SENTENZA N. 128
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA ''
- Alfio FINOCCHIARO ''
- Alfonso QUARANTA ''
- Franco GALLO ''
- Luigi MAZZELLA ''
- Gaetano SILVESTRI ''
- Sabino CASSESE ''
- Maria Rita SAULLE ''
- Giuseppe TESAURO ''
- Paolo Maria NAPOLITANO ''
- Giuseppe FRIGO ''
- Alessandro CRISCUOLO ''
- Paolo GROSSI ''
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 26 della legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9, recante «Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2007, art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8/2002)», come modificato dall’art. 8 della legge della Regione Calabria 12 dicembre 2008, n. 40 (Ulteriori disposizioni di carattere ordinamentale e finanziario collegate alla manovra di assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2008 ai sensi dell’art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria – Sezione staccata di Reggio Calabria con ordinanza del 5 maggio 2009, iscritta al n. 268 del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell’anno 2009.
Visti gli atti di costituzione della Provincia di Reggio Calabria e della Regione Calabria;
udito nell’udienza pubblica del 9 febbraio 2010 il Giudice relatore Paolo Maddalena;
uditi gli avvocati Aristide Police per la Provincia di Reggio Calabria e Giuseppe Naimo per la Regione Calabria.
Ritenuto in fatto
1. ¾ Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria – Sezione staccata di Reggio Calabria, con ordinanza del 5 maggio 2009, ha sollevato, in riferimento agli artt. 114, 118 e 119 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 26 della legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9, recante «Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2007, art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8/2002)», «come modificato» dall’art. 8 della legge della Regione Calabria 12 dicembre 2008, n. 40 (Ulteriori disposizioni di carattere ordinamentale e finanziario collegate alla manovra di assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2008 ai sensi dell’art. 3, comma 4 della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8).
La disposizione dell’art. 26 della legge regionale n. 9 del 2007, nel testo modificato dall’art. 8 della regionale n. 40 del 2008 recita:
«Le risorse finanziarie da erogare in favore delle Province per l’esercizio delle funzioni amministrative loro conferite ai sensi della legge regionale 12 agosto 2002, n. 34 e della legge regionale 11 gennaio 2006, n. 1, allocate nelle UPB appositamente istituite nel bilancio regionale e finanziate con quota parte delle entrate autonome, sono trasferite alle stesse direttamente dal Dipartimento Bilancio e Patrimonio, settore Ragioneria Generale».
A sua volta, l’art. 8 citato, rubricato “Trasferimento delle risorse alle Province”, così prevede:
«1. Il comma 1 dell’articolo 26 della legge regionale 11 maggio 2007, n. 9 è sostituito dal seguente: “1. Le risorse finanziarie da erogare in favore delle Province per l’esercizio delle funzioni amministrative loro conferite ai sensi della legge regionale 12 agosto 2002, n. 34 e della legge regionale 11 gennaio 2006, n. 1, allocate nelle UPB appositamente istituite nel bilancio regionale e finanziate con quota parte delle entrate autonome, sono trasferite alle stesse direttamente dal Dipartimento Bilancio e Patrimonio, settore Ragioneria Generale”.
2. I trasferimenti di cui al comma 1, ad esclusione di quanto previsto dal successivo comma 5, dovranno avvenire in due rate di pari importo con scadenza 30 aprile e 30 ottobre di ciascun anno, salvo che il trasferimento semestrale non sia conciliabile con specifiche norme di settore.
3. Le risorse sono trasferite in acconto con l’obbligo delle Province di presentare il rendiconto delle spese relative alle funzioni entro il 15 marzo dell'anno successivo ai Dipartimenti regionali competenti per materia i quali, previa verifica, potranno richiedere alla Ragioneria generale di provvedere al recupero delle somme non rendicontate correttamente sulla prima rata di aprile. La mancata presentazione del rendiconto comporta la sospensione della corresponsione della prima rata semestrale dell’anno successivo.
4. Sono escluse dalla rendicontazione le spese per il personale trasferito e per le spese di funzionamento.
5. Al fine di evitare il sorgere di problemi di liquidità finanziaria alle Amministrazioni Provinciali, il trasferimento delle rate semestrali delle risorse di cui al comma 4 dovrà avvenire entro il 31 gennaio ed il 31 luglio dell’esercizio di riferimento.
