SENTENZA N. 60
ANNO 2013
Commenti alla decisione di
I. Daniela Morgante,
Controlli
della corte dei conti e controlli regionali: autonomia e distinzione nella
sentenza della corte costituzionale n. 60/2013, per gentile concessione della Rivista
telematica Federalismi.it
II. Flavio Guella,
Il
coordinamento delle attribuzioni di controllo nel conflitto tra autonomia
finanziaria (speciale) e prerogative costituzionali della Corte dei conti, per gentile
concessione del Forum di Quaderni
Costituzionali
III. Marta Morvillo, La
Corte dei conti e i controlli sulla finanza locale: spunti per una lettura
congiunta della sent. 60/2013 e del d.l. 174/2012, per gentile concessione del Forum di Quaderni Costituzionali
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
-
- Luigi MAZZELLA Giudice
-
-
-
-
- Giuseppe FRIGO ”
- Alessandro CRISCUOLO ”
- Paolo GROSSI ”
- Giorgio LATTANZI ”
- Aldo CAROSI ”
- Marta CARTABIA ”
- Sergio MATTARELLA ”
- Mario
Rosario MORELLI ”
- Giancarlo CORAGGIO ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti
sorto a seguito della deliberazione della Corte dei conti, sezione di controllo
per la Regione Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, del 19 dicembre 2011, n.
4/2011/INPR, concernente "L’approvazione del programma dei controlli e delle
analisi della sezione di controllo di Bolzano per l’anno 2012”, proposto dalla
Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il 18-23 febbraio 2012,
depositato in cancelleria il 27 febbraio 2012, ed iscritto al n. 1 del registro
conflitti tra enti 2012.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio
dei ministri e del Presidente della Corte dei conti;
udito nell’udienza pubblica del 26 febbraio 2013 il
Giudice relatore Sergio Mattarella;
uditi l’avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il
Presidente del Consiglio dei ministri e per il Presidente della Corte dei conti
e gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz
per la Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto
in fatto
1.— Con ricorso spedito per la notifica a mezzo del
servizio postale il 18 febbraio 2012, notificato il successivo 23 febbraio e
depositato il 27 febbraio 2012, iscritto al n. 1 del registro conflitti tra
enti 2012, la Provincia autonoma di Bolzano ha proposto – in riferimento
all’articolo 79, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), all’articolo 6,
comma 3-bis, del decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 305
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige
per l’istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e
di Bolzano e per il personale ad esse addetto), e all’articolo 4, comma 1, del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale
di indirizzo e coordinamento) – conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri, del Presidente della Corte dei conti,
del Presidente della Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, del
Presidente della Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione
Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, in relazione alla deliberazione della
Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione Trentino-Alto Adige, sede
di Bolzano, n. 4/2011/INPR, concernente l’approvazione del programma dei
controlli e delle analisi della sezione di controllo di Bolzano per l’anno
2012, assunta in data 19 dicembre 2011 e comunicata il successivo 20 dicembre
alla Provincia autonoma di Bolzano con nota del Dirigente del Servizio di
supporto alla sezione di controllo per la Regione Trentino-Alto Adige, sede di
Bolzano, della Corte dei conti, n. prot. 0000646 –
SCBZ-U10-P (reg. confl. enti n. 1 del 2012).
2.— Premette anzitutto la Provincia autonoma
ricorrente che, con la richiamata delibera n. 4/2011/INPR, la sezione regionale
di controllo della Corte dei conti ha approvato il programma dei controlli e
delle analisi per l’anno 2012, con particolare riferimento ai seguenti profili:
- attività di verifica del rendiconto generale della
Provincia autonoma di Bolzano per l’esercizio finanziario 2011 e osservazioni
sul modo con cui l’amministrazione si è conformata alle leggi (articolo 10 del d.P.R. n. 305 del 1988, come modificato dall’articolo 1,
comma terzo, del decreto legislativo 14 settembre 2011, n. 166), con analisi,
in particolare, dei profili finanziari-contabili e patrimoniali della gestione,
del patto di stabilità interno, della programmazione provinciale, delle opere
pubbliche, dell’edilizia abitativa agevolata, della spesa sanitaria e del patto
per la salute, della gestione dei fondi comunitari, dei controlli interni,
dell’organizzazione e della gestione delle risorse umane, delle collaborazioni
esterne, delle società partecipate e degli enti funzionali;
- accertamenti inerenti alla sana gestione
finanziaria dell’Azienda sanitaria della Provincia autonoma di Bolzano, sulla
base dei criteri e delle linee guida approvati dalla sezione delle autonomie
della Corte dei conti;
- accertamenti inerenti alla sana gestione
finanziaria (bilanci di previsione 2012) dei seguenti comuni con popolazione
superiore ai settemila abitanti (al 31 dicembre 2010): Appiano sulla strada del
vino, Bolzano, Bressanone, Brunico, Caldaro sulla strada del vino, Laives,
Lana, Merano e Renon, sulla base dei criteri e delle linee guida approvati
dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti.
