SENTENZA N. 70
ANNO 2015
Commenti alla
decisione di
I. Andrea Morrone, Ragionevolezza
a rovescio. L’ingiustizia della sentenza n. 70/2015 della Corte costituzionale,
per g.c. di Federalismi.it
II. Paola Bozzao, L’
‘adeguatezza retributiva’ delle pensioni: meccanismi perequativi e contenimento
della spesa nella recente lettura della Corte costituzionale, per g.c. di Federalismi.it
III. Daniele Porena, Sostenibilità,
diritti acquisiti ed irretroattività della legge. Prime osservazioni a margine
della sentenza della Corte costituzionale n. 70/2015, per g.c. di Federalismi.it
IV. Giulio M.
Salerno, La
sentenza n. 70 del 2015: una pronuncia non a sorpresa e da rispettare integralmente,
per g.c. di Federalismi.it
V. Alessandro Sterpa,
Una
‘lettura intergenerazionale’ della sent. n. 70 del 2015, per g.c. di Federalismi.it
VI. Gabriella
Palmieri Sandulli, La
sentenza n. 70/2015 della Corte costituzionale, per g.c.
di Federalismi.it
VII. Enrico Morando, La
sentenza n. 70 del 2015 sulle pensioni, per g.c.
di Federalismi.it
VIII. Sara Lieto, Trattare
in modo eguale i diseguali? Nota alla sentenza n. 70/2015, per g.c. del Forum di Quaderni Costituzionali
IX. Enzo Balboni, Il
Caso Pensioni tra Corte e Governo: da valanga a palombella, per g.c. del Forum di Quaderni Costituzionali
X. Glauco Nori, La
sentenza n. 70/2015 della Corte costituzionale: qualche osservazione, per g.c. del Forum di Quaderni Costituzionali
XI. Mario Esposito, Il
decreto-legge in-attuativo della sent. n. 70/2015
della Corte costituzionale, per g.c. dell’Osservatorio AIC
XII.
Antonino Sgroi, La perequazione automatica delle
pensioni e i vincoli di bilancio: il legislatore e la Corte costituzionale, in questa Rivista, Studi, 2015/II, 516 ss.
XIII. Elena
Monticelli, Il
complesso dibattito in materia di diritti previdenziali e vincoli di bilancio:
un commento alla sentenza n. 70/2015, per g.c. dell’Osservatorio AIC
XIV.
Carlo Favaretto, Le
conseguenze finanziarie delle decisioni della Corte costituzionale e l’opinione
dissenziente nell’A.S. 1952: una reazione alla sentenza 70/2015?, per g.c. di Osservatorio sulle fonti
XV. Maria
Mocchegiani, La
sentenza 70 del 2015: natura e limiti di ipotesi decisorie alternative, per
g.c. del Forum di
Quaderni Costituzionali
XVI.
Marco Barbieri – Enzo Balboni - Paola Bozzao – Maurizio Cinelli – Paolo De Ioanna
- Madia D’Onghia – Roberto Pessi –Pasquale Sandulli – Antonino Sgroi, La
sentenza n. 70/2015 della Corte costituzionale (Atti del Seminario)
XVII.
Claudio Zucchelli, Nota
a Corte cost. 10 marzo 2015, n. 70, per g.c. di Federalismi.it
XVIII. Lorenzo Madau, L’incidenza
del nuovo articolo 81 Cost. sui giudizi di legittimità costituzionale: prime
osservazioni, per g.c. di Amministrazione e contabilità dello
Stato e degli enti pubblici
XIX.
Adele Anzon Demmig, Una
sentenza sorprendente. Alterne vicende del principio dell’equilibrio di
bilancio nella giurisprudenza costituzionale sulle prestazioni a carico del
pubblico erario, per g.c. dell’Osservatorio AIC
XX. Daniele Butturini, Il diritto della crisi economico-finanziaria tra
ragioni dell’emergenza e giudizio di costituzionalità, per g.c. dell’Osservatorio AIC
XXI. Giorgio Grasso, Alle
radici del costituzionalismo: la Corte, il Governo e la sentenza n. 70/2015,
per g.c. di eticaeconomia
XXII. Gabriele Pepe, Necessità
di un’adeguata motivazione della legge restrittivamente incidente nella sfera
giuridica dei cittadini? Commento a sentenza Corte cost.
n. 70/2015, per g.c.
di Forum di Quaderni
Costituzionali
XXIII. Francesco Paolo Rossi, Il
dovere di fedeltà alla Repubblica ex art. 54 della Costituzione, per g.c. di Forum di Quaderni Costituzionali
XXIV. M. Bracco, Sulla
sentenza della Corte costituzionale n. 70 del 2015, in materia di perequazione
automatica dei trattamenti pensionistici, per g.c.
di Federalismi.it
XXV. Stefano Ceccanti, Una
sentenza che lascia due seri motivi di perplessità, per g.c.
di Federalismi.it
XVI. Augusto Barbera,
La
sentenza relativa al blocco pensionistico: una brutta pagina per la Corte, per g.c. della Rivista
AIC
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
-
Alessandro CRISCUOLO Presidente
- Paolo
Maria NAPOLITANO Giudice
-
Giuseppe FRIGO ”
- Paolo GROSSI ”
- Aldo CAROSI ”
- Marta CARTABIA ”
- Mario
Rosario MORELLI ”
-
Giancarlo CORAGGIO ”
-
Giuliano AMATO ”
-
Silvana SCIARRA ”
- Daria de PRETIS ”
- Nicolò ZANON ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale dell’art. 24, comma 25, del decreto-legge
6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall’art. 1,
comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214, promossi dal Tribunale
ordinario di Palermo, sezione lavoro, con ordinanza del 6 novembre 2013, dalla
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna, con due
ordinanze del 13 maggio 2014, e dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per la Regione Liguria, con ordinanza del 25 luglio 2014, rispettivamente
iscritte ai nn. 35, 158, 159 e 192
del registro ordinanze 2014 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, nn. 14, 41 e 46, prima serie speciale, dell' anno 2014.
Visti gli atti di costituzione di C.G. e dell’Istituto nazionale
della previdenza sociale (INPS), nonché gli atti di intervento di T.G. e del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 2015 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Riccardo Troiano per C.G., Luigi
Caliulo e Filippo Mangiapane per l’INPS e l’avvocato dello Stato Giustina
Noviello per il Presidente del Consiglio dei ministri.
1.– Il Tribunale ordinario di Palermo,
sezione lavoro, con ordinanza del 6 novembre 2013, (r.o. n. 35 del 2014), la
Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna, con due
ordinanze del 13 maggio 2014 (r.o. n. 158 e r.o. n. 159 del 2014), e la Corte
dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Liguria, con ordinanza del 25
luglio 2014, (r.o. n. 192 del 2014) hanno sollevato questione di legittimità
costituzionale del comma 25 dell’art. 24, del decreto-legge del 6 dicembre
2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall’ art.
1, comma 1 della legge 22 dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui prevede che
«In considerazione della contingente situazione finanziaria, la rivalutazione
automatica dei trattamenti pensionistici, secondo il meccanismo stabilito
dall’art. 34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, è riconosciuta,
per gli anni 2012 e 2013, esclusivamente ai trattamenti pensionistici di
importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS, nella misura
del 100 per cento», in riferimento agli artt. 2, 3, 23, 36, primo comma, 38, secondo comma, 53 e 117, primo comma, della
Costituzione.
Il Tribunale ordinario di Palermo,
sezione lavoro, premette di essere stato adito per la condanna dell’Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) a corrispondere al ricorrente i ratei
di pensione maturati e non percepiti nel biennio 2012-2013, maggiorati di
interessi e rivalutazione monetaria fino all’effettivo soddisfo, previa
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’azzeramento della
perequazione automatica delle pensioni superiori a tre volte il trattamento
minimo INPS introdotto dalla norma censurata.
