche nelle forme del diritto privato, le proprie finalità istituzionali.
Con riferimento alle Regioni a statuto ordinario, tuttavia, questa Corte ha già
affermato che ‘spetta al legislatore statale […] disciplinare i profili
organizzativi concernenti l’ordinamento degli enti locali (art. 117, secondo
comma, lett. p), Cost.)’: pertanto,
posto che le società controllate sulle quali incide la normativa impugnata
svolgono attività strumentali alle finalità istituzionali delle amministrazioni
degli enti locali, legittimamente su di esse è intervenuto il legislatore
statale (è citata la sentenza n. 159 del
2008)”».
Con specifico riferimento all’art. 16,
comma 28, la Regione Veneto, riportandosi ai rilievi già formulati circa
l’assenza dei presupposti che legittimano l’esercizio del potere sostitutivo ai
sensi dell’art. 120 Cost., richiama la giurisprudenza costituzionale successiva
alla notifica del ricorso.
In particolare, cita la sentenza n. 165 del
2011, con cui la Corte ha chiarito, tra l’altro, che «l’esercizio del
potere sostitutivo deve compiersi – sempre secondo l’art. 120 Cost. – in base
alle procedure stabilite dalla legge a garanzia dei principi di sussidiarietà e
di leale collaborazione».
Richiama, inoltre, la sentenza n. 148 del
2012, con cui la Corte – con riferimento all’art. 14, comma 32, del d.l. n.
78 del 2010, relativo alla disciplina delle società comunali e ai criteri che
ne regolano lo scioglimento al fine di contenere l’indebitamento dell’ente – ha
stabilito che tale norma, connotata dai caratteri di una sanzione, incide in
modo permanente sul diritto societario e ricade, pertanto, nella materia
dell’ordinamento civile, di competenza esclusiva dello Stato.
Sulla base di tali premesse la
ricorrente afferma l’illogicità della previsione del potere sostitutivo del
Prefetto contenuta nel comma censurato, posto che anche in tal caso,
trattandosi di una fattispecie a carattere sanzionatorio interna
all’ordinamento civile, non vi sarebbe spazio per un intervento da parte di un
soggetto che esercita un potere di natura amministrativa, finalizzato alla
«verifica della riduzione delle spese da parte degli enti locali». Oltre tutto,
continua la Regione, «tale attività compete istituzionalmente ed esclusivamente
alla Corte dei conti».
20.1.– Il 12 novembre 2013 l’Avvocatura
generale dello Stato, con riferimento al giudizio promosso con il ricorso n.
145 del 2011, ha depositato una memoria illustrativa di tenore identico a
quella depositata nel giudizio promosso con il ricorso n. 141 del 2011
presentato dalla Regione Puglia, alla cui esposizione si rinvia.
21.– Il 12 novembre 2013 la Regione
autonoma Sardegna ha depositato una memoria riferita al giudizio promosso con
il ricorso n. 160 del 2011, ribadendo le censure formulate nell’atto
introduttivo.
In particolare, la ricorrente sottolinea
che la potestà legislativa attribuita dall’art. 3, primo comma, lettera b), dello statuto speciale risulta
violata in quanto, «essendo la competenza regionale in materia di ordinamento
degli enti locali di tipo esclusivo, neppure i principi "fondamentali” della
materia potrebbero limitare l’autonomia regionale, ma solo quelli "generali”,
quali – ovviamente – non si rinvengono nella disciplina censurata».
Per altro verso, secondo la Regione, la
norma impugnata, prevedendo che tutte le funzioni e tutti i servizi pubblici
vengano esercitati dall’unione di Comuni, determina, di fatto, la soppressione
degli enti che partecipano a questa forma associativa e la loro sostituzione,
in definitiva, con un nuovo tipo di ente territoriale, in violazione esplicita
della competenza in materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni», di cui al più volte citato art. 3, primo comma, lettera b), dello statuto speciale.
D’altra parte, prosegue la ricorrente, il
titolo di legittimazione della disposizione impugnata non potrebbe nemmeno
rinvenirsi nella clausola di cui all’art. 3, primo comma, dello statuto, ove è
stabilito che la competenza legislativa regionale deve essere esercitata «In
armonia con […] i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica» e «col
rispetto […] delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica». Infatti, argomenta la Regione, come chiarito dalla giurisprudenza
costituzionale, «il principio dell’ordinamento giuridico dello Stato è
ricavabile da questo ordinamento, considerato come espressione complessiva del
sistema normativo e non di singole leggi» (sentenza n. 415 del
1994).
Al tempo stesso, l’art. 16 del d.l. n.
138 del 2011 non può annoverarsi tra le norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica poiché «Il limite delle norme fondamentali
delle riforme economico-sociali deriva […] da disposizioni che si caratterizzano
per il loro contenuto riformatore, per la loro posizione di norme di principio
e per l’attinenza a settori o beni della vita economico-sociale di rilevante
importanza» (sentenza
n. 323 del 1998). La ricorrente richiama, poi, in tema, le sentenze n. 97 del 1999,
n. 153 del 1995,
n. 151 del 1986,
e afferma che, nel caso in esame, il legislatore statale è intervenuto sul
diverso piano degli assetti istituzionali e non dell’ordine economico-sociale.
La Regione assume che neppure riconducendo
le disposizioni impugnate alla competenza esclusiva dello Stato di cui
all’artt. 117, secondo comma, lettera p),
Cost., potrebbero essere superati i rilievi di incostituzionalità. Al riguardo
viene citata la sentenza
n. 48 del 2003 con la quale la Corte costituzionale ha stabilito che «Non
rileva, in questa materia, la norma – invocata dal Governo ricorrente –
dell’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, che definisce fra l’altro la
"legislazione elettorale” relativa alle Province come oggetto di legislazione
esclusiva dello Stato. Infatti le disposizioni del nuovo titolo V, parte II,
della Costituzione, di cui alla legge costituzionale n. 3 del 2001, non si
applicano alle Regioni ad autonomia speciale, se non per "le parti in cui
prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite” (art.
10 della legge cost. n. 3 del 2001, e in proposito cfr. ordinanza n. 377
del 2002, sentenze nn. 408, 533 e 536 del 2002)».
Inoltre, replicando alla memoria
difensiva dell’Avvocatura generale dello Stato, la Regione afferma che se anche
si ritenesse la disciplina in esame inapplicabile in forza della clausola di
salvaguardia contenuta nel comma 29 – come affermato in altri recenti giudizi
dalla Corte costituzionale (si citano le sentenze n. 229 del 2013,
n. 241 e n. 64 del 2012,
n. 152 del 2011)
– l’effetto sarebbe solo parzialmente satisfattivo,
dato che l’ordinamento sardo non lascia spazio all’ingresso di previsioni con
tali caratteristiche.
Replicando ulteriormente alla memoria
difensiva dell’Avvocatura generale dello Stato, la ricorrente evidenzia che
l’intervento del legislatore statale non può ricondursi al coordinamento della
finanza pubblica, dal momento che si tratta di norme «minuziose e specifiche»
che, oltre tutto, non sortiscono effetti prevedibili sui saldi di finanza
pubblica. Con particolare riferimento a quest’ultimo aspetto, la Regione,
richiamando la giurisprudenza costituzionale, puntualizza che la prevedibilità
dell’effetto sui saldi di finanza pubblica dell’intervento legislativo statale
costituisce circostanza essenziale affinché si possa ritenere di versare
nell’ambito materiale del coordinamento della finanza pubblica.
La Regione – dopo aver posto in luce,
quanto alla persistenza dell’interesse, che le norme sopravvenute non hanno
apportato alcuna modifica sostanziale al testo originario e che, in ogni caso,
l’onere di dimostrare la mancata applicazione delle stesse medio tempore grava sul resistente e, nella specie, non risulta
essere stato assolto – conclude citando la giurisprudenza della Corte
costituzionale secondo cui se le novelle delle disposizioni impugnate hanno
«esclusivamente una funzione esplicativa od attuativa dei precedenti contenuti
legislativi, non modificano sostanzialmente i medesimi né soddisfano le pretese
impugnatorie di parte ricorrente, la questione può
essere ulteriormente trattata con riferimento all’attuale formulazione della
normativa» (sentenza
n. 30 del 2012).
21.1.– Il 12 novembre 2013 l’Avvocatura
generale dello Stato, con riferimento al giudizio promosso con il ricorso n.
160 del 2011, ha depositato una memoria di tenore identico a quella depositata
nel giudizio promosso con il ricorso n. 141 del 2011 presentato dalla Regione
Puglia, alla cui illustrazione si rinvia.
21.2.– Il 12 novembre 2013 la Regione Sardegna
ha depositato una memoria riferita al giudizio promosso con il ricorso n. 160
del 2012, ribadendo le censure svolte a suo tempo, nonché quelle articolate con
la memoria inerente al giudizio promosso con il ricorso n. 160 del 2011.
21.3.– Il 12 novembre 2013 la difesa
statale ha depositato una memoria nel giudizio promosso con il ricorso n. 160
del 2012, evidenziando la differenza tra il testo originariamente censurato e
quello sopravvenuto, il quale prevede l’esercizio in forma associata di tutte le
funzioni e servizi, alternativo rispetto all’esercizio delle sole funzioni
fondamentali.
In particolare la difesa afferma che
l’intervento del legislatore statale attiene alla definizione delle funzioni
fondamentali ed è quindi riconducibile alla competenza esclusiva di cui
all’art. 117, secondo comma, lettera p),
Cost.
Per altro verso, conclude l’Avvocatura
generale dello Stato, le disposizioni censurate «rientrano in un più ampio,
organico e complesso disegno di contenimento della spesa degli enti locali, con
il necessario concorso delle Regioni. Le norme in esame, quindi, rientrano
nella competenza statale in materia di coordinamento della finanza pubblica,
materia oggetto di potestà legislativa concorrente».
22.– Il 12 novembre
2013 l’Avvocatura generale dello Stato, con riferimento al giudizio promosso
con i ricorsi n. 133 del 2011 e n. 155 del 2011 ha depositato memorie
illustrative di tenore identico a quella riferita al ricorso n. 141 del 2011
presentato dalla Regione Puglia, alla cui illustrazione si rinvia.
Considerato in diritto
1.– Con dieci distinti ricorsi, le
Regioni Toscana (reg. ric. n. 133 del 2011), Lazio (reg. ric. n. 134 del 2011),
Puglia (reg. ric. n. 141 del 2011), Emilia-Romagna (reg. ric. n. 144 del 2011),
Veneto (reg. ric. n. 145 del 2011), Liguria (reg. ric. n. 146 del 2011), Umbria
(reg. ric. n. 147 del 2011), Campania (reg. ric. n. 153 del 2011), Lombardia
(reg. ric. n. 155 del 2011), nonché la Regione autonoma Sardegna (reg. ric. n.
160 del 2011), hanno promosso questioni di legittimità costituzionale di
numerose norme del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148.
Tra le altre disposizioni, hanno
impugnato l’art. 16 del citato d.l. n. 138 del 2011 (norma composta da 31
commi), che, «Al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica, l’ottimale coordinamento della finanza pubblica, il contenimento
delle spese degli enti territoriali e il migliore svolgimento delle funzioni
amministrative e dei servizi pubblici», imponeva ai Comuni con popolazione fino
a 1.000 abitanti l’esercizio in forma associata di funzioni e servizi mediante
unione di Comuni, predisponendo per queste una disciplina ad hoc.
In particolare, indicava le funzioni
affidate a tali unioni, la successione delle stesse nei rapporti giuridici
facenti capo ai Comuni, l’attribuzione di risorse, l’assoggettamento al patto
di stabilità interno, nonché gli organi di governo e le relative funzioni.
Inoltre, prevedeva che il Prefetto compisse una verifica circa il perseguimento
degli obiettivi di semplificazione e riduzione delle spese. In caso di esito
negativo, era stabilito che il Prefetto assegnasse un termine perentorio agli
enti inadempienti, decorso il quale detto organo esercitava un potere
sostitutivo ai sensi della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3).
Infine, era prevista una clausola di
salvaguardia in ordine all’applicabilità della menzionata disciplina alle
Regioni a statuto speciale e alle Province autonome.
Le questioni di legittimità
costituzionale, promosse con i menzionati ricorsi, sono state discusse
all’udienza pubblica del 19 giugno 2012.
Nelle more della decisione è intervenuto
l’art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché
misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012,
n. 135.
In particolare, il comma 2 dell’art. 19
del d.l. menzionato ha sostituito i commi da 1 a 16 dell’art. 16 del d.l. n.
138 del 2011 con i commi da 1 a 13; il comma 5 del citato art. 19 ha, in
sostanza, riprodotto il secondo periodo dell’originario comma 6 dell’art. 16
del d.l. n. 138 del 2011, e, ancora, il comma 6 del detto art. 19, corrisponde,
anche nella formulazione letterale, al primo periodo dell’originario comma 8
dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011.
La Corte costituzionale, con ordinanza n. 227
del 2012, avuto riguardo alle modifiche normative sopravvenute e alla
circostanza che le questioni non erano state ancora decise, ha ritenuto
opportuno rimettere sul ruolo i giudizi di legittimità costituzionale come
sopra proposti, allo scopo di consentire ai difensori di dedurre in ordine alle
modifiche stesse e alla possibile incidenza sulle questioni oggetto delle
impugnazioni formulate.
Con cinque distinti ricorsi le Regioni
Lazio (reg. ric. n. 145 del 2012), Veneto (reg. ric. n. 151 del 2012), Campania
(reg. ric. n. 153 del 2012), Puglia (reg. ric. n. 172 del 2012) e la Regione
autonoma Sardegna (reg. ric. n. 160 del 2012) hanno promosso questioni di
legittimità costituzionale in riferimento – tra gli altri – all’art. 19, commi
2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 135 del 2012.
2.– I quindici ricorsi sopra indicati
censurano, con argomenti analoghi o comunque connessi, le medesime norme.
Pertanto, essi possono essere riuniti e decisi con unica pronuncia.
La valutazione delle restanti questioni
sollevate con gli stessi ricorsi rimane riservata ad altre decisioni.
3.– La Regione Lazio, con atto
depositato in cancelleria il 26 novembre 2013, notificato a mezzo posta al
Presidente del Consiglio dei ministri, ha rinunziato all’impugnazione promossa
contro l’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 148 del 2011 (reg. ric. n. 134 del 2011), «per sopravvenuta carenza di
interesse ad agire». Non risulta che tale rinunzia sia stata accettata dal Presidente
del Consiglio dei ministri, sicché in mancanza di accettazione della
controparte costituita non può farsi luogo alla declaratoria di estinzione del
processo (art. 23 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale), ma in ordine al detto ricorso va dichiarata la cessazione
della materia del contendere.
4.– In via preliminare, si devono
prendere in esame le modifiche legislative sopravvenute alla proposizione del
primo gruppo di ricorsi (cioè di quelli promossi avverso l’art. 16 del d.l. n.
138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011).
Le dette modifiche – recate, come sopra si è chiarito, dall’art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012, poi convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012 – hanno inciso in vario modo sulla precedente normativa. Tale novella comporta la verifica degli effetti dello ius superveniens sulle questioni di legittimità costituzionale promosse con il primo gruppo di ricorsi.
Al riguardo, si deve premettere che i primi 16 commi della disposizione impugnata con i dieci ricorsi originari (dei quali si è dato conto in narrativa), ancorché rimasti in vigore dall’agosto 2011 al 6 luglio 2012, a quanto risulta, non hanno trovato applicazione medio tempore. In primo luogo, la modifica legislativa è intervenuta prima della scadenza del termine assegnato ai Comuni obbligati all’esercizio associato per poter avanzare alla Regione la relativa proposta di aggregazione. Inoltre, non è stato neppure allegato un qualche evento idoneo ad integrare una forma di attuazione della nuova istituzione e ciò induce a ritenere, per ragionevole presunzione, che essa non sia intervenuta.
Ciò posto, va rilevato che, come questa Corte ha già affermato, qualora dalla disposizione legislativa sopravvenuta sia desumibile una norma sostanzialmente coincidente con quella impugnata, la questione, in forza del principio di effettività della tutela costituzionale delle parti nei giudizi in via di azione, deve intendersi trasferita sulla nuova norma (ex plurimis, sentenze n. 326 e n. 40 del 2010). «Diversamente, quando la norma modificata non abbia avuto attuazione medio tempore, si può avere un effetto satisfattorio delle pretese della parte ricorrente, che dà luogo ad una pronuncia di cessazione della materia del contendere. Del pari, nelle medesime condizioni di inattuazione, la sopravvenuta modifica legislativa può incidere a tal punto sulla originaria norma da determinare, in mancanza di una nuova impugnazione, il sopravvenuto difetto d’interesse a proseguire nel giudizio. Ed è chiaro come in detta ipotesi sia onere della parte ricorrente, ove voglia contestare la legittimità costituzionale della norma sopravvenuta, anche eventualmente in connessione con quella originaria, di proporre una nuova impugnazione» (sentenza n. 326 del 2010, paragrafo 6 del Considerato in diritto).
4.1.– In questo quadro devono essere esaminati gli effetti dello ius superveniens sui giudizi promossi con i ricorsi formulati avverso l’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011. Peraltro, ai fini dello scrutinio da compiere, va considerato che l’intero art. 16, ora citato, è composto da 31 commi (dei quali soltanto i primi 16 sono stati sostituiti dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, poi convertito) e che solo alcuni ricorsi hanno investito la norma nella sua interezza, mentre le Regioni Toscana, Sardegna e Veneto hanno censurato specifici commi, compresi tra il 17 e il 31.
4.2.– Venendo ora alle disposizioni incise dallo ius superveniens, si osserva che il comma 1 dell’art. 16, nel testo originario, stabiliva (per quanto qui rileva) che «i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti esercitano obbligatoriamente in forma associata tutte le funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla base della legislazione vigente mediante un’unione di comuni ai sensi dell’articolo 32 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267».
Il testo sopravvenuto dispone, invece, che «i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, in alternativa a quanto previsto dall’articolo 14, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, e a condizione di non pregiudicarne l’applicazione, possono esercitare in forma associata, tutte le funzioni e tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla base della legislazione vigente mediante un’unione di comuni cui si applica, in deroga all’articolo 32, commi 3 e 6, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, la disciplina di cui al presente articolo». Inoltre, la novella prevede che l’esercizio associato possa essere assicurato anche mediante una o più convenzioni, ai sensi dell’art. 30 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), con durata almeno triennale e con sottoposizione, alla scadenza, a verifica di efficienza gestionale (comma 12).
Come risulta dal confronto tra le due disposizioni, non è ravvisabile tra loro alcuna sostanziale coincidenza (o identità del contenuto precettivo) tale da poter consentire il trasferimento della questione sulla nuova norma. L’esercizio in forma associata di tutte le funzioni amministrative e dei servizi pubblici non è più previsto come obbligatorio, ma in alternativa ad esso è indicato il ricorso al modello di cui all’art. 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122 e successive modificazioni; detta disposizione, infatti, prevede come obbligatorio l’esercizio associato mediante unione di Comuni o convenzione, delle sole funzioni fondamentali elencate al comma 27 dello stesso articolo.
Si tratta, con evidenza, di una modifica significativa, ancorché non satisfattiva per le ricorrenti, sicché il trasferimento della questione, lungi dal garantire il principio di effettività della tutela, supplirebbe impropriamente all’onere d’impugnazione gravante sulle parti.
Pertanto, la questione di legittimità costituzionale relativa al detto testo originario deve essere dichiarata inammissibile per sopravvenuto difetto d’interesse a proseguire il giudizio (sentenze n. 32 del 2012 e n. 326 del 2010).
4.3.– Il comma 2 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, poi convertito, prevedeva la facoltà, per i Comuni con popolazione superiore a 1.000 abitanti, di aderire a ciascuna unione di cui al comma 1, oppure, in alternativa, la facoltà di esercitare mediante tale unione tutte le funzioni e tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla base della legislazione vigente. La disposizione non risulta riproposta nel testo sopravvenuto e tale circostanza deve ritenersi satisfattiva per le ricorrenti che l’hanno impugnata, sicché in merito alla relativa questione va dichiarata la cessazione della materia del contendere.