6. I commi 2, 3, 4 e 5 dell’articolo 26 della legge regionale 11 maggio 2007, n. 9 sono abrogati».
1.2. ¾ Il rimettente ricorda che la Regione Calabria, dopo aver disciplinato – con le leggi regionali 12 agosto 2002, n. 34 (Riordino delle funzioni amministrative regionali e locali) e 11 gennaio 2006, n. 1, recante «Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2006, art. 3, comma 4 della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8)» – gli strumenti, le procedure e le modalità di riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi esercitati dagli altri enti locali nelle materie di cui agli artt. 117, commi terzo e quarto, e 118 Cost., ha trasferito alle Province, che le esercitano dal 1° gennaio 2006, le funzioni stesse.
Soggiunge il giudice a quo che la legge regionale n. 9 del 2007 prevedeva nel testo originario, all’art. 26, «un obbligo di rendiconto trimestrale da parte delle Province, che nel caso di mancato rispetto comportava, previa diffida, la sanzione della sospensione delle erogazioni»; su tale disposizione lo stesso T.a.r. attualmente rimettente aveva proposto incidente di costituzionalità con ordinanza del 21 maggio 2008 (iscritta al R.O. n. 291 del 2008).
Nella pendenza di detto giudizio di costituzionalità – espone ancora il giudice a quo – interveniva la modifica legislativa da parte del citato art. 8 della legge regionale n. 40 del 2008 e la Regione Calabria indirizzava alla Provincia di Reggio Calabria la nota n. 626/2009, con la quale chiedeva che venisse data esecuzione alla nuova normativa. Detta nota era reputata lesiva e, dunque, impugnata giudizialmente dalla Provincia, la quale otteneva dall’adito T.a.r. un provvedimento di sospensione cautelare «a termine, ovvero sino alla pronuncia della Corte costituzionale sulla questione oggetto della presente ordinanza».
1.3. ¾ Ciò premesso, il giudice a quo osserva, in punto di rilevanza, che la controversia appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 33 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione delle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), trattandosi di accertare la legittimità «della pretesa della Regione Calabria di ottenere il rendiconto delle spese inerenti le risorse delle funzioni trasferite, a pena della sospensione delle erogazioni finanziarie relative alle medesime funzioni»; ciò in quanto la nota, avente “valore provvedimentale”, impugnata dalla Provincia ricorrente «manifesta, da parte della Regione, l’intendimento, attuale e concreto, avente come tale natura di imposizione cogente e vincolante e dunque di ordine, di dare immediata attuazione alla nuova norma sopravvenuta, ottenendo quindi l’ottemperanza all’obbligo di redazione e presentazione dei rendiconti, a pena della sospensione dei trasferimenti, con evidenti refluenze sulla certezza della effettiva disponibilità delle risorse trasferite ed, in conseguenza, della formazione del bilancio».
1.4. ¾ Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente ribadisce le ragioni già espresse con la precedente ordinanza di rimessione del 21 maggio 2008, reputando che esse mantengano intatta la loro valenza anche a fronte della modifica legislativa sopravvenuta.
In particolare, si puntualizza che, in base alla trama normativa di cui agli artt. 114, 118 e 119 Cost., il riconoscimento costituzionale dell’autonomia delle Province già risultava «evidentemente non coerente con l’assoggettamento delle stesse, nell’esplicazione delle funzioni “conferite”, a controllo trimestrale della relativa spesa, con la previsione, oltre tutto, di sospensione necessaria di ogni erogazione nel caso che il rendiconto non venga inviato a seguito di specifica diffida». Una siffatta conclusione non viene meno, ad avviso del giudice a quo, per il solo fatto che la nuova norma regionale «abbia escluso dal rendiconto le spese del personale e di funzionamento», giacché «ha, per il resto, solamente modificato le modalità di presentazione del rendiconto stesso (annuale e non più trimestrale), mantenendo quindi sostanzialmente, la sanzione della sospensione del trasferimento delle risorse per il caso della sua mancata presentazione».
Sicché, le modalità di erogazione dei finanziamenti relativi alle funzioni conferite alle Province sarebbero lesive della relativa autonomia, in quanto le Province medesime «vengono sottoposte ad una forma di controllo “finanziario” molto penetrante, non compatibile con la posizione loro riconosciuta dalla Costituzione». A tal riguardo, il rimettente ricorda che, secondo la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 16 del 2004) «nei confronti degli enti locali non possono considerarsi costituzionalmente ammissibili interventi finanziari vincolati nella destinazione, per normali attività e compiti di competenza di questi ultimi», quali sarebbero, nella specie, le funzioni conferite con la legge regionale n. 34 del 2002.