Il giudice rimettente rileva che la
discrezionalità di cui gode il legislatore nella scelta del meccanismo
perequativo diretto all’adeguamento delle pensioni, fondata sul disposto degli
artt. 36 e 38 Cost., ha trovato il proprio meccanismo attuativo nel sistema di
perequazione automatica dei trattamenti pensionistici, introdotto dall’art. 19
della legge 30 aprile 1969, n. 153 (Revisione degli ordinamenti pensionistici e
norme in materia di sicurezza sociale). Aggiunge che il blocco introdotto dalla
normativa censurata reitera, rendendola più gravosa, la misura di interruzione
del sistema perequativo già a suo tempo sancita dalla legge 24 dicembre 2007,
n. 247 (Norme di attuazione del Protocollo del 23 luglio 2007 su previdenza,
lavoro e competitività per favorire l’equità e la crescita sostenibili, nonché
ulteriori norme in materia di lavoro e previdenza sociale), che era limitata ai
soli trattamenti pensionistici eccedenti otto volte il trattamento minimo INPS,
nonostante il monito rivolto al legislatore dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 316 del 2010, teso a rimuovere il rischio della frequente
reiterazione di misure volte a paralizzare il meccanismo perequativo.
Con la misura censurata, secondo il
rimettente, si sarebbe violato l’invito della Corte, mediante azzeramento della
perequazione per i trattamenti pensionistici di più basso importo, per due anni
consecutivi e senza alcuna successiva possibilità di recupero.
Il giudice a quo richiama la
giurisprudenza costituzionale (in particolare la sentenza n. 223 del
2012) secondo cui la gravità della situazione economica, che lo Stato deve
affrontare, può giustificare anche il ricorso a strumenti eccezionali, con la
finalità di contemperare il soddisfacimento degli interessi finanziari con la
garanzia dei servizi e dei diritti dei cittadini, nel rispetto del principio
fondamentale di eguaglianza.
Deduce, quindi, la violazione dell’art.
38, secondo comma, Cost., poiché l’assenza di rivalutazione impedirebbe la
conservazione nel tempo del valore della pensione, menomandone l’adeguatezza e
dell’art. 36, primo comma, Cost., in quanto il blocco della perequazione lederebbe
il principio di proporzionalità tra la pensione, che costituisce il
prolungamento della retribuzione in costanza di lavoro, e il trattamento
retributivo percepito durante l’attività lavorativa.
Sostiene, altresì, la lesione del
combinato disposto degli artt. 36, 38 e 3 Cost., poiché la mancata
rivalutazione, violando il principio di proporzionalità tra pensione e
retribuzione e quello di adeguatezza della prestazione previdenziale,
altererebbe il principio di eguaglianza e ragionevolezza, causando una
irrazionale discriminazione in danno della categoria dei pensionati. Deduce,
inoltre, la violazione del principio di universalità dell’imposizione di cui
all’art. 53 Cost. e di quello di non discriminazione ai fini dell’imposizione e
di parità di prelievo a parità di presupposto di imposta di cui al combinato
disposto degli artt. 3, 23 e 53 Cost., poiché, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato, la misura
adottata si configurerebbe quale prestazione patrimoniale di natura
sostanzialmente tributaria, in quanto doverosa, non connessa all’esistenza di
un rapporto sinallagmatico tra le parti e collegata esclusivamente alla
pubblica spesa in relazione ad un presupposto economicamente rilevante.
2.– La Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Emilia - Romagna, che ha sollevato con due
distinte ordinanze la questione di legittimità costituzionale del comma 25
dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, riferisce che il
ricorrente nel giudizio principale lamentava la mancata rivalutazione
automatica del proprio trattamento pensionistico in applicazione della norma
oggetto di censura, per effetto della esclusione del meccanismo di perequazione
per le pensioni di importo superiore a tre volte il trattamento minimo INPS.
Evidenzia, alla luce della
giurisprudenza costituzionale, l’illegittimità delle frequenti reiterazioni di
misure intese a paralizzare il meccanismo perequativo, sottolineando, altresì,
il carattere peggiorativo della norma censurata rispetto all’art.1, comma 19,
della legge n. 247 del 2007, così determinando il blocco dell’adeguamento dei
trattamenti superiori a tre volte, anziché a otto volte, rispetto al
trattamento minimo INPS, avuto anche riguardo alla vicinanza temporale rispetto
all’ultimo azzeramento attuato, nonché alla mancata previsione di un meccanismo
di recupero.
In particolare, secondo il giudice a
quo, il vizio della norma censurata emerge ove si consideri che la natura di
retribuzione differita delle pensioni ordinarie è stata ormai definitivamente
riconosciuta dalla Corte costituzionale (viene richiamata la sentenza n. 116 del
2013). Il maggior prelievo tributario rispetto ad altre categorie risulta,
con più evidenza, discriminatorio, poiché grava su redditi ormai consolidati
nel loro ammontare, collegati a prestazioni lavorative già rese da cittadini
che hanno esaurito la loro vita lavorativa, rispetto ai quali non risulta più
possibile ridisegnare sul piano sinallagmatico il rapporto di lavoro, con
conseguente lesione degli artt. 3 e 53 Cost.
Ad avviso della Corte rimettente, il
mancato adeguamento delle retribuzioni equivale a una loro decurtazione in
termini reali con effetti permanenti, ancorché il blocco sia formalmente temporaneo,
non essendo previsto alcun meccanismo di recupero, con conseguente violazione
degli artt. 3, 53, 36 e 38 Cost. Tale blocco incide sui pensionati, fascia per
antonomasia debole per età ed impossibilità di adeguamento del reddito, come
evidenziato dalla Corte costituzionale, secondo la quale i redditi derivanti
dai trattamenti pensionistici non hanno, per questa loro origine, una natura
diversa e minoris generis rispetto agli altri redditi
presi a riferimento, ai fini dell’osservanza dell’art. 53 Cost., che non
consente trattamenti in peius di determinate categorie di redditi da lavoro
(viene richiamata ancora la sentenza n. 116 del
2013).
La Corte dei conti aggiunge che l’introduzione
di un’imposta speciale, sia pure transitoria ed eccezionale, viola il principio
della parità di prelievo a parità di presupposto d’imposta economicamente
rilevante e che, quindi, il blocco della perequazione si traduce in una lesione
del combinato disposto di cui agli artt. 3 e 53 Cost., in quanto la norma
censurata limita i destinatari della stessa soltanto ad una "platea di soggetti
passivi”, cioè ai percettori del trattamento pensionistico, in violazione del
principio della universalità della imposizione.
Essa sottolinea, inoltre, come
l’intervento legislativo evidenzi il carattere sempre più strutturale del
meccanismo di azzeramento della rivalutazione e non quello di misura
eccezionale, non reiterabile, senza osservare il monito espresso dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 316 del
2010, con riguardo ai gravi rischi di irragionevolezza e violazione della
proporzionalità derivanti dalla frequente reiterazione delle misure volte a
paralizzare il meccanismo di perequazione automatica, in quanto le pensioni,
anche di maggior consistenza, potrebbero non essere sufficientemente difese in
relazione ai mutamenti del potere di acquisto della moneta.
Deduce, poi, come la norma censurata si
presenti lesiva anche del principio di affidamento del cittadino nella
sicurezza giuridica, garantito dall’art. 3 Cost., giacché i pensionati adeguano
i programmi di vita alle previsioni circa le proprie disponibilità economiche,
con conseguente pregiudizio per le aspettative di vita di questi ultimi .
Sostiene, quindi, la palese
irragionevolezza del provvedimento censurato e l’irrazionalità dello stesso per
eccedenza del mezzo rispetto al fine, dovendo provvedersi ad esigenze quali la
«contingente situazione finanziaria» richiamata dal legislatore mediante la
fiscalità ordinaria, secondo il disposto di cui all’art. 53 Cost.