4.4.– Il comma 3 del detto art. 16 stabiliva che «All’unione di cui al comma 1, in deroga all’articolo 32, commi 2, 3 e 5, secondo periodo, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, si applica la disciplina di cui al presente articolo».
Detta deroga è stata riproposta, ma attualmente è collocata nell’ultimo periodo del comma 1. Avuto riguardo alla riscontrata non trasferibilità della questione relativa a tale disposizione (vedi precedente paragrafo 4.2), anche per quella riferita al citato comma 3 va emessa declaratoria d’inammissibilità per sopravvenuto difetto d’interesse.
4.5.– Il comma 4 individuava le funzioni affidate all’unione per conto dei Comuni che ne erano membri, facendo riferimento alla programmazione economico-finanziaria e alla gestione contabile, stabiliva il concorso dei predetti enti ad una serie di attività e prevedeva l’adozione, entro un certo termine, di un regolamento, su proposta del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro per le riforme per il federalismo, diretto a disciplinare il procedimento amministrativo-contabile di formazione e di variazione del documento programmatico, i poteri di vigilanza sulla sua attuazione e la successione nei rapporti amministrativo-contabili tra ciascun Comune e l’unione.
Il comma 2 della normativa sopravvenuta (che si rivela riconducibile, per il suo contenuto, al precedente comma 4 dell’art. 16) prevede l’affidamento all’unione, oltre che della programmazione economico-finanziaria e della gestione contabile, anche della «titolarità della potestà impositiva sui tributi locali dei comuni associati nonché quella patrimoniale, con riferimento alle funzioni da essi esercitate per mezzo dell’unione».
Inoltre, tra le amministrazioni concertanti per l’adozione del regolamento, sono menzionati il Ministro per la pubblica amministrazione e semplificazione e il Ministro dell’economia e delle finanze.
Si tratta di modifiche significative, quale è certamente quella concernente la titolarità della potestà impositiva sui tributi locali dei Comuni associati, nonché quella patrimoniale, che non consentono di ritenere sostanzialmente immodificato il contenuto precettivo della norma e, considerando le modifiche stesse non satisfattive, impongono di pervenire ad una declaratoria d’inammissibilità della questione ad essa relativa per sopravvenuto difetto d’interesse a proseguire il giudizio.
4.6.– Il comma 5 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, poi convertito, così disponeva: «L’unione succede a tutti gli effetti nei rapporti giuridici in essere alla data di cui al comma 9 che siano inerenti alle funzioni ed ai servizi ad essa affidati ai sensi dei commi 1, 2 e 4, ferme restando le disposizioni di cui all’articolo 111 del codice di procedura civile. Alle unioni di cui al comma 1 sono trasferite tutte le risorse umane e strumentali relative alle funzioni ed ai servizi loro affidati ai sensi dei commi 1, 2 e 4, nonché i relativi rapporti finanziari risultanti dal bilancio. A decorrere dall’anno 2014, le unioni di comuni di cui al comma 1 sono soggette alla disciplina del patto di stabilità interno per gli enti locali previsti per i comuni aventi corrispondente popolazione».
Nel testo dettato dalla normativa sopravvenuta (comma 3, riferibile al comma 5 del testo originario) viene meno il richiamo alle funzioni ed ai servizi affidati ai sensi dei commi 2 e 4 (il contenuto di quest’ultimo si rinviene nel nuovo testo del comma 2 della suddetta normativa). Ne deriva per il comma in esame una modifica del proprio ambito applicativo, la quale induce ad escludere che si tratti di norma sostanzialmente coincidente con quella originaria.
Pertanto, ritenendo la modifica non satisfattiva, anche in tal caso la questione deve essere dichiarata inammissibile per sopravvenuto difetto d’interesse a proseguire il giudizio.
4.7.– Il comma 6 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, poi convertito, stabiliva quanto segue: «Le unioni di cui al comma 1 sono istituite in modo che la complessiva popolazione residente nei rispettivi territori, determinata ai sensi dell’articolo 156, comma 2, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, sia di norma superiore a 5.000 abitanti, ovvero a 3.000 abitanti qualora i comuni che intendono comporre una medesima unione appartengano o siano appartenuti a comunità montane. Entro due mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, ciascuna regione ha facoltà di individuare diversi limiti demografici».
Il contenuto precettivo della disposizione, quanto al primo periodo, rivela che essa è riferibile al comma 4 della normativa sopravvenuta, di identico tenore (mancano soltanto le parole «di cui al comma 1», che non incidono sul contenuto precettivo). Quanto al secondo periodo, esso costituisce attualmente il comma 5 dell’art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, poi convertito, che, con riguardo ai diversi limiti demografici, aggiunge la seguente frase: «rispetto a quelli di cui all’articolo 16, comma 4, del citato decreto-legge n. 138 del 2011, convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, come modificato dal presente decreto». È evidente che nessuna modifica sostanziale è intervenuta, sicché la questione – in forza del principio di effettività della tutela costituzionale delle parti nei giudizi in via di azione – deve intendersi trasferita sulle nuove norme.
4.8.– Il comma 7 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, poi convertito, prevedeva per le unioni di Comuni già costituite, obblighi di adeguare i rispettivi ordinamenti alla disciplina delle unioni di cui al citato art. 16, nonché, per i Comuni appartenenti a forme associative di cui agli artt. 30 e 31 del TUEL, la cessazione di diritto dal farne parte. La disposizione, però, non risulta presente nel testo sopravvenuto, sicché, ritenendo la modifica satisfattiva, sulla relativa questione va dichiarata la cessazione della materia del contendere.
4.9.– Il comma 8 del citato art. 16 prevedeva che i Comuni di cui al comma 1 avanzassero alla Regione una proposta di aggregazione, d’identico contenuto, per l’istituzione (recte: costituzione) della rispettiva unione ed affidava alla Regione stessa la funzione di provvedere secondo il proprio ordinamento, anche qualora la proposta di aggregazione mancasse o non fosse conforme alle disposizioni di cui alla norma in esame. Il contenuto precettivo del detto comma 8 si ritrova nel comma 5 del nuovo testo dell’art. 16 e nel comma 6 dell’art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, con qualche modifica di mera forma e con la previsione di differenti termini relativi al momento entro il quale i Comuni devono avanzare alle Regioni le proposte di aggregazione ed a quello entro il quale la Regione deve provvedere agli adempimenti di competenza. Si tratta, dunque, di modifiche non sostanziali, sicché la questione di legittimità costituzionale deve intendersi trasferita sulla norma sopravvenuta.
4.10.– Il comma 9 del precedente art. 16 disponeva che «A decorrere dal giorno della proclamazione degli eletti negli organi di governo del comune che, successivamente al 13 agosto 2012, sia per primo interessato al rinnovo, nei comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti che siano parti della stessa unione, nonché in quelli con popolazione superiore che esercitino mediante tale unione tutte le proprie funzioni, gli organi di governo sono il sindaco ed il consiglio comunale, e le giunte in carica decadono di diritto. Ai consigli dei comuni che sono membri di tale unione competono esclusivamente poteri di indirizzo nei confronti del consiglio dell’unione, ferme restando le funzioni normative che ad essi spettino in riferimento alle attribuzioni non esercitate mediante l’unione».
La disposizione nel suo complesso non risulta riprodotta nel testo normativo sopravvenuto. Tuttavia, il comma 13 del nuovo testo dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 dispone che «A decorrere dal giorno della proclamazione degli eletti negli organi di governo dell’unione, nei comuni che siano parte della stessa unione gli organi di governo sono il sindaco e il consiglio comunale, e le giunte decadono di diritto». Si pone, quindi, un problema di trasferimento della questione sul detto comma 13. Tuttavia, la formulazione dell’originario comma 9, recante un secondo periodo relativo ai poteri dei consigli dei Comuni membri dell’unione nei confronti del consiglio dell’unione, introduce un elemento di sostanziale diversità che conduce ad escludere la possibilità del trasferimento.
Pertanto, ritenendo comunque la modifica non satisfattiva, la questione di legittimità costituzionale concernente il comma 9 dell’originario art. 16 deve essere dichiarata inammissibile per sopravvenuto difetto d’interesse a proseguire il giudizio.
4.11.– Il comma 10 del citato art. 16 stabiliva che «Gli organi dell’unione di cui al comma 1 sono il consiglio, il presidente e la giunta». Tale disposto si ritrova senza modifiche nel comma 6 della normativa sopravvenuta. La relativa questione di legittimità costituzionale, quindi, va trasferita sul citato comma 6 di tale normativa.
4.12.– Il comma 11 dell’originario art. 16 regolava la composizione del consiglio dell’unione, l’elezione di alcuni componenti in sede di prima applicazione, l’elezione del presidente dell’unione, ai sensi del comma 12, e le competenze spettanti al consiglio dell’unione. Disponeva, altresì, che «La legge dello Stato può stabilire che le successive elezioni avvengano a suffragio universale e diretto contestualmente alle elezioni per il rinnovo degli organi di governo di ciascuno dei comuni appartenenti alle unioni. La legge dello Stato di cui al quarto periodo disciplina conseguentemente il sistema di elezione; l’indizione delle elezioni avviene ai sensi dell’art. 3 della legge 7 giugno 1991, n. 182, e successive modificazioni».
Nel testo sopravvenuto (comma 7) non sono più compresi il quarto e il quinto periodo del detto comma 11 e, dunque, non è più previsto il potere d’intervento del legislatore statale in materia di elezioni per il rinnovo degli organi di governo dell’ente. Si tratta di una modifica non di forma, ma di sostanza, che non consente di ravvisare tra le due disposizioni identità del contenuto precettivo e, quindi, di operare il trasferimento. Pertanto, ritenendo la modifica comunque non satisfattiva, la questione di legittimità costituzionale del citato comma 11 dell’originario art. 16 deve essere dichiarata inammissibile per sopravvenuto difetto d’interesse a proseguire il giudizio.
4.13.– Il comma 12, dell’originario art. 16 disciplinava la prima convocazione del consiglio dell’unione, l’elezione del presidente di questa «tra i propri componenti», le competenze del detto presidente. Nel testo sopravvenuto (comma 8) si prevede che il presidente dell’unione sia eletto dal consiglio «tra i sindaci dei comuni associati» e non più «tra i propri componenti». Anche in tal caso si tratta di modifica sostanziale, perché incide sulla individuazione degli eleggibili per ricoprire la carica di presidente dell’unione, onde resta esclusa la possibilità del trasferimento.
Pertanto, ritenendo la modifica non satisfattiva, la questione di legittimità costituzionale proposta con riguardo al citato comma 12 deve essere dichiarata inammissibile per sopravvenuto difetto d’interesse a proseguire il giudizio.
4.14.– Il comma 13, dell’art. 16 (testo originario) regolava la composizione e le competenze della giunta dell’unione, prevedendo, altresì, che essa decadesse contestualmente alla cessazione del rispettivo presidente. La disposizione è rimasta immutata nella normativa sopravvenuta (comma 9); la relativa questione di legittimità costituzionale, quindi, va trasferita sul citato comma 9.
4.15.– Il comma 14 dell’art. 16 (testo originario) disciplinava il contenuto dello statuto dell’unione, nonché le modalità e i termini della sua adozione. Fatta eccezione per una modifica di mera forma, esso è rimasto immutato nel testo sopravvenuto (comma 10). Anche in questo caso la relativa questione di legittimità costituzionale va trasferita sul citato comma 10.
4.16.– Il comma 15 dell’art. 16 (testo originario) individuava le disposizioni applicabili ai consiglieri, al presidente e agli assessori dell’unione, in riferimento al trattamento spettante, rispettivamente, ai consiglieri, al sindaco ed agli assessori dei Comuni aventi corrispondente popolazione. Inoltre, stabiliva che agli amministratori dell’unione, che riscuotessero emolumenti di ogni genere in qualità di amministratori locali, ai sensi dell’art. 77, comma 2, del TUEL, fino al momento dell’esercizio dell’opzione, non spettasse alcun trattamento per la carica sopraggiunta.
La disposizione sopravvenuta (comma 11) stabilisce che gli amministratori dell’unione, dalla data di assunzione della carica, non possono continuare a ricevere retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti di ogni genere ad essi già attribuiti in qualità di amministratori locali, ai sensi dell’art. 77, comma 2, del TUEL.
La modifica concerne i criteri diretti a regolare il trattamento economico degli amministratori dell’unione. In particolare, si stabilisce che costoro, dalla data di assunzione della carica, non possono continuare a ricevere il trattamento loro attribuito in qualità di amministratori locali, ai sensi della norma ora citata. Il testo censurato, invece, prevedeva che ad essi non spettasse alcun trattamento per la carica sopraggiunta fino al momento dell’esercizio dell’opzione. Il contenuto precettivo delle due norme, dunque, risulta diverso, onde non può farsi luogo al trasferimento.
Ne deriva che, ritenendo la modifica non satisfattiva, la questione di legittimità costituzionale, proposta con riferimento al citato comma 15, deve essere dichiarata inammissibile per sopravvenuto difetto di interesse a proseguire il giudizio.
4.17.– Il comma 16 dell’art. 16 (testo originario) rendeva inapplicabile l’obbligo di cui al comma 1 nei confronti dei Comuni che, alla data del 30 settembre 2012, esercitassero le funzioni amministrative e i servizi pubblici mediante convenzione, ai sensi dell’art. 30 del TUEL. Inoltre, prevedeva che tali Comuni trasmettessero al Ministero dell’interno un’attestazione comprovante il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, secondo modalità da determinare con decreto adottato dal Ministro dell’interno, il quale, previa valutazione delle attestazioni ricevute, individuava con proprio decreto l’elenco dei Comuni obbligati e di quelli esentati dall’obbligo di cui al comma 1.
Il comma 12 della normativa sopravvenuta così dispone: «L’esercizio in forma associata di cui al comma 1 può essere assicurato anche mediante una o più convenzioni ai sensi dell’articolo 30 del testo unico, che hanno durata almeno triennale. Ove alla scadenza del predetto periodo non sia comprovato, da parte dei comuni aderenti, il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite con il decreto di cui all’articolo 14, comma 31-bis, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, agli stessi si applica la disciplina di cui al comma 1».
Orbene, ponendo a confronto i due dettati normativi, risulta evidente che, pur esistendo dei profili di coincidenza, non può parlarsi di semplici modifiche apportate dal secondo rispetto al primo. Si tratta, in realtà, di due norme diverse, il che conduce a ritenere che il contenuto precettivo del comma 16 dell’art. 16 (testo originario) non sia stato riprodotto nel testo sopravvenuto. E questa opzione ermeneutica trova conferma nel rilievo che, come già si è notato, l’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, poi convertito, ha disposto la sostituzione degli originari commi da 1 a 16 con gli attuali commi da 1 a 13. Pertanto, ritenendo tale risultato satisfattivo, sulla relativa questione di legittimità costituzionale va dichiarata la cessazione della materia del contendere.
4.18.– Per riassumere sui punti suddetti: con riferimento ai ricorsi numeri 133, 134, 141, 144, 145, 146, 147, 153, 155, e 160 del 2011, l’esame cui si procederà in prosieguo concerne i commi sui quali si è ritenuto di poter trasferire le questioni di legittimità costituzionale dal testo impugnato a quello sopravvenuto, tenendo conto che:
a) il comma 6 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, poi convertito, corrisponde, senza modifiche sostanziali, all’attuale comma 4 dell’art. 16 del d.l. ora citato (per il primo periodo) e all’art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012, poi convertito, (per il secondo periodo);
b) il comma 8 corrisponde all’attuale comma 5 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 e all’art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012;
c) il comma 10 corrisponde all’attuale comma 6 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011;
d) il comma 13 corrisponde all’attuale comma 9 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011;
e) il comma 14 corrisponde all’attuale comma 10 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011.
D’ora innanzi le questioni di legittimità costituzionale saranno esaminate con riferimento ai commi del testo sopravvenuto.
L’esame, inoltre, riguarderà i commi da 17 a 31 del citato art. 16, non interessati dallo ius superveniens, per i quali, quindi, non si pone un problema di trasferimento.
5.– In via preliminare, si devono dichiarare inammissibili, per genericità e inconferenza, le censure prospettate dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna, Liguria, Umbria, Veneto, con riferimento ai principi di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).
Infatti, con riguardo all’ipotizzato contrasto con i citati parametri costituzionali, va ribadito il costante orientamento di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 237 del 2009, n. 289 e n. 216 del 2008), secondo cui le Regioni sono autorizzate a censurare, in via d’impugnazione principale, le leggi dello Stato soltanto per profili attinenti al riparto delle rispettive competenze legislative, essendosi ammessa la deducibilità di altri parametri costituzionali esclusivamente qualora la loro violazione comporti una compromissione delle attribuzioni regionali costituzionalmente garantite; circostanza, questa, non ravvisabile nel caso di specie.
6.– Si deve ora individuare, sulla base delle prospettazioni
difensive delle parti, l’ambito materiale al quale appartengono le norme
impugnate sia con i ricorsi avverso il d.l. n. 138 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, sia con i ricorsi contro il d.l. n.
95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012.
Al riguardo, va in primo luogo rilevato che, nella giurisprudenza di
questa Corte, è costante l’affermazione del principio secondo cui «Ai fini del
giudizio di legittimità costituzionale, la qualificazione legislativa non vale
ad attribuire alle norme una natura diversa da quelle ad esse propria, quale
risulta dalla loro oggettiva sostanza» (ex
plurimis, sentenze n. 207 del 2010,
n. 237 del 2009,
n. 430 e n. 165 del 2007,
n. 447 del 2006).
Inoltre, la giurisprudenza costituzionale ha precisato che, qualora una
normativa interferisca con più materie, attribuite dalla Costituzione, da un lato,
alla potestà legislativa statale e, dall’altro, a quella concorrente o
residuale delle Regioni, occorre individuare l’ambito materiale che possa
considerarsi, nei singoli casi, prevalente (ex
plurimis, sentenze n. 118 del 2013,
n. 334 del 2010,
n. 237 del 2009
e n. 50 del 2005).
Qualora ciò non sia possibile, la suddetta concorrenza di competenze, in
assenza di criteri previsti in Costituzione, giustifica l’applicazione del
principio di leale collaborazione (sentenza n. 50 del
2008), il quale deve permeare i rapporti tra lo Stato e il sistema delle
autonomie, ovviamente qualora di tale applicazione sussistano i presupposti.
Da tanto consegue che una disposizione statale di principio, adottata in
materia di legislazione concorrente, quale quella del «coordinamento della
finanza pubblica», può incidere su una o più materie di competenza regionale,
anche di tipo residuale e determinare una – sia pure parziale – compressione
degli spazi entro cui possono esercitarsi le competenze legislative e
amministrative delle Regioni (ex plurimis, sentenze n. 237 del 2009,
n. 159 del 2008,
n. 181 del 2006
e n. 417 del 2005).
In tal caso, lo scrutinio di legittimità costituzionale dovrà verificare
il rispetto del rapporto tra normativa di principio e normativa di dettaglio,
che deve essere inteso nel senso che l’una è volta a prescrivere criteri e
obiettivi, mentre all’altra spetta l’individuazione degli strumenti concreti da
utilizzare per raggiungere quegli obiettivi (sentenza n. 181 del
2006).
In proposito, la Corte ha anche affermato che la specificità delle
prescrizioni, di per sé, non può escludere «il carattere di principio di una
norma, qualora essa risulti legata al principio stesso da un evidente rapporto
di coessenzialità e di necessaria integrazione (sentenza n. 430 del
2007)» (sentenza
n. 237 del 2009, paragrafo 12 del Considerato
in diritto).
Nella giurisprudenza di questa Corte, poi, è ormai costante l’orientamento
secondo cui «il legislatore statale può, con una disciplina di principio,
legittimamente imporre alle Regioni e agli enti locali, per ragioni di
coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche
dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi
si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all’autonomia di spesa
degli enti territoriali (ex plurimis, sentenze n. 182 del 2011,
n. 207 e n. 128 del 2010)»
(sentenza n. 236
del 2013).
