SENTENZA N. 61
ANNO 2011
Commenti
alla decisione di
I. Francesca Biondi Dalmonte, Regioni,
immigrazione e diritti fondamentali per gentile concessione del Forum dei Quaderni Costituzionali
II. Alberto Randazzo, La salute degli stranieri
irregolari: un diritto fondamentale "dimezzato”? in questa Rivista, Studi, 2012
III. Laura Ronchetti, I diritti
fondamentali alla prova delle migrazioni (a proposito delle sentenze nn. 299 del 2010 e 61 del 2011), per g.c. della Rivista
AIC
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori:
-
-
-
-
-
- Luigi MAZZELLA "
-
-
-
-
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
- Giorgio LATTANZI "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli
1, commi 2, lettera a) e 3, lettera b), 2, comma 1, 3, comma 1, 4, comma 2,
8, comma 2, 14, commi 1 e 2, 16, 17, commi 2, 5, 6 e 7, 18, commi 1 e 3, e 20,
comma 1, della legge della Regione Campania 8 febbraio 2010, n. 6 (Norme per l’inclusione sociale, economica e
culturale delle persone straniere presenti in Campania), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 20-23 aprile 2010, depositato in cancelleria il 27 aprile
2010 ed iscritto al n. 62 del registro ricorsi 2010.
Visto
l’atto di costituzione della Regione Campania;
udito
nell’udienza pubblica del 25 gennaio 2011 il Giudice relatore Paolo Grossi;
uditi
l’avvocato Rosanna Panariello per
Ritenuto in fatto
1.
- Con ricorso notificato il 20 aprile 2010 e depositato il successivo 27
aprile, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, ha congiuntamente proposto – in
riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettere a), b), h) ed l), della Costituzione (ed in relazione agli articoli 3, comma 5,
4, 5, 10, 10-bis, 11, 13, 14, 19, 34,
35, 39-bis e 40, commi 1, 1-bis e 6, del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) – questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 2, lettera a), e comma 3, lettera b); dell’art. 2, comma 1; dell’art. 3,
comma 1; dell’art. 4, comma 2; dell’art. 8, comma 2 [indicato solo in
epigrafe]; dell’art. 14, commi 1 e 2; dell’art. 17, commi 2, 5, 6 e 7;
dell’art. 18, commi 1 e 3, e dell’art. 20, comma 1, della legge della Regione
Campania 8 febbraio 2010, n. 6 (Norme per l’inclusione sociale, economica e
culturale delle persone straniere presenti in Campania), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Campania del 19 febbraio 2010, n. 16. Con lo stesso atto, il ricorrente ha
altresì impugnato – in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost. ed in
relazione all’art. 1, comma 4, del decreto legislativo n. 286 del 1999 [recte: 1998] ed all’art. 80, comma 19, della
legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001) – l’art. 16 della
stessa legge regionale n. 6 del 2010.
1.1. - Il ricorrente premette che la legge regionale (all’art. 1, comma 2)
prevede, tra i propri princípi e le proprie finalità,
quella di garantire alle persone straniere presenti sul territorio campano «la pari opportunità di accesso ai servizi,
il riconoscimento e la valorizzazione della parità di genere ed il principio di
indirizzare l’azione amministrativa all’effettivo esercizio dei diritti. A tal
fine le politiche della Regione e degli enti locali sono finalizzate: a) alla rimozione degli
ostacoli per l’effettivo inserimento sociale, culturale e politico […]». Inoltre,
ai sensi del successivo comma 3, «la
Regione organizza un sistema di
tutela e promozione sociale delle persone straniere attraverso iniziative volte
a: […] b) assicurare pari opportunità
di accesso all’abitazione, al lavoro all’istruzione ed alla formazione
professionale, alla conoscenza delle attività connesse all’avvio di attività
autonome e imprenditoriali, alle prestazioni sanitarie ed assistenziali nonché
alle attività di mediazione interculturale […]».