2. ¾ Si è costituita la Provincia di Reggio Calabria, in persona del Presidente pro tempore, che ha concluso nel senso della incostituzionalità della norma denunciata, riservandosi in prosieguo ulteriori deduzioni.
3. ¾ E’ intervenuta nel giudizio la Regione Calabria per sentir dichiarare inammissibile o infondata la sollevata questione.
La difesa regionale evidenzia la inconferenza del richiamo operato dal rimettente alla sentenza n. 16 del 2004 della Corte costituzionale, trattandosi, in quel caso, di decisione concernente una norma statale che disponeva interventi diretti in favore dei Comuni, mentre, nella specie, si tratterebbe di “rimesse” effettuate dalla Regione in favore della Provincia.
La Regione sostiene, peraltro, che la norma denunciata si muoverebbe nell’ambito della competenza statutaria e della stessa legge regionale n. 34 del 2002, che «mantengono esplicitamente in capo alla Regione le funzioni di controllo in materia». Inoltre, l’art. 7 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), renderebbe evidente che i trasferimenti comportano comunque un vincolo per gli impegni ad essi correlati, là dove il controllo regionale sulla destinazione di fondi assegnati agli enti locali, in relazione alle funzioni ad essi delegate, troverebbe fondamento anche nell’art. 12, comma 3, del d.lgs. 28 marzo 2000, n. 76 (Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle Regioni, in attuazione dell’art. 1, comma 4, della legge 25 giugno 1999, n. 208), in forza del quale è stato poi emanato l’art. 58 della legge della Regione Calabria 4 febbraio 2002, n. 8 (Ordinamento del bilancio e della contabilità della Regione Calabria).
Invero, soggiunge la difesa regionale, la disposizione denunciata non sarebbe lesiva delle prerogative provinciali, ma introdurrebbe «due semplici “misure precauzionali”, adottate nell’ambito della competenza regionale in materia di controllo», che non sarebbero «né gravose né eccessive rispetto alla finalità sottesa, e cioè il corretto impiego delle somme destinate alla Provincia stessa».
4. ¾ Con memoria depositata in prossimità dell’udienza del 15 dicembre 2009, la Provincia di Reggio Calabria insiste per l’incostituzionalità dell’art. 26 della legge della Regione Calabria n. 9 del 2007, nonché dell’art. 8 della legge della Regione Calabria n. 40 del 2008, il quale, pur abrogando i commi 1, 2, 3, 4 e 5 dell’art. 26 citato, ne ha riprodotto, nella sostanza, le prescrizioni normative, giacché ha soltanto escluso dal rendiconto le spese del personale e di funzionamento, modificandone le modalità temporali di presentazione (annualmente e non più trimestralmente) e lasciando in vita la sanzione della sospensione del trasferimento delle risorse in caso di sua omessa presentazione.
La difesa provinciale rileva, anzitutto, che anche «la nuova disposizione non esplicita la (asserita) finalità in relazione alla quale l’obbligo di comunicazione del monitoraggio e della rendicontazione viene disposto», in tal modo facendo supporre – soprattutto là dove il comma 3 dell’art. 8 prevede il “trasferimento in acconto”, suscettibile di revoca e conseguente “recupero” in caso di “somme non rendicontate correttamente” – che la Regione abbia inteso predisporre «un surrettizio sistema di controlli di gestione sull’operato delle Province, riservandosi un potere di approvazione a posteriori delle spese effettuate».
Nella memoria si sostiene, inoltre, che la disposta esclusione dall’obbligo di rendicontazione delle spese per il personale trasferito e per il funzionamento non è «accompagnata dalla simmetrica disposizione per cui anche i relativi trasferimenti sono fatti salvi» nel caso di mancata presentazione del rendiconto. Peraltro, anche se la Regione ha interpretato la norma «nel senso di provvedere all’automatico trasferimento delle risorse» relative alle anzidette spese, la sua applicazione «è rimessa alla sola (buona) volontà della Regione» stessa e, comunque, la restrizione dell’obbligo di rendicontazione non elide la «notevole compressione delle prerogative della Provincia».