Invoca, infine, sulla base dell’art.
117, primo comma, Cost., quale parametro interposto, la Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali
firmata a Roma 4 novembre 1950 (CEDU), ratificata e resa esecutiva con
legge 4 agosto 1955, n. 848, richiamando poi il principio della certezza del
diritto, quale patrimonio comune degli Stati contraenti, nonché il diritto
dell’individuo alla libertà e alla sicurezza di cui all’art. 6 della Carta dei
diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000
e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, il diritto di non discriminazione
che include anche quella fondata sul patrimonio (art. 21), il diritto degli
anziani di condurre una vita dignitosa e indipendente (art. 25), il diritto
alla protezione della famiglia sul piano giuridico, economico e sociale (art.
33) ed il diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi
sociali di cui all’art. 34 della medesima Carta.
3.– La Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per la Regione Liguria, premette che la ricorrente nel giudizio principale era
titolare di pensione diretta e di pensione indiretta del Fondo dipendenti INPS
e che l’importo complessivo dei due trattamenti era stato mantenuto fermo anche
negli anni 2012 e 2013, in applicazione della norma impugnata, aggiungendo che
la parte aveva agito per la condanna dell’INPS al pagamento delle quote di
trattamento non corrisposte, previo promovimento della questione di legittimità
costituzionale della norma censurata.
Nel merito, osserva la Corte rimettente
che, pur avendo la Corte costituzionale ammesso, in linea di principio, la
compatibilità costituzionale di disposizioni legislative che incidano su
situazioni soggettive attinenti ai rapporti di durata, facendosi carico di
esigenze di contenimento della spesa pubblica, la stessa ha, al contempo,
invitato il legislatore a salvaguardare il principio di ragionevolezza nelle
manovre economiche adottate, a tutela degli interessi dei cittadini (viene
richiamata la sentenza
n. 316 del 2010).
Nel caso del comma 25 dell’art. 24 del
d.l. n. 201 del 2011, come convertito, secondo il giudice a quo difetterebbero
i presupposti segnalati dalla giurisprudenza costituzionale, atteso che, in
primo luogo, l’intervento non avrebbe il carattere realmente temporaneo voluto
dal giudice delle leggi, perché esteso per un arco temporale di due anni.
Inoltre, esso non riguarderebbe soltanto le pensioni più alte, incidendo,
invece, sui trattamenti pensionistici di più basso importo, superiori ad euro
1.405,05 lordi per il 2012 ed a euro 1.441,56 lordi per il 2013. Per tali
trattamenti, secondo la Corte rimettente, la pressante esigenza di
rivalutazione sistematica del correlativo valore monetario, che garantisce il
soddisfacimento degli stessi bisogni alimentari, sarebbe irrimediabilmente
frustrata.
In particolare, lo sganciamento dai
meccanismi di adeguamento automatico dei trattamenti pensionistici superiori a
tre volte il minimo INPS, per un tempo considerevole, minerebbe il sistema di
adeguamento costituzionalmente rilevante, con violazione dei principi di cui
agli artt. 36 e 38 Cost.
Come ricordato dal giudice rimettente,
la Corte costituzionale ha affermato (viene citata la sentenza n. 497 del
1988) che la protezione così garantita ai lavoratori postula requisiti di
effettività, tanto più che essa si collega alla tutela dei diritti fondamentali
della persona sanciti dall’art. 2 Cost., mentre il perdurante necessario
rispetto dei principi di sufficienza ed adeguatezza delle pensioni impone al
legislatore, pur nell’esercizio del suo potere discrezionale di bilanciamento
tra le varie esigenze di politica economica e le disponibilità finanziarie, di
individuare un meccanismo in grado di assicurare un reale ed effettivo
adeguamento dei trattamenti di quiescenza alle variazioni del costo della vita
(il richiamo è alla sentenza n. 30 del
2004).
Il Collegio rimettente osserva, quindi,
che la Corte costituzionale, pur avendo riconosciuto, con la sentenza n. 316 del
2010, la legittimità di temporanee sospensioni della perequazione, anche se
limitate alle pensioni di importo più elevato, ha, al contempo, precisato che
la ragionevolezza complessiva del sistema dovrà essere apprezzata nel quadro
del contemperamento di interessi di rango costituzionale, alla luce dell’art. 3
Cost. Con ciò si intende evitare che una generalizzata esigenza di contenimento
della finanza pubblica possa risultare sempre e comunque valido motivo per
determinare la compromissione «di diritti maturati o la lesione di consolidate
sfere di interessi, sia individuali, sia anche collettivi» (viene citata la sentenza n. 92 del
2013).
Deduce, poi, il contrasto con gli artt.
3, 23, 53 Cost., sollevando d’ufficio la relativa questione, per essere stato
imposto con la norma censurata un sacrificio cospicuo ad una sola categoria di
cittadini, incorrendo nella violazione del principio di eguaglianza, a causa
della disparità di trattamento che può essere ravvisata nella differente
previsione di prestazioni patrimoniali a carico di soggetti titolari di redditi
analoghi.
4.– Si è costituito in giudizio (r.o. n.
35 del 2014) C.G., ricorrente nel giudizio principale pendente dinanzi al
Tribunale ordinario di Palermo, sezione lavoro, instando per la declaratoria di
illegittimità costituzionale della disposizione legislativa censurata.
Sostiene, in particolare, il pregiudizio per l’adeguatezza delle prestazioni
previdenziali, la quale imporrebbe la costante perequazione della pensione al
mutamento dei valori monetari. Aggiunge il difetto di qualsivoglia modalità di
recupero della somma oggetto di blocco della perequazione per il biennio
2012-2013 e la conseguente violazione degli artt. 3, 36, primo comma, e 38,
secondo comma, Cost., in quanto il criterio adottato sarebbe irragionevole,
lesivo del principio di proporzionalità tra pensione e retribuzione, nonché del
principio di adeguatezza di cui all’art. 38 Cost.
5.– Si è, altresì, costituito in tutti i
giudizi, (r.o. n.n. 35, 158, 159 e 192 del 2014), l’INPS, chiedendo che siano
dichiarate manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale
sollevate, alla luce della giurisprudenza costituzionale secondo cui spetta
alla discrezionalità del legislatore, in conformità a un ragionevole
bilanciamento dei valori costituzionali, dettare la disciplina di un adeguato
trattamento pensionistico alla stregua delle risorse disponibili, fatta salva
la garanzia di salvaguardia delle esigenze minime di protezione della persona.
L’Istituto osserva, al riguardo, che la
norma censurata si limita a sospendere l’operatività del meccanismo
rivalutativo esistente per un breve orizzonte temporale e a salvaguardare le
posizioni più deboli sotto il profilo economico, evidenziando, altresì, come la
Corte, con la sentenza
n. 316 del 2010, abbia già deciso, respingendola, analoga questione di legittimità
costituzionale dell’art. 1, comma 19, della legge n. 247 del 2007 ed
aggiungendo che la mancata perequazione per un tempo limitato della pensione
non incide sulla sua adeguatezza, in particolare per le pensioni di importo più
elevato.
6.– Ha proposto intervento ad adiuvandum T.G., premettendo di essere iscritto al Fondo
pensioni del personale delle Ferrovie dello Stato spa, di non aver goduto, in
forza dell’applicazione della norma di cui al comma 25 dell’art. 24, del d.l.
n. 201 del 2011, come convertito, degli aumenti di perequazione automatica per
la parte di pensione superiore a tre volte il trattamento minimo e di aver
depositato analogo ricorso per le proprie pretese pensionistiche dinanzi alla
sezione giurisdizionale del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, allo
scopo di sentir dichiarato il proprio diritto alla perequazione automatica.