Peraltro, il ricorrente osserva che,
ai sensi del comma 1 dell’art. 2, i destinatari della normativa censurata sono «i cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea, gli apolidi,
i richiedenti asilo e i rifugiati, presenti sul territorio nazionale […] di
seguito denominati persone straniere»; e che, nell’indicazione dei
compiti della Regione e delle Province, le relative disposizioni (di cui agli
artt. 3, comma 1, e 4, comma 2) concernono in generale, le persone straniere senza ulteriori specificazioni. E rileva
che sia l’art. 14 (nell’istituire presso
l’assessorato competente in materia di immigrazione il registro generale degli
enti e delle associazioni che operano in favore delle persone straniere)
implicitamente considera tra i destinatari degli interventi posti in essere da
tali enti anche le persone prive di permesso di soggiorno o,
comunque, non regolarmente soggiornanti; e sia le restanti norme censurate
(art. 17, commi 2, 5, 6 e 7; art. 18, commi 1 e 3; art. 20, comma 1) individuano
nel dettaglio una serie di interventi volti a garantire l’assistenza
socio-sanitaria, l’integrazione sociale e la formazione professionale, che
vedono quali destinatari le «persone
straniere presenti sul territorio regionale».
Orbene,
secondo il ricorrente, l’uso di tale formula ampia
e generica, congiuntamente alla circostanza che altre disposizioni della legge
regionale (quali, ad esempio, l’art. 1, comma 1, lettera c), e comma 3, lettera f);
l’art. 4, comma 1; l’art. 5; l’art. 13, comma 4; l’art. 16; l’art. 21; l’art.
25) viceversa si riferiscono espressamente alle «persone straniere regolarmente soggiornanti nella regione», comporterebbe
che i suddetti interventi siano inequivocabilmente rivolti anche ai cittadini
stranieri immigrati privi di regolare permesso di soggiorno. Tuttavia,
l’ingresso, la permanenza e l’espulsione dei cittadini stranieri sono stati
compiutamente disciplinati dal decreto legislativo n. 286 del 1998 e, quindi,
le norme regionali impugnate (non rientrando nel regime derogatorio di cui agli
artt. 19 e 35) violerebbero i princípi fondamentali
stabiliti, in particolare, negli artt. 3, comma 5, e 40, comma 1-bis, che demandano alle Regioni e agli
altri enti territoriali le misure di integrazione sociale dei soli immigrati
regolarmente soggiornanti sul territorio; negli artt. 4, 5, 10, 11, 13 e 14,
concernenti l’illegittimità del soggiorno degli immigrati irregolari e la
disciplina del respingimento, dell’espulsione e della detenzione nei centri di
identificazione ed espulsione, nonché nell’art. 10-bis (introdotto dall’art. 1, comma 16, della legge 15 luglio 2009,
n. 94, recante «Disposizioni in materia di sicurezza pubblica»), il quale
configura come reato la condotta dello straniero che faccia ingresso o si
trattenga nel territorio dello Stato, in violazione delle norme di detto
decreto legislativo.
Sicché, le
disposizioni regionali impugnate, disciplinando ed agevolando il soggiorno
degli stranieri che dimorano irregolarmente nel territorio nazionale,
risulterebbero eccedere dalle competenze della Regione, incidendo sulla
disciplina dell’ingresso e del soggiorno degli immigrati ricompresa nelle
materie, riservate alla competenza esclusiva dello Stato, «diritto di asilo e condizione giuridica dei
cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea» e «immigrazione», previste
rispettivamente alle lettere a) e b) dell’art. 117, secondo comma, Cost.,
nonché «ordine pubblico e sicurezza» e «ordinamento penale», previste alle
successive lettere h) ed l).