Anche l’attuazione del controllo sulla rendicontazione – si soggiunge nella memoria – risulta lesivo dell’autonomia costituzionale riservata alla Provincia, giacché la «non meglio specificata “rendicontazione” sulle spese effettuate dalla Provincia nell’assolvimento delle sue funzioni amministrative» rinvia, in sostanza, «a provvedimenti amministrativi regionali (e, quindi, a fonti regolamentari e non normative in senso proprio) la concreta disciplina del procedimento di rendicontazione».
5. ¾ Con ulteriore memoria depositata in prossimità dell’udienza del 9 febbraio 2010, fissata a seguito di rinvio della precedente udienza del 15 dicembre 2009, la Provincia di Reggio Calabria, nel ribadire le conclusioni rassegnate in precedenza, argomenta a confutazione delle ragioni esposte dalla Regione a sostegno della legittimità della normativa censurata.
Nella memoria si osserva, anzitutto, che gli artt. 7, comma 2, del d.lgs. n. 112 del 1998 e 47 della legge della Regione Calabria 19 ottobre 2004, n. 25 (Statuto della Regione Calabria) non contengono disposizioni che consentano di ritenere costituzionalmente legittimo «il sistema di controllo (e di sanzione) introdotto dalla Regione» e, anzi, «stabiliscono, da un lato, il principio del necessario trasferimento delle risorse da parte delle Regioni agli Enti locali in caso di delega delle funzioni; dall’altro, escludono che la rendicontazione possa costituire condizione per l’erogazione delle risorse ovvero per la loro sospensione».
Quanto, poi, alle prescrizioni contenute negli artt. 12 del d.lgs. 28 marzo 2000, n. 76, e 58 della legge della Regione Calabria, 4 febbraio 2002, n. 8, esse sarebbero coerenti con l’attuale «cornice costituzionale costituita dal combinato disposto degli artt. 114, 118 e 119 della Costituzione». Infatti, il «punto di equilibrio posto dal legislatore nazionale (e recepito nella 1egge della Regione Calabria n. 8 del 2002)» consisterebbe nell’attribuzione alla Regione di un potere di controllo «che si concretizza nell’obbligo di trasmissione da parte delle Province della rendicontazione riguardante l’impiego delle risorse trasferite» e tale funzione sarebbe «efficacemente eseguita attraverso l’introduzione di appositi capitoli di bilancio e la successiva trasmissione del rendiconto alla Regione».
Ad avviso della difesa provinciale, un siffatto controllo andrebbe qualificato come «controllo di gestione esterno», che si concentrerebbe, dunque, «sull’economicità e l’efficienza dell’attività rispetto ai risultati raggiunti», ma esso, in nessun caso, consentirebbe al soggetto investito della relativa funzione di «incidere nella attività amministrativa ordinaria del soggetto controllato per effetto della sospensione dei trasferimenti, nonché della facoltà di agire per l’eventuale “recupero” degli stessi, laddove la rendicontazione non fosse ritenuta corretta».
Diversamente – si argomenta ancora nella memoria – il sistema introdotto con il denunciato art. 26 della legge regionale n. 9 del 2007, e successive modificazioni, risulterebbe incoerente con il descritto quadro normativo, dal quale si evincerebbe, anzitutto, che nessuna disposizione di legge, statale o regionale, prevede «che il trasferimento delle risorse finanziarie per l’esercizio delle funzioni delegate possa essere assoggettato a condizioni (come, nel caso che qui interessa, la presentazione del rendiconto)». Inoltre, le disposizioni censurate non attuerebbero un controllo di gestione esterno, ma forme di intervento più incisive e, pertanto, lesive dell’autonomia costituzionale attribuita agli enti locali, non potendo qualificarsi «la sospensione dei trasferimenti – in caso di mancata rendicontazione – oppure il loro recupero – laddove la rendicontazione risulti errata – alla stregua di mere misure “precauzionali” […] né gravose, né eccessive rispetto alla finalità sottesa, e cioè il corretto impiego delle somme destinate dalla Regione alla Provincia stessa».