Assume, in particolare, a sostegno
dell’ammissibilità del proprio intervento, il difetto di tutela per chi non
abbia partecipato al giudizio principale, ma versi nelle medesime condizioni
delle parti e, nel merito, la violazione degli artt. 38, secondo comma, 36,
primo comma, e 3 Cost., nonché, infine, dell’art. 53 e del combinato disposto
degli artt. 2, 23 e 53 Cost.
7.– E’ intervenuto nei giudizi il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, instando per l’inammissibilità o, comunque, per la
manifesta infondatezza della questione sollevata.
La difesa dello Stato eccepisce
preliminarmente il difetto della previa domanda amministrativa, presupposto
dell’azione, la cui mancanza renderebbe la domanda improponibile e adduce
l’esistenza di una temporanea carenza di giurisdizione, rilevabile in qualsiasi
stato e grado del giudizio.
L’Avvocatura generale rileva, in ogni
caso, la manifesta infondatezza della questione riguardo a tutti i parametri
segnalati e richiama la giurisprudenza costituzionale, nonché il principio
dalla stessa espresso, secondo cui la mancata perequazione della pensione per un
periodo contenuto non incide sull’adeguatezza del trattamento pensionistico.
8.– All’udienza pubblica, le parti
costituite hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni formulate nelle
difese scritte.
1.– Il Tribunale ordinario di Palermo,
sezione lavoro, con ordinanza del 6 novembre 2013 (r.o. n. 35 del 2014), la
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Emilia–Romagna, con due
ordinanze del 13 maggio 2014 (r.o. n. 158 e n. 159 del 2014) e la Corte dei
conti, sezione giurisdizionale per la Regione Liguria, con ordinanza del 25
luglio 2014 (r.o. n. 192 del 2014), dubitano della legittimità costituzionale
del comma 25 dell’art. 24, decreto-legge del 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui, per gli anni 2012 e 2013, limita la
rivalutazione monetaria dei trattamenti pensionistici nella misura del 100 per
cento, esclusivamente alle pensioni di importo complessivo fino a tre volte il
trattamento minimo INPS, in riferimento, nel complesso, agli artt. 2, 3, 23,
36, primo comma, 38, secondo comma, 53 e 117, primo comma della Costituzione, quest’ultimo
in relazione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo
e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 (CEDU),
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
Tutti i giudici rimettenti ritengono che
il comma 25 dell’art. 24 sarebbe costituzionalmente illegittimo per violazione
degli artt. 3, 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost., in quanto la
mancata rivalutazione, violando i principi di proporzionalità e adeguatezza
della prestazione previdenziale, si porrebbe in contrasto con il principio di
eguaglianza e ragionevolezza, causando una irrazionale discriminazione in danno
della categoria dei pensionati.
La norma censurata recherebbe anche un
vulnus agli artt. 2, 23 e 53 Cost., poiché la misura adottata si configurerebbe
quale prestazione patrimoniale di natura sostanzialmente tributaria, in
violazione del principio dell’universalità dell’imposizione a parità di
capacità contributiva, in quanto posta a carico di una sola categoria di contribuenti.
La sola Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Emilia - Romagna censura, infine, la predetta
disposizione, anche con riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione
alla CEDU, richiamando, poi, gli artt. 6, 21, 25, 33 e 34 della Carta dei
diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000
e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007.
2.– I giudizi hanno ad oggetto la stessa
norma, censurata in relazione a parametri costituzionali, per profili e con
argomentazioni in larga misura coincidenti.
Deve, pertanto, esser disposta la
riunione dei giudizi al fine di un’unica pronuncia (ex plurimis,
sentenza n. 16
del 2015, ordinanza
n. 164 del 2014).
Nel giudizio promosso dal Tribunale
ordinario di Palermo, sezione lavoro, ha spiegato intervento ad adiuvandum T.G., che non è parte nel procedimento
principale, assumendo di aver proposto analogo ricorso dinanzi alla Corte dei
conti, sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, allo scopo di sentir
riconosciuto il proprio diritto alla perequazione automatica del trattamento
pensionistico, per gli anni 2012 e 2013, negato dall’INPS.
Secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte (per tutte, sentenza n. 216 del
2014), possono intervenire nel giudizio incidentale di legittimità
costituzionale le sole parti del giudizio principale ed i terzi portatori di un
interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto
in giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o
dalle norme oggetto di censura.
La circostanza che l’istante sia parte
in un giudizio diverso da quello oggetto dell'ordinanza di rimessione, nel
quale sia stata sollevata analoga questione di legittimità costituzionale, non
è sufficiente a rendere ammissibile l'intervento (ex plurimis,
ordinanza n. 150
del 2012).
Conseguentemente, poiché T.G. non è
stato parte del giudizio principale nel corso del quale è stata sollevata la
questione di legittimità costituzionale oggetto dell'ordinanza iscritta al n.
35 del reg. ord. 2014, né risulta essere titolare di un interesse qualificato,
inerente in modo diretto e immediato al rapporto sostanziale dedotto in
giudizio, l’intervento dallo stesso proposto va dichiarato inammissibile.
3.– La Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna, nelle due ordinanze di
rimessione, dubita della legittimità costituzionale del comma 25 dell’art. 24
del d.l. n. 201 del 2011, come convertito dalla legge n. 214 del 2011, in
riferimento, fra l’altro all’art. 117, primo comma, Cost. e invoca
genericamente, quale parametro interposto, la CEDU, per poi richiamare, più
specificamente, una serie di disposizioni contenute nella Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea.
In particolare, sono evocati, oltre al
principio della certezza del diritto quale «patrimonio comune agli Stati
contraenti», anche « gli altri diritti garantiti dalla Carta: il diritto
dell’individuo alla libertà e alla sicurezza (art. 6), il diritto di non
discriminazione, che include anche quella fondata sul "patrimonio”, (art. 21),
il diritto degli anziani di condurre una vita dignitosa ed indipendente (art.
25), il diritto alla protezione della famiglia sul piano giuridico, economico e
sociale (art. 33), il diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale
e ai servizi sociali (art. 34)».
La questione, come prospettata, è
inammissibile.
Va preliminarmente rilevato che questa
Corte ritiene configurarsi un’ipotesi di inammissibilità della questione,
qualora il giudice non fornisca una motivazione adeguata sulla non manifesta
infondatezza della stessa, limitandosi a evocarne i parametri costituzionali,
senza argomentare in modo sufficiente in ordine alla loro violazione (ex plurimis, ordinanza n. 36 del
2015).
In tale ipotesi, il difetto
nell’esplicitazione delle ragioni di conflitto tra la norma censurata e i
parametri costituzionali evocati inibisce lo scrutinio nel merito delle
questioni medesime (fra le altre, ordinanza n. 158
del 2011), con conseguente inammissibilità delle stesse.
Nel caso di specie, la Corte rimettente
si limita a richiamare l’art. 117, primo comma, Cost., per violazione della
CEDU «come interpretata dalla Corte di Strasburgo»
senza addurre alcun elemento a sostegno
di tale asserito vulnus, in particolare con riferimento alle modalità di
incidenza della norma oggetto di impugnazione sul parametro costituzionale
evocato.
Inoltre il richiamo alla CEDU si rivela,
nella sostanza, erroneo, atteso che esso risulta affiancato dal riferimento a
disposizioni normative riconducibili alla Carta dei diritti fondamentali
dell’Unione europea. Quest’ultima fonte, come risulta dall’art. 6, comma 1 del
Trattato sull’Unione europea, come modificato dal Trattato di Lisbona, firmato
il 13 dicembre 2007, ratificato e reso esecutivo con la legge 2 agosto 2008, n.
130, ha lo stesso valore giuridico dei trattati.
Pertanto, l’esame dell’ordinanza di
rimessione non consente di evincere in qual modo le norme della CEDU siano
compromesse, per effetto dell’applicazione della disposizione oggetto di
censura.