1.2. - Il
ricorrente – sempre con riferimento all’art. 117,
secondo comma, lettere a), b), h)
ed l), Cost. – deduce, inoltre, distintamente, l’illegittimità costituzionale
(a) dell’art. 17, comma 2, della legge regionale in esame, che (prevedendo
che «I centri di accoglienza delle
persone straniere nella regione svolgono attività di accoglienza temporanea nei
confronti di tutte le persone straniere presenti sul territorio e sprovviste di
un’autonoma sistemazione alloggiativa») contrasterebbe con l’art. 40,
commi 1 e 1-bis, del decreto
legislativo n. 286 del 1998, secondo cui i centri di accoglienza predisposti
dalle Regioni sono destinati ad ospitare in via esclusiva «stranieri
regolarmente soggiornanti per motivi diversi dal turismo, che siano temporaneamente
impossibilitati a provvedere autonomamente alle proprie esigenze alloggiative e
di sussistenza», e secondo cui «L’accesso alle misure di integrazione sociale è
riservato agli stranieri non appartenenti a Paesi dell’Unione europea che
dimostrino di essere in regola con le norme che disciplinano il soggiorno in
Italia ai sensi del presente testo unico e delle leggi e regolamenti vigenti in
materia»; nonché (b) dell’art. 17, comma 5, che (attribuendo «alle persone
straniere» al pari dei cittadini italiani, il diritto di essere
assegnatari di alloggi di edilizia residenziale pubblica e destinatari di
contributi erogabili ai locatari
nei contratti di locazione ad uso di abitazione, nonché la possibilità di
partecipare ai bandi di concorso relativi all’assegnazione di provvidenze in
materia di edilizia residenziale per l’acquisto, il recupero, la costruzione e
la locazione di alloggi) contrasterebbe con l’art. 40, comma 6, del decreto
legislativo n. 286 del 1998, per il quale solo «gli stranieri titolari di carta di soggiorno e gli stranieri
regolarmente soggiornanti in possesso di permesso di soggiorno almeno biennale
e che esercitano una regolare attività di lavoro subordinato o di lavoro
autonomo hanno diritto di accedere, in condizioni di parità con i cittadini
italiani,» a siffatte provvidenze.
1.3. - Per violazione degli stessi
parametri, il Governo impugna anche l’art. 18, commi 1 e 3, della medesima
legge regionale, che garantiscono «alle persone straniere presenti sul territorio regionale» i servizi sanitari di cui all’art. 34 del decreto
legislativo n. 286 del 1998, prevedendo la promozione delle misure
organizzative finalizzate a rendere fruibili le prestazioni sanitarie anche per
le persone straniere non iscritte al servizio sanitario regionale. Secondo la
difesa erariale tali norme si pongono in contrasto con i princípi
di cui all’art. 35 del citato decreto
legislativo, che, nel dettare disposizioni sulla «Assistenza sanitaria per gli stranieri non iscritti al Servizio
sanitario nazionale», stabilisce, al comma 3, che «Ai cittadini stranieri presenti sul
territorio nazionale, non in regola con le norme relative all’ingresso ed al
soggiorno, sono assicurate» unicamente
«le cure ambulatoriali ed
ospedaliere urgenti o comunque essenziali, ancorché continuative, per malattia
ed infortunio e sono estesi i programmi di medicina preventiva a salvaguardia
della salute individuale e collettiva».
1.4. - A sua volta l’art. 20, comma
1 (che consente l’accesso ai corsi di formazione e di riqualificazione professionali
alle «persone straniere» generalmente intese e senza specificazioni), è
impugnato – sempre con riferimento ai medesimi parametri – per violazione
dell’art. 39-bis del decreto
legislativo n. 286 del 1998, che riserva espressamente
l’accesso a tali corsi agli stranieri con regolare permesso di soggiorno per
motivi di studio. Secondo il ricorrente, la disposizione regionale oltre ad
agevolare il soggiorno e l’inserimento sociale anche in vista di una possibile
formazione professionale dello stranieri irregolare (suscettibile di
espulsione) estende ad esso diritti ed agevolazioni previste dalla normativa
statale esclusivamente a favore dello straniero che soggiorna regolarmente sul
territorio.