I suddetti controlli avranno, tra l’altro, ad
oggetto l’accertamento:
- della realizzazione dei piani e programmi adottati
in sede normativa e amministrativa;
- del modo in cui si è svolta l’azione
amministrativa, con riguardo ai parametri della legittimità e della sana
gestione finanziaria, valutando i risultati in termini di efficacia, efficienza
ed economicità, anche alla luce delle norme metodologiche e di controllo
pubblicate dall’Organizzazione internazionale delle istituzioni superiori di
controllo (INTOSAI) e dei criteri guida comunitari di attuazione delle norme di
controllo INTOSAI (1988);
- della rispondenza dell’attività alle regole che ne
disciplinano lo svolgimento sotto l’aspetto finanziario-contabile;
- del funzionamento dei controlli interni.
2.1.— La Provincia autonoma di Bolzano lamenta
quindi la violazione delle proprie prerogative costituzionali, atteso che
siffatta deliberazione – comunicata con nota del Dirigente del servizio di
supporto alla sezione di controllo per la Regione Trentino Alto Adige, sede di
Bolzano, della Corte dei conti (n. prot. 0000646 –
SCBZ-U10-P) in data 20 dicembre 2011 – invaderebbe illegittimamente le
competenze provinciali «sancite dal Titolo VI dello Statuto di autonomia,
nonché dalle norme di attuazione statutaria, in punto di poteri di controllo
funzionali all’attività di vigilanza sul raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica e di controllo successivo sulla sana gestione finanziaria
degli enti locali e degli altri enti ed organismi di cui all’art. 79, comma 3,
St. di autonomia».
A sostegno di quanto dedotto, la ricorrente fornisce
una ricostruzione del quadro normativo inerente all’assetto dei propri rapporti
finanziari con lo Stato, anzitutto eccependo come, con il cosiddetto Accordo di
Milano – sottoscritto il 30 novembre del 2009 tra i Ministri dell’economia e
delle finanze e per la Semplificazione normativa e i Presidenti delle Province
autonome di Trento e Bolzano – come presupposto per la modificazione delle
richiamate norme statutarie, successivamente disposta dall’art. 2, commi da 107
a 125, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010) –, sia
stato ulteriormente differenziato lo statuto di autonomia in materia
finanziaria e tributaria. In particolare, l’art. 79, terzo comma, dello Statuto
dispone che «al fine di assicurare il concorso agli obiettivi di finanza
pubblica, la regione e le province concordano con il Ministro dell’economia e
delle finanze gli obblighi relativi al patto di stabilità interno con
riferimento ai saldi di bilancio da conseguire in ciascun periodo. Fermi
restando gli obiettivi complessivi di finanza pubblica, spetta alle province
stabilire gli obblighi relativi al patto di stabilità interno e provvedere alle
funzioni di coordinamento con riferimento agli enti locali, ai propri enti e
organismi strumentali, alle aziende sanitarie, alle università non statali di
cui all’articolo 17, comma 120, della legge 15 maggio 1997, n. 127, alle camere
di commercio, industria, artigianato e agricoltura e agli altri enti od
organismi a ordinamento regionale o provinciale finanziati dalle stesse in via
ordinaria. Non si applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri
enti nel restante territorio nazionale. A decorrere dall’anno 2010, gli
obiettivi del patto di stabilità interno sono determinati tenendo conto anche
degli effetti positivi in termini di indebitamento netto derivanti
dall’applicazione delle disposizioni recate dal presente articolo e dalle
relative norme di attuazione. Le province vigilano sul raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti di cui al presente comma ed
esercitano sugli stessi il controllo successivo sulla gestione dando notizia
degli esiti alla competente sezione della Corte dei conti».
Osserva la Provincia autonoma di Bolzano che anche
le norme di attuazione statutaria sono state modificate, in maniera tale da
garantire le peculiari condizioni di autonomia finanziaria e tributaria
previste dal modificato Titolo VI dello statuto stesso. Al riguardo, viene tra
l’altro richiamato l’art. 6, comma 3-bis, del d.P.R.
n. 305 del 1988, introdotto dall’art. 1, comma 2, lettera b), del decreto
legislativo 14 settembre 2011, n. 166 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale per la Regione Trentino-Alto Adige recanti modifiche ed integrazioni
al decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 305, in materia
di controllo della Corte dei conti), il quale dispone che «in attuazione e per
le finalità di cui all’articolo 79 del decreto del Presidente della Repubblica
31 agosto 1972, n. 670, sono esercitati rispettivamente dalla Provincia di
Trento e dalla Provincia di Bolzano i controlli, anche di natura collaborativa,
funzionali all'attività di vigilanza sul raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica e il controllo successivo sulla sana gestione relativi agli
enti locali e agli altri enti e organismi individuati dall’articolo 79, comma
3, del decreto del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972; degli esiti dei
controlli è data notizia alla competente sezione della Corte dei conti».
Ne consegue che sarebbero espressamente riservate
all’amministrazione provinciale «funzioni di controllo e vigilanza sul
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e sulla sana gestione da
parte, inter alia, degli enti locali, dei propri enti e organismi strumentali e
delle aziende sanitarie».
2.2.— Tale conclusione sarebbe – secondo la
ricorrente – ulteriormente corroborata da quanto previsto dall’art. 4, comma 1,
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale
di indirizzo e coordinamento), ai sensi del quale, tra l’altro, «nelle materie
di competenza propria della regione o delle province autonome la legge non può
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di
vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto
speciale e le relative norme di attuazione».