Una tale carenza argomentativa
costituisce motivo di inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale, in quanto preclusiva della valutazione della fondatezza.
Il giudice a quo non fornisce
sufficienti elementi che consentano di vagliare le modalità di incidenza della
norma censurata sul parametro genericamente invocato ed omette di allegare
argomenti a sostegno degli effetti pregiudizievoli di tale incidenza,
richiamando erroneamente disposizioni normative afferenti al diritto primario
dell’Unione europea.
4.– La questione di costituzionalità per
violazione degli artt. 2, 3, 23 e 53 Cost., in relazione alla presunta natura
tributaria della misura in esame, non è fondata.
Tutte le ordinanze di rimessione
affermano che, nel caso di specie, indipendentemente dal nomen
iuris utilizzato, la misura di azzeramento della
rivalutazione automatica per gli anni 2012 e 2013, relativa ai trattamenti
pensionistici superiori a tre volte il trattamento minimo INPS, configurerebbe
una prestazione patrimoniale di natura tributaria, lesiva del principio di
universalità dell’imposizione a parità di capacità contributiva, in quanto
posta a carico di una sola categoria di contribuenti. Nell’imporre alle parti
di concorrere alla spesa pubblica non in ragione della propria capacità
contributiva, essa violerebbe il principio di eguaglianza.
I rimettenti richiamano, in particolare,
le decisioni n.
116 del 2013 e n. 223 del 2012
nella parte in cui si afferma che la Costituzione non impone una tassazione
fiscale uniforme, con criteri assolutamente identici e proporzionali per tutte
le tipologie di imposizione tributaria, ma esige un indefettibile raccordo con
la capacità contributiva, in un quadro di sistema informato a criteri di
progressività, come svolgimento ulteriore, nello specifico campo tributario,
del principio di eguaglianza (in tal senso, fra le più recenti, sentenza n. 10 del
2015). Ciò si collega al compito di rimozione degli ostacoli
economico-sociali che di fatto limitano la libertà e l’eguaglianza dei
cittadini-persone umane, in spirito di solidarietà politica, economica e
sociale di cui agli artt. 2 e 3 della Costituzione (ordinanza n. 341
del 2000, ripresa sul punto dalla sentenza n. 223 del
2012).
L’azzeramento della perequazione
automatica oggetto di censura, tuttavia, sfugge ai canoni della prestazione
patrimoniale di natura tributaria, atteso che esso non dà luogo ad una
prestazione patrimoniale imposta, realizzata attraverso un atto autoritativo di
carattere ablatorio, destinato a reperire risorse per l’erario.
La giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 219
e n. 154 del
2014) ha costantemente precisato che gli elementi indefettibili della
fattispecie tributaria sono tre: la disciplina legale deve essere diretta, in
via prevalente, a procurare una (definitiva) decurtazione patrimoniale a carico
del soggetto passivo; la decurtazione non deve integrare una modifica di un
rapporto sinallagmatico; le risorse, connesse ad un presupposto economicamente
rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, devono essere destinate a
sovvenire pubbliche spese.
Un tributo consiste in un «prelievo
coattivo che è finalizzato al concorso alle pubbliche spese ed è posto a carico
di un soggetto passivo in base ad uno specifico indice di capacità
contributiva» (sentenza
n. 102 del 2008). Tale indice deve esprimere l’idoneità di ciascun soggetto
all’obbligazione tributaria (fra le prime, sentenze n. 91 del 1972,
n. 97 del 1968,
n. 89 del 1966,
n. 16 del 1965
e n. 45 del 1964).
Il comma 25 dell’art. 24 del d.l. n. 201
del 2011, come convertito, che dispone per un biennio il blocco del meccanismo
di rivalutazione dei trattamenti pensionistici superiori a tre volte il
trattamento minimo INPS, non riveste, quindi, natura tributaria, in quanto non
prevede una decurtazione o un prelievo a carico del titolare di un trattamento
pensionistico.
In base ai criteri elaborati da questa
Corte in ordine alle prestazioni patrimoniali, in assenza di una decurtazione
patrimoniale o di un prelievo della stessa natura a carico del soggetto
passivo, viene meno in radice il presupposto per affermare la natura tributaria
della disposizione. Inoltre, viene a mancare il requisito che consente
l’acquisizione delle risorse al bilancio dello Stato, poiché la disposizione
non fornisce, neppure in via indiretta, una copertura a pubbliche spese, ma
determina esclusivamente un risparmio di spesa.
Il difetto dei requisiti propri dei
tributi e, in generale, delle prestazioni patrimoniali imposte, determina,
quindi, la non fondatezza delle censure sollevate in riferimento al mancato
rispetto dei principi di progressività e di capacità contributiva.
5.– La questione prospettata con
riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost. è
fondata.
La perequazione automatica, quale
strumento di adeguamento delle pensioni al mutato potere di acquisto della moneta,
fu disciplinata dalla legge 21 luglio 1965, n. 903 (Avviamento alla riforma e
miglioramento dei trattamenti di pensione della previdenza sociale), all’art.
10, con la finalità di fronteggiare la svalutazione che le prestazioni
previdenziali subiscono per il loro carattere continuativo.
Per perseguire un tale obiettivo, in
fasi sempre mutevoli dell’economia, la disciplina in questione ha subito
numerose modificazioni.
Con l’art.19 della legge 30 aprile 1969,
n. 153 (Revisione degli ordinamenti pensionistici e norme in materia di
sicurezza sociale), nel prevedere in via generalizzata l’adeguamento
dell’importo delle pensioni nel regime dell’assicurazione obbligatoria, si
scelse di agganciare in misura percentuale gli aumenti delle pensioni all’indice
del costo della vita calcolato dall’ISTAT, ai fini della scala mobile delle
retribuzioni dei lavoratori dell’industria.
Con l’art. 11, comma 1, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, recante «Norme per il riordinamento del
sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma dell’art. 3
della legge 23 ottobre 1992, n. 421», oltre alla cadenza annuale e non più
semestrale degli aumenti a titolo di perequazione automatica, si stabilì che
gli stessi fossero calcolati sul valore medio dell’indice ISTAT dei prezzi al
consumo per le famiglie di operai ed impiegati. Tale modifica mirava a
compensare l’eliminazione dell’aggancio alle dinamiche salariali, al fine di
garantire un collegamento con l’evoluzione del livello medio del tenore di vita
nazionale. L’art. 11, comma 2, previde, inoltre, che ulteriori aumenti
potessero essere stabiliti con legge finanziaria, in relazione all’andamento
dell’economia.
Il meccanismo di rivalutazione
automatica dei trattamenti pensionistici governato dall’art. 34, comma 1, della
legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la
stabilizzazione e lo sviluppo) si prefigge di tutelare i trattamenti
pensionistici dalla erosione del potere di acquisto della moneta, che tende a
colpire le prestazioni previdenziali anche in assenza di inflazione. Con
effetto dal 1° gennaio 1999, il meccanismo di rivalutazione delle pensioni si
applica per ogni singolo beneficiario in funzione dell’importo complessivo dei
trattamenti corrisposti a carico dell'assicurazione generale obbligatoria.
L’aumento della rivalutazione automatica opera, ai sensi del comma 1 dell’art.
34 citato, in misura proporzionale all’ammontare del trattamento da rivalutare
rispetto all’ammontare complessivo.
Tuttavia, l’art 69, comma 1, della legge
23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), con riferimento al
meccanismo appena illustrato di aumento della perequazione automatica, prevede
che esso spetti per intero soltanto per le fasce di importo dei trattamenti
pensionistici fino a tre volte il trattamento minimo INPS. Spetta nella misura
del 90 per cento per le fasce di importo da tre a cinque volte il trattamento
minimo INPS ed è ridotto al 75 per cento per i trattamenti eccedenti il
quintuplo del predetto importo minimo. Questa impostazione fu seguita dal
legislatore in successivi interventi, a conferma di un orientamento che
predilige la tutela delle fasce più deboli. Ad esempio, l’art. 5, comma 6, del
decreto-legge 2 luglio 2007, n. 81 (Disposizioni urgenti in materia
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art.1, comma 1, della legge 3
agosto 2007, n. 127, prevede, per il triennio 2008-2010, una perequazione al
100 per cento per le fasce di importo tra tre e cinque volte il trattamento
minimo INPS.