1.5. - Infine,
l’art. 16 (secondo cui le persone straniere regolarmente soggiornanti in Campania «sono equiparate ai cittadini
italiani ai fini delle fruizioni delle provvidenze e delle prestazioni, anche
economiche, che sono erogate dalla regione»), viene impugnato per violazione dell’art. 1, comma 4, del decreto legislativo
n. 286 del 1998 e dell’art. 117, terzo comma, Cost. Osserva infatti il
ricorrente che – se l’art. 3, comma 5, e l’art. 40, comma 1-bis, del testo unico sull’immigrazione
(che, a loro volta, costituiscono princípi
fondamentali) demandano alla Regione e agli altri enti territoriali le misure
di integrazione sociale degli immigrati regolarmente soggiornanti sul
territorio – tuttavia la disposizione si pone in contrasto con l’art. 80, comma
19, della legge n. 388 del 2000, che circoscrive l’ámbito dei
destinatari delle provvidenze sociali, stabilendo
che «Ai sensi dell’art. 41 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, l’assegno sociale e le provvidenze
economiche che costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione
vigente in materia di servizi sociali sono concessi, alle condizioni previste
dalla legislazione medesima, agli stranieri che siano titolari di carta di
soggiorno; per le altre prestazioni e
servizi sociali l’equiparazione con i cittadini italiani è consentita a favore
degli stranieri che siano almeno titolari di permesso di soggiorno di durata
non inferiore ad un anno». La disposizione regionale, pertanto,
limitandosi a richiedere la regolarità della presenza sul territorio del
soggetto straniero, senza specificare lo specifico titolo di soggiorno
necessario allo straniero per fruire dei servizi sociali, si pone in contrasto
con i princípi fondamentali posti dalla disciplina
statale in materia di condizioni di
accesso dello straniero alle prestazioni economiche previdenziali.
2. -
Considerato in diritto
1. - In via preliminare, va rilevato
che
2. - Il Presidente del Consiglio dei
ministri, in primo luogo, impugna congiuntamente numerose disposizioni della
legge della Regione Campania 8 febbraio 2010, n. 6 (recante «Norme per l’inclusione
sociale, economica e culturale delle persone straniere presenti in Campania»).
In particolare, il ricorrente censura: l’art. 1, comma 2, lettera a), in quanto prevede, tra i propri princípi e finalità, quello di garantire alle persone
straniere presenti sul territorio campano «la pari opportunità di accesso ai servizi, il riconoscimento e la
valorizzazione della parità di genere ed il principio di indirizzare l’azione
amministrativa all’effettivo esercizio dei diritti», ed a tal fine dispone che
«le politiche della Regione e degli enti locali sono finalizzate […] alla rimozione degli
ostacoli per l’effettivo inserimento sociale, culturale e politico»; l’art. 1,
comma 3, lettera b), secondo cui «la Regione organizza
un sistema di tutela e promozione sociale delle persone straniere attraverso
iniziative volte a […]
assicurare pari opportunità di accesso all’abitazione, al lavoro all’istruzione
ed alla formazione professionale, alla conoscenza delle attività connesse
all’avvio di attività autonome e imprenditoriali, alle prestazioni sanitarie ed
assistenziali nonché alle attività di mediazione interculturale»; l’art.
2, comma 1, per il quale i destinatari della normativa censurata sono «i cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea, gli apolidi,
i richiedenti asilo e i rifugiati, presenti sul territorio nazionale […] di
seguito denominati persone straniere»; l’art. 3, comma 1, e l’art. 4,
comma 2, che, nell’indicazione dei compiti della Regione e delle Province, si
riferiscono in generale alle persone
straniere senza ulteriori specificazioni; l’art. 8, comma 2 [indicato
solo in epigrafe]; l’art. 14, commi 1 e
Secondo
il ricorrente, l’uso della ampia e generica formula
«persone straniere presenti sul
territorio regionale», unitamente alla circostanza che altre
disposizioni della legge regionale (quali, ad esempio, l’art. 1, comma 1,
lettera c), e comma 3, lettera f); l’art. 4, comma 1; l’art. 5; l’art.