2.3.— Da quanto dedotto, conseguirebbe che
l’impugnata deliberazione della sezione regionale della Corte dei conti,
avocando a sé la funzione di controllo spettante invece alla Provincia
autonoma, violerebbe le richiamate norme statutarie e di relativa attuazione,
nonché il principio di leale collaborazione, invadendo la sfera di competenza
riservata all’ente dotato di autonomia speciale in materia di vigilanza e
controllo sul rispetto degli obiettivi di governo dei conti pubblici e di sana
gestione finanziaria degli enti e organismi ad esso riconducibili ai sensi
dell’art. 79, terzo comma, dello statuto, mediante la previsione, in
particolare, di «accertamenti interni sulla sana gestione finanziaria della
Azienda sanitaria della Provincia autonoma di Bolzano» e dei «comuni con
popolazione superiore ai 7.000 abitanti».
Al riguardo, la Provincia autonoma ricorrente
richiama le sentenze della Corte costituzionale n. 228 del 1993
e n. 171 del
2005, con le quali è stato negato, rispettivamente, che spetti al Ministero
del tesoro esercitare poteri di verifica e di ispezione nei confronti di una
unità sanitaria locale della Provincia autonoma di Bolzano e che spetti alla
Corte dei conti sottoporre alla certificazione di compatibilità con gli
strumenti di programmazione e di bilancio l’ipotesi di accordo di settore per
il personale con la qualifica di direttore della Provincia autonoma di Trento.
3.— Con memoria depositata in data 5 febbraio 2012
la Provincia autonoma di Bolzano ha ribadito il contenuto delle doglianze
formulate con il ricorso.
Osserva, anzitutto, la ricorrente che l’art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, non consente l’applicazione
delle disposizioni del Titolo V della Parte II della Costituzione alle Province
autonome di Trento e di Bolzano se non per «le parti in cui prevedono forme di
autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite» dallo statuto speciale.
Al riguardo, sono richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 145 del 2005,
n. 314, n. 103 e n. 48 del 2003,
e n. 408 del
2002, nonché l’ordinanza n. 377
del 2002, con le quali è stata interpretata la summenzionata "clausola di
maggior favore” nei confronti delle Regioni a statuto speciale e delle Province
autonome, giungendo, in talune circostante, a declaratorie di
incostituzionalità di norme statali lesive delle competenze statutarie delle
Province autonome di Trento e di Bolzano. Ne consegue che lo Stato non può
invocare le proprie prerogative connesse alla materia di potestà concorrente
«coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» al fine di
legittimare il controllo successivo sulla gestione degli enti locali e delle
aziende sanitarie della Provincia autonoma da parte della sezione regionale
della Corte dei conti, atteso che l’art. 79 del d.P.R.
n. 670 del 1972 e l’art. 6, comma 3-bis, del d.P.R.
n. 305 del 1988 costituiscono concreta applicazione delle «modalità di
coordinamento della finanza pubblica» concordate tra lo Stato e le Province
autonome di Trento e di Bolzano ai sensi degli articoli 104 e 107 dello statuto
di autonomia. Al riguardo, la ricorrente richiama le sentenze della Corte
costituzionale n.
323 del 2011, n.
287 e n. 263
del 2005 e n.
520 del 2000, con le quali è stata tra l’altro riconosciuta la facoltà di
integrare il parametro del giudizio di costituzionalità con le norme di
modifica o integrazione del Titolo VI dello statuto speciale, adottate con
legge ordinaria, secondo lo speciale procedimento previsto dall’art. 104 dello
statuto stesso, nonché con le norme di attuazione statutaria.
La ricorrente Provincia autonoma di Bolzano ha
quindi ribadito le conclusioni già rassegnate nel ricorso circa l’illegittimità
dell’impugnata deliberazione n. 4/2011/INPR, atteso che la Corte dei conti
avrebbe «unicamente la funzione di effettuare una valutazione "a valle” delle
risultanze trasmesse dalla Provincia Autonoma di Bolzano» senza poter
intervenire «in modo diretto ed immediato sulla sana gestione finanziaria degli
enti locali e delle aziende sanitarie».
4.— Con ordinanza dibattimentale n. 145, è stata
dichiarata inammissibile la costituzione in giudizio del Presidente del
Consiglio dei ministri, avvenuta in assenza di previa deliberazione dell’organo
collegiale, depositata nella cancelleria di questa Corte tardivamente, oltre i
termini previsti dagli articoli 25, terzo comma, e 41 della legge 11 marzo
1953, n. 87, e dall’art. 25, commi 3 e 4, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, considerati perentori per costante
giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze
n. 332 del 2011,
n. 149 del 2009
e n. 313 del
2006).
Considerato
in diritto
1.— La Provincia autonoma di Bolzano ha proposto –
in riferimento all’articolo 79, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica
31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), all’articolo 6,
comma 3-bis, del decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 305
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige
per l’istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e
di Bolzano e per il personale ad esse addetto), e all’articolo 4, comma 1, del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale
di indirizzo e coordinamento) – conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri, affinché sia dichiarato che non spettava
allo Stato e, per esso, alla Corte dei conti, sezione di controllo per la
Regione Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, adottare la deliberazione n.
4/2011/INPR, assunta in data 19 dicembre 2011, concernente l’approvazione del
programma dei controlli e delle analisi della sezione di controllo di Bolzano
per l’anno 2012.