La Provincia di Reggio Calabria, ritenuta la correttezza del richiamo fatto dal giudice rimettente alla sentenza n. 16 del 2004, di questa Corte, sulla incostituzionalità di un intervento destinato ad incidere sulla autonomia di spesa di un Ente locale «per normali attività e compiti di competenza di questi ultimi», ribadisce, inoltre, che il procedimento di controllo previsto dalle norme denunciate «appare piuttosto introdurre un meccanismo di tipo sanzionatorio che non spetta certo alle Regioni, secondo l’attuale riparto delle competenze costituzionali, essendo invece attribuito alla Corte di Conti», risultando di per sé sufficiente, ed idoneo allo scopo di garantire il corretto impiego delle risorse finanziarie trasferite, il sistema di controlli già previsto dalla legge regionale n. 8 del 2002.
Considerato in diritto
1. ¾ Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria – Sezione staccata di Reggio Calabria, ha denunciato l’art. 26 della legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9, recante «Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2007, art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8/2002)», «come modificato» dall’art. 8 della legge della Regione Calabria 12 dicembre 2008, n. 40 (Ulteriori disposizioni di carattere ordinamentale e finanziario collegate alla manovra di assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2008 ai sensi dell’art. 3, comma 4 della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8).
Nella prospettazione del rimettente, la norma censurata – la quale contemplerebbe un obbligo di rendiconto annuale da parte delle Province in riferimento alle risorse ad esse trasferite per l’esercizio delle funzioni amministrative loro conferite ai sensi della legge regionale 12 agosto 2002, n. 34 (Riordino delle funzioni amministrative regionali e locali) e della legge regionale 11 gennaio 2006, n. 1, recante «Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2006, art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8/2002)»; obbligo che, nel caso di mancato rispetto, comporta la sanzione della sospensione delle erogazioni in favore dei medesimi enti – si porrebbe in contrasto con gli artt. 114, 118 e 119 della Costituzione, «in quanto prevede modalità di erogazione dei finanziamenti relativi alle funzioni conferite alle Province con legge regionale n. 34/2002 non compatibili con l’autonomia di queste ultime, costituzionalmente riconosciuta e tutelata».
2. ¾ Preliminarmente, la questione deve ritenersi ammissibile sotto il profilo della sua proposizione all’esito della fase cautelare del giudizio a quo, avendo il T.a.r. emesso soltanto un provvedimento interinale e non essendosi, quindi, spogliato del potere di decidere definitivamente in detta sede (ex plurimis, sentenze n. 151 del 2009 e n. 161 del 2008).
3. ¾ Sempre in via preliminare, occorre precisare quale sia effettivamente l’oggetto della questione sollevata dal rimettente, posto che, come reso palese dal dispositivo dell’ordinanza di rimessione, é impugnato l’art. 26 della legge regionale n. 9 del 2007, «come modificato» dall’art. 8 della legge regionale n. 40 del 2008, e, dunque, l’attuale norma recata dal citato art. 26, che consta di un solo comma, con il quale si trasferiscono le risorse alle Province, secondo una disciplina non incisa dalle censure di incostituzionalità.
Appare, però, del tutto evidente l’intenzione del rimettente, posta in luce dalla motivazione dello stesso atto di promovimento di censurare la disciplina più recente, recata dal citato art. 8, la quale si incentra sull’obbligo di rendicontazione delle spese e della sospensione delle erogazioni in caso di mancata presentazione del rendiconto; regolamentazione mutuata, con tutta evidenza, dal citato art. 26.
Sicché, lo scrutinio deve riguardare l’art. 8 della legge della Regione Calabria 12 dicembre 2008, n. 40, modificativo dell’art. 26 della legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9, nella parte in cui prevede un obbligo di rendiconto annuale, entro il 15 marzo dell’anno successivo al trasferimento delle risorse (che avviene in due rate semestrali), da parte delle Province; nel caso di mancato rispetto ciò comporta la sanzione della sospensione delle erogazioni in favore dei medesimi enti e, segnatamente, della corresponsione della prima rata semestrale dell’anno successivo.
4. ¾ La questione non è fondata.
Si premette che le funzioni amministrative alle quali si riferisce la norma denunciata, che riguardano taluni specifici settori (segnatamente: sviluppo economico e attività produttive; territorio, ambiente e infrastrutture; servizi alla persona e alla comunità; polizia amministrativa regionale e locale), sono funzioni “conferite” agli enti locali in dichiarata «attuazione del principio di sussidiarietà e degli altri princìpi indicati nell’articolo 118 della Costituzione, nell’articolo 4, comma 3, della legge 15 marzo 1997, n. 59 e negli articoli 3 e seguenti del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267» (art. 1 della legge della Regione Calabria n. 34 del 2002; legge sulla quale è successivamente intervenuta la legge della stessa Regione n. 1 del 2006).