13, comma 4; l’art. 16; l’art. 21; l’art. 25) viceversa si riferiscono
espressamente alle «persone straniere
regolarmente soggiornanti nella regione», comporterebbe che i suddetti
interventi siano inequivocabilmente rivolti anche ai cittadini stranieri
immigrati privi di regolare permesso di soggiorno. Poiché, però, la
permanenza e l’espulsione dei cittadini stranieri sono stati compiutamente
disciplinati dal decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, recante «Testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero», le norme regionali impugnate (non rientrando
nel regime derogatorio di cui agli artt. 19 e 35 del medesimo testo unico) si
porrebbero in contrasto con i princípi fondamentali
da questo stabiliti, in particolare, negli artt. 3, comma 5, e 40, comma 1-bis, che demandano alle Regioni e agli
altri enti territoriali le misure di integrazione sociale dei soli immigrati
regolarmente soggiornanti sul territorio; negli artt. 4, 5, 10, 11, 13 e 14,
concernenti l’illegittimità del soggiorno degli immigrati irregolari e la
disciplina del respingimento, dell’espulsione e della detenzione nei centri di
identificazione ed espulsione, nonché nell’art. 10-bis (introdotto dall’art. 1, comma 16, della legge 15 luglio 2009,
n. 94, recante «Disposizioni in materia di sicurezza pubblica»). Pertanto, esse
verrebbero ad incidere sulla disciplina
dell’ingresso e del soggiorno degli immigrati ricompresa nelle materie di
competenza esclusiva dello Stato, «diritto
di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti
all’Unione europea» e «immigrazione», previste rispettivamente alle
lettere a) e b) dell’art. 117, secondo comma, Cost., nonché «ordine pubblico e
sicurezza» e «ordinamento penale», previste dalle successive lettere h) ed l).
2.1. - Le questioni aventi ad
oggetto tale primo gruppo di norme, congiuntamente impugnate, sono in parte inammissibili
ed in parte non fondate.
Come già chiarito nella sentenza n. 299 del
2010, con la quale questa Corte s’è pronunciata nel merito di
un’impugnazione formulata in maniera sostanzialmente identica, nei confronti di
analoga normativa di altra Regione nella stessa materia, il primo gruppo di
censure rende palese che il ricorrente, dopo avere trascritto, in parte, le
disposizioni regionali con esse impugnate, ne abbia dedotto l’illegittimità
costituzionale esclusivamente in quanto, a suo avviso, esse sarebbero
applicabili «anche ai cittadini stranieri privi di regolare permesso di
soggiorno», i quali «non solo non avrebbero titolo a soggiornare, ma, una volta
sul territorio nazionale, dovrebbero essere perseguiti penalmente». Secondo
l’Avvocatura generale dello Stato, dette norme violerebbero i parametri
evocati, poiché «incidono sulla disciplina dell’ingresso e del soggiorno degli
immigrati» e prevedono «interventi volti al riconoscimento o all’estensione di
diritti in favore dell’immigrato irregolare o in attesa di regolarizzazione» (sentenza n. 299 del
2010).
Pertanto,
benché tali norme regolino molteplici e non omogenei interventi riconducibili a
differenti ámbiti materiali (non individuati dal
ricorrente), le uniche specifiche censure proposte riguardano dette
disposizioni esclusivamente nella parte in cui esse sarebbero riferibili agli
immigrati non in regola con il permesso di soggiorno; e, conseguentemente, è
soltanto entro questi termini e limiti che esse possono qui costituire oggetto
di scrutinio.
Peraltro,
va precisato che le censure riguardanti l’asserita violazione dell’art. 117,
secondo comma, lettere h) ed l), Cost., con riguardo alla dedotta
lesione della competenza esclusiva dello Stato nelle materie «ordine pubblico e
sicurezza» ed «ordinamento penale», sono inammissibili in quanto
l’impugnazione, così come formulata, risulta essere meramente assertiva,
giacché non suffragata da alcuna argomentazione (sentenze n. 312
e n. 200 del
2010). E lo stesso vizio di inammissibilità inficia anche, in parte qua, le altre questioni, in cui il
preteso vulnus è altrettanto
immotivato, in quanto prospettato, in modo identico, mediante il mero richiamo
di detti parametri.