In conclusione, la disciplina generale
che si ricava dal complesso quadro storico-evolutivo della materia, prevede che
soltanto le fasce più basse siano integralmente tutelate dall’erosione indotta dalle
dinamiche inflazionistiche o, in generale, dal ridotto potere di acquisto delle
pensioni.
6.– Quanto alle sospensioni del
meccanismo perequativo, affidate a scelte discrezionali del legislatore, esse
hanno seguito nel corso degli anni orientamenti diversi, nel tentativo di
bilanciare le attese dei pensionati con variabili esigenze di contenimento
della spesa.
L’art. 2 del decreto-legge 19 settembre
1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico
impiego, nonché disposizioni fiscali) previde che, in attesa della legge di
riforma del sistema pensionistico e, comunque, fino al 31 dicembre 1993, fosse
sospesa l’applicazione di ogni disposizione di legge, di regolamento o di
accordi collettivi, che introducesse aumenti a titolo di perequazione
automatica delle pensioni previdenziali ed assistenziali, pubbliche e private,
ivi compresi i trattamenti integrativi a carico degli enti del settore pubblico
allargato, nonché aumenti a titolo di rivalutazione delle rendite a carico dell’INAIL.
In sede di conversione di tale decreto, tuttavia, con l’art. 2, comma 1-bis,
della legge 14 novembre 1992, n. 438 (Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384, recante misure urgenti in materia
di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonché disposizioni fiscali),
si provvide a mitigare gli effetti della disposizione, che dunque operò non
come provvedimento di blocco della perequazione, bensì quale misura di
contenimento della rivalutazione, alla stregua di percentuali predefinite dal
legislatore in riferimento al tasso di inflazione programmata.
In seguito, l’art. 11, comma 5, della
legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica),
provvide a restituire, mediante un aumento una tantum disposto per il 1994, la
differenza tra inflazione programmata ed inflazione reale, perduta per effetto
della disposizione di cui all’art. 2 della legge n. 438 del 1992.
Conseguentemente, il blocco, originariamente previsto in via generale e senza
distinzioni reddituali dal legislatore del 1992, fu convertito in una forma
meno gravosa di raffreddamento parziale della dinamica perequativa.
Dopo l’entrata in vigore del sistema
contributivo, il legislatore (art. 59, comma 13 della legge 27 dicembre 1997,
n. 449, recante «Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica») ha
imposto un azzeramento della perequazione automatica, per l’anno 1998. Tale
norma, ritenuta legittima da questa Corte con ordinanza n. 256
del 2001, ha limitato il proprio campo di applicazione ai soli trattamenti
di importo medio - alto, superiori a cinque volte il trattamento minimo.
Il blocco, introdotto dall’art. 24,
comma 25, come convertito, del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, ora
oggetto di censura, trova un precedente nell’art. 1, comma 19, della legge 24
dicembre 2007, n. 247 (Norme di attuazione del Protocollo del 23 luglio 2007 su
previdenza, lavoro e competitività per favorire l’equità e la crescita
sostenibili, nonché ulteriori norme in materia di lavoro e previdenza sociale)
che, tuttavia, aveva limitato l’azzeramento temporaneo della rivalutazione ai
trattamenti particolarmente elevati, superiori a otto volte il trattamento
minimo INPS.
Si trattava – come si evince dalla
relazione tecnica al disegno di legge approvato dal Consiglio dei ministri il
13 ottobre 2007 – di una misura finalizzata a concorrere solidaristicamente al
finanziamento di interventi sulle pensioni di anzianità, a seguito,
dell’innalzamento della soglia di accesso al trattamento pensionistico (il
cosiddetto "scalone”) introdotto, a decorrere dal 1° gennaio 2008, dalla legge
23 agosto 2004, n. 243 (Norme in materia pensionistica e deleghe al Governo nel
settore della previdenza pubblica, per il sostegno alla previdenza
complementare e all’occupazione stabile e per il riordino degli enti di
previdenza ed assistenza obbligatoria).
L’azzeramento della perequazione,
disposto per effetto dell’art. 1, comma 19, della legge n. 247 del 2007, prima
citata, è stato sottoposto al vaglio di questa Corte, che ha deciso la
questione con sentenza
n. 316 del 2010. In tale pronuncia questa Corte ha posto in evidenza la discrezionalità
di cui gode il legislatore, sia pure nell’osservare il principio costituzionale
di proporzionalità e adeguatezza delle pensioni, e ha reputato non illegittimo
l’azzeramento, per il solo anno 2008, dei trattamenti pensionistici di importo
elevato (superiore ad otto volte il trattamento minimo INPS).
Al contempo, essa ha indirizzato un
monito al legislatore, poiché la sospensione a tempo indeterminato del
meccanismo perequativo, o la frequente reiterazione di misure intese a
paralizzarlo, entrerebbero in collisione con gli invalicabili principi di
ragionevolezza e proporzionalità. Si afferma, infatti, che «[…] le pensioni,
sia pure di maggiore consistenza, potrebbero non essere sufficientemente difese
in relazione ai mutamenti del potere d’acquisto della moneta».
7.– L’art. 24, comma 25, del d.l. n. 201
del 2011, come convertito, oggetto di censura nel presente giudizio, si colloca
nell’ambito delle "Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il
consolidamento dei conti pubblici” (manovra denominata "salva Italia”) e
stabilisce che «In considerazione della contingente situazione finanziaria», la
rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici, in base al già citato
meccanismo stabilito dall’art. 34, comma 1, della legge n. 448 del 1998, è
riconosciuta, per gli anni 2012 e 2013, esclusivamente ai trattamenti
pensionistici di importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo
INPS, nella misura del cento per cento.
Per effetto del dettato legislativo si
realizza un’indicizzazione al 100 per cento sulla quota di pensione fino a tre
volte il trattamento minimo INPS, mentre le pensioni di importo superiore a tre
volte il minimo non ricevono alcuna rivalutazione. Il blocco integrale della
perequazione opera, quindi, per le pensioni di importo superiore a euro
1.217,00 netti.
Tale meccanismo si discosta da quello
originariamente previsto dall’art. 24, comma 4, della legge 28 febbraio 1986,
n. 41 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato - legge finanziaria 1986) e confermato dall’art. 11 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per il riordinamento del sistema
previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma dell’articolo 3 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421), che non discriminava tra trattamenti
pensionistici complessivamente intesi, bensì tra fasce di importo.
Secondo la normativa antecedente,
infatti, la percentuale di aumento si applicava sull'importo non eccedente il
doppio del trattamento minimo del fondo pensioni per i lavoratori dipendenti.
Per le fasce di importo comprese fra il doppio ed il triplo del trattamento
minimo la percentuale era ridotta al 90 per cento. Per le fasce di importo
superiore al triplo del trattamento minimo la percentuale era ridotta al 75 per
cento.
Le modalità di funzionamento della
disposizione censurata sono ideate per incidere sui trattamenti
complessivamente intesi e non sulle fasce di importo. Esse trovano un unico
correttivo nella previsione secondo cui, per le pensioni di importo superiore a
tre volte il trattamento minimo INPS e inferiore a tale limite incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante, l’aumento di rivalutazione è
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato.