Infatti, per un verso, non si può dubitare che la finanza delle Regioni,
delle Province autonome e degli enti locali sia parte della finanza pubblica
allargata (sentenze n. 267 del 2006
e n. 425 del
2004); per altro verso, va considerato che, tra i vincoli derivanti
all’Italia dall’appartenenza all’Unione europea, vi è l’obbligo di rispettare
un determinato equilibrio complessivo del bilancio nazionale, «secondo quanto
precisato dalla risoluzione del Consiglio europeo del 17 giugno 1997 relativa
al "patto di stabilità e di crescita”» (sentenza n. 267 del
2006).
Va, altresì, rimarcato che questa Corte ha ricondotto nell’ambito dei
principi di coordinamento della finanza pubblica (escludendo la illegittimità
costituzionale di alcune disposizioni relative alla disciplina degli obblighi
di invio di informazioni sulla situazione finanziaria dalle Regioni e dagli
enti locali alla Corte dei conti) norme puntuali adottate dal legislatore per
realizzare in concreto la finalità del coordinamento finanziario, che per sua
natura eccede le possibilità d’intervento dei livelli territoriali sub-statali (sentenza n. 417 del
2005).
Infine, con specifico riferimento a disposizioni incidenti sull’autonomia
finanziaria attraverso interventi concernenti direttamente le risorse
finanziarie degli enti, la Corte costituzionale ne ha affermato la
riconducibilità ai principi di coordinamento della finanza pubblica, purché sia
previsto un limite complessivo, che lascia agli enti stessi libertà di allocazione
delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa (ex plurimis, sentenze n. 182 del 2011,
n. 297 del 2009
e n. 289 del
2008), e purché gli interventi abbiano il carattere della transitorietà.
Detto profilo, però, è estraneo alla fattispecie in esame, ove l’intervento
statale opera soltanto sulle modalità di esercizio delle funzioni e dei
servizi.
6.1.– Richiamati, in linea generale, i principi che regolano
l’individuazione della competenza legislativa, e che devono trovare
applicazione nelle fattispecie qui in esame, si deve stabilire se le norme
impugnate possano essere ricondotte alla materia «coordinamento della finanza
pubblica».
Va premesso che le disposizioni censurate – richiedendo ai Comuni con
ridotto numero di abitanti la gestione in forma associata di servizi e funzioni
pubbliche – perseguono l’obiettivo di ridurre la spesa pubblica corrente per il
funzionamento di tali organismi, attraverso una disciplina uniforme che
coordina la legislazione del settore.
È evidente, dunque, che tale disciplina deve essere unitariamente
considerata e, anche dove interferisce con l’ordinamento degli enti locali, non
perde il carattere strumentale, finalizzato alla riduzione della spesa
corrente. Come tale, essa è riconducibile alla materia «coordinamento della finanza
pubblica», di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni, ai sensi
dell’art. 117, terzo comma, Cost. e, nell’ambito di tale materia, assume il
rango di normativa di principio.
In questo quadro l’ordinamento degli enti locali non costituisce l’oggetto
principale della normativa statale in esame, ma rappresenta il settore in cui
devono operare strumenti e modalità per pervenire alla prevista riduzione della
spesa pubblica corrente, riduzione cui è ancorato il riordino degli organismi
in questione e costituente principio fondamentale della materia, legittimamente
fissato.
Da tale natura discende, in base alla giurisprudenza di questa Corte, la
legittimità dell’incidenza del censurato art. 16 sia sulla autonomia di spesa
delle Regioni (sentenze n. 91 del 2011,
n. 27 del 2010,
n. 456 e n. 244 del 2005),
sia su ogni tipo di potestà legislativa regionale, compresa quella residuale in
materia di unione di Comuni (sentenze n. 326 del 2010
e n. 237 del
2009).
Infine, alla luce di quanto fin qui esposto, si deve escludere che, a
giustificazione dell’intervento legislativo dello Stato, possa essere invocato
l’art. 117, secondo comma, lettera p),
Cost., nella parte in cui assegna alla competenza esclusiva statale la materia
relativa a «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali
di Comuni, Province e Città metropolitane», in quanto il riferimento a tali
enti si deve ritenere tassativo, mentre nella suddetta elencazione manca ogni
riferimento all’unione di Comuni (sentenza n. 237 del
2009, paragrafo 23 del Considerato in
diritto).
Con riferimento a tutti i ricorsi in esame, dunque, il titolo legittimante
della competenza statale è il coordinamento della finanza pubblica, ai sensi
dell’art. 117, terzo comma, Cost., esercitato nel quadro dei principi fin qui
esposti.
7.– La Regione Toscana, con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n.
133 del 2011), dubita della legittimità costituzionale dell’art. 16, commi 6,
8, 10, 13, 14, nonché comma 17, lettera a),
e commi da 19 a 21 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 148 del 2011. Le censure investono il citato art. 16 nella parte
in cui: a) stabilisce che i Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti
esercitano obbligatoriamente, in forma associata, tutte le funzioni
amministrative, e non soltanto quelle fondamentali, mediante un’unione di
Comuni, ai sensi dell’art. 32 del TUEL; b) prevede una disciplina di dettaglio
che comprime i margini di autonomia dei piccoli Comuni, dando luogo, di fatto,
ad una sostanziale fusione degli stessi, con conseguente modifica delle
relative circoscrizioni; c) interviene sull’ordinamento degli enti locali e,
dunque, in una materia ricadente nella competenza residuale delle Regioni.
Pertanto, sarebbero violati l’art. 133, secondo comma, anche in relazione
agli artt. 114 e 117, quarto comma, Cost., nonché ancora l’art. 114 Cost., in
quanto l’unione, così come disciplinata dalla norma in esame, implicherebbe una
differenziazione tra Comuni che ne fanno parte e tutti gli altri, benché il
citato art. 114 preveda soltanto cinque forme di enti territoriali
obbligatorie, configurandoli come elementi tutti costitutivi, a pari titolo,
della Repubblica, ed in quanto non è nelle competenze del legislatore statale
creare nuovi livelli di governo a natura obbligatoria e "sostitutivi” di quelli
previsti dall’art. 114 Cost.
Al riguardo, come già chiarito al paragrafo 4.18 si deve ricordare che le
censure relative ai commi 6, 8, 10, 13 e 14 dell’art. 16 hanno formato oggetto
di trasferimento a seguito dello ius superveniens e vanno, pertanto, riferite agli attuali
commi secondo quanto di seguito indicato: a) l’attuale comma 4 dell’art. 16 del
d.l. n. 138 del 2011 e il comma 5 dell’art. 19 del d.l. n. 95 del 2012,
riproducono, senza modifiche sostanziali, rispettivamente il primo e il secondo
periodo del comma 6, nella formulazione originaria; b) l’attuale comma 5
dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 e il comma 6 dell’art. 19 del d.l. n. 95
del 2012, corrispondono al comma 8, nella formulazione originaria; c) l’attuale
comma 6 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 corrisponde al comma 10, nella
formulazione originaria; d) l’attuale comma 9 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del
2011 corrisponde al comma 13, nella formulazione originaria; e) l’attuale comma
10 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 corrisponde al comma 14, nella
formulazione originaria.
Ciò posto, dal tenore delle censure, i parametri asseritamente violati
risultano essere, sostanzialmente, gli artt. 133, secondo comma, e 114 Cost.
La questione non è fondata.
L’art. 133, secondo comma, Cost. dispone che «La Regione, sentite le
popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio
nuovi comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni».
La normativa censurata non si pone in contrasto con tale precetto
costituzionale.
Fermi i principi esposti in precedenza, ai quali si rinvia (paragrafi 6 e
6.1 del Considerato in diritto), si
deve osservare che detta normativa non prevede la fusione dei piccoli Comuni,
con conseguente modifica delle circoscrizioni territoriali. In realtà,
diversamente da quanto accade in caso di fusione, gli enti che partecipano
all’unione non si estinguono, ma esercitano le loro funzioni amministrative in
forma associata, come del resto dispone in modo espresso l’art. 16, comma 1,
del d.l. n. 138 del 2011 (poi convertito), sia nel testo originario sia in
quello sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012 (del pari
convertito). L’intervento del legislatore statale, dunque, riguarda le modalità
di esercizio delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici e non
presenta alcuna attinenza con la disciplina che regola l’istituzione di nuovi
Comuni o la modifica delle loro circoscrizioni.
La ricorrente ha anche dedotto che la previsione di un obbligo, destinato
a vincolare soltanto una categoria di Comuni (quelli con popolazione fino a
1.000 abitanti), determinerebbe una differenziazione incompatibile con il
principio costituzionale della parità tra i diversi enti territoriali che
costituiscono la Repubblica, sancito dall’art. 114 Cost. Tuttavia, neppure
sotto tale profilo la questione è fondata.
Infatti, l’art. 114 Cost., stabilendo che i Comuni, le Province, le Città
metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e
funzioni «secondo i principi fissati dalla Costituzione», non pone alcun
obbligo per il legislatore statale di sottoporre tutti i Comuni alla medesima
disciplina, indipendentemente dalle caratteristiche numeriche della
popolazione.
8.– La Regione Toscana, poi, censura l’art. 16, comma 1, del d.l. n. 138
del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella
parte in cui pretende di allocare tutte le funzioni amministrative, anche
quelle in materie residuali o concorrenti regionali, in capo alle unioni di Comuni.
Tale disposizione violerebbe l’art. 117, secondo, lettera p), terzo e quarto comma, nonché l’art. 118 Cost., perché la legge
statale sarebbe competente in via esclusiva per quanto riguarda le sole
funzioni fondamentali, ma si dovrebbe escludere che possa imporre forme
associate di esercizio anche delle funzioni proprie dei Comuni (rientranti
nell’autonomia organizzativa degli stessi) e, comunque, di quelle ad essi
assegnate da leggi regionali. Inoltre sarebbe violato l’art. 118 Cost., in
quanto la previsione di forme di associazione spetterebbe al legislatore
regionale.
La questione ha ad oggetto il comma 1
della disposizione censurata, norma modificata dallo ius superveniens, in modo non satisfattivo. Sulla questione ad essa relativa, non trasferibile
su testo sopravvenuto, è stata emessa declaratoria d’inammissibilità per
sopravvenuto difetto d’interesse (precedente paragrafo 4.2 del Considerato in diritto). Essa, dunque,
non può trovare ingresso in questa sede.
9.– La Regione Toscana censura, inoltre,
l’art. 16 (commi 1, 3, 4, 5, 7, 8 e da 10 a 15 nel testo originario) del d.l.
n. 138 del 2011, sostenendo che esso «appare lesivo anche sotto l’ulteriore
profilo della violazione degli artt. 114 e 117, quarto comma, Cost., in quanto
interviene con una normativa puntuale in materia di disciplina delle forme
associative degli enti locali, materia che secondo il pacifico orientamento
della Corte costituzionale rientra nella competenza esclusiva delle Regioni».
In particolare, sarebbero violati: a)
l’art. 114 Cost., in quanto la disciplina impugnata finirebbe per differenziare
i Comuni fino a 1.000 abitanti, imponendo la forma associativa e creando due
categorie diverse di Comuni, mentre la norma costituzionale assegnerebbe pari
dignità costituzionale a Comuni, Province e Città metropolitane; b) l’art. 117,
quarto comma, in quanto la Corte costituzionale, con riferimento alle Comunità
montane, avrebbe già affermato che la disciplina delle forme associative degli
enti locali rientra nella competenza residuale delle Regioni, precisando,
altresì, che l’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. deve essere interpretato in modo restrittivo e non può
essere invocato in ordine alla scelta in merito alla costituzione e/o alla
soppressione di forme associative tra enti locali; c) l’art. 118 Cost., con
riferimento ai principi costituzionali ai quali la legge deve attenersi
nell’attribuzione delle funzioni amministrative ed al principio di leale
collaborazione, in quanto il legislatore statale avrebbe imposto
unilateralmente la disciplina agli enti locali; d) gli artt. 117, terzo comma,
e 119 Cost., non potendo il legislatore statale invocare, nel caso di specie,
la propria competenza circa la determinazione dei principi fondamentali in
materia di finanza pubblica, perché la normativa in esame avrebbe carattere
dettagliato e puntuale.
Già si è chiarito che il comma 1
dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 (poi convertito) è stato modificato dallo
ius superveniens
in precedenza più volte citato, sicché sulla questione di legittimità
costituzionale ad esso relativa è stata emessa declaratoria d’inammissibilità
per sopravvenuta carenza d’interesse. Ad analoghe conclusioni si è pervenuti in
ordine ai commi 3, 4, 5, 9, 11, 12, 15 del medesimo art. 16. Quanto alla questione
di cui al comma 7, assente nel testo sopravvenuto, ritenendosi la modifica
satisfattiva si è dichiarata la cessazione della materia del contendere
(precedente paragrafo 4.8 del Considerato
in diritto).
Le questioni concernenti i suddetti
commi, dunque, non possono essere riproposte in questa sede.
Restano il comma 5 dell’art. 16 del d.l.
n. 138 del 2011 e il comma 6 dell’art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, nonché i
commi 6, 9 e 10 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito
dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, cui vanno riferite le censure
dianzi riassunte.
La questione non è fondata con
riferimento ai commi 6 e 9.
Invero, come già si è precisato
(paragrafi 6 e 6.1 del Considerato in
diritto), la materia alla quale devono essere ascritte le disposizioni
censurate è il coordinamento della finanza pubblica.
Si è anche notato che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, una disposizione statale di principio in tale
materia, qual è il contenimento delle spese dei piccoli Comuni perseguito
mediante l’esercizio in forma associata delle funzioni e dei servizi pubblici
ad essi spettanti, può incidere su una o più materie di competenza regionale,
anche di tipo residuale, e determinare una, sia pur parziale, compressione
degli spazi entro cui possono esercitarsi le competenze legislative ed
amministrative delle Regioni. Né giova addurre il carattere specifico ed autoapplicativo della disciplina censurata, perché, come
questa Corte ha anche affermato, la specificità delle prescrizioni, di per sé,
non può escludere il carattere di principio di una norma, qualora essa risulti
legata al principio stesso da un evidente rapporto di coessenzialità
e di necessaria integrazione (sentenza n. 430 del
2007). Ciò avviene, per l’appunto, nella normativa in esame, nella quale il
carattere specifico delle disposizioni (tranne i punti che ora si esamineranno)
è finalizzato a realizzare il tessuto organizzativo mediante il quale la norma
di principio dovrà essere attuata.
Quanto al richiamo al principio di leale
collaborazione, esso non è fondato perché il detto principio non si applica al
procedimento di formazione delle leggi (ex
plurimis: sentenze n. 33 del 2011
e n. 326 del
2010).
9.1.– A conclusioni parzialmente diverse
si deve pervenire con riguardo all’art. 16, comma 5, nel testo sostituito
dall’art. 19, comma 2, e in parte riprodotto dall’art. 19, comma 6, del d.l. n.
95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012.
Il comma 5 vigente così dispone: «I
comuni di cui al comma 1, con deliberazione del consiglio comunale, da adottare,
a maggioranza dei componenti, conformemente alle disposizioni di cui al comma
4, avanzano alla regione una proposta di aggregazione, di identico contenuto,
per l’istituzione della rispettiva unione. Nel termine perentorio del 31
dicembre 2013, la regione provvede, secondo il proprio ordinamento, a sancire
l’istituzione di tutte le unioni del proprio territorio, come determinate nelle
proposte di cui al primo periodo. La regione provvede anche in caso di proposta
di aggregazione mancante o non conforme alle disposizioni di cui al presente
articolo».
Il comma 6 dell’art. 19 del d.l. n. 95
del 2012, così recita: «Ai fini di cui all’articolo 16, comma 5, del citato
decreto-legge n. 138 del 2011, convertito con modificazioni dalla legge 14
settembre 2011, n. 148, come modificato dal presente decreto, nel termine
perentorio di sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, i
comuni di cui al citato articolo 16, comma 1, con deliberazione del consiglio
comunale, da adottare, a maggioranza dei componenti, conformemente alle
disposizioni di cui al comma 4 del medesimo articolo 16, avanzano alla regione
una proposta di aggregazione, di identico contenuto, per l’istituzione della
rispettiva unione».
Orbene, il contenuto precettivo della
norma deve ritenersi in larga parte coessenziale al principio di coordinamento
della finanza pubblica sopra indicato, perché disciplina modalità
procedimentali necessarie per il funzionamento delle unioni. Non altrettanto
può dirsi, invece, per la proposizione contenuta nel comma 5 secondo la quale
la deliberazione del consiglio comunale va adottata «a maggioranza dei
componenti».
Si tratta di una disposizione che esula
dalla materia del «coordinamento della finanza pubblica», in quanto attiene
esclusivamente all’ambito dell’ordinamento dei predetti organismi; essa è,
dunque, estranea alle esigenze di contenimento della spesa corrente.
Pertanto, deve essere dichiarata
l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, comma 5, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo
sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, limitatamente alle parole «, a
maggioranza dei componenti,», in riferimento dell’art. 117, quarto comma, Cost.
9.2.– Considerazioni analoghe valgono
anche con riguardo al comma 10, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2,
della normativa da ultimo citata.
Il comma 10 vigente così dispone: «Lo
statuto dell’unione individua le modalità di funzionamento dei propri organi e
ne disciplina i rapporti. Il consiglio adotta lo statuto dell’unione con
deliberazione a maggioranza assoluta dei propri componenti, entro venti giorni
dalla data di istituzione dell’unione».
Mentre lo statuto è atto necessario per
il buon funzionamento dell’unione e, quindi, la norma che lo prevede è
coessenziale al principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica
perseguito dal legislatore statale, la disposizione secondo cui esso è adottato
«con deliberazione a maggioranza assoluta dei propri componenti», esula, come
già sopra affermato, dalla materia del coordinamento della finanza pubblica,
attenendo più propriamente all’ambito dell’ordinamento dell’unione.
Deve essere, dunque, dichiarata
l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, comma 10, del d.l. n. 138 del
2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo
sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, limitatamente alle parole «, con
deliberazione a maggioranza assoluta dei propri componenti,».
10.– La Regione Toscana censura il comma
16 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, poi convertito, «per la parte in cui
prevede l’alternatività delle forme associative
possibili, unione e convenzione, rimessa ai Comuni e all’apprezzamento del
Ministero dell’interno». La disposizione sarebbe in contrasto con i principi di
ragionevolezza e di buon andamento, stante la "discrepanza tra i due modelli”
derivante dalla diversità delle due forme associative.
Inoltre, la Regione sostiene
l’illegittimità costituzionale del medesimo comma 16, «nella parte in cui
prevede un controllo statale sulla efficacia ed efficienza della gestione delle
forme associative diverse dalle unioni di comuni, per violazione degli artt.
114 e 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., nonché del principio di leale
collaborazione».
Come si è notato in precedenza
(paragrafo 4.17 del Considerato in
diritto), il contenuto precettivo del citato comma 16 non è stato compreso
nel testo sopravvenuto, sicché, ritenendo la modifica satisfattiva, in
proposito è stata dichiarata la cessazione della materia del contendere:
pronunzia che va qui ribadita.
11.– La ricorrente deduce poi
l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, comma 17, lettera a), «che ridefinisce il numero degli
organi e dei loro componenti rispetto ai Comuni fino a diecimila abitanti,
articolandone numero e composizione sulla base delle soglie demografiche,
stabilendo che quelli fino a 1.000 abitanti hanno solo consiglio e sindaco»;
nonché l’illegittimità dei commi 19, 20 e 21 del medesimo art. 16, commi che
«pongono vincoli di orario e di modalità di svolgimento delle sedute degli
organi collegiali dei comuni fino a quindicimila abitanti».
In particolare, l’art. 16, comma 17,
lettera a), nella parte in cui non
prevede più la giunta municipale per i Comuni fino a 1.000 abitanti, anche
qualora i detti Comuni esercitino le loro funzioni in convenzione, si porrebbe
in contrasto con il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e con il
principio di buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.), anche in
relazione alle competenze regionali di cui all’art. 117, terzo e quarto comma,
Cost., in quanto incide sulla funzionalità di dette forme associative e quindi
sullo svolgimento delle funzioni amministrative che la Regione ha attribuito ai
Comuni.