Le
residue censure riferite alla dedotta violazione dell’art. 117, secondo comma,
lettere a) e b), risultano non fondate.
Va,
infatti, nuovamente sottolineato, in generale, che deve essere riconosciuta la
possibilità di interventi legislativi delle Regioni con riguardo al fenomeno
dell’immigrazione, per come previsto dall’art. 1, comma 4, del decreto
legislativo n. 286 del 1998, fermo restando che tale potestà legislativa non
può riguardare aspetti che attengono alle politiche di programmazione dei
flussi di ingresso e di soggiorno nel territorio nazionale, ma altri ámbiti, come il diritto allo studio o all’assistenza
sociale, attribuiti alla competenza concorrente e residuale delle Regioni (sentenze n. 299
e n. 134 del
2010). E ciò, in quanto l’intervento pubblico concernente gli stranieri non
può limitarsi al mero controllo dell’ingresso e del soggiorno degli stessi sul
territorio nazionale, ma deve necessariamente considerare altri ámbiti – dall’assistenza sociale all’istruzione, dalla
salute all’abitazione – che coinvolgono molteplici competenze normative, alcune
attribuite allo Stato, altre alle Regioni (sentenze n. 156 del
2006, n. 300
del 2005). Tanto più che lo straniero è titolare di tutti i diritti
fondamentali che la Costituzione riconosce spettanti alla persona (sentenza n. 148 del
2008).
Nella
specie, le varie disposizioni censurate, pur nel loro eterogeneo contenuto
precettivo, appaiono tutte finalizzate – peraltro in attuazione del comma 5
dell’art. 3 dello stesso decreto legislativo n. 286 del
3. - Il ricorrente – sempre con riferimento alle lettere a) e b) dell’art. 117,
secondo comma, Cost., evocate sulla base delle medesime motivazioni – impugna
distintamente il comma 2 dell’art. 17
della medesima legge regionale, che (nella parte in cui prevede che i centri di accoglienza delle persone
straniere nella Regione svolgono attività di accoglienza temporanea nei
confronti di tutte le persone straniere presenti sul territorio e sprovviste di
un’autonoma sistemazione alloggiativa) contrasterebbe con l’art. 40,
commi 1 e 1-bis, del decreto
legislativo n. 286 del 1998, secondo cui i centri di accoglienza predisposti
dalle Regioni sono destinati ad ospitare in via esclusiva «stranieri
regolarmente soggiornanti per motivi diversi dal turismo, che siano temporaneamente
impossibilitati a provvedere autonomamente alle proprie esigenze alloggiative e
di sussistenza» e secondo cui «L’accesso alle misure di integrazione sociale è
riservato agli stranieri non appartenenti a Paesi dell’Unione europea che dimostrino
di essere in regola con le norme che disciplinano il soggiorno in Italia ai
sensi del presente testo unico e delle leggi e regolamenti vigenti in materia».
3.1.
- La questione non è fondata.
Il
comma 2 dell’art. 17 prevede che «I centri di accoglienza delle persone
straniere nella regione svolgono attività di accoglienza temporanea nei
confronti di tutte le persone straniere presenti sul territorio e sprovviste di
un’autonoma sistemazione alloggiativa, con particolare attenzione alle seguenti
categorie: a) richiedenti asilo e loro famiglie fino alla definitiva
conclusione delle procedure amministrative e giudiziarie connesse alle domande
di asilo; l’accoglienza può avvenire anche nelle more del rilascio o del
rinnovo del permesso di soggiorno per richiesta di asilo, per asilo, per asilo
umanitario; b) lavoratori stagionali; c) stranieri vittime di violenza o di
grave sfruttamento, che godono di misure di protezione per motivi umanitari
nell’ambito dei programmi di protezione sociale, di cui all’articolo 18 del
decreto legislativo 286/1998; l’accesso ai centri può avvenire anche nelle more
dell’accertamento dei presupposti per l’ammissione al programma di assistenza e
integrazione sociale o nelle more del rilascio o del rinnovo del permesso di
soggiorno per motivi di protezione sociale o per motivi umanitari; d) stranieri
destinatari di misure di protezione temporanea o di misure straordinarie di
accoglienza deliberate dal Governo nazionale, ai sensi dell’articolo 20 del
decreto legislativo 286/1998; e) minori stranieri non accompagnati ammessi in
un progetto di integrazione civile e sociale gestito da un ente pubblico o
privato, ai sensi degli articoli 32 e 33 del decreto legislativo 286/1998; f)
marittimi stranieri per il tempo necessario a reperire un nuovo ingaggio».