2.— I termini essenziali del conflitto possono
essere sintetizzati nei punti seguenti.
2.1.— L’impugnata deliberazione n. 4/2011/INPR della
Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione Trentino-Alto Adige, sede
di Bolzano, sarebbe illegittima anzitutto in riferimento all’art. 79, terzo
comma, del d.P.R. n. 670 del 1972, perché usurperebbe
le funzioni provinciali di vigilanza sulla finanza pubblica degli enti locali e
delle aziende sanitarie, nonché il relativo controllo successivo sulla
gestione, espressamente riservato alla Provincia di Bolzano.
2.2.— In secondo luogo, essa sarebbe in contrasto
con l’art. 6, comma 3-bis, del d.P.R. n. 305 del
1988, come modificato dall’art. 1, comma 2, lettera b), del decreto legislativo
14 settembre 2011, n. 166 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la
Regione Trentino-Alto Adige recanti modifiche ed integrazioni al decreto del
Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 305, in materia di controllo
della Corte dei conti), perché l’impugnata deliberazione della Corte dei conti
prescinderebbe dagli esiti del controllo successivo sugli obiettivi di
coordinamento della finanza pubblica e sulla sana gestione, avocando allo Stato
funzioni di controllo spettanti invece alla Provincia autonoma.
2.3.— Infine, è affermato il contrasto
dell’impugnata deliberazione con l’art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992,
che vieta al legislatore, nelle materie di competenza propria della Regione
Trentino-Alto Adige o delle Province autonome, di attribuire agli organi
statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative, diverse da
quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme di
attuazione.
2.4.— In sintesi, la Provincia autonoma ricorrente
lamenta sia l’usurpazione da parte dello Stato delle suddette funzioni di
controllo e di vigilanza, asserendo la propria esclusiva titolarità in materia
per effetto dei richiamati parametri statutari e delle relative norme di
attuazione, sia l’illegittimità dell’impugnata deliberazione della Corte dei
conti, atteso che i parametri richiamati vieterebbero alla sezione regionale
dell’organo di controllo di avviare i pertinenti procedimenti sino
all’espletamento dei controlli spettanti all’amministrazione provinciale, la
quale è infatti tenuta a dare comunicazione alla stessa Corte dei conti degli
esiti dei controlli ad essa riservati.
3.— Nel merito, il ricorso è infondato.
Ai fini della presente decisione, è opportuno
distinguere le censure mosse dalla ricorrente in due gruppi in relazione agli
argomenti che ne costituiscono i presupposti: il primo si basa sull’assunto che
lo Stato e, per esso, la Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione
Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, avrebbe avocato a sé funzioni di
controllo ascrivibili in via esclusiva all’amministrazione provinciale; il
secondo sul convincimento che l’impugnata delibera dell’organo di controllo
sarebbe illegittima in quanto lesiva delle prerogative provinciali nella
materia «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»,
garantite dagli invocati parametri statutari e dalle relative norme di
attuazione, interpretate anche alla luce della "clausola di maggior favore” di
cui all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione), e perché all’organo statale
di controllo sarebbe preclusa dai medesimi parametri statutari la possibilità
di avviare i pertinenti procedimenti sino all’espletamento delle funzioni di
vigilanza spettanti all’amministrazione provinciale, sulla base del presupposto
che, nel caso di specie, quelli della Corte dei conti sarebbero configurabili
come controlli di secondo grado.
4.— Quanto al primo gruppo di censure, con riguardo
all’invocata lesione dell’art. 79, terzo comma, dello Statuto di autonomia, va
anzitutto osservato che la previsione che la Provincia di Bolzano concordi con
lo Stato «gli obblighi relativi al patto di stabilità interno con riferimento
ai saldi di bilancio da conseguire in ciascun periodo» – evenienza ormai
prevista, sia pure in termini facoltizzanti, dall’art. 20 del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, con riguardo
alla generalità degli enti territoriali – non determina, di per sé, alcuna
alterazione del regime dei controlli finanziari orientati alla salvaguardia
degli «obiettivi complessivi di finanza pubblica», essendo il conseguimento di
questi ultimi tra l’altro espressamente ribadito dallo stesso parametro
invocato dalla ricorrente. Al riguardo, questa Corte ha affermato che
«l’accordo è lo strumento […] per conciliare e regolare in modo negoziato […]
il concorso alla manovra di finanza pubblica delle Regioni a Statuto speciale»
(sentenze n. 118
del 2012 e n.
82 del 2007), come peraltro postulato, sotto analogo profilo, anche
dall’articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia
di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione),
alla cui attuazione gli invocati parametri statutari e le relative norme di
attuazione sono dichiaratamente rivolti. Ne consegue che le modalità
positivamente determinate mediante le quali le Province autonome di Trento e di
Bolzano concordano con il Ministro dell’economia gli obiettivi di finanza
pubblica ed esercitano le relative funzioni di coordinamento degli enti locali
e delle aziende sanitarie, non attribuiscono alle medesime Province alcun
titolo di esclusività nello svolgimento delle pertinenti funzioni di controllo
e vigilanza.