Quanto ai commi 19, 20 e 21, che pongono
vincoli in ordine alle modalità temporali e alle sedute degli organi collegiali
di governo degli enti territoriali, le citate disposizioni sarebbero lesive
dell’autonomia organizzativa dei Comuni, ponendosi in contrasto con l’art. 117,
sesto comma, ultima parte, Cost., e, in ogni caso, andando ad incidere in
materia di «ordinamento degli enti locali», appartenente alla competenza
esclusiva regionale ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost.
Le suddette censure sono per un verso
inammissibili, per un altro non fondate.
In ordine all’asserito contrasto con gli
artt. 3 e 97 Cost., si rinvia alle considerazioni espresse nel precedente
paragrafo 5 del Considerato in diritto.
Con riferimento, poi, al comma 17,
lettera a), dell’art. 16, per
l’asserito contrasto con l’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., nonché ai
commi 19, 20 e 21 per il dedotto contrasto con l’art. 117, quarto e sesto
comma, ultima parte, Cost., si devono richiamare le considerazioni in
precedenza espresse circa la riconducibilità delle citate disposizioni alla
normativa di principio in tema di coordinamento della finanza pubblica
(paragrafi 6 e 6.1 del Considerato in
diritto).
12.– Da ultimo, la Regione Toscana
denunzia l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, comma 28, del d.l. n. 138
del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, «nella
parte in cui autorizza l’esercizio di un potere sostitutivo straordinario da
parte del Prefetto», ciò in contrasto con gli artt. 117, terzo e quarto comma,
e 120, secondo comma, Cost.
Ad avviso della ricorrente, «la norma
prevede un potere sostitutivo dello Stato, allocato in capo ai prefetti, al di
fuori dello schema di cui all’art. 120, secondo comma, Cost., e comunque ben al
di là dei limiti stabiliti dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 43/2004».
Dopo aver riportato ampie parti di detta sentenza, la Regione osserva che, alla
luce dell’orientamento espresso da questa Corte, risulterebbe evidente come il
citato comma 28 non sarebbe conforme alla Costituzione e, in particolare, si
porrebbe in contrasto con l’art. 120, secondo comma, anche in combinato
disposto con l’art. 117, terzo e quarto comma, Cost. Non soltanto sarebbe
previsto un potere sostitutivo in assenza dei presupposti tassativamente
indicati dall’art. 120, secondo comma, Cost., ma sarebbe ammesso l’esercizio
del potere sostitutivo da parte dello Stato con riguardo a materie esulanti
dalla competenza statale, essendo gli obblighi invocati dalla norma in parola
(il cui inadempimento sta alla base del potere sostitutivo di cui si tratta)
riconducibili nell’ambito materiale di competenza esclusiva delle Regioni, con
particolare riferimento alla materia «ordinamento degli enti locali», in
ulteriore violazione dell’art. 117, terzo e quarto comma, Cost.
La questione non è fondata.
L’art. 16, comma 28, del d.l. n. 138 del
2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, così dispone:
«Al fine di verificare il perseguimento degli obiettivi di semplificazione e di
riduzione delle spese da parte degli enti locali, il prefetto accerta che gli
enti territoriali interessati abbiano attuato, entro i termini stabiliti,
quanto previsto dall’articolo 2, comma 186, lettera e), della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e successive
modificazioni, e dall’articolo 14, comma 32, primo periodo, del citato
decreto-legge n. 78 del 2010, come da ultimo modificato dal comma 27 del
presente articolo. Nel caso in cui, all’esito dell’accertamento, il prefetto
rilevi la mancata attuazione di quanto previsto dalle disposizioni di cui al
primo periodo, assegna agli enti inadempienti un termine perentorio entro il
quale provvedere. Decorso inutilmente detto termine, fermo restando quanto
previsto dal secondo periodo, trova applicazione l’articolo 8, commi 1, 2, 3 e
5 della legge 5 giugno 2003, n. 131».
Come emerge dal suo incipit, la norma ora trascritta è diretta a verificare che taluni
principi stabiliti dal legislatore statale, nel quadro del perseguimento degli
obiettivi di semplificazione e riduzione delle spese da parte degli enti
locali, non restino privi di attuazione. Essa non ha carattere generale, ma si
riferisce in modo specifico a due fattispecie: 1) alla previsione dell’art. 2,
comma 186, lettera e), della legge 23
dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2010), la quale prevede la
soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti locali, ad eccezione dei
bacini imbriferi montani e facendo salvi i rapporti di lavoro a tempo
indeterminato esistenti; 2) alla previsione dell’art. 14, comma 32, primo
periodo, del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
122 del 2010, e successive modificazioni, che, con riferimento ai vincoli
derivanti dal patto di stabilità interno, prevedeva il divieto per i Comuni con
popolazione inferiore a 30.000 abitanti di costituire società. Tale comma è
stato abrogato dall’art. 1, comma 561, della legge 27 dicembre 2013, n. 147
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriannuale dello Stato
– Legge di stabilità 2014), a decorrere dal 1° gennaio 2014.
Il relativo potere è attribuito al
Prefetto che lo esercita senza margini di discrezionalità e, qualora rilevi la
mancata attuazione di quanto stabilito dalle menzionate disposizioni, assegna
agli enti inadempienti un termine perentorio per provvedere. L’inutile decorso
di detto termine rende applicabile l’art. 8, commi 1, 2, 3 e 5 della legge n.
131 del 2003. Il citato art. 8, comma 1, prevede l’assegnazione all’ente
interessato di un (ulteriore) congruo termine per adottare i provvedimenti
dovuti o necessari.
Il fondamento di tale potere, che si
risolve in una attività di mero accertamento, è nell’art. 120, secondo comma,
Cost. Come questa Corte ha osservato, il testo attuale di tale disposizione deriva
«dalla preoccupazione di assicurare comunque, in un sistema di più largo
decentramento di funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità
di tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie coinvolte e
del riparto costituzionale delle attribuzioni amministrative, taluni interessi
essenziali – il rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, la
salvaguardia dell’incolumità e della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il
territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali – che il sistema costituzionale attribuisce alla
responsabilità dello Stato». Quanto alla «unità giuridica» e alla «unità
economica», «si tratta all’evidenza del richiamo ad interessi "naturalmente” facenti
capo allo Stato, come ultimo responsabile del mantenimento della unità e
indivisibilità della Repubblica garantita dall’articolo 5 della Costituzione» (sentenza n. 43 del
2004).
Tali principi sono stati poi ribaditi,
con l’affermazione che la disposizione di cui all’art. 120, secondo comma,
Cost. «è posta a presidio di fondamentali esigenze di eguaglianza, sicurezza,
legalità, che il mancato o l’illegittimo esercizio delle competenze attribuite,
nei precedenti artt. 117 e 118, agli enti sub-statali potrebbe lasciare
insoddisfatte o pregiudicare gravemente. Si evidenzia insomma, con tratti di
assoluta chiarezza – si pensi alla tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che forma oggetto della
competenza legislativa di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m) – un legame indissolubile tra il
conferimento di una attribuzione e la previsione di un intervento sostitutivo
diretto a garantire che la finalità cui essa è preordinata non sacrifichi
l’unità e la coerenza dell’ordinamento. La previsione del potere sostitutivo fa
dunque sistema con le norme costituzionali di allocazione delle competenze,
assicurando comunque, nelle ipotesi patologiche, un intervento di organi
centrali a tutela di interessi unitari» (sentenza n. 236 del
2004, paragrafo 4.1 del Considerato in
diritto).
Nel caso di specie, come sopra si è
notato, la norma oggetto di censura è finalizzata ad assicurare che i principi
fissati dal legislatore statale (nel quadro della manovra di coordinamento
della finanza pubblica qui in esame) non restino inattuati,
così compromettendo le prospettive di risanamento del bilancio pubblico ed
incorrendo anche in violazione della normativa comunitaria.
Non è esatto, dunque, che il citato art.
28 si ponga in contrasto con l’art. 120, secondo comma, Cost. È vero,
piuttosto, che una (eventuale) protratta inerzia degli enti sub-statali nel realizzare iniziative
richieste dall’esigenza di tutelare l’unità giuridica o l’unità economica dello
Stato giustifica la previsione di un potere sostitutivo, che consenta un
intervento di organi centrali a salvaguardia di interessi generali ed unitari.
Alla stregua delle considerazioni che
precedono, dunque, la questione non è fondata.
13.– La Regione Puglia, con il ricorso
indicato in epigrafe (reg. ric. n. 141 del 2011), censura l’art. 16 del d.l. n.
138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011.
Dopo avere riassunto i primi 16 commi
della norma citata, la ricorrente sostiene che il comma 1 sarebbe
costituzionalmente illegittimo «nella misura in cui pretende di allocare
funzioni amministrative in ambiti di competenza legislativa regionale,
concorrente e residuale, violando così l’art. 117, terzo e quarto comma, e
l’art. 118, secondo comma, Cost.».
In particolare, l’illegittimità
costituzionale sarebbe da individuare nella conformazione generale dell’ambito
applicativo della norma considerata. Essa, infatti, riguarderebbe «tutte le
funzioni amministrative» esercitate dagli enti locali in questione, in
qualunque materia si collochino.
Ancora più evidente, poi, sarebbe
l’illegittimità costituzionale della norma in esame, nella parte in cui
pretende di allocare tutte le funzioni amministrative riguardanti «i "servizi
pubblici” svolti dagli enti locali». Sarebbe principio costante della
giurisprudenza costituzionale che i servizi pubblici locali costituiscono un
ambito affidato alla competenza legislativa residuale regionale.
La questione ha ad oggetto il comma 1
della norma censurata. Il detto comma è stato modificato dallo ius superveniens
di cui al d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
135 del 2012, e la relativa censura è stata ritenuta non suscettibile di
trasferimento sulla nuova norma, non avente carattere satisfattivo.
Pertanto, la relativa questione è stata dichiarata inammissibile per
sopravvenuto difetto d’interesse (paragrafo 4.2 del Considerato in diritto). Si deve rinviare, dunque, ai rilievi
svolti in quella sede.
14.– La Regione Puglia, poi, deduce
l’illegittimità costituzionale dei commi da 2 a 16 della citata norma, che
regolano l’ordinamento dell’unione dei Comuni, «rendendo peraltro la loro
istituzione, ove ricorrano le condizioni previste, obbligatorie da parte degli
enti locali interessati».
Tali disposizioni sarebbero
costituzionalmente illegittime, perché in violazione della competenza
legislativa residuale delle Regioni in materia di «ordinamento degli enti
locali». Al riguardo, non potrebbe trovare applicazione l’art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost., che fa
riferimento ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane, con
indicazione da ritenere tassativa, dalla quale sono quindi escluse le unioni di
Comuni.
Il carattere obbligatorio dell’esercizio
di tutte le funzioni e di tutti i servizi mediante due forme associative
(unione o convenzione) violerebbe gli artt. 114, 117 e 118 Cost. Il legislatore
statale non potrebbe spingersi fino al punto di sottrarre all’ente Comune la
titolarità delle funzioni e dei servizi, se non violando il secondo comma
dell’art. 114 Cost. Inoltre, prevedere una forma associativa titolare della
gestione di ogni funzione e servizio assegnato ai Comuni membri, della quale
questi ultimi sono tenuti obbligatoriamente a fare parte, impone a questa
classe di enti territoriali vincoli e limiti che li differenziano completamente
dagli altri, ai quali i vincoli stessi non si applicano.
Tale differenziazione si porrebbe in
netto contrasto tanto con l’art. 114, quanto anche con l’art. 118 Cost., nella
misura in cui prevede forme associate obbligatorie per l’esercizio di tutte le
funzioni e di tutti i servizi. Una simile scelta creerebbe due diverse classi
di Comuni con caratteristiche istituzionali differenti, articolando in maniera
rigida e definitiva un livello di governo, quello comunale, che l’art. 114
Cost. vuole ispirato al principio di eguaglianza e di pari dignità
istituzionale.
Inoltre, sarebbe da escludere che la
legge statale possa imporre forme associate di esercizio delle funzioni proprie
dei Comuni e, comunque, di quelle ad essi assegnate da leggi regionali. Tale
principio, ad avviso della ricorrente, non avrebbe fondamento costituzionale.
Altro vizio di legittimità
costituzionale sarebbe attinente al carattere alternativo delle possibili forme
associative (unione e convenzione), rimesso ai Comuni e all’apprezzamento del
Ministero dell’interno (art. 16, comma 16). Per questa parte il testo normativo
incorrerebbe nella violazione dei principi di ragionevolezza e di buon
andamento, in quanto attribuirebbe effetti analoghi a due forme associative
assai diverse.
Sarebbe, inoltre, costituzionalmente illegittimo
l’art. 16, comma 4, ultimo periodo, del d.l. n. 138 del 2011, per violazione
dell’art. 117, sesto comma, Cost., perché autorizzerebbe un regolamento statale
in una materia di competenza residuale regionale.
Detta norma è stata modificata in modo
non satisfattivo dal citato ius superveniens.
Sul punto valgono le osservazioni svolte in ordine alla non trasferibilità
della relativa questione di legittimità costituzionale che hanno determinato la
dichiarazione di inammissibilità per sopravvenuta carenza d’interesse
(paragrafo 5.6 del Considerato in diritto).
Con riferimento al comma 16 dell’art. 16
del d.l. n. 138 del 2011, non ricompreso nella sostituzione operata dallo ius superveniens, si
rinvia a quanto posto in evidenza nel paragrafo 4.17 del Considerato in diritto, circa la dichiarazione della cessazione
della materia del contendere.
In relazione, poi, ai commi 2, 3 5, 7,
9, 11, 12 e 15 dell’art. 16, rilevano le considerazioni già svolte,
rispettivamente, nei paragrafi 4.3, 4.4, 4.6, 4.8, 4.10, 4.12, 4.13 e 4.16 del Considerato in diritto, con riguardo
alla cessazione della materia del contendere o all’inammissibilità delle
relative questioni di legittimità costituzionale.
In riferimento al comma 4 dell’art. 16
del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del
2011, nel testo sostituito dall’art. 19, commi 2 e 5, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012; ai commi 6 e 9
dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma
2, del d.l. n. 95 del 2012, valgono le argomentazioni secondo cui, come già si
è precisato nei paragrafi 6 e 6.1 del Considerato
in diritto, la materia alla quale devono essere ascritte le disposizioni
censurate è il «coordinamento della finanza pubblica».
Pertanto, la questione deve essere
dichiarata non fondata.
Residuano il comma 5 dell’art. 16 del
d.l. n. 138 del 2011, e l’art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012, nonché il
comma 10 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall’art.
19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, per i quali è stata dichiarata la
illegittimità costituzionale parziale nei termini indicati ai paragrafi 9.1 e
9.2 del Considerato in diritto.
15.– Le Regioni Emilia-Romagna, Liguria
ed Umbria, con tre ricorsi di analogo tenore (reg. ric. numeri 144, 146 e 147
del 2011), hanno promosso questioni di legittimità costituzionale, tra gli
altri, del citato art. 16 nella sua interezza. La norma sarebbe
costituzionalmente illegittima per difetto del requisito dei «casi straordinari
di necessità e d’urgenza» richiesti dall’art. 77, primo e secondo comma, Cost.
Invero, si tratterebbe di norme ordinamentali, incidenti profondamente sullo status istituzionale dei Comuni. I commi
da 1 a 16 imporrebbero a questi enti, con popolazione fino a 1.000 abitanti, la
gestione associata ed altre modalità vincolate per l’esercizio di tutte le
funzioni amministrative e per la gestione di tutti i servizi, definendo,
altresì, minutamente l’istituzione e la composizione degli organi di una nuova
forma di associazione obbligatoria denominata unione, mentre i commi da 17 a 21
innoverebbero nella composizione e nell’articolazione degli organi dei Comuni
in genere, incidendo sulla loro autonomia organizzativa e sul loro attuale funzionamento,
disponendo in materia di retribuzione dei componenti degli organi di governo
degli enti territoriali.
Le ricorrenti notano come lo stesso d.l.
n. 138 del 2011 stabilisca che la disciplina varata non è di immediata
applicazione (comma 9). Risulterebbe evidente, dunque, che l’attuazione delle
disposizioni in questione non sarebbe destinata a compiersi, e nemmeno ad
iniziare, nell’immediato.
Risulterebbe del pari evidente che,
entro quel termine, ed anzi molto prima, si sarebbe potuto attivare e portare a
compimento l’ordinario procedimento legislativo, né si potrebbe replicare che
l’urgenza sarebbe ravvisabile in altre disposizioni del medesimo decreto,
perché tale argomento, anziché giustificare, aggraverebbe il vulnus alle regole sulle competenze
costituzionali.
Si dovrebbe ancora considerare che le
disposizioni introdotte non soltanto sarebbero destinate ad essere attuate in
un momento lontano nel tempo, ma neppure sarebbero connesse a risparmi di spesa
certi e rilevanti, perché i contenuti delle norme censurate non sembrerebbero
rispondere in modo adeguato alle finalità del contenimento delle spese degli
enti territoriali, non essendo nemmeno quantificati i supposti risparmi.
Pertanto, mentre gli effetti di innovazione ordinamentale
della nuova normativa sarebbero di grandissima rilevanza, quelli sul
contenimento della spesa si rivelano incerti ed eventuali.
Richiamata la sentenza di questa
Corte n. 29 del 1995, le ricorrenti osservano che, secondo la
giurisprudenza costituzionale, la mancanza dei presupposti della decretazione
d’urgenza può dar luogo ad un vizio di legittimità dell’atto «solo quando essa
appaia chiara e manifesta perché solo in questo caso il sindacato di legittimità
della Corte non rischia di sovrapporsi alla valutazione di opportunità politica
riservata al Parlamento» (sentenza n. 398 del
1998). Tuttavia, un decreto-legge che pospone l’operatività delle proprie
misure ad una data indefinita, comunque non prevedibile prima di un anno dalla
sua entrata in vigore, apparirebbe incompatibile con quella «immediata
applicazione» che la legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di
Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), in
attuazione dell’art. 77 Cost., pone come vincolo al potere governativo di
decretazione d’urgenza.
Denunciato il vizio che, ad avviso delle
ricorrenti, inficerebbe l’intera disciplina dettata dall’art. 16, le Regioni
rivendicano la loro legittimazione a farlo valere.
Richiamata la costante giurisprudenza
costituzionale sul punto, esse osservano che, per quanto tale giurisprudenza
«abbia finora impedito alle Regioni di poter far valere i vizi "formali” degli
atti legislativi, la Corte non ha mai dichiarato questa preclusione nei
confronti del soggetto Regione in quanto tale, ma in relazione alla particolare
(e particolarmente restrittiva) definizione dell’interesse ad agire». Come
sottolineato dalla sentenza n. 216 del
2008, perché tale interesse sia ritenuto ammissibile è richiesto che
«l’iniziativa assunta dalle Regioni ricorrenti sia oggettivamente diretta a
conseguire l’utilità propria», in quanto la sussistenza dell’interesse ad agire
può essere postulata «soltanto quando esso presenti le caratteristiche della
concretezza e dell’attualità, consistendo in quella utilità diretta ed
immediata che il soggetto che agisce può ottenere con il provvedimento
richiesto al giudice».
Ad avviso delle ricorrenti, però,
«l’utilità propria, diretta e immediata» non potrebbe esser fatta coincidere
con la difesa della specifica attribuzione legislativa assegnata alla Regione,
dal momento che la violazione di questa costituirebbe un vulnus al riparto costituzionale delle competenze denunciabile per
se stesso, senza che venga in rilievo la specifica forma dell’atto legislativo
che ne è responsabile.
Le «prerogative costituzionali» delle
Regioni, pertanto, dovrebbero estendersi, ad avviso di queste ultime, anche al
loro status costituzionale ed al
ruolo ad esse assegnato nei processi decisionali. E lo stesso dovrebbe dirsi
anche per i Comuni, quali enti che primariamente «costituiscono» la Repubblica,
ai sensi dell’art. 114 Cost., «che ugualmente la violazione della regola del
procedimento legislativo ordinario ha privato della possibilità di far valere
la propria voce».