La Regione ha mantenuto, in base all’art. 3 della citata legge regionale n. 34 del 2002, le funzioni di programmazione, di indirizzo, di coordinamento e di controllo e, nell’ambito di queste ultime, secondo quanto prescrive il successivo art. 5, essa «esercita il controllo delle funzioni e dei compiti conferiti agli Enti locali». D’altro canto l’art. 16 della stessa legge regionale del 2002 prevede l’obbligo di trasferimento agli enti locali delle risorse finanziarie, umane, organizzative e strumentali necessarie per l’esercizio delle funzioni e dei compiti ad essi conferiti. In particolare, secondo la disposizione da ultimo richiamata, la «Regione trasferisce annualmente agli Enti locali le risorse finanziarie per il finanziamento delle funzioni conferite, secondo criteri di programmazione che tengano conto delle esigenze di perequazione, della capacità di autofinanziamento dell’ente beneficiario, del fabbisogno di spesa, della predisposizione di strumenti di razionalizzazione delle strutture organizzative e dell’attività gestionale, nonché della promozione dell’esercizio associato di competenze e di sviluppo della relativa progettualità».
In siffatto contesto, gli artt. 19 e 20 della medesima legge regionale in esame stabiliscono, rispettivamente, un reciproco obbligo di informazione tra Regione ed enti locali su dati statistici e ogni altro elemento utile allo svolgimento delle funzioni di rispettiva competenza, nonché l’istituzione di un osservatorio sulla riforma amministrativa, con l’ulteriore previsione di un rapporto annuale della Giunta regionale «sullo stato delle autonomie e una relazione sull’andamento del conferimento delle funzioni e sui suoi riflessi in materia di impiego pubblico, con particolare riferimento alle risorse finanziarie impiegate ed agli esiti della contrattazione in sede decentrata».
Non può, peraltro, sottacersi che già la legge della Regione Calabria 4 febbraio 2002, n. 8 (Ordinamento del bilancio e della contabilità della Regione Calabria), al comma 3 dell’art. 58 – relativamente alle “Entrate e spese degli enti locali per funzioni delegate” – prevedeva: «Al fine di consentire adeguate forme di controllo economico e finanziario sulle attività delegate agli enti locali, la Giunta regionale emana apposite direttive per la predisposizione e presentazione del rendiconto e della relazione di cui al precedente comma 2».
Inoltre, l’art. 65 della medesima legge regionale n. 8 del 2002 rinvia, per «quant’altro attinente la materia della contabilità regionale, non espressamente disciplinato dalla presente legge», alle norme contenute nel decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76 (Princìpi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell’articolo 1, comma 4, della L. 25 giugno 1999, n. 208) e, in quanto applicabili, alle norme di contabilità generale dello Stato. E’, dunque, evidente il rinvio all’art. 12 del citato d.lgs. n. 76 del 2000 che, al comma 3 dispone appunto: «La legge regionale detta norme per assicurare, in relazione alle funzioni delegate dalle regioni agli enti locali, la possibilità del controllo regionale sulla destinazione dei fondi a tale fine assegnati dalle regioni agli enti locali».
Deve, altresì, essere posto in rilievo che la legge della Regione Calabria 19 ottobre 2004, n. 25 (Statuto della Regione Calabria) impone – nel Titolo VI, relativo ai “Rapporti con gli Enti Locali “ – alla Regione (art. 46) di adeguare i princìpi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento (comma 1), tra l’altro informando «la propria attività ai princìpi dell’autonomia, della sussidiarietà, della solidarietà, della adeguatezza, della responsabilità e della differenziazione delle funzioni, in relazione alle caratteristiche dei soggetti istituzionali» (comma 2, lettera a). A sua volta il successivo art. 47 – concernente il “Finanziamento delle funzioni conferite e delegate” – al comma 1 stabilisce: «La Regione trasferisce annualmente agli enti locali una quota delle sue entrate ordinarie, al netto di quelle gravate da vincoli esterni di destinazione, per il finanziamento delle funzioni conferite, secondo criteri che tengano conto delle esigenze di perequazione, del fabbisogno di spesa, della predisposizione di strumenti di razionalizzazione delle strutture organizzative e dell’attività gestionale, nonché della promozione dell’esercizio associato di funzioni».