La norma censurata è frutto di un
emendamento che, all’esito delle osservazioni rivolte al Ministro del lavoro e
delle politiche sociali (Camera dei Deputati, Commissione XI, Lavoro pubblico e
privato, audizione del 6 dicembre 2011), ha determinato la sostituzione della
originaria formula. Quest’ultima prevedeva l’azzeramento della perequazione per
tutti i trattamenti pensionistici di importo superiore a due volte il
trattamento minimo INPS e, quindi, ad euro 946,00. Il Ministro chiarì nella
stessa audizione che la misura da adottare non confluiva nella riforma
pensionistica, ma era da intendersi quale «provvedimento da emergenza
finanziaria».
La disposizione censurata ha formato
oggetto di un’interrogazione parlamentare (Senato della Repubblica, seduta n.
93, interrogazione presentata l’8 agosto 2013, n. 3 – 00321) rimasta inevasa,
in cui si chiedeva al Governo se intendesse promuovere la revisione del
provvedimento, alla luce della giurisprudenza costituzionale.
Dall’excursus storico compiuto traspare
che la norma oggetto di censura si discosta in modo significativo dalla
regolamentazione precedente. Non solo la sospensione ha una durata biennale;
essa incide anche sui trattamenti pensionistici di importo meno elevato.
Il provvedimento legislativo censurato
si differenzia, altresì, dalla legislazione ad esso successiva.
L’art. 1, comma 483, lettera e), della
legge di stabilità per l’anno 2014 (legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato-legge di stabilità») ha previsto, per il triennio 2014-2016, una
rimodulazione nell’applicazione della percentuale di perequazione automatica
sul complesso dei trattamenti pensionistici, secondo il meccanismo di cui
all’art. 34, comma 1, della legge n. 448 del 1998, con l’azzeramento per le
sole fasce di importo superiore a sei volte il trattamento minimo INPS e per il
solo anno 2014. Rispetto al disegno di legge originario le percentuali sono
state, peraltro, parzialmente modificate.
Nel triennio in oggetto la perequazione
si applica nella misura del 100 per cento per i trattamenti pensionistici di
importo fino a tre volte il trattamento minimo, del 95 per cento per i
trattamenti di importo superiore a tre volte il trattamento minimo e pari o
inferiori a quattro volte il trattamento minimo del 75 per cento per i
trattamenti oltre quattro volte e pari o inferiori a cinque volte il
trattamento minimo, del 50 per cento per i trattamenti oltre cinque volte e
pari o inferiori a sei volte il trattamento minimo INPS. Soltanto per il 2014
il blocco integrale della perequazione ha riguardato le fasce di importo
superiore a sei volte il trattamento minimo. Il legislatore torna dunque a
proporre un discrimen fra fasce di importo e si
ispira a criteri di progressività, parametrati sui valori costituzionali della
proporzionalità e della adeguatezza dei trattamenti di quiescenza. Anche tale
circostanza conferma la singolarità della norma oggetto di censura.
8.– Dall’analisi dell’evoluzione
normativa in subiecta materia, si evince che la
perequazione automatica dei trattamenti pensionistici è uno strumento di natura
tecnica, volto a garantire nel tempo il rispetto del criterio di adeguatezza di
cui all’art. 38, secondo comma, Cost. Tale strumento si presta contestualmente
a innervare il principio di sufficienza della retribuzione di cui all’art. 36
Cost., principio applicato, per costante giurisprudenza di questa Corte, ai
trattamenti di quiescenza, intesi quale retribuzione differita (fra le altre, sentenza n. 208 del
2014 e sentenza
n. 116 del 2013).
Per le sue caratteristiche di neutralità
e obiettività e per la sua strumentalità rispetto all’attuazione dei suddetti
principi costituzionali, la tecnica della perequazione si impone, senza
predefinirne le modalità, sulle scelte discrezionali del legislatore, cui
spetta intervenire per determinare in concreto il quantum di tutela di volta in
volta necessario. Un tale intervento deve ispirarsi ai principi costituzionali
di cui agli artt. 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost., principi
strettamente interconnessi, proprio in ragione delle finalità che perseguono.
La ragionevolezza di tali finalità consente
di predisporre e perseguire un progetto di eguaglianza sostanziale, conforme al
dettato dell’art. 3, secondo comma, Cost. così da evitare disparità di
trattamento in danno dei destinatari dei trattamenti pensionistici.
Nell’applicare al trattamento di quiescenza, configurabile quale retribuzione
differita, il criterio di proporzionalità alla quantità e qualità del lavoro
prestato (art. 36, primo comma, Cost.) e nell’affiancarlo al criterio di
adeguatezza (art. 38, secondo comma, Cost.), questa Corte ha tracciato un
percorso coerente per il legislatore, con l’intento di inibire l’adozione di
misure disomogenee e irragionevoli (fra le altre, sentenze n. 208 del
2014 e n.
316 del 2010). Il rispetto dei parametri citati si fa tanto più pressante
per il legislatore, quanto più si allunga la speranza di vita e con essa
l’aspettativa, diffusa fra quanti beneficiano di trattamenti pensionistici, a
condurre un’esistenza libera e dignitosa, secondo il dettato dell’art. 36 Cost.
Non a caso, fin dalla sentenza n. 26 del
1980, questa Corte ha proposto una lettura sistematica degli artt. 36 e 38
Cost., con la finalità di offrire «una particolare protezione per il
lavoratore». Essa ha affermato che proporzionalità e adeguatezza non devono
sussistere soltanto al momento del collocamento a riposo, «ma vanno costantemente
assicurate anche nel prosieguo, in relazione ai mutamenti del potere d’acquisto
della moneta», senza che ciò comporti un’automatica ed integrale coincidenza
tra il livello delle pensioni e l’ultima retribuzione, poiché è riservata al
legislatore una sfera di discrezionalità per l’attuazione, anche graduale, dei
termini suddetti (ex plurimis, sentenze n. 316 del 2010;
n. 106 del 1996;
n. 173 del 1986;
n. 26 del 1980;
n. 46 del 1979;
n. 176 del 1975;
ordinanza n. 383
del 2004). Nondimeno, dal canone dell’art. 36 Cost. «consegue l’esigenza di
una costante adeguazione del trattamento di quiescenza alle retribuzioni del
servizio attivo» (sentenza
n. 501 del 1988; fra le altre, negli stessi termini, sentenza n. 30 del
2004).
Il legislatore, sulla base di un
ragionevole bilanciamento dei valori costituzionali deve «dettare la disciplina
di un adeguato trattamento pensionistico, alla stregua delle risorse
finanziarie attingibili e fatta salva la garanzia irrinunciabile delle esigenze
minime di protezione della persona» (sentenza n. 316 del
2010). Per scongiurare il verificarsi di «un non sopportabile scostamento»
fra l’andamento delle pensioni e delle retribuzioni, il legislatore non può
eludere il limite della ragionevolezza (sentenza n. 226 del
1993).
Al legislatore spetta, inoltre,
individuare idonei meccanismi che assicurino la perdurante adeguatezza delle
pensioni all’incremento del costo della vita. Così è avvenuto anche per la
previdenza complementare, che, pur non incidendo in maniera diretta e immediata
sulla spesa pubblica, non risulta del tutto indifferente per quest’ultima,
poiché contribuisce alla tenuta complessiva del sistema delle assicurazioni
sociali (sentenza
n. 393 del 2000) e, dunque, all’adeguatezza della prestazione previdenziale
ex art. 38, secondo comma, Cost.
Pertanto, il criterio di ragionevolezza,
così come delineato dalla giurisprudenza citata in relazione ai principi
contenuti negli artt. 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost., circoscrive
la discrezionalità del legislatore e vincola le sue scelte all’adozione di
soluzioni coerenti con i parametri costituzionali.