Inoltre, la questione della legittimità
di anticipare, con misure di urgenza, interventi di natura ordinamentale,
che dovrebbero essere affrontati nel quadro di un riordinamento organico del
sistema dei livelli territoriali di governo, si porrebbe «ormai in termini
acuti, oltre che dal punto di vista del "buon governo” del sistema repubblicano»,
anche nell’assetto delle relazioni costituzionali intercorrenti tra Stato e
Regioni, le quali, per costante affermazione di questa Corte, dovrebbero
ispirarsi al principio di leale collaborazione.
Sarebbe evidente che, nello stesso arco
temporale fissato dall’art. 16, comma 9, si sarebbe potuto giungere ad un testo
di riforma meditato e condiviso, dagli effetti assai più vasti e benefici. Il
che sarebbe stato denunziato dal documento approvato il 23 giugno 2010 dalla
Conferenza delle Regioni e delle Province autonome.
Queste ultime sarebbero state coinvolte
in «defatiganti procedure di negoziazione, che avrebbero dovuto portare ad un
riassetto chiaro ed equilibrato, come da tutti auspicato, dei poteri locali e
delle relazioni, anche finanziarie, tra Stato, Regioni e autonomie
territoriali». Esse, però, sarebbero del tutto inutili se poi al Governo fosse
consentito di modificare in modo unilaterale tratti fondamentali del quadro
istituzionale.
Ad avviso delle ricorrenti, ciò verrebbe
a ledere non soltanto un generico quadro di buoni rapporti tra Stato e Regioni,
ma anche tutti quei vincoli procedurali che le stesse leggi di delega
normalmente prevedono per dare attuazione al principio di leale collaborazione.
Per questi motivi le tre Regioni ricorrenti
ritengono di essere legittimate a far valere, in relazione alle disposizioni ordinamentali di cui all’art. 16, la violazione dell’art.
77 Cost., per quanto riguarda la carenza dei presupposti della necessità e
dell’urgenza, nonché per violazione degli artt. 114 (ruolo costituzionale delle
Regioni) e 118, primo comma (come espressione del più generale principio di
sussidiarietà), ed infine dell’art. 5 Cost., come implicito riconoscimento del
principio di leale collaborazione.
La questione è inammissibile.
Si deve premettere che l’assunto,
secondo cui l’intero art. 16 introdurrebbe norme ordinamentali
dirette ad incidere profondamente sullo status
istituzionale dei Comuni, non può essere condiviso. In effetti, le disposizioni
censurate non alterano il tessuto strutturale e il sistema delle autonomie
locali, ma sono dirette a realizzare, per i Comuni con popolazione fino a 1.000
abitanti, l’esercizio in forma associata delle funzioni amministrative e dei
servizi pubblici, mediante unioni di Comuni, secondo un modello peraltro già
presente nell’ordinamento, sia pure con talune differenze di disciplina (art.
32 del TUEL).
Ciò detto per l’esatto inquadramento
della questione, va rilevato che, per costante orientamento di questa Corte,
sono ammissibili questioni di legittimità costituzionale prospettate da una
Regione, nell’ambito di un giudizio in via principale, in ordine a parametri
diversi da quelli riguardanti il riparto delle competenze legislative tra lo
Stato e le Regioni, contenuti nel Titolo V, Parte seconda, della Costituzione,
purché sia possibile riscontrare la ridondanza delle asserite violazioni su
tale riparto e il soggetto ricorrente abbia indicato le specifiche competenze
ritenute lese e le ragioni della lamentata lesione (ex plurimis, sentenze n. 234 del 2013,
n. 22 del 2012,
n. 128 del 2011,
n. 326, n. 156, n. 52 e n. 40 del 2010,
n. 341 del 2009).
Nel caso di specie non è ravvisabile alcuna
ridondanza del vizio denunciato (asserita violazione dell’art. 77, primo e
secondo comma, nonché dell’art. 5, Cost.) sulle competenze legislative
regionali. La tesi secondo cui le «prerogative costituzionali» delle Regioni
dovrebbero estendersi anche al loro status
costituzionale e al ruolo ad esse assegnato nei processi decisionali si rivela
meramente assertiva e non consente d’individuare la specifica competenza
regionale che, nel caso in esame, risulterebbe lesa e le ragioni di tale
lesione.
Né giova il richiamo agli artt. 114 e
118, primo comma, Cost., stante la genericità dell’allegazione e il difetto di
adeguata motivazione in ordine alle ragioni per le quali le disposizioni
censurate comporterebbero la violazione dei parametri di riferimento.
15.1.– Le Regioni Emilia-Romagna,
Liguria e Umbria hanno promosso, poi, questioni di legittimità costituzionale
dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 148 del 2011, quanto ai commi da 1 a 16, per violazione degli artt.
114, primo e secondo comma, 117, primo, secondo comma, lettera p), e quarto comma, 118 e 133, secondo
comma, Cost., nonché per violazione del principio di non discriminazione, di
ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione, di cui agli
artt. 3 e 97 Cost.
Dopo aver riassunto il contenuto della
normativa censurata, le disposizioni costituzionali riguardanti i Comuni e le
competenze che, in relazione ad essi, spettano allo Stato e alle Regioni, le
ricorrenti osservano che il quadro di garanzie costituzionali delle autonomie
locali e il relativo riparto di competenze vanno tenuti presenti anche
nell’affrontare il problema – che le Regioni non ignorano – delle insufficienti
dimensioni di molti Comuni italiani.
Si tratta di un problema complesso, che
non può essere risolto in modo sbrigativo (come farebbe la normativa impugnata)
mediante lo svuotamento istituzionale dei Comuni con popolazione inferiore a
1.000 abitanti, privandoli delle funzioni, strutture e risorse finanziarie e disponendo
la loro pratica sostituzione con un ente nuovo, l’unione, nella quale finirebbe
per "sciogliersi” ogni Comune la cui popolazione non superi la soglia indicata.
Si tratterebbe di un ente non presente nella tipologia costituzionale degli
enti costitutivi della Repubblica e privo di legittimazione democratica
diretta, come peraltro rilevato nel corso dei lavori preparatori.
In effetti, altro sarebbe promuovere
entità associative, attraverso le quali i Comuni associati possano meglio
esercitare alcune delle proprie funzioni, fermo restando il nucleo centrale
della loro consistenza, altro sarebbe ridurre i Comuni a mere strutture di
rappresentanza, da aggregare in altro ente che dovrebbe assorbire, pressoché
integralmente, le funzioni, le strutture e le risorse del Comuni originari.
Invero, quanto alle funzioni, le
disposizioni censurate priverebbero i Comuni interessati di tutte le funzioni
amministrative e di gestione dei servizi pubblici. Quanto all’organizzazione, i
consigli comunali resterebbero come semplici organi d’indirizzo (comma 9). Gli
stessi sindaci dei Comuni diventerebbero semplici rappresentanti nel Consiglio
dell’unione, mentre le funzioni di sindaco sarebbero assunte dal presidente
dell’unione (comma 12).
Risulterebbe palese, dunque, che il
disegno delle disposizioni dettate dall’art. 16, nei commi da 1 a 16, sarebbe
quello di sostituire nella sostanza i Comuni di piccole dimensioni con le
unioni. Tale disegno, però, contrasterebbe con le garanzie che la Costituzione
offre a tutti i Comuni e costituirebbe un aggiramento delle apposite procedure
e competenze che essa stabilisce per la creazione di nuovi Comuni e per il
mutamento delle circoscrizioni comunali.
In altre parole, le disposizioni
impugnate costituirebbero non soltanto superamento dei poteri statali previsti
dall’art. 117, secondo comma, ma anche violazione dell’art. 133 Cost. Soltanto
in apparenza il legislatore statale disporrebbe di organi e funzioni degli enti
locali, perché in realtà sarebbe alterata la stessa mappa dell’autonomia
comunale, costituzionalmente garantita dalle peculiari procedure appositamente
apprestate dall’art. 133 Cost.
Il complesso normativo costituito
dall’art. 16, commi da 1 a 16, non sarebbe dunque compatibile con i principi
costituzionali esposti. Lo stesso principio di sussidiarietà subirebbe una
violazione, in quanto la «differenziazione» dei Comuni e delle loro funzioni
non potrebbe essere disgiunta da una considerazione, in concreto, della
capacità amministrativa e di gestione che distingue gli enti minori in ogni
diversa realtà del Paese e non potrebbe ridursi alla privazione delle funzioni
dei Comuni minori.
Inoltre, risulterebbe violata la Carta
europea dell’autonomia locale, a cui è stata data esecuzione con la legge 30
dicembre 1989, n. 439 (Ratifica ed esecuzione della convenzione europea
relativa alla Carta europea dell’autonomia locale, firmata a Strasburgo il 15
ottobre 1985). Il contrasto sussisterebbe, in particolare, con l’art. 3 di tale
atto.
Andrebbe notato, tra l’altro, che spesso
i Comuni con popolazione non superiore a 1.000 abitanti non sono contigui,
sicché tali enti devono partecipare ad unioni comprendenti Comuni che affidano
ad esse soltanto alcune delle proprie funzioni, mantenendo per il resto (ed
ovviamente) la pienezza della propria natura di Comuni.
La situazione istituzionale, dunque,
risulterebbe anche «fortemente asimmetrica e disuguale», con il solo Comune
minore che perde nella sostanza la propria natura di vero Comune a favore di
una unione che per tutti gli altri Comuni rimane un’organizzazione settoriale
di servizio.
Ad avviso delle ricorrenti
risulterebbero violati, oltre all’art. 114 Cost., anche gli artt. 3 e 97 Cost.,
in quanto sarebbe stata adottata una soluzione discriminatrice, priva di
ragionevolezza e in contrasto col principio di buon andamento
dell’amministrazione.
Le disposizioni impugnate violerebbero,
altresì, le competenze residuali delle Regioni in materia di associazionismo
tra enti locali.
Infatti, come confermato da questa Corte
(sentenza n. 456
del 2005), nello stabilire la competenza statale l’art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost., «fa espresso
riferimento ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane e l’indicazione
deve ritenersi tassativa».
Pertanto, la potestà legislativa dello
Stato si fermerebbe all’ordinamento degli enti locali e non si estenderebbe
alle loro forme associative. In effetti, la giurisprudenza costituzionale
avrebbe in diverse occasioni confermato l’incompetenza del legislatore statale
ad intervenire in un ambito, quello delle forme associative, riconducibile alla
potestà legislativa regionale residuale.
Ne conseguirebbe che l’intera disciplina
della speciale unione prevista dai commi da 1 a 16 dell’art. 16, a maggior
ragione per il suo carattere dettagliato e minuzioso, si presenterebbe
costituzionalmente illegittima per lesione della competenza residuale delle
Regioni in materia di associazionismo degli enti locali.
Da ultimo, e in subordine, le ricorrenti
deducono la specifica illegittimità costituzionale di talune disposizioni
dell’art. 16 che prevedono poteri regolativi e amministrativi statali
nell’applicazione della normativa impugnata.
In particolare: il comma 4 dispone, tra
l’altro, che con regolamento – da adottare ai sensi dell’art. 17, comma 1,
della legge n. 400 del 1988 – su proposta del Ministro dell’interno, di
concerto con il Ministro per le riforme per il federalismo, sono disciplinati
il procedimento amministrativo-contabile di formazione e variazione del
documento programmatico, i poteri di vigilanza sulla sua attuazione e la
successione nei rapporti amministrativo-contabili tra ciascun Comune e
l’unione. Si tratterebbe, in realtà, di un potere non riconducibile ad alcuna
materia di competenza statale.
Del pari illegittimo risulterebbe il
comma 16 per violazione del principio di leale collaborazione, in quanto il
legislatore statale avrebbe del tutto pretermesso le
Regioni nella valutazione – demandata in via esclusiva al Ministro dell’interno
– circa il conseguimento, da parte dei Comuni già coinvolti in forme
associative di cui all’art. 30 del TUEL, di «significativi livelli di efficacia
ed efficienza nella gestione, mediante convenzione, delle rispettive
attribuzioni».
Anche in questo caso è necessario
richiamare le considerazioni svolte nei paragrafi da 4 a 4.18 del Considerato in diritto in tema di ius superveniens.
All’esito della verifica all’uopo
effettuata, le questioni promosse con riferimento ai commi 1, 3, 4, 5, 9, 11,
12 e 15 sono state dichiarate inammissibili e per quelle riferite ai commi 2, 7
e 16 è stata dichiarata la cessazione della materia del contendere.
In riferimento al comma 4 dell’art. 16
del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del
2011, nel testo sostituito dall’art. 19, commi 2 e 5, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e ai commi 6 e 9
dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma
2, del d.l. n. 95 del 2012, valgono le argomentazioni secondo cui, come già si
è precisato nei paragrafi 6 e 6.1 del Considerato
in diritto, la materia alla quale
devono essere ascritte le disposizioni censurate è il coordinamento della
finanza pubblica. Pertanto, la questione deve essere dichiarata non fondata.
Residuano il comma 5 dell’art. 16 del
d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n.
95 del 2012, e l’art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012, nonché il comma 10
dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma
2, del d.l. n. 95 del 2012, per i quali è stata dichiarata la illegittimità
costituzionale parziale nei termini indicati ai paragrafi 9.1 e 9.2 del Considerato in diritto.
16.– La Regione Veneto, con il ricorso
indicato in epigrafe (reg. ric. n. 145 del 2011), ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell’art. 16 e, specificamente, degli originari
commi 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 e 28 del d.l. n. 138 del
2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, per
violazione degli artt. 97, 114, 117 e 118 Cost.
In primo luogo, la ricorrente osserva
che le norme perseguono l’obiettivo della riduzione dei costi relativi alla rappresentanza
politica, allo scopo di assicurare il conseguimento degli obiettivi di
coordinamento della finanza pubblica, nonché il contenimento delle spese degli
enti locali.
In secondo luogo, la difesa regionale
rileva che l’intervento è dichiaratamente finalizzato alla razionalizzazione
delle modalità di organizzazione delle funzioni comunali, per migliorare
l’esercizio delle funzioni amministrative e l’offerta dei servizi pubblici.
Deduce che, «qualora il testo legislativo in esame trovasse appropriata
collocazione tra gli strumenti necessari a perseguire la riduzione dei costi ed
inserito tra le azioni indispensabili al raggiungimento dei noti e difficili
obiettivi di finanza pubblica, le puntuali disposizioni in esso contenute
dovrebbero appartenere alla categoria delle cosiddette "norme di coordinamento
della finanza pubblica” ed automaticamente ascriversi all’omonima materia di
competenza concorrente ai sensi del comma terzo dell’articolo 117 della
Costituzione». Richiama, quindi, i principi affermati dalla giurisprudenza
costituzionale in tale materia e sostiene che, invece, le disposizioni
censurate integrerebbero una disciplina di dettaglio ed auto-applicativa che
non potrebbe essere ricondotta alla nozione di principio fondamentale della
materia del coordinamento della finanza pubblica. Invero, si tratterebbe di
imposizioni di carattere imperativo e puntuale «a cui soggiacciono in via
diretta le amministrazioni comunali ed in via riflessa le Regioni, alle quali
non è lasciata alcuna autonomia opzionale in aperta violazione dell’articolo
117 della Costituzione, secondo comma». Tale censura andrebbe «riproposta in
relazione al comma 7 dell’articolo 16, che impone ex lege la cessazione delle precedenti
forme associative previste nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267» .Ad
avviso della ricorrente, nelle disposizioni in esame per un verso risulterebbe
assente la necessaria indicazione del risparmio di spesa conseguente, per altro
verso «l’effetto dirompente della norma risulta più di carattere ordinamentale che finanziario».
La Regione, poi, dubita che la
razionalizzazione delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici di
spettanza comunale «costituisca un profilo riconducibile de plano alla lettera p)
del comma secondo dell’articolo 117 della Costituzione», e richiama, al
riguardo, la giurisprudenza di questa Corte in tema di comunità montane,
osservando che, se a queste ultime è stata riconosciuta, pur non essendo enti
costituzionalmente garantiti, specifica autonomia statutaria e regolamentare,
analoga autonomia dovrebbe essere riconosciuta alle nuove figure di unioni di
Comuni, anche per quanto concerne l’individuazione dei propri organi di
governo.
Invece – prosegue la ricorrente – l’art.
16, nei commi da 10 a 14, disciplina appunto gli organi di governo dell’unione,
ente diverso ed autonomo dalle amministrazioni di cui si compone. Per
conseguenza, non essendo tali unioni giuridicamente assimilabili ai Comuni,
esse sarebbero escluse dall’ambito di riferimento proprio degli artt. 114 e 117,
secondo comma, lettera p), Cost. e,
per ciò stesso, non imputabili alla titolarità legislativa statale, ma
ascrivibili alla potestà legislativa residuale delle Regioni.
Inoltre, andrebbe considerato che la
titolarità legislativa regionale in materia di associazionismo sarebbe stata
riconosciuta dall’art. 14, commi da 27 a 31 (in particolare, dal comma 30), del
d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del
2010. Non sarebbe dato comprendere perché, a breve distanza di tempo, essa
dovrebbe essere disconosciuta dalle disposizioni in esame. Tale successione di
leggi dai contenuti inconciliabili sarebbe suscettibile di generare una
insostenibile incertezza normativa, oltre a pregiudicare la concreta
operatività delle amministrazioni comunali, anche per quanto concerne
l’esercizio delle funzioni amministrative di competenza regionale, in
violazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa tutelato
dall’art. 97 Cost.
Ancora, le norme in esame sarebbero
lesive delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute alle Regioni in tema
di associazionismo comunale, non soltanto per quanto concerne l’esercizio della
potestà legislativa, ma anche per quella amministrativa, ai sensi dell’art. 118
Cost.
Infatti, «il contenuto di dettaglio
espresso, con imposizione autoritativa, nelle
disposizioni censurate, anche relativamente a funzioni diverse da quelle di
esclusiva spettanza statale, nella misura in cui si riferisce a funzioni
amministrative di competenza regionale, non può non generare un’evidente
violazione anche al riparto di competenze amministrative di cui all’articolo
118 della Costituzione».
Il modello di unione di Comuni imposto
dallo Stato, connotato da genericità e indifferenziazione, non sarebbe idoneo a
garantire l’efficienza organizzativa quale portato delle allocazioni ottimali
delle funzioni, in ossequio ai principi di sussidiarietà, differenziazione e
immediatezza che dovrebbero caratterizzare il sistema di amministrazione
locale. Il conferimento, fatto agli enti locali con legge regionale, di
funzioni amministrative nelle materie di competenza legislativa regionale,
costituirebbe appunto la declinazione dei detti principi, allo scopo di
razionalizzare l’esercizio delle funzioni amministrative. Analoga valutazione,
in ordine alle caratteristiche peculiari delle singole funzioni suscettibili di
diversa allocazione, spetterebbe allo Stato nelle materie di sua esclusiva
attribuzione. Invece, la compressione indebita delle funzioni amministrative di
spettanza regionale per effetto di interventi normativi statali violerebbe
l’art. 118 Cost. in riferimento alle prerogative regionali circa l’esercizio di
funzioni amministrative.
La Regione Veneto censura, poi, l’intero
art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, che consta di 31 commi, per violazione
dell’art. 117, sesto comma, Cost. Al riguardo, osserva come la norma censurata,
imponendo una determinata forma organizzativa di tipo associativo, violerebbe
il richiamato parametro costituzionale, che riconosce ai Comuni autonoma potestà
regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento
delle funzioni loro attribuite ed a tale ambito andrebbe ricondotta la scelta concretantesi nell’esercizio delle funzioni secondo forme
associative.
Del resto, la libertà di organizzazione
riconosciuta dal legislatore statale ai Comuni sarebbe indiscutibile e
testimoniata dalla pluralità di disposizioni in materia di associazionismo
comunale presenti nell’ordinamento.
La ricorrente censura, ancora, l’art.
16, comma 28, del citato decreto il quale individua i poteri attribuiti al
Prefetto allo scopo di vigilare in ordine al veloce conseguimento degli
obiettivi individuati.