5. ¾ In questo quadro, va anzitutto osservato che, proprio in ragione del conferimento delle funzioni amministrative alle Province in attuazione dell’art. 118 Cost., le leggi regionali, innanzi richiamate, di conferimento delle funzioni alle Province prevedono poteri di coordinamento e controllo da parte della Regione.
Ciò premesso, l’autonomia delle Province non è incisa neppure dal fatto che, sulle funzioni conferite, la Regione possa in ogni caso operare opportunamente un intervento di rimodulazione, sia nell’ipotesi, ovviamente, di materie residuali, sia nell’ipotesi di materie concorrenti, attraverso lo sviluppo dei principi stabiliti dalla legge statale. In questo senso l’intervento regionale disposto dalla norma denunciata nei confronti degli enti locali deve infatti essere letto come svolgimento dei principi statali in materia di coordinamento della finanza pubblica – materia di competenza legislativa concorrente ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost. (da ultimo, sentenze n. 40 del 2010, n. 284 del 2009 e 237 del 2009, che ribadiscono come il contenimento della spesa pubblica risponda ad esigenze di coordinamento finanziario) – e deve essere considerato strumentale al rispetto del patto di stabilità interna, in forza dei vincoli imposti dall’appartenenza all’Unione europea.
Sempre in siffatta ottica, assume rilievo il principio, di cui al d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), richiamato dalla stessa legge regionale n. 34 del 2002, del rendiconto alle Regioni da parte degli enti locali. Tale obbligo di rendiconto, peraltro, viene in rilievo non già come un tipo di controllo gestionale, da parte della Regione, ma di tipo informativo sulle risorse trasferite per l’esercizio delle funzioni conferite. Di qui, l’insussistenza di ogni interferenza di questo tipo di controllo con le scelte di merito delle Province.
La prospettiva dello svolgimento da parte della Regione di princìpi di coordinamento della finanza pubblica dettati dalla legislazione statale trova, peraltro, conforto negli artt. 12 del d.lgs. n. 76 del 2000 e 58 della legge regionale n. 8 del 2002, in precedenza evidenziati.
La richiesta rendicontazione alle Province calabresi opera, dunque, in un quadro di competenze fissato non solo dalle leggi regionali (segnatamente, leggi n. 34 del 2002 e n. 1 del 2006, che confermano in capo alla Regione poteri di coordinamento-controllo in relazione al disposto ed attuato conferimento di funzioni), ma anche dalla legge statale.
6. ¾ Nel descritto contesto, deve, in ogni caso, precisarsi che l’intervento legislativo denunciato non vulnera l’autonomia finanziaria della Provincia in materia di spesa, giacché, come detto, non tocca le scelte di merito su tale profilo – che rimangono intatte, ovviamente in coerenza con le funzioni da esercitare – ma richiede soltanto un flusso informativo sull’avvenuto esercizio del potere di spesa, peraltro escludendovi le voci – di per sé rilevanti – delle spese per il personale trasferito e di funzionamento.
Nella specie, rimane ferma la discrezionalità della provincia nella scelta di destinazione delle risorse finanziarie rispetto all’esercizio della funzione amministrativa conferitale e tale discrezionalità non viene neppure incisa dalla prevista sospensione delle erogazioni in assenza della presentazione del rendiconto, poiché questa cautela si lega soltanto al dato oggettivo dell’omissione, senza toccare, appunto, il merito delle scelte allocative delle risorse medesime. Sicché, non risulta pertinente il richiamo, da parte del rimettente, alla sentenza n. 16 del 2004, di questa Corte, ove si rileva il contrasto con l’art. 119 Cost. di norma sui vincoli di destinazione alle spesa anche degli enti infraregionali.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 8 della legge della Regione Calabria 12 dicembre 2008, n. 40 (Ulteriori disposizioni di carattere ordinamentale e finanziario collegate alla manovra di assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2008 ai sensi dell’art. 3, comma 4 della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8), modificativo dell’art. 26 della legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9, recante «Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2007, art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8/2002)», sollevata, in riferimento agli artt. 114, 118 e 119 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria – Sezione staccata di Reggio Calabria, con l’ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 marzo 2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Paolo MADDALENA, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l'8 aprile 2010.