4.1.— In secondo luogo, anche a prescindere dalle modalità
di determinazione del contributo fornito dalla Provincia autonoma di Bolzano
agli obiettivi di finanza pubblica previsti dal patto di stabilità interno, il
combinato disposto degli artt. 79, terzo comma, del d.P.R.
n. 670 del 1972 e 6, comma 3-bis, del d.P.R. n. 305
del 1988 non vale ad attribuire all’amministrazione provinciale le funzioni di
controllo e vigilanza sul conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica
degli enti locali e delle aziende sanitarie in modo da escludere anche quello
della Corte dei conti.
Al riguardo, è necessario fornire una breve
ricostruzione del quadro normativo in cui si colloca l’impugnata delibera della
sezione regionale della Corte dei conti. Introdotto dall’articolo 3 della legge
14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo
della Corte dei conti), il controllo successivo sulla gestione
economico-finanziaria del complesso delle amministrazioni pubbliche, assunto in
funzione di referto al Parlamento e alle altre assemblee elettive, è volto a
verificare, anche in corso di esercizio, la legittimità e la regolarità delle
gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni di ciascuna
amministrazione. La funzione di controllo sugli equilibri di bilancio spettante
alla Corte dei conti è stata espressamente estesa a tutti gli enti territoriali
dall’articolo 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3), ai fini del coordinamento della finanza pubblica, in
relazione al patto di stabilità interno e ai vincoli derivanti
dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. Successivamente, in punto di
controlli sugli enti locali e sugli enti del Servizio sanitario nazionale – ai
quali si riferiscono le censure della ricorrente nel presente giudizio –,
l’articolo 1, commi da 166 a 172, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2006) ha attribuito alla Corte dei conti un controllo
diretto sui bilanci anche attraverso i revisori dei conti, nei confronti dei
quali vengono emanate apposite linee-guida (art. 1, comma 167, della legge n.
266 del 2005). Le richiamate disposizioni hanno pertanto esteso a tutto il
territorio nazionale i controlli sugli enti locali e sugli enti del Servizio
sanitario nazionale ai fini del rispetto del patto di stabilità interno e degli
equilibri della finanza pubblica, configurando un sindacato generale ed
obbligatorio sui bilanci preventivi e consuntivi di ciascun ente locale.
Infine, l’art. 148-bis del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), introdotto dall’art. 3,
comma 1, lettera e), del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni
urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012),
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, entrato in
vigore nelle more del presente giudizio, ha rafforzato i controlli attribuiti
alle sezioni regionali della Corte dei conti sui bilanci preventivi e sui
rendiconti consuntivi degli enti locali, ai fini della verifica degli equilibri
di bilancio, in esito ai quali – in caso di mancato adeguamento dell’ente
locale alle pronunce di accertamento di irregolarità contabili o di eventuali
scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica – è preclusa l’attuazione dei
programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o
l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria.
4.2.— Tanto premesso, questa Corte ha chiarito che
il suddetto controllo – positivamente disciplinato dalle norme summenzionate e,
per gli enti locali e per gli enti del Servizio sanitario nazionale, dall’art.
1, commi da 166 a 172, della legge n. 266 del 2005 – è finalizzato ad
assicurare, in vista della tutela dell’unità economica della Repubblica e del
coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria del
complesso degli enti territoriali, nonché il rispetto del patto di stabilità
interno e degli obiettivi di governo dei conti pubblici concordati in sede
europea (ex plurimis,
sentenze n. 198
del 2012, n.
37 del 2011, n.
179 del 2007, n.
267 del 2006). Esso si colloca nell’ambito materiale del coordinamento
della finanza pubblica, in riferimento agli articoli 97, primo comma, 28, 81 e
119 della Costituzione, che la Corte dei conti contribuisce ad assicurare,
quale organo terzo ed imparziale di garanzia dell’equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico e della corretta gestione delle
risorse collettive, in quanto al servizio dello Stato-ordinamento (sentenze n. 267 del 2006;
analogamente, anche le sentenze n. 198 del 2012,
n. 37 del 2011
e n. 179 del
2007). Ne consegue che tale controllo si pone in una prospettiva non più
statica – come, invece, il tradizionale controllo di legalità-regolarità – ma
dinamica, in grado di finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro
normativo alla adozione di effettive misure correttive funzionali a garantire
il rispetto complessivo degli equilibri di bilancio (sentenze n. 198 del 2012,
n. 179 del 2007
e n. 267 del
2006).
Nel pronunciarsi sulla conformità a Costituzione
delle norme che disciplinano tale tipologia di controllo, in relazione agli
enti locali e agli enti del Servizio sanitario nazionale (art. 1, commi da 166
a 172, della legge n. 266 del 2005), questa Corte ha altresì affermato che esso
«è ascrivibile alla categoria del sindacato di legalità e di regolarità, di
tipo complementare al controllo sulla gestione amministrativa» (sentenza n. 179 del
2007), di cui invece la ricorrente Provincia autonoma di Bolzano rivendica la
titolarità esclusiva in forza dei richiamati parametri statutari e delle norme
di attuazione.