Dopo aver riportato il contenuto della
disposizione, la difesa regionale rileva che il potere sostitutivo regolato
dalla norma sembra esulare dall’ambito proprio dell’art. 120 Cost., che
consente al Governo di sostituirsi legittimamente agli organi dei Comuni
soltanto nelle ipotesi ivi tassativamente elencate.
Sarebbe palese che nessuna di tali
ipotesi possa attagliarsi ad un contesto come quello oggetto della norma
censurata, nel quale, per esplicita affermazione del medesimo legislatore
statale, gli unici obiettivi posti a fondamento dell’intervento sono quelli
della semplificazione e della riduzione delle spese.
Né sarebbe condivisibile la posizione
interpretativa che vorrebbe ricondurre il potere sostitutivo de quo ad una (ritenuta) preminente
esigenza di garanzia dell’unità economica, intesa come il complesso della
macroeconomia nazionale, costituita da moneta, risparmio e mercati finanziari,
ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in quanto la finalità di contenimento della spesa
pubblica sarebbe perseguibile dallo Stato con mere previsioni normative di
principio, nell’alveo del sistema di coordinamento della finanza pubblica di
cui all’art. 117, terzo comma, Cost., e non potrebbe, quindi, legittimare il
potere sostitutivo statale in argomento.
Ad avviso della ricorrente, la
circostanza che tale potere si configuri come straordinario e collocato in
posizione aggiuntiva rispetto ad altre ipotesi di potere sostitutivo cosiddetto
ordinario, non potrebbe consentire alcuna violazione del riparto di competenze
garantito dagli artt. 117 e 118 Cost.
Se, infatti, il potere sostitutivo
straordinario si pone quale presidio ad esigenze avvertite come fondamentali,
di eguaglianza, sicurezza e legalità la cui tutela appare necessaria al fine di
garantire unità e coerenza dell’ordinamento, mentre quello ordinario è
correlato all’esercizio della potestà legislativa statale e alla potestà
concernente l’esercizio delle funzioni amministrative attribuite ai sensi
dell’art. 118 Cost., le esigenze di coordinamento della finanza pubblica,
sottese alla disposizione censurata, non sarebbero in alcun caso perseguibili
anche mediante il ricorso ad un intervento sostitutivo straordinario, ma al
più, a quello ordinario nei termini sopra indicati.
In sostanza, si profilerebbe la
violazione degli artt. 117 e 118 Cost., perché il mero principio di
coordinamento della finanza pubblica sarebbe strumentale all’esercizio di una
funzione amministrativa che, in conformità all’art. 118 Cost., potrebbe
rientrare anche in ambiti di competenza regionale.
Le questioni così riassunte sono in
parte inammissibili, in parte non fondate.
Al riguardo, vanno richiamati gli
argomenti svolti nel paragrafo che precede e nei paragrafi da 4 a 4.18 del Considerato in diritto.
Le questioni promosse in ordine all’art.
16 del d.l. n. 138 del 2011 (poi convertito), commi 1, 3, 4, 5, 11, 12 e 15,
sono state dichiarate inammissibili per sopravvenuto difetto d’interesse.
Sulle questioni promosse in ordine alla
citata norma, commi 2, 7 e 16 è stata dichiarata la cessazione della materia
del contendere.
In riferimento ai commi 6 e 9 dell’art.
16 del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del
d.l. n. 95 del 2012, valgono le argomentazioni secondo cui, come già si è
precisato nei paragrafi 6 e 6.1 del Considerato
in diritto, la materia alla quale devono essere ascritte le disposizioni
censurate è il coordinamento della finanza pubblica.
Pertanto, le questioni devono essere
dichiarate non fondate.
Con specifico riferimento, poi, alla
censura promossa in relazione all’intero art. 16 per violazione dell’art. 117,
sesto comma, Cost., deve rilevarsi come la stessa sia stata formulata in
termini generici, non essendo chiare le ragioni per le quali tutte le
disposizioni censurate comporterebbero la violazione del parametro di
riferimento. In difetto di motivazione, sia pure in forma sintetica, in ordine
al collegamento tra le argomentazioni svolte nel ricorso e le singole
disposizioni, dal contenuto non omogeneo, deve dichiararsi l’inammissibilità
della detta questione di legittimità costituzionale.
La questione promossa dalla ricorrente
con riferimento al comma 28 dell’art. 16, del d.l. n. 138 del 2011, oggetto di
censure specifiche non è fondata per le medesime ragioni esposte nel precedente
paragrafo 12 del Considerato in diritto.
17.– La Regione Campania, con il ricorso
indicato in epigrafe (reg. ric. n. 153 del 2011), ha promosso, tra l’altro,
questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 1, del d.l. n. 138
del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, per
violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma, e 119 Cost.
La ricorrente ritiene che la norma
censurata, nella parte in cui «al primo comma dell’art. 16, dispone che i Comuni
con popolazione fino a 1.000 abitanti esercitano obbligatoriamente in forma
associata tutte le funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici loro
spettanti sulla base della legislazione vigente mediante un’unione di Comuni ai
sensi dell’art. 32 del D.Lgs. n. 267/2000 (T.U. Enti
locali)», violerebbe: a) l’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., in quanto
inciderebbe illegittimamente sulla sfera di competenze legislative che la
Costituzione riserva alla competenza residuale delle Regioni; b) l’art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost. in
quanto, a proposito della competenza esclusiva statale, relativa a
«legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni,
Province e Città metropolitane», la giurisprudenza costituzionale avrebbe
sottolineato che tale disposto dovrebbe essere inteso in senso restrittivo; c)
in subordine, l’art. 118, in combinato disposto con l’art. 117 Cost., in
materia di disciplina dell’esercizio delle funzioni amministrative da parte
degli enti locali, perché la norma impugnata, nel richiamare indistintamente
tali funzioni esercitate dai Comuni, avrebbe compreso quelle ricadenti in
ambiti materiali regionali, in contrasto con le attribuzioni costituzionalmente
garantite alla Regione.
Inoltre, la norma censurata, nella parte
in cui determina una profonda incisione delle prerogative costituzionali delle
Regioni, peggiorata dalle gravose conseguenze derivanti dal mancato rispetto
delle regole richiamate, violerebbe l’art. 119, quarto comma, Cost., per
lesione del principio di corrispondenza tra le funzioni decentrate e le risorse
necessarie a consentire di far fronte alle funzioni stesse.
La questione è inammissibile.
Infatti, essa ha per oggetto l’art. 16,
comma 1, del d.l. n. 138 del 2011 (e successiva legge di conversione), cioè una
norma sostituita dalla normativa sopravvenuta in senso non satisfattivo
(art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012).
Pertanto, la questione non è
trasferibile sul nuovo testo e la norma impugnata non ha avuto applicazione.
18.– La Regione Lombardia, con il
ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 155 del 2011), ha promosso questioni
di legittimità costituzionale – in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto
comma, 119, 120 e 133, secondo comma, Cost. – dell’art. 16 del d.l. n. 138 del
2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011.
La ricorrente censura l’intero art. 16
del d.l. n. 138 del 2011 (poi convertito), nella parte in cui dispone che i
Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti esercitano obbligatoriamente in
forma associata tutte le funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici
loro spettanti sulla base della legislazione vigente, mediante un’unione di
Comuni; detta norma violerebbe l’art 117, terzo e quarto comma, Cost. in quanto
andrebbe ad incidere illegittimamente sulla sfera di competenze legislative che
la Costituzione riserva alle Regioni in via residuale.
Inoltre, impugna la stessa norma, nella
parte in cui determinerebbe una profonda incisione delle prerogative
costituzionali delle Regioni, con effetti pregiudizievoli in danno della
finanza regionale, in violazione dell’art. 119, quarto comma, Cost., per
lesione del principio di corrispondenza tra le funzioni decentrate e le risorse
necessarie a consentire di far fronte all’esercizio delle funzioni stesse.
Infine, censura l’art. 16 del d.l. n.
138 del 2011, nella parte in cui prevede l’istituzione di un ulteriore ente
locale, coincidente con la sostanziale fusione dei Comuni partecipanti, in
violazione dell’art. 133, secondo comma, Cost. che riconosce in capo al
legislatore regionale, sentite le popolazioni interessate, la competenza in
materia di istituzione di nuovi Comuni e di modificazione delle circoscrizioni
e denominazioni di quelle già esistenti.
Ancora, la Regione denunzia l’art. 16,
comma 1, del d.l. n. 138 del 2011, nella parte in cui inciderebbe
illegittimamente sulla sfera di competenze legislative che la Costituzione
riserva alle Regioni in materia di disciplina delle forme associative degli
enti locali presenti sul loro territorio, così violando l’art. 117, terzo e
quarto comma, Cost., nonché il principio fondamentale di leale collaborazione,
sancito dall’art. 120 Cost.
Con riferimento alla censura relativa
all’art. 16, comma 1, si rinvia alle argomentazioni poste a fondamento della
dichiarazione di inammissibilità esposte nel paragrafo 4.2 del Considerato in diritto.
Con specifico riferimento, poi, alle
censure mosse in relazione all’intero art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, per
violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, 119 e 133, secondo comma,
Cost., pur volendo ritenere che esse siano circoscritte alle disposizioni
riguardanti l’unione di Comuni, deve rilevarsi come le stesse, oltre a non
essere riferite a specifici commi, siano state formulate in termini generici,
non essendo chiare le ragioni per le quali tutte le disposizioni censurate
comporterebbero la violazione dei parametri di riferimento. In difetto di
motivazione, sia pure in forma sintetica, in ordine al collegamento tra le
argomentazioni svolte nel ricorso e le singole disposizioni, dal contenuto non
omogeneo, deve dichiararsi l’inammissibilità delle dette questioni di
legittimità costituzionale (ex plurimis, sentenze
n. 22 del 2013
e n. 249 del
2009).
19.– La Regione autonoma Sardegna, con
il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 160 del 2011), ha promosso
questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011,
commi da 1 a 3, 22 e 24, 4, 8, 9, 10, 13 e 14, da 17 a 21, 25, 26, 27, 28, 30 e
31. Dopo aver riassunto il contenuto precettivo della normativa in esame, la
ricorrente sostiene che essa violerebbe l’art. 3, primo comma, lettera b), della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale della Sardegna), nonché, limitatamente al
comma 4, ultimo periodo, anche l’art. 117, sesto comma, Cost.
La ricorrente non ignora che il comma 29
del citato art. 16 prevede quella che sembra una disposizione di salvaguardia
delle competenze delle autonomie speciali, ma sostiene che essa, a ben vedere,
non escluderebbe la lesione delle attribuzioni della Regione autonoma Sardegna
per due ordini di motivi.
In primo luogo, andrebbe considerato che
l’art. 3, primo comma, lettera b),
dello statuto speciale dispone che essa ha potestà legislativa nella materia
dell’«ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni», onde
sarebbe evidente che, in presenza di tale norma e della relativa garanzia, la
semplice applicazione dell’art. 16 agli enti territoriali sardi, ancorché con
le modalità di cui al comma 29, sarebbe già di per sé lesiva dell’autonomia
regionale. Si tratterebbe, dunque, di una clausola di mero stile, perché la
normativa statale – nella materia di cui al citato art. 3, comma 1, lettera b), dello statuto – non potrebbe avere
alcun ingresso, nemmeno nelle forme cautelative della previsione censurata.
In secondo luogo, la norma in esame non
introdurrebbe una normativa di carattere generale o limitata ai principi di
semplificazione, accorpamento di funzioni e riduzione degli enti non necessari,
bensì un’autoritativa e unilaterale determinazione
del livello demografico della cosiddetta intercomunalità,
cui seguirebbe una regolamentazione di estremo dettaglio, della quale la
Regione non potrebbe che prendere atto, recependole in via automatica.
Per queste ragioni l’art. 16 citato,
nonostante la (pretesa) formula di salvaguardia, lederebbe le attribuzioni
conferite alla Sardegna dalla menzionata disposizione statutaria.
La tesi non può essere condivisa.
Al riguardo, si deve premettere che
l’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 148 del 2011, reca al comma 29 la seguente norma: «Le disposizioni di cui al
presente articolo si applicano ai comuni appartenenti alle regioni a statuto
speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano nel rispetto degli
statuti delle regioni e province medesime, delle relative norme di attuazione e
secondo quanto previsto dall’articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42».
Quest’ultima norma, al comma 1, così
dispone: «Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e
Bolzano, nel rispetto degli statuti speciali, concorrono al conseguimento degli
obiettivi di perequazione e di solidarietà ed all’esercizio dei diritti e
doveri da essi derivanti, nonché al patto di stabilità interno e
all’assolvimento degli obblighi posti dall’ordinamento comunitario, secondo
criteri e modalità stabiliti da norme di attuazione dei rispettivi statuti, da
definire, con le procedure previste dagli statuti medesimi, e secondo il
principio di graduale superamento del criterio della spesa storica di cui
all’articolo 2, comma 2, lettera m)».
Questa Corte, esaminando la norma ora
riportata, ha chiarito che essa «possiede una portata generale ed esclude – ove
non sia espressamente disposto in senso contrario per casi specifici da una
norma successiva – che le previsioni finalizzate al contenimento della spesa
pubblica possano essere ritenute applicabili alle Regioni a statuto speciale al
di fuori delle particolari procedure previste dai rispettivi statuti» (sentenza n. 193 del
2012, paragrafo 2.3.2 del Considerato in
diritto).
La medesima sentenza, nel ribadire
quanto sopra riportato e con specifico riferimento all’art. 16, comma 29,
(paragrafo 3.2 del Considerato in diritto),
ha precisato che esso contiene «una specifica clausola di salvaguardia che fa salvo,
espressamente, il metodo pattizio (ex art. 27 della legge n. 42 del 2009)
nella determinazione dei criteri e delle modalità di concorso delle autonomie
speciali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica».
Inoltre, la legge di conversione n. 148
del 2011, ha inserito nel testo del d.l. l’art. 19-bis, alla stregua del quale «L’attuazione delle disposizioni del
presente decreto nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di
Trento e di Bolzano avviene nel rispetto dei loro statuti e delle relative
norme di attuazione e secondo quanto previsto dall’articolo 27 della legge 5
maggio 2009, n. 42».
In tal modo la clausola, ab origine circoscritta al solo art. 16, è
stata estesa all’intero decreto-legge come convertito.
Anche sul citato art. 19-bis questa Corte si è pronunziata,
escludendo che essa costituisca una mera formula di stile, priva di significato
normativo, ed affermando che, invece, «ha la precisa funzione di rendere
applicabile il decreto agli enti ad autonomia differenziata solo a condizione
che siano "rispettati” gli statuti speciali […]» (sentenza n. 241 del
2012, paragrafo 4.2 del Considerato in
diritto).
Pertanto, alla stregua delle
considerazioni che precedono, le questioni promosse dalla Regione autonoma
Sardegna devono essere dichiarate non fondate, in quanto la normativa censurata
non può essere ritenuta applicabile alla Regione al di fuori delle particolari
procedure contemplate dallo statuto, stante la clausola di salvaguardia
prevista dall’art. 19-bis del d.l. n.
138 del 2011, come convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011,
che ha ampliato l’ambito applicativo del citato comma 29 dell’art. 16 del
medesimo decreto-legge.
Le questioni, pertanto, devono essere
dichiarate non fondate. Ogni altro profilo rimane assorbito.
20.– La Regione Lazio, con il ricorso
indicato in epigrafe (reg. ric. n. 145 del 2012), ha promosso questioni di
legittimità costituzionale del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, limitatamente agli artt. 4, 9, 17,
18 e 19.
In questa sede saranno trattate le
questioni attinenti ai commi 2, 5 e 6 del citato art. 19, essendo state
riservate a separata pronuncia quelle relative alle altre disposizioni
impugnate.
La ricorrente censura l’art. 19 nella
parte in cui conferma, «per i Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti,
l’obbligo, già prescritto dal comma 17, lettera a), dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, di esercitare
obbligatoriamente in forma associata, mediante unione, tutte le funzioni
amministrative e tutti i servizi pubblici loro spettanti». In realtà, il
richiamo al menzionato art. 17, lettera a),
non è esatto, perché tale disposizione riguarda la composizione del consiglio
comunale per i Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti. Come risulta dal
tenore della doglianza, la Regione intende riferirsi all’art. 16, comma 1, del
d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95
del 2012.
Quanto all’assunto che «le Regioni,
nelle materie di cui all’art. 117, commi terzo e quarto, Cost., individuano le
dimensioni territoriali per l’esercizio delle funzioni in forma
obbligatoriamente associata, mediante unioni e convenzioni», il riferimento
sembra essere all’art. 19, comma 5.
Secondo la ricorrente, tale disciplina
sarebbe illegittima per violazione del combinato disposto dell’art. 117,
secondo comma, lettera p), nonché
terzo e quarto comma, Cost. Infatti, in forza delle disposizioni sopra
menzionate, la disciplina delle associazioni degli enti locali andrebbe
ricondotta alla competenza normativa della Regione e non già dello Stato, che
dovrebbe limitarsi a stabilire le regole in tema di «legislazione elettorale,
organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane», con esclusione di tutti gli aspetti riguardanti
l’associazionismo di tali enti.
Con specifico riferimento alle censure
mosse in relazione all’art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012, per
violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto
comma, Cost., deve rilevarsi come le stesse siano state formulate in termini
generici, non essendo chiarite le ragioni per le quali tutte le disposizioni
censurate comporterebbero la violazione dei parametri di riferimento. In
difetto di motivazione, sia pure in forma sintetica, in ordine al collegamento
tra le argomentazioni svolte nel ricorso e le singole disposizioni, dal
contenuto non omogeneo, deve dichiararsi l’inammissibilità delle dette
questioni di legittimità costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 22 del 2013
e n. 249 del
2009).
21.– La Regione Veneto, con il ricorso
indicato in epigrafe (reg. ric. n. 151 del 2012), ha promosso questioni di
legittimità costituzionale di numerose norme del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e tra le altre dell’art.
19, commi 2, 5 e 6.
La ricorrente, premesso che l’art. 19
del decreto citato riscrive (tra l’altro) la disciplina di cui ai primi 16
commi dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, pone l’accento sul citato art. 19,
comma 2, nella parte in cui sostituisce il menzionato art. 16, comma 1,
regolando l’esercizio associato, ad opera dei Comuni con popolazione fino a
1.000 abitanti, mediante unione di Comuni o convenzione, di tutte le funzioni e
di tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla base della legislazione
vigente e non soltanto delle funzioni fondamentali.
Richiama, inoltre, il medesimo art. 19,
comma 2, nella parte in cui modifica l’art. 16, comma 12, del d.l. n. 138 del
2011, concernente l’esercizio in forma associata assicurato mediante convenzioni,
ai sensi dell’art. 30 del TUEL, nonché nella parte in cui modifica lo stesso
art. 16, comma 4, circa la determinazione della complessiva popolazione
dell’unione residente nei rispettivi territori, e nella parte in cui modifica
il comma 5 di quest’ultima norma, relativo alla proposta di aggregazione da
avanzare alla Regione.
Censura, ancora, l’art. 16, commi 2, 3,
dal 6 all’11, e 13, del d.l. n. 138 del 2011, come sostituiti dal citato art.
19, comma 2, e sostiene che la normativa suddetta sarebbe costituzionalmente
illegittima per violazione, innanzitutto, dell’art. 117, quarto comma, in
combinato disposto con i commi secondo e terzo, Cost., dal quale sarebbe dato
desumere che la materia «forme associative tra gli enti locali» rientrerebbe
nella potestà legislativa regionale residuale. È richiamata, in proposito, la
giurisprudenza di questa Corte sulle comunità montane, costituenti un caso
speciale di unione di Comuni. Ad avviso della ricorrente, i principi affermati
con riferimento a tali enti dovrebbero valere anche per le unioni di Comuni.