Conformemente
a quanto già affermato da questa Corte (nella citata sentenza n. 299 del
2010) va, innanzitutto, sottolineato che la norma, lungi dall’incidere
sulla competenza esclusiva dello Stato in materia di immigrazione (sentenza n. 156 del
2006) e, quindi, nel pieno rispetto di quanto stabilito dal legislatore
statale in tema di ingresso e soggiorno in Italia dello straniero, anche con
riguardo allo straniero dimorante privo di un valido titolo di ingresso (sentenza n. 269 del
2010), pone una previsione che si colloca nell’ámbito
materiale dell’assistenza e dei servizi sociali, spettante alla competenza
legislativa residuale della Regione (sentenza n. 10 del
2010) e la cui regolamentazione, in quanto espressione della più ampia
autonomia legislativa costituzionalmente riconosciuta, non è valutabile, come
tale, sulla base di una prospettazione basata (oltre che sul non fondato
assunto della asserita lesione di competenze esclusive dello Stato) sulla
dedotta violazione di princípi fondamentali che,
viceversa, sono diretti a regolare materie di competenza concorrente ex art. 117, terzo comma, Cost. (cfr. sentenza n. 247 del
2010).
D’altronde,
l’autonomia del legislatore regionale nella materia de qua appare guidata dalla volontà di estendere l’accessibilità al
diritto sociale ad una (sebbene precaria e temporanea) sistemazione
alloggiativa, che peraltro la Corte ha ritenuto riconducibile «fra i diritti
inviolabili dell’uomo di cui all’art. 2 della Costituzione» (sentenze n. 209 del
2009 e n.
404 del 1988; ordinanza
n. 76 del 2010). E ciò, in coerenza con la naturale propensione "espansiva”
della esigenza di garantire il "rispetto” (che altro non può significare se non
concreta attuazione) dei diritti fondamentali spettanti alla persona, alla
stregua di quanto sancito dallo stesso decreto legislativo n. 286 del 1998,
che: a) all’art. 2, comma 1, proclama che «Allo straniero comunque presente
alla frontiera o nel territorio dello Stato sono riconosciuti i diritti
fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle
convenzioni internazionali in vigore e dai princípi
di diritto internazionale generalmente riconosciuti»; b) all’art. 3, comma 5,
dispone che «Nell’ambito delle rispettive attribuzioni e dotazioni di bilancio,
le regioni, le province, i comuni e gli altri enti locali adottano i
provvedimenti concorrenti al perseguimento dell’obbiettivo di rimuovere gli
ostacoli che di fatto impediscono il pieno riconoscimento dei diritti e degli
interessi riconosciuti agli stranieri nel territorio dello Stato, con
particolare riguardo a quelle inerenti all’alloggio, alla lingua,
all’integrazione sociale, nel rispetto dei diritti fondamentali della persona
umana».
4.
- Il ricorrente – in riferimento ai medesimi parametri – impugna altresì il
comma 5 dello stesso art. 17, che (attribuendo
«alle
persone straniere» al pari dei cittadini italiani, il diritto di essere
assegnatari di alloggi di edilizia residenziale pubblica e destinatari di contributi
erogabili ai locatari nei
contratti di locazione ad uso di abitazione, nonché la possibilità di
partecipare ai bandi di concorso relativi all’assegnazione di provvidenze in