Dal quadro normativo sopra ricostruito e dalla
richiamata giurisprudenza di questa Corte consegue che tale controllo si pone
su un piano distinto da quello ascrivibile alle funzioni di controllo e
vigilanza sulla gestione amministrativa spettanti alla Provincia autonoma di
Bolzano, non potendosi desumere dalle norme statutarie e dalle relative norme
di attuazione, invocate a parametro nel presente giudizio, alcun principio di
esclusività in merito alla titolarità di funzioni di controllo e di vigilanza
sul conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica degli enti locali e delle
aziende sanitarie. Né, in maniera speculare, il suddetto controllo della Corte
dei conti sulla gestione economico-finanziaria preclude in alcun modo
l’istituzione di ulteriori controlli riconducibili all’amministrazione
provinciale ai sensi di quanto previsto dall’art. 79, terzo comma, del d.P.R. n. 670 del 1972 e dall’art. 6, comma 3-bis, del d.P.R. n. 305 del 1988, a fortiori in seguito alle
modificazioni e integrazioni apportate dall’articolo 2, commi da 107 a 125,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010) alle norme
statutarie, in esito al cosiddetto Accordo di Milano (sottoscritto il 30
novembre del 2009 tra i Ministri dell’economia e delle finanze e per la
semplificazione normativa e i Presidenti delle Province autonome di Trento e di
Bolzano), le quali hanno ulteriormente differenziato lo statuto di autonomia in
materia finanziaria e tributaria.
Non vale, in senso contrario, richiamare il
carattere "collaborativo” dei controlli sugli enti locali e sulle aziende
sanitarie attribuiti alla Provincia autonoma di Bolzano, espressamente
affermato dall’art. 6, comma 3-bis, del d.P.R. n. 305
del 1988, al fine di dedurre l’interferenza dei controlli programmati
dall’impugnata delibera della sezione regionale della Corte dei conti con il
piano dei controlli riservati all’amministrazione provinciale. Infatti, l’art.
1, commi da 166 a 172, della legge n. 266 del 2005 e l’art. 148-bis del d.lgs.
n. 267 del 2000, introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera e), del d. l. n. 174
del 2012, hanno istituito ulteriori tipologie di controllo, estese alla
generalità degli enti locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale,
piuttosto ascrivibili a controlli di natura preventiva finalizzati ad evitare
danni irreparabili all’equilibrio di bilancio, che si collocano pertanto su un
piano distinto rispetto al controllo sulla gestione amministrativa, almeno per
quel che riguarda gli esiti del controllo spettante alla Corte dei conti sulla
legittimità e la regolarità dei conti. Né si potrebbe, sotto altro profilo, lamentare
un’irragionevole limitazione dell’autonomia degli enti locali – in ogni caso
semmai imputabile al suddetto ius superveniens, non
oggetto di impugnazione nel presente giudizio –, in forza del diverso interesse
alla legalità costituzionale-finanziaria e alla tutela dell’unità economica
della Repubblica perseguito dai suddetti controlli in riferimento agli artt.
81, 119 e 120 Cost., rispetto ai quali l’art. 1, commi da 166 a 172, della
legge n. 266 del 2005 – puntualmente richiamato nella premessa della delibera
oggetto di impugnazione – integra i parametri interposti di costituzionalità
nel presente conflitto. In ciò infatti tra l’altro si differenziano, quanto a
parametro e finalità perseguite, i controlli della Corte dei conti rispetto a
quelli spettanti alla Provincia autonoma, a fortiori alla luce del peculiare
status che connota le autonomie locali nelle regioni ad autonomia differenziata
e che conseguentemente giustifica il concorso dei controlli esterni, attribuiti
ad un organo di garanzia terzo e indipendente rispetto all’amministrazione
provinciale, a fini di tutela degli obiettivi di coordinamento della finanza
pubblica.
In definitiva, le norme statutarie e quelle di
relativa attuazione (invocate, queste ultime, dalla ricorrente a parametro interposto
nel presente giudizio), nonché il quadro normativo e quello delineato dalla
giurisprudenza di questa Corte, non consentono di ricondurre in via esclusiva
all’amministrazione provinciale le funzioni di controllo e di vigilanza sul
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica degli enti locali e delle
aziende sanitarie. Diversamente, non si spiegherebbero, tra l’altro, i previsti
obblighi di comunicazione degli esiti dei controlli spettanti
all’amministrazione provinciale alla competente sezione della Corte dei conti
(art. 79, terzo comma, ultimo periodo, del d.P.R. n.
670 del 1972 e art. 6, comma 3-bis, ultimo periodo, del d.P.R.
n. 305 del 1988).
4.3.— Risulta infine inconferente il richiamo della
Provincia autonoma ricorrente all’art. 4, comma 1, del decreto legislativo n.
266 del 1992, avendo questa Corte già espressamente affermato la compatibilità
di funzioni statali di controllo e sanzionatorie con la norma di attuazione
statutaria invocata a parametro interposto nel presente giudizio (sentenze n. 159 del 2008
e n. 97 del 2001).
Ne consegue che la sopra menzionata norma di attuazione statutaria non determina
effetti preclusivi rispetto all’esercizio della funzione di controllo sulla
gestione economico-finanziaria in riferimento ai richiamati parametri
costituzionali e comunitari, che risulta comunque distinta dalle funzioni di
vigilanza alle quali invece si riferisce, stando al suo tenore letterale,
l’art. 4, comma 1, del decreto legislativo n. 266 del 1992 (su tale
distinzione, sentenze n. 161 e n. 63 del 2012,
n. 153 e n. 78 del 2011).