Non sarebbe sostenibile che l’art. 19
del d.l. n. 95 del 2012, relativo all’unione tra Comuni e alle convenzioni tra
gli stessi sia espressione della potestà legislativa esclusiva dello Stato in
materia di «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali
di Comuni, Province e Città metropolitane», di cui all’art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost. Come affermato da
questa Corte in tema di comunità montane, la suddetta elencazione dovrebbe
ritenersi tassativa e non comprende le unioni.
Un ulteriore profilo di illegittimità
costituzionale andrebbe, poi, rilevato nei confronti del citato art. 19, comma
2, per violazione dell’art. 117, terzo e quarto comma, Cost. Il legislatore
statale avrebbe espressamente affermato che le disposizioni dettate dal
menzionato art. 19, comma 2, costituirebbero principi fondamentali nella
materia del «coordinamento della finanza pubblica», il che sarebbe da
escludere.
Andrebbe ribadito che la disciplina di
principio dei vincoli finanziari, cioè il contesto normativo rimesso alla
competenza legislativa statale, sarebbe compatibile con l’autonomia degli enti
costituzionalmente garantiti, come le Regioni e i Comuni, soltanto qualora
stabilisca in modo tassativo un limite complessivo d’intervento – avente ad
oggetto o l’entità del disavanzo di parte corrente o i fattori di crescita
della spesa corrente – lasciando agli enti stessi piena autonomia e libertà di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti ed obiettivi di spesa, come
affermato dalla giurisprudenza di questa Corte. Poiché tali requisiti, nel caso
in esame, non sussisterebbero, si dovrebbe concludere per l’illegittimità
costituzionale dell’art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, poi convertito, per
violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Sarebbe, altresì, violato l’art. 118,
primo comma, Cost., che disporrebbe circa l’attribuzione delle funzioni
amministrative senza alcun riferimento alle unioni di Comuni.
Risulterebbe violato anche l’art. 118,
secondo comma, Cost., perché sarebbe leso il potere regionale di conferire,
mediante legge della Regione, funzioni amministrative ai Comuni (e non ad
unioni degli stessi, imposte o autorizzate dallo Stato).
Infine, sarebbero violati l’art. 119
Cost., anche con riguardo all’autonomia finanziaria di entrata e di spesa dei
Comuni, nonché gli artt. 3 e 97 Cost., specialmente perché i Comuni con
popolazione fino a 5.000 abitanti sarebbero obbligati (in violazione del
principio costituzionale di differenziazione) all’esercizio mediante unione di
Comuni o convenzione delle loro funzioni fondamentali.
Le questioni promosse in relazione
all’art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012, in riferimento agli artt.
3 e 97 Cost. sono inammissibili.
Esse, infatti, si riferiscono a parametri
che non attengono al riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni e
la ricorrente non ha chiarito in alcun modo la ridondanza di tale violazione
sul detto riparto di competenze, con conseguente compromissione delle
attribuzioni regionali costituzionalmente garantite.
Del pari inammissibile è la questione
promossa nei confronti delle citate disposizioni con riferimento all’art. 119
Cost., «peraltro anche con riguardo all’autonomia finanziaria di entrata e di
spesa dei Comuni».
Infatti, la pretesa violazione del
parametro costituzionale invocato non è sorretta da alcuna adeguata
argomentazione e, pertanto, ha carattere generico.
Le questioni promosse in relazione
all’art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012, in riferimento all’art.
118, primo e secondo comma, Cost., non sono fondate.
Non è configurabile la violazione
dell’art. 118, primo comma, Cost., perché la mancata previsione dell’unione tra
gli enti cui attribuire le funzioni amministrative non postula affatto il
divieto di modificarne con legge le modalità di esercizio delle funzioni,
disponendo che esse avvengano in forma associata.
Quanto alla presunta violazione
dell’art. 118, secondo comma, Cost., si deve osservare che, come il dettato
normativo espressamente dispone, «I Comuni, le Province e le Città
metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle
conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze»,
così ribadendo la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni, naturalmente
nel rispetto delle proprie competenze.
Le questioni promosse in relazione
all’art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012, in riferimento all’art.
117 Cost., ripropongono l’esame di norme già scrutinate dalla Corte in ordine
alle censure, promosse con i primi ricorsi, ritenute trasferibili sul testo
sopravvenuto dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011.
Al riguardo, alla luce del tenore delle
censure, possono essere richiamate argomentazioni già svolte.
In particolare, si tratta di quelle relative
alle censure promosse nei confronti dell’art. 16, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo
sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e dell’art. 19, comma 5, del d.l.
n. 95 del 2012, in relazione ai quali si rinvia alle considerazioni poste a
fondamento della pronunzia di non fondatezza svolte nei paragrafi 6 e 6.1 del Considerato in diritto.
Vengono, poi, in rilievo l’art. 16,
comma 5, del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2,
del d.l. n. 95 del 2012, e l’art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012, per i
quali la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale parziale per le ragioni
esposte nel paragrafo 9.1 del Considerato
in diritto;
Si tratta, ancora, dell’art. 16, commi 6
e 9, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, in relazione ai
quali devono essere ribadite le argomentazione poste a fondamento della
pronunzia di non fondatezza svolte nei paragrafi 6 e 6.1 del Considerato in diritto;
Ed, infine, la Regione censura l’art.
16, comma 10, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n.
95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, per il
quale la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale parziale sui
rilievi formulati nel paragrafo 9.2 del Considerato
in diritto.
Le questioni promosse con riferimento ai
restanti commi (1, 2, 3, 8, 11, 12 e 13), non sono fondate, salvo per quanto
concerne il comma 7 del novellato art. 16 del d.l. n. 95 del 2012.
In via preliminare, si deve ribadire che
la normativa in esame è riconducibile alla materia del «coordinamento della
finanza pubblica», nel cui ambito l’istituzione delle unioni è qualificabile
come normativa statale di principio, finalizzata al contenimento delle spese
degli enti territoriali e suscettibile d’incidere su materie di competenza
regionale, anche di tipo residuale.
Al riguardo, vanno richiamate le
argomentazioni svolte in precedenza (paragrafi 6 e 6.1 del Considerato in diritto).
Come emerge dalla giurisprudenza ivi
menzionata, questa Corte ha più volte affermato che le Regioni e gli enti
locali sono tenuti a concorrere alle manovre volte al risanamento dei conti
pubblici, anche al fine di garantire l’osservanza degli obblighi assunti in
sede europea, e che le misure adottate a tal fine dallo Stato costituiscono
inevitabili limitazioni, in via indiretta, all’autonomia finanziaria e
organizzativa regionale e locale (sentenza n. 219 del
2013, paragrafo 17 del Considerato in
diritto, e sentenza n. 36 del
2004).
È vero che, per costante orientamento della
giurisprudenza di questa Corte, norme statali che fissano limiti alla spesa
delle Regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica alla seguente duplice condizione: in primo
luogo, che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi
nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale,
della spesa corrente; in secondo luogo, che non prevedano in modo esaustivo
strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi (ex plurimis,
sentenze n. 237
del 2009; n.
289 e n. 120
del 2008). È pur vero, però, che il suddetto orientamento si è manifestato,
in linea di principio, in casi nei quali l’incidenza sulla spesa corrente è
immediato, trattandosi di governare o correggere, per l’appunto, flussi
finanziari, non già quando si tratti di interventi volti ad incidere soltanto
in via indiretta sulla spesa. In altri termini, occorre tenere conto della
peculiarità di fattispecie come quella in esame, nella quale il contenimento
della spesa pubblica consegue non a manovre di tipo contabile, bensì a
modifiche delle modalità di esercizio di determinate funzioni.
Le dedotte violazioni dell’art. 117
Cost., dunque, non sussistono.
A conclusioni parzialmente diverse
bisogna giungere in ordine all’art. 16, comma 7, del d.l. n. 138 del 2011, nel
testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012.
L’attuale comma 7 così dispone: «Il consiglio
è composto da tutti i sindaci dei comuni che sono membri dell’unione nonché, in
prima applicazione, da due consiglieri comunali per ciascuno di essi. I
consiglieri di cui al primo periodo sono eletti, non oltre venti giorni dopo la
data di istituzione dell’unione in tutti i comuni che sono membri dell’unione
dai rispettivi consigli comunali, con la garanzia che uno dei due appartenga
alle opposizioni. Fino all’elezione del presidente dell’unione ai sensi del
comma 8, primo periodo, il sindaco del comune avente il maggior numero di
abitanti tra quelli che sono membri dell’unione esercita tutte le funzioni di
competenza dell’unione medesima. Al consiglio spettano le competenze attribuite
dal citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 al
consiglio comunale, fermo restando quanto previsto dal comma 2 del presente
articolo».
Il contenuto precettivo della norma deve
ritenersi in larga parte coessenziale al principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica, sopra richiamato, perché dette modalità
procedimentali sono necessarie per il funzionamento dell’unione.
Non altrettanto può dirsi, però, per la
proposizione, contenuta nel secondo periodo, in base alla quale i consiglieri
di cui al primo periodo sono eletti «con la garanzia che uno dei due appartenga
alle opposizioni». Si tratta di una disposizione esulante dal coordinamento
della finanza pubblica, attenendo, più propriamente, all’ambito
dell’ordinamento dell’unione.
Pertanto, deve essere dichiarata
l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, comma 7, del d.l. n.138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo
sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, limitatamente alle parole «,con la
garanzia che uno dei due appartenga alle opposizioni».
La Regione Veneto con il ricorso ha
formulato anche istanza di sospensione cautelare degli artt. 17, 18 e 19 del
d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del
2012. L’istanza, però, è assorbita dalla decisione di merito che precede.
22.– La Regione Campania, con il ricorso
indicato in epigrafe (reg. ric. n. 153 del 2012), ha impugnato numerose
disposizioni del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 135 del 2012. Tra le altre, ha impugnato l’art. 19, commi 2, 5 e 6,
che ora formerà oggetto di esame, restando riservata a separate pronunzie la
decisione sulle restanti questioni di legittimità costituzionale.
Ad avviso della ricorrente, la norma
censurata sarebbe gravemente lesiva delle prerogative regionali. La nuova
formulazione del menzionato articolo definirebbe l’esercizio associato di tutte
le funzioni e di tutti i servizi, per i Comuni fino a 1.000 abitanti, come non
più obbligatorio, bensì alternativo alle modalità di cui all’art. 14 del d.l.
n. 78 del 2010. Tuttavia, non vi sarebbe dubbio che la disposizione statale
continui ad incidere illegittimamente sulla sfera di competenza legislativa
riservata dalla Costituzione alle Regioni in materia di disciplina delle forme
associative degli enti locali presenti sul territorio.
In sostanza, anche dalla formulazione
attuale del testo normativo emergerebbe l’istituzione di un nuovo ente locale
dotato di competenza in tema di programmazione economico-finanziaria e di
gestione contabile, nonché di potestà impositiva e patrimoniale. Sarebbe
prevista, altresì, la successione dell’unione nei rapporti giuridici inerenti
alle funzioni ed ai servizi ad essa affidati, con trasferimento di risorse
umane e strumentali. L’unione avrebbe potestà statutaria propria e propri
organi, alla cui proclamazione seguirebbe la decadenza di diritto delle giunte
dei singoli Comuni associati. Infine, sarebbe previsto l’obbligo per la Regione
di sancire l’istituzione di tutte le unioni del proprio territorio, attenendosi
alle proposte di aggregazione formulate dai Comuni interessati, sulla base dei
criteri demografici prescritti dalla normativa statale. Sarebbe violato,
dunque, il riparto di competenze delineato dagli artt. 117 e 118 Cost.
Per escludere l’illegittimità
dell’intervento normativo censurato non si potrebbe invocare la competenza
esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., perché la giurisprudenza
costituzionale avrebbe da tempo chiarito che il titolo di competenza previsto
dalla norma ora citata sarebbe tassativamente rivolto agli enti elencati
nell’art. 114 Cost. Al di fuori dell’ambito materiale così circoscritto, la
disciplina degli enti locali dovrebbe essere ricondotta nella competenza
residuale delle Regioni, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost. Ciò anche
al fine di garantire la possibilità per la singola Regione, nel ruolo di ente
rappresentativo delle diverse istanze presenti sul territorio, di provvedere
all’adozione di misure differenziate in considerazione delle esigenze espresse
dalla comunità di riferimento, in osservanza dei principi di sussidiarietà,
adeguatezza e differenziazione.
Tali considerazioni troverebbero
conferma nella costante giurisprudenza costituzionale, sviluppatasi in
particolare in merito alla disciplina delle comunità montane, anch’essa
rientrante nella competenza residuale delle Regioni e, senza dubbio,
applicabile anche alle unioni di Comuni.
Così ricostruito il riparto di attribuzioni
tra Stato e Regioni in materia, risulterebbe netto il contrasto delle
previsioni impugnate con il dettato costituzionale, derivandone la manifesta
violazione delle competenze normative regionali.
In via subordinata, l’art. 16 del d.l.
n. 138 del 2011, come novellato dal citato art. 19 del d.l. n. 95 del 2012,
risulterebbe in contrasto con il dettato dell’art. 118, in combinato disposto
con l’art. 117 Cost.
Andrebbe ricordato come, ai sensi del
detto art. 118 Cost., nella formulazione successiva alla riforma del Titolo V
della Parte seconda della Costituzione, siano attribuite in via di principio ai
Comuni tutte le funzioni amministrative, salva la possibilità che le stesse
siano conferite, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza, ai livelli di governo superiori, al fine di garantirne il migliore
esercizio.
Come affermato dalla Corte con la sentenza n. 43 del
2004, sarà sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto
delle competenze legislative, ad operare la concreta collocazione delle
funzioni. Pertanto, non si potrebbe dubitare che la competenza della Regione in
materia di disciplina dell’esercizio delle funzioni amministrative sussista
ogni qual volta le funzioni stesse interessino ambiti materiali di diretta
pertinenza regionale (esclusiva o concorrente).
La questione promossa in relazione
all’art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012, in riferimento all’art.
118 Cost. non è fondata.
Come più volte ricordato, la mancata
previsione dell’unione tra gli enti cui attribuire le funzioni amministrative
non postula affatto il divieto di modificare con legge le modalità di esercizio
delle funzioni stesse, disponendo che esse siano esercitate in forma associata.
Si è già posto in evidenza nel paragrafo
21 del Considerato in diritto,
dedicato al ricorso n. 151 del 2012, proposto dalla Regione Veneto, che le
questioni relative all’art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012, promosse
in riferimento all’art. 117 Cost., ripropongono l’esame di norme già scrutinate
dalla Corte in ordine alle censure ritenute trasferibili sul testo sopravvenuto
dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011.
Anche in questo caso il contenuto delle censure
consente di rinviare alle argomentazioni già svolte.
Si tratta, infatti, dell’art. 16, comma 4, del d.l. n.
138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel
testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e dell’art. 19, comma 5, del
d.l. n. 95 del 2012, in relazione ai quali valgono le considerazioni poste a
fondamento della pronunzia di non fondatezza svolte nei paragrafi 6 e 6.1 del Considerato in diritto.
Con riferimento all’art. 16, comma 5,
del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l.
n. 95 del 2012, e all’art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012, la Corte ha
dichiarato l’illegittimità costituzionale parziale per le ragioni esposte nel
paragrafo 9.1 del Considerato in diritto.
In relazione all’art. 16, commi 6 e 9,
del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del
2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, vanno ribadite le
argomentazioni poste a fondamento della pronunzia di non fondatezza svolte nei
paragrafi 6 e 6.1 del Considerato in
diritto.
Infine, circa l’art. 16, comma 10, del
d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del
2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, la Corte ha
dichiarato l’illegittimità costituzionale parziale sui rilievi formulati nel
paragrafo 9.2 del Considerato in diritto.
Anche in tal caso le questioni promosse
con riferimento ai restanti commi (1, 2, 3, 8, 11, 12 e 13), non sono fondate,
salvo per quanto concerne il comma 7 del novellato art. 16 del d.l. n. 138 del
2011.
Come si è già chiarito, finalità del
provvedimento in esame, che riguarda i Comuni aventi popolazione fino a 1.000
abitanti, è quella di razionalizzare e ridurre la spesa pubblica attraverso
l’esercizio associato delle funzioni e dei servizi pubblici loro spettanti
(paragrafi 6 e 6.1 del Considerato in
diritto). Si tratta di una normativa di principio nella materia (di
competenza concorrente) del coordinamento della finanza pubblica (art. 117,
terzo comma, Cost.). Da tale natura discende, in forza della giurisprudenza di
questa Corte, la legittimità dell’incidenza della censurata disciplina sia
sull’autonomia di spesa delle Regioni (ex
plurimis, sentenze n. 91 del 2011,
n. 27 del 2010,
n. 456 e n. 244 del 2005),
sia su ogni tipo di potestà legislativa regionale, compresa quella residuale in
materia di unione di Comuni.
Pertanto, non sussiste il denunziato
contrasto circa il riparto costituzionale delle attribuzioni tra Stato e
Regioni.
A conclusioni parzialmente diverse
bisogna giungere in ordine all’art. 16, comma 7, del d.l. n. 138 del 2011, nel
testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012 (che ha sostituito gli originari
commi da 1 a 16 con gli attuali commi da 1 a 13).
Sul punto si rinvia alle argomentazioni
svolte nel paragrafo 21, del Considerato
in diritto in ordine alla dichiarazione di illegittimità costituzionale
parziale dello stesso art. 16, comma 7, del d.l. n. 138 del 2011, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art.
19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 135 del 2012.
23.– La Regione autonoma Sardegna, con
il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 160 del 2012), ha impugnato
numerose disposizioni del d.l. n. 95 del 2012, (poi convertito) e,
segnatamente, ha censurato l’intero art. 19, comma 2, del detto provvedimento
normativo, con riferimento all’art. 3, primo comma, lettera b), del
proprio statuto speciale e all’art. 117, quarto e sesto comma, Cost.
Al riguardo, si deve osservare, in via
preliminare, che nel citato d.l. n. 95 del 2012, in sede di conversione,
attuata con la legge n. 135 del 2012, è stata inserita con l’art. 24-bis la seguente clausola di
salvaguardia: «Fermo restando il contributo delle regioni a statuto speciale e
delle province autonome di Trento e Bolzano all’azione di risanamento così come
determinata dagli articoli 15 e 16, comma 3, le disposizioni del presente
decreto si applicano alle predette regioni e province autonome secondo le
procedure previste dai rispettivi statuti speciali e dalle relative norme di
attuazione, anche con riferimento agli enti locali delle autonomie speciali che
esercitano le funzioni in materia di finanza locale, agli enti ed organismi
strumentali dei predetti enti territoriali e agli altri enti o organismi ad
ordinamento regionale o provinciale».
La suddetta clausola è stata già
esaminata da questa Corte, la quale ha così deciso: «Le questioni sollevate
dalle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna non sono fondate. La
clausola di salvaguardia prevista dall’art. 24-bis del d.l. n. 95 del 2012 rimette l’applicazione delle norme
introdotte dal decreto alle procedure previste dagli statuti speciali e dalle
relative norme di attuazione. Tale clausola è stata introdotta in sede di
conversione, alla fine del testo del d.l. n. 95 del 2012, proprio per garantire
che il contributo delle Regioni a statuto speciale all’azione di risanamento
venga realizzato rispettando i rapporti e i vincoli che gli statuti speciali
stabiliscono tra livello nazionale e Regioni a statuto speciale. Essa dunque
non costituisce una mera formula di stile, priva di significato normativo, ma
ha la "precisa funzione di rendere applicabile il decreto agli enti ad
autonomia differenziata solo a condizione che siano ‘rispettati’ gli statuti
speciali” (sentenza
n. 241 del 2012) ed i particolari percorsi procedurali ivi previsti per la
modificazione delle norme di attuazione degli statuti medesimi. La previsione
di una procedura "garantita” al fine di applicare agli enti ad autonomia
speciale la normativa introdotta esclude, perciò, l’automatica efficacia della
disciplina prevista dal decreto-legge per le Regioni a statuto ordinario (sentenza n. 178 del
2012). Le norme dell’art. 9 del d.l. n. 95 del 2012, dunque, non sono
immediatamente applicabili alle Regioni ad autonomia speciale, ma richiedono il
recepimento tramite le apposite procedure prescritte dalla normativa statutaria
e di attuazione statutaria. La partecipazione delle Regioni e delle Province
autonome alla procedura impedisce che possano introdursi norme lesive degli
statuti e determina l’infondatezza delle questioni sollevate dalle Regioni
autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna (sentenze n. 178 del 2012
e n. 145 del
2008)» (sentenza
n. 236 del 2013, paragrafo 2.1 del Considerato
in diritto; alle stesse conclusioni era giunta la sentenza n. 229 del
2013, paragrafo 10.2 del Considerato in
diritto).