9.– Nel vagliare la dedotta
illegittimità dell’azzeramento del meccanismo perequativo per i trattamenti
pensionistici superiori a otto volte il minimo INPS per l’anno 2008 (art. 1,
comma 19 della già citata legge n. 247 del 2007), questa Corte ha ricostruito
la ratio della norma censurata, consistente nell’esigenza di reperire risorse
necessarie «a compensare l’eliminazione dell’innalzamento repentino a sessanta
anni a decorrere dal 1° gennaio 2008, dell’età minima già prevista per
l’accesso alla pensione di anzianità in base all’articolo 1, comma 6, della
legge 23 agosto 2004, n. 243», con «lo scopo dichiarato di contribuire al
finanziamento solidale degli interventi sulle pensioni di anzianità,
contestualmente adottati con l’art. 1, commi 1 e 2, della medesima legge» (sentenza n. 316 del
2010).
In quell’occasione questa Corte non ha
ritenuto che fossero stati violati i parametri di cui agli artt. 3, 36, primo
comma, e 38, secondo comma, Cost. Le pensioni incise per un solo anno dalla
norma allora impugnata, di importo piuttosto elevato, presentavano «margini di
resistenza all’erosione determinata dal fenomeno inflattivo». L’esigenza di una
rivalutazione costante del correlativo valore monetario è apparsa per esse meno
pressante.
Questa Corte ha ritenuto, inoltre, non
violato il principio di eguaglianza, poiché il blocco della perequazione
automatica per l’anno 2008, operato esclusivamente sulle pensioni superiori ad
un limite d’importo di sicura rilevanza, realizzava «un trattamento
differenziato di situazioni obiettivamente diverse rispetto a quelle, non
incise dalla norma impugnata, dei titolari di pensioni più modeste». La
previsione generale della perequazione automatica è definita da questa Corte «a
regime», proprio perché «prevede una copertura decrescente, a mano a mano che
aumenta il valore della prestazione». La scelta del legislatore in quel caso
era sostenuta da una ratio redistributiva del sacrificio imposto, a conferma di
un principio solidaristico, che affianca l’introduzione di più rigorosi criteri
di accesso al trattamento di quiescenza. Non si viola il principio di
eguaglianza, proprio perché si muove dalla ricognizione di situazioni
disomogenee.
La norma, allora oggetto d’impugnazione,
ha anche superato le censure di palese irragionevolezza, poiché si è ritenuto che
non vi fosse riduzione quantitativa dei trattamenti in godimento ma solo
rallentamento della dinamica perequativa delle pensioni di valore più cospicuo.
Le esigenze di bilancio, affiancate al dovere di solidarietà, hanno fornito una
giustificazione ragionevole alla soppressione della rivalutazione automatica
annuale per i trattamenti di importo otto volte superiore al trattamento minimo
INPS, «di sicura rilevanza», secondo questa Corte, e, quindi, meno esposte al
rischio di inflazione.
La richiamata pronuncia ha inteso
segnalare che la sospensione a tempo indeterminato del meccanismo perequativo,
ovvero la frequente reiterazione di misure intese a paralizzarlo, «esporrebbero
il sistema ad evidenti tensioni con gli invalicabili principi di ragionevolezza
e proporzionalità», poiché risulterebbe incrinata la principale finalità di
tutela, insita nel meccanismo della perequazione, quella che prevede una difesa
modulare del potere d’acquisto delle pensioni.
Questa Corte si era mossa in tale
direzione già in epoca risalente, con il ritenere di dubbia legittimità
costituzionale un intervento che incida «in misura notevole e in maniera
definitiva» sulla garanzia di adeguatezza della prestazione, senza essere
sorretto da una imperativa motivazione di interesse generale (sentenza n. 349 del
1985).
Deve rammentarsi che, per le modalità
con cui opera il meccanismo della perequazione, ogni eventuale perdita del
potere di acquisto del trattamento, anche se limitata a periodi brevi, è, per
sua natura, definitiva. Le successive rivalutazioni saranno, infatti, calcolate
non sul valore reale originario, bensì sull’ultimo importo nominale, che dal
mancato adeguamento è già stato intaccato.
10.– La censura relativa al comma 25
dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011, se vagliata sotto i profili della
proporzionalità e adeguatezza del trattamento pensionistico, induce a ritenere
che siano stati valicati i limiti di ragionevolezza e proporzionalità, con
conseguente pregiudizio per il potere di acquisto del trattamento stesso e con
«irrimediabile vanificazione delle aspettative legittimamente nutrite dal
lavoratore per il tempo successivo alla cessazione della propria attività» (sentenza n. 349 del
1985).
Non è stato dunque ascoltato il monito
indirizzato al legislatore con la sentenza n. 316 del
2010.
Si profila con chiarezza, a questo
riguardo, il nesso inscindibile che lega il dettato degli artt. 36, primo
comma, e 38, secondo comma, Cost. (fra le più recenti, sentenza n. 208 del
2014, che richiama la sentenza n. 441 del
1993). Su questo terreno si deve esercitare il legislatore nel proporre un
corretto bilanciamento, ogniqualvolta si profili l’esigenza di un risparmio di
spesa, nel rispetto di un ineludibile vincolo di scopo «al fine di evitare che
esso possa pervenire a valori critici, tali che potrebbero rendere inevitabile
l’intervento correttivo della Corte» (sentenza n. 226 del
1993).
La disposizione concernente
l’azzeramento del meccanismo perequativo, contenuta nel comma 24 dell’art. 25
del d.l. 201 del 2011, come convertito, si limita a richiamare genericamente la
«contingente situazione finanziaria», senza che emerga dal disegno complessivo
la necessaria prevalenza delle esigenze finanziarie sui diritti oggetto di
bilanciamento, nei cui confronti si effettuano interventi così fortemente
incisivi. Anche in sede di conversione (legge 22 dicembre 2011, n. 214), non è
dato riscontrare alcuna documentazione tecnica circa le attese maggiori
entrate, come previsto dall’art. 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n.
196, recante «Legge di contabilità e finanza pubblica» (sentenza n. 26 del
2013, che interpreta il citato art. 17 quale «puntualizzazione tecnica»
dell’art. 81 Cost.).
L’interesse dei pensionati, in
particolar modo di quelli titolari di trattamenti previdenziali modesti, è teso
alla conservazione del potere di acquisto delle somme percepite, da cui deriva
in modo consequenziale il diritto a una prestazione previdenziale adeguata.
Tale diritto, costituzionalmente fondato, risulta irragionevolmente sacrificato
nel nome di esigenze finanziarie non illustrate in dettaglio. Risultano,
dunque, intaccati i diritti fondamentali connessi al rapporto previdenziale,
fondati su inequivocabili parametri costituzionali: la proporzionalità del
trattamento di quiescenza, inteso quale retribuzione differita (art. 36, primo
comma, Cost.) e l’adeguatezza (art. 38, secondo comma, Cost.). Quest’ultimo è
da intendersi quale espressione certa, anche se non esplicita, del principio di
solidarietà di cui all’art. 2 Cost. e al contempo attuazione del principio di
eguaglianza sostanziale di cui all’art. 3, secondo comma, Cost.
La norma censurata è, pertanto,
costituzionalmente illegittima nei termini esposti.
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara
inammissibile l’intervento di T.G.;
2) dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 24, comma 25, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall’art. 1,
comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui prevede che
«In considerazione della contingente situazione finanziaria, la rivalutazione
automatica dei trattamenti pensionistici, secondo il meccanismo stabilito
dall’art. 34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, è riconosciuta,
per gli anni 2012 e 2013, esclusivamente ai trattamenti pensionistici di
importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS, nella misura
del 100 per cento»;
3) dichiara
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 24, comma
25, del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, sollevata, in riferimento agli
artt. 2, 3, 23 e 53, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Palermo,
sezione lavoro, dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Emilia-Romagna e dalla Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Liguria, con le ordinanze indicate in epigrafe;
4) dichiara
inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 24, comma
25, del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, sollevata, in riferimento
all’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione alla Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Emilia-Romagna, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2015.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 30 aprile
2015.