Del resto questa Corte, anche alla luce della richiamata distinzione tra
funzioni di controllo sulla legalità e regolarità della gestione
economico-finanziaria spettanti alla Corte dei conti e funzioni di controllo e
vigilanza svolte dalle Regioni e dagli enti locali sulla gestione
amministrativa, ha espressamente affermato – anche in riferimento agli enti
territoriali dotati di autonomia speciale – che il legislatore è comunque
libero di assegnare alla Corte dei conti qualsiasi altra forma di controllo,
purché questo abbia un suo fondamento costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 179 del 2007,
n. 267 del 2006
e n. 29 del 1995).
Né vale, al fine di affermare il carattere esclusivo
delle funzioni di controllo e di vigilanza sugli obiettivi di finanza pubblica
e di sana gestione degli enti locali e delle aziende sanitarie, attribuito
all’amministrazione provinciale dai menzionati parametri statutari e dalle
relative norme di attuazione, il richiamo della Provincia autonoma ricorrente
alle sentenze di questa Corte n. 228 del 1993
e n. 171 del
2005, peraltro riferibili al quadro normativo previgente alle sopravvenute
modificazioni della norma statutaria e delle relative norme di attuazione
invocate a parametro nel presente giudizio.
Il richiamo a tali precedenti è inconferente.
Infatti, con la prima sentenza, è stata annullata la lettera-avviso del
Ministro del tesoro che rivendicava poteri di ispezione sull’unità sanitaria
locale n. 2 di Merano, i quali si collocavano, sulla base della disciplina
dettata dall’art. 29 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440 (Nuove
disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale
dello Stato) e dall’articolo 3 della legge 26 luglio 1939, n. 1037 (Ordinamento
della Ragioneria generale dello Stato), su un piano sovrapponibile ai poteri di
vigilanza attribuiti all’amministrazione provinciale dalle norme statutarie e
di relativa attuazione allora vigenti (sentenza n. 182 del
1997). La ricostruita funzione di controllo sulla legalità e regolarità
della gestione economico-finanziaria svolta dalla Corte dei conti si configura
invece in termini ben diversi, quanto a parametro e finalità perseguite: questi
ineriscono alla tutela degli equilibri complessivi della finanza pubblica posti
dai menzionati parametri costituzionali e dai richiamati obblighi derivanti
dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. Con la seconda sentenza
richiamata dalla ricorrente, questa Corte ha invece negato che spetti alla
Corte dei conti sottoporre alla certificazione di compatibilità con gli
strumenti di programmazione e di bilancio l’ipotesi di accordo di settore per
il personale con la qualifica di direttore della Provincia autonoma di Trento.
In quel giudizio, la pronuncia è stata motivata sulla base della circostanza
che l’art. 60, comma 3, della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7 (Revisione
dell’ordinamento del personale della Provincia autonoma di Trento), in materia
di contrattazione collettiva, configurava un modello di controllo che replicava
quello previsto dall’art. 51 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29
(Razionalizzazione della organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e
revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma
dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), quando era ancora
prevista l’autorizzazione governativa alla sottoscrizione dell’accordo. Di
conseguenza, una volta modificata la norma a cui rinviava la sopra menzionata
legge provinciale, non operando quest’ultima un rinvio "mobile” ma un rinvio
"fisso”, veniva a mancare il presupposto normativo affinché la Corte dei conti
potesse esercitare la propria funzione di controllo. Il dispositivo della
sentenza richiamata dalla ricorrente risulta quindi strettamente connesso alle
sopravvenute modificazioni del quadro normativo allora vigente.
5.— Con un secondo gruppo di censure, argomentate
più approfonditamente nella memoria depositata in data 5 febbraio 2012, la Provincia
autonoma ricorrente deduce l’illegittimità dell’impugnata delibera della
sezione regionale della Corte dei conti in quanto lesiva delle prerogative
provinciali nella materia «coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario» nonché in forza del divieto opponibile all’organo statale di
controllo di avviare i pertinenti procedimenti sino all’espletamento delle
funzioni di vigilanza spettanti all’amministrazione provinciale e alla
comunicazione dei relativi esiti.
Tali censure non sono fondate.
5.1.— Quanto al primo argomento dedotto dalla
ricorrente, questa Corte ha già affermato che il sopra ricostruito controllo di
legalità e regolarità della gestione economico-finanziaria risulta estensibile
alle Regioni e alle Province dotate di autonomia differenziata (sentenze n. 198 del 2012,
n. 179 del 2007
e n. 267 del
2006), non potendo dubitarsi che anche la loro finanza sia parte della
"finanza pubblica allargata” (sentenza n. 425 del
2004) e che pertanto sono ad esse opponibili i principi di coordinamento
della finanza pubblica (ex plurimis, sentenze n. 229 del 2011,
n. 289 e n. 120 del 2008).
Infatti, le norme sopra menzionate – e, in particolare l’articolo 1, commi da
166 a 172, della legge n. 266 del 2005, a cui si richiama la delibera impugnata
nel presente giudizio – concorrendo «alla formazione di una visione unitaria
della finanza pubblica, ai fini della tutela dell’equilibrio finanziario e di
osservanza del patto di stabilità interno» (sentenze n. 198 del 2012
e n. 179 del
2007), hanno introdotto controlli di legalità e di regolarità sulle finanze
pubbliche attribuiti alla Corte dei conti in riferimento alle compatibilità
poste dagli articoli 81 e 119 Cost. e agli obiettivi parametrici di governo dei
conti pubblici concordati in sede europea ai quali il legislatore regionale,
ancorché dotato di autonomia speciale, non può sottrarre gli enti locali e gli
enti del Servizio sanitario nazionale.
5.2.— Quanto al secondo argomento dedotto, la
Provincia autonoma ricorrente muove dal presupposto errato che le funzioni
spettanti alla Corte dei conti siano configurabili come controlli di secondo
grado. Alla luce del quadro normativo già delineato dall’art. 3, comma 4, della
legge n. 20 de1 1994, questa Corte ha invece chiarito che il controllo sulla
gestione economico-finanziaria degli enti territoriali non si connota, in senso
stretto, come controllo di secondo grado. Intervenendo infatti anche in via
preventiva e in corso di esercizio, ed essendo attribuito alla Corte dei conti
in veste di organo terzo (ex plurimis, sentenze n. 267 del 2006
e n. 64 del 2005),
al servizio dello Stato-ordinamento (ex plurimis,
sentenze n. 267
del 2006, n.
470 del 1997 e n.
29 del 1995), esso risulta piuttosto collocabile nel quadro delle
complessive relazioni sinergiche e funzionali con riguardo all’esercizio dell’attività
di controllo esterno, finalizzate a garantire il rispetto dei richiamati
parametri costituzionali e degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione
europea (ex plurimis,
sentenze n. 267
del 2006, n.
181 del 1999, n.
470 del 1997, n.
29 del 1995).
Ne consegue l’infondatezza del ricorso, posta la
collocazione delle funzioni di controllo rispettivamente spettanti alla Corte
dei conti e alla Provincia autonoma di Bolzano su piani distinti, seppur
concorrenti nella verifica delle condizioni di tenuta del sistema
economico-finanziario nazionale. Alla Corte dei conti è infatti attribuito il
controllo sull’equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche a tutela dell’unità economica della Repubblica, in riferimento
a parametri costituzionali (artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti
dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma,
Cost.): equilibrio e vincoli che trovano generale presidio nel sindacato della
Corte dei conti quale magistratura neutrale ed indipendente, garante imparziale
dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico. Alla Provincia
autonoma spettano invece diverse forme di controllo interno sulla gestione
delle risorse finanziarie, ancorché declinate in forma differenziata rispetto
agli altri enti territoriali secondo quanto previsto dalle peculiari condizioni
dello statuto di autonomia. Né può trascurarsi che tale distinzione, su cui
poggia l’estensione agli enti territoriali dotati di autonomia speciale del
controllo sulla legalità e sulla regolarità della gestione
economico-finanziaria, assuma ancora maggior rilievo nel quadro delineato
dall’art. 2, comma 1, della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale), che, nel comma premesso all’art. 97 Cost., richiama il
complesso delle pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento
dell’Unione europea, ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità
del debito pubblico.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spettava allo Stato e, per esso, alla Corte dei
conti, sezione di controllo per la Regione Trentino-Alto Adige, sede di
Bolzano, adottare la deliberazione n. 4/2011/INPR, concernente l’approvazione
del programma dei controlli e delle analisi della sezione di controllo di
Bolzano per l’anno 2012, impugnata dalla Provincia autonoma di Bolzano con il
ricorso per conflitto di attribuzione indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26 marzo 2013.
F.to:
Franco GALLO, Presidente
Sergio MATTARELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 5 aprile 2013.
Allegato
ordinanza letta
all'udienza del 26 febbraio 2013
ORDINANZA
Rilevato che l'ultima notifica regolarmente avvenuta del
ricorso per conflitto di attribuzione ha avuto luogo il 23 febbraio 2012 e che,
pertanto, ai sensi dell’art. 25, commi 3 e 4, delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, il termine per la costituzione in
giudizio della parte scadeva il 3 aprile 2012;
che il deposito della memoria di costituzione in
giudizio dell'Avvocatura generale dello Stato è avvenuto in data 27 marzo 2012;
che la deliberazione di resistenza in giudizio del
Consiglio dei ministri è intervenuta nella riunione del 3 aprile 2012 ed è
stata depositata nella cancelleria di questa Corte il successivo 16 aprile, e,
quindi, oltre il sopra richiamato termine di costituzione in giudizio;
che i termini per la costituzione nel giudizio per
conflitto di attribuzione tra enti, previsti dagli articoli 25, terzo comma, e
41 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e dall’art. 25, comma 4, delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, devono essere
considerati perentori per costante giurisprudenza di questa Corte (v. le
sentenze n. 332
del 2011, n.
149 del 2009 e n. 313 del 2006);
che, inoltre, questa Corte ha affermato l’esigenza
della previa deliberazione da parte dell'organo collegiale ai fini della
presentazione del ricorso o della costituzione in giudizio (ex plurimis,
sentenze n. 61
del 2011, n.
51 del 2007, n.
54 del 1990);
che, pertanto, in assenza di una previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, la costituzione in giudizio
dell'Avvocatura generale dello Stato è inammissibile.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la costituzione in giudizio del
Presidente del Consiglio dei ministri.
F.to: Franco GALLO, Presidente