Alla ritenuta applicabilità della detta
clausola consegue la declaratoria di non fondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale sollevate nel presente giudizio dalla Regione
autonoma Sardegna.
24.– La Regione Puglia, con il ricorso
indicato in epigrafe (reg. ric. n. 172 del 2012), ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell’art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, per
violazione degli artt. 117, secondo, terzo e quarto comma, 118, secondo comma,
119, primo, secondo e sesto comma, Cost.
Ad avviso della ricorrente, i nuovi
commi da 4 a 10 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nel testo in vigore per
effetto del d.l. n. 95 del 2012, nonché i commi 5 e 6 dell’art. 19 del d.l. n.
95 del 2012, sarebbero senz’altro da ritenere incostituzionali per violazione
dell’art. 117, secondo comma, lettera p),
e quarto comma, Cost.
Invero, lo Stato non disporrebbe della
competenza legislativa a dettare una disciplina generale per gli enti locali
differenti da quelli espressamente indicati dall’art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost., in quanto, a
seguito della riforma costituzionale del 2001, non avrebbe più una competenza
generale in questa materia, potendo adottare soltanto le norme inerenti alla
legislazione elettorale, alle funzioni fondamentali e agli organi di governo di
Province, Comuni e Città metropolitane. Pertanto, il legislatore statale
ordinario non avrebbe alcun titolo per disciplinare l’istituzione e
l’organizzazione di enti locali differenti da quelli ora menzionati, quali le
unioni di Comuni, specialmente se la predetta disciplina pretenda di assumere
(come nella specie) natura vincolante e conformativa
delle potestà normative e amministrative della Regione e dei Comuni
interessati. Si tratterebbe, infatti, di un ambito oggi affidato alla potestà
regionale residuale, di cui all’art. 117, quarto comma, Cost.
Di qui la palese violazione, ad opera
delle disposizioni sopra menzionate, dell’art. 117, secondo comma, lettera p), e quarto comma, Cost.
Diversa considerazione, invece,
meriterebbero le norme concernenti le funzioni che le unioni di Comuni sono
destinate a svolgere (è richiamato, a titolo di esempio, il nuovo comma 1
dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, come sostituito dal comma 2 dell’art. 19
del d.l. n. 95 del 2012).
Si tratterebbe di una disposizione che
interviene nella individuazione del livello istituzionale di esercizio delle
funzioni amministrative, perché renderebbe possibile che esse siano svolte
presso un ente locale diverso da quello comunale, anche se di carattere
associativo e frutto della partecipazione dei Comuni stessi.
In questo quadro, la Regione Puglia
ritiene di poter concludere sul punto come segue.
La legge ordinaria dello Stato potrebbe
certamente dettare norme di tal genere in relazione a materie nelle quali
disponga di una competenza esclusiva, ai sensi dell’art. 117, secondo comma,
Cost., e la ricorrente non intenderebbe disconoscere questa competenza statale,
neppure in relazione alle funzioni ricadenti in materia di competenza
concorrente, dal momento che alla norma in questione sarebbe senz’altro
possibile riconoscere natura di principio fondamentale.
Del pari certamente, però, lo Stato non
avrebbe alcun titolo per dettare la disciplina sopra richiamata per quelle
funzioni che risultino ascrivibili ad ambiti materiali differenti da quelli di
cui al secondo e terzo comma dell’art. 117 Cost.
Di qui la conclusione secondo la quale
il nuovo art. 16, comma 1, del d.l. n. 138 del 2011, come sostituito dal comma
2 dell’art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, sarebbe costituzionalmente illegittimo
nella parte in cui si rivolge anche a funzioni ricadenti nell’ambito del quarto
comma dell’art. 117 Cost., per violazione di tale disposizione, nonché
dell’art. 118, secondo comma, Cost., il quale prescrive che le funzioni
amministrative siano allocate, in base al principio di sussidiarietà, dal
legislatore competente per materia.
Analoghe argomentazioni sarebbero valide
anche per i primi due periodi del nuovo comma 3 dell’art. 16 del d.l. n. 138
del 2011, come sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
nonché per il nuovo comma 12 del citato art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, come
risultante dalle modifiche apportate dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del
2012.
Il menzionato comma 12 sarebbe
costituzionalmente illegittimo per violazione dell’art. 117, quarto comma,
Cost., nella parte in cui si rivolge anche a funzioni ascrivibili alle materie
di competenza residuale regionale. Sarebbe appena il caso di notare che, questa
volta, non verrebbe in rilievo quale parametro l’art. 118, secondo comma.
Cost., perché la norma in questione, diversamente da quella prima considerata,
non sarebbe norma sulla allocazione di funzioni, ma inciderebbe soltanto sul
loro esercizio.
Infine, è censurato il nuovo comma 2
dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2001, come sostituito dal comma 2 dell’art. 19
in esame (che affida alle unioni di Comuni la titolarità della potestà
impositiva sui tributi locali degli enti associati, nonché quella patrimoniale,
con riferimento alle funzioni da essi esercitate per mezzo dell’unione). Tale
previsione violerebbe l’art. 119, primo, secondo e sesto comma, Cost., i quali
impedirebbero che la legge statale possa sottrarre autonomia impositiva e di
entrata nonché risorse patrimoniali agli enti autonomi costitutivi della
Repubblica, attribuendole a nuovi e diversi enti territoriali, travalicando
inoltre i limiti imposti alla potestà legislativa dello Stato in materia di
«coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario».
La ricorrente illustra, quindi, tali
censure nel quadro dell’art. 119 Cost., sostenendo che il legislatore
competente ben potrebbe attribuire ad enti locali, diversi da quelli indicati
nella norma ora citata, ed anche a enti associativi, la possibilità di
esercitare autonomia di entrata e di spesa, imponendo le relative norme di
coordinamento, ma non potrebbe attribuire alle unioni spazi di autonomia di
entrata, sottraendola ai Comuni che ne fanno parte e pretendendo di
disciplinare l’intera materia della potestà impositiva e delle entrate di
questi enti.
In via preliminare, si ricorda che le disposizioni di cui
ai commi da 4 a 10 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 nel testo in vigore
all’esito della sostituzione operata dall’art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, sono
state già scrutinate dalla Corte.
Infatti, le censure mosse con
riferimento al comma 4 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 nel testo in
vigore all’esito della sostituzione operata dall’art. 19 del d.l. n. 95 del
2012, esaminato unitamente al comma 5 dell’art. 19 del d.l. n. 95 del 2012,
sono state ritenute non fondate alla luce dei rilievi svolti nei paragrafi 6,
6.1 e 7 del Considerato in diritto.
Allo stesso modo sono state dichiarate
non fondate le censure promosse con riferimento ai commi 6 e 9 dell’art. 16 del
d.l. n. 138 del 2011 nel testo in vigore all’esito della sostituzione operata
dall’art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, esaminati nei paragrafi 6, 6.1 e 9 del Considerato in diritto.
Trattandosi di censure dal tenore sostanzialmente analogo a
quelle già esaminate, questa Corte non può che ribadire le medesime ragioni di
non fondatezza.
Il comma 5 dell’art. 16 del d.l. n. 138
del 2011, nel testo in vigore all’esito della sostituzione operata dall’art. 19
del d.l. n. 95 del 2012, esaminato congiuntamente al comma 6 dell’art. 19 del
d.l. n. 95 del 2012, che ne ripropone il contenuto, è stato, con quest’ultimo,
oggetto di dichiarazione di illegittimità costituzionale per le ragioni esposte
nel paragrafo 9 del Considerato in
diritto, limitatamente alle parole «, a maggioranza dei componenti,».
Il comma 7 dell’art. 16 del d.l. n. 138
del 2011, nel testo in vigore all’esito della sostituzione operata dall’art. 19
del d.l. n. 95 del 2012, è stato oggetto di dichiarazione di illegittimità
costituzionale al paragrafo 21 del Considerato
in diritto, nella parte in cui (secondo periodo) dispone che i consiglieri
ivi indicati sono eletti «con la garanzia che uno dei due appartenga alle
opposizioni».
Il comma 10 dell’art. 16 del n. 138 del
2011, nel testo in vigore all’esito della sostituzione operata dall’art. 19 del
d.l. n. 95 del 2012, è stato oggetto di dichiarazione di illegittimità
costituzionale al paragrafo 9.2. del Considerato
in diritto, limitatamente alle parole «, con deliberazione a maggioranza
assoluta dei propri componenti,».
Per ciò che riguarda i commi 1, 2, 3, 8
e 12 dell’art. 16 del n. 138 del 2011, nel testo in vigore all’esito della
sostituzione operata dall’art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, anch’essi già
oggetto di precedente scrutinio, vanno ancora una volta richiamate le
argomentazioni svolte in precedenza (in particolare, paragrafi 6, 6.1, 7 e 9
del Considerato in diritto), con le
quali si è precisato che le norme in esame costituiscono normativa di principio
nella materia del «coordinamento della finanza pubblica», che può incidere su una
o più materie di competenza regionale, anche di tipo residuale, e determinare
una, sia pur parziale, compressione degli spazi entro cui possono esercitarsi
le competenze legislative (art. 117, terzo comma, Cost.) e amministrative (art.
118, primo e secondo comma, Cost.).
Ciò vale anche per la censura mossa
dalla ricorrente al nuovo comma 2 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, come
sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, poi convertito,
nella parte in cui affida all’unione la titolarità della potestà impositiva sui
tributi locali dei Comuni associati, nonché quella patrimoniale, con
riferimento alle funzioni da essi esercitate per mezzo dell’unione medesima. Ad
avviso della Regione Puglia tale previsione violerebbe l’art. 119, primo,
secondo e sesto comma, Cost., i quali, nel riconoscere esclusivamente agli enti
autonomi costitutivi della Repubblica l’autonomia finanziaria di entrata e di
spesa, il potere di stabilire «tributi ed entrate propri», nonché la
disponibilità di un proprio patrimonio, impedirebbero che la legge statale
possa sottrarre autonomia impositiva e di entrata, nonché risorse patrimoniali
ai suddetti enti, attribuendole in titolarità a nuovi e diversi enti
territoriali.
Orbene, a prescindere dal rilievo che
l’affidamento non riguarda l’attribuzione della intera potestà impositiva, ma
soltanto quella riferita alle funzioni esercitate dai Comuni stessi per mezzo
dell’unione, sicché l’imputazione a quest’ultima della potestà impositiva così
circoscritta appare coerente, si deve replicare che ancora una volta il titolo
legittimante è il coordinamento della finanza pubblica, perseguito attraverso
l’istituzione dell’unione che, però, ha bisogno di risorse per perseguire le
sue finalità.
Di qui la non fondatezza delle questioni,
con riferimento ai parametri evocati.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, promosse dalle Regioni Toscana, Lazio, Puglia, Emilia-Romagna, Veneto, Liguria, Umbria, Campania, Lombardia, e dalla Regione autonoma Sardegna con i ricorsi indicati in epigrafe, nonché la decisione delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, promosse dalle Regioni Lazio, Veneto, Campania, Puglia, e dalla Regione autonoma Sardegna con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, comma 5, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, limitatamente alle parole «, a maggioranza dei componenti,», nonché dell’art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, limitatamente alle parole «, a maggioranza dei componenti,»;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, comma 10, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, limitatamente alle parole «, con deliberazione a maggioranza assoluta dei propri componenti,»;
3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, comma 7, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, limitatamente alle parole «, con la garanzia che uno dei due appartenga alle opposizioni»;
4) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, commi 1, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 e 28, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promosse dalla Regione Lazio, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p) e quarto comma, in combinato disposto, agli artt. 118, 133, secondo comma, della Costituzione, dell’art. 9, comma 2, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V parte seconda della Costituzione), nonché del principio di leale collaborazione, con il ricorso n. 134 del 2011;
5) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 2, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 114, 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 141 del 2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 145 del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011; dalla Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 147 del 2011;
6) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 7, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, 133, secondo comma, anche in relazione agli artt. 114, 117, quarto comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso n. 133 del 2011; dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 114, 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 141 del 2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 145 del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011; dalla Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 147 del 2011;
7) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 16, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 3, 97, 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, 133, secondo comma, anche in relazione agli artt. 114, 117, quarto comma, 118 e 119 e al principio di leale collaborazione, con il ricorso n. 133 del 2011; dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 3, 97, 114, 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 141 del 2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., e al principio di leale collaborazione, con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 145 del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., e al principio di leale collaborazione, con il ricorso n. 146 del 2011; dalla Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., e al principio di leale collaborazione, con il ricorso n. 147 del 2011;
8) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 1, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, 133, secondo comma, anche in relazione agli artt. 114, 117, quarto comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso n. 133 del 2011; dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, secondo comma, Cost., con il ricorso n. 141 del 2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, 118 Cost., con il ricorso n. 145 del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011; dalla Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost. con il ricorso n. 147 del 2011; dalla Regione Campania, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, e 118, in combinato disposto con gli artt. 117 e 119, quarto comma, Cost., con il ricorso n. 153 del 2011; dalla Regione Lombardia, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, 119, quarto comma, 133, secondo comma, e 120 Cost., con il ricorso n. 155 del 2011;
9) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 3, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, 133, secondo comma, anche in relazione agli artt. 114, 117, quarto comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso n. 133 del 2011; dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, 114 e 118 Cost., con il ricorso n. 141 del 2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 145 del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011; dalla Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 147 del 2011;
10) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, 133, secondo comma, anche in relazione agli artt. 114, 117, quarto comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso n. 133 del 2011; dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 114, 117, secondo comma, lettera p), terzo, quarto e sesto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 141 del 2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo, quarto e sesto comma, 118 e 133 Cost., e al principio di leale collaborazione, con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 145 del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo, quarto e sesto comma, 118 e 133 Cost., e al principio di leale collaborazione, con il ricorso n. 146 del 2011; dalla Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo, quarto e sesto comma, 118 e 133 Cost., e al principio di leale collaborazione con il ricorso n. 147 del 2011;
11) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 5, del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, 133, secondo comma, anche in relazione agli artt. 114, 117, quarto comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso n. 133 del 2011; dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 114, 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 141 del 2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 145 del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011; dalla Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 147 del 2011;
12) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 9, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 114, 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 141 del 2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione Veneto, in riferimento all’art. 117, sesto comma, Cost., con il ricorso n. 145 del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011; dalla Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 147 del 2011;
13) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 11, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, e 133, secondo comma, anche in relazione agli artt. 114, 117, quarto comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso n. 133 del 2011; dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 114, 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 141 del 2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 145 del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011; dalla Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost. con il ricorso n. 147 del 2011;
14) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 12, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, e 133, secondo comma, anche in relazione agli artt. 114, 117, quarto comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso n. 133 del 2011; dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, 114 e 118 Cost. con il ricorso n. 141 del 2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 145 del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011; dalla Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 147 del 2011;
15) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 15, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, e 133, secondo comma, anche in relazione agli artt. 114, 117, quarto comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso n. 133 del 2011; dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, 114 e 118 Cost. con il ricorso n. 141 del 2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 145 del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011; dalla Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 147 del 2011;
16) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 17, lettera a), del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., con il ricorso n. 133 del 2011;
17) dichiara inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19,
comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
135 del 2012, e dell’art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012; dell’art. 16, comma 5, del d.l. n.
138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel
testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e dell’art. 19, comma 6, del
d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del
2012; dell’art. 16, commi 6, 9 e 10, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19,
comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
135 del 2012, promosse dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt.
3 e 97 Cost., con il ricorso n. 144 del 2011;
18) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e dell’art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012; dell’art. 16, comma 5, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e dell’art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012; dell’art. 16, commi 6, 9 e 10, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011;
19) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e dell’art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012; dell’art. 16, comma 5, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e dell’art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012; dell’art. 16, commi 6, 9 e 10, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., con il ricorso n. 147 del 2011;
20) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 5, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e dell’art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012; dell’art. 16, commi 6, 9 e 10, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Veneto, in riferimento all’art. 97 Cost., con il ricorso n. 145 del 2011;
21) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promossa dalle Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Umbria, in riferimento agli artt. 5, 77, primo e secondo comma, 114 e 118, primo comma, Cost., con i ricorsi n. 144, 146 e 147 del 2011;
22) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promossa dalla Regione Veneto, in riferimento all’art. 117, sesto comma, Cost., con il ricorso n. 145 del 2011;
23) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promossa dalla Regione Lombardia, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, 119, quarto comma, e 133, secondo comma, Cost., con il ricorso n. 155 del 2011;
24) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promossa dalla Regione Lazio, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, Cost., con il ricorso n. 145 del 2012;
25) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., con il ricorso n. 151 del 2012;
26) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Veneto, in riferimento all’art. 119 Cost., con il ricorso n. 151 del 2012;
27) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e dell’art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012; dell’art. 16, comma 5, del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, e dell’art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012; dell’art. 16, commi 6, 9 e 10, del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012; dell’art. 16, commi 17, lettera a), 19, 20, e 21, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 114, 133, secondo comma, anche in relazione agli artt. 114 e 117, quarto comma, Cost., con il ricorso n. 133 del 2011;
28) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, commi 6 e 9, del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 114, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso n. 133 del 2011;
29) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 5, del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, e dell’art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012; dell’art. 16, commi 6, 9 e 10, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promossa dalla Regione Toscana, in riferimento al principio di leale collaborazione, con il ricorso n. 133 del 2011;
30) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, commi 17, lettera a), 19, 20 e 21, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento all’art. 117, terzo, quarto e sesto comma, ultima parte, Cost., con il ricorso n. 133 del 2011;
31) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 28, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promossa dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 120, secondo comma, Cost., con il ricorso n. 133 del 2011;
32) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e dell’art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012; dell’art. 16, commi 6 e 9, del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, promosse dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 114, 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 141 del 2011;
33) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e dell’art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012; dell’art. 16, commi 6 e 9, del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, promosse dalle Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Umbria, in riferimento agli artt. 114, primo e secondo comma, 117, primo, secondo comma, lettera p), 118 e 133 Cost. con i ricorsi n. 144, 146 e 147 del 2011;
34) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, commi 6 e 9, del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, promosse dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), secondo e sesto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 145 del 2011;
35) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 28, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promossa dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 117, 118 e 120 Cost., con il ricorso n. 145 del 2011;
36) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promosse dalla Regione autonoma Sardegna, in riferimento all’art. 3, primo comma, lettera b), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna) e, limitatamente all’art. 16, comma 4, ultimo periodo, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, in riferimento all’art. 3, primo comma, lettera b), della legge cost. n. 3 del 1948 e all’art. 117, sesto comma, Cost., con il ricorso n. 160 del 2011;
37) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Veneto, in riferimento all’art. 118, primo e secondo comma, Cost., con il ricorso n. 151 del 2012;
38) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, commi 1, 2, 3, 8, 11, 12 e 13, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Veneto, in riferimento all’art. 117 Cost., con il ricorso n. 151 del 2012;
39) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promossa dalla Regione Campania, in riferimento all’art. 118 Cost., con il ricorso n. 153 del 2012;
40) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, commi 1, 2, 3, 8, 11, 12 e 13, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Campania, in riferimento all’art. 117 Cost., con il ricorso n. 153 del 2012;
41) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione autonoma Sardegna, in riferimento all’art. 3, primo comma, lettera b), della legge cost. n. 3 del 1948, e all’art. 117, quarto e sesto comma, Cost., con il ricorso n. 160 del 2012;
42) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, commi 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9 e 12, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e dell’art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2011, promosse dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, 118, secondo comma, e 119, primo, secondo e sesto comma, Cost., con il ricorso n. 172 del 2012.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 marzo
2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Massimiliano BONI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 marzo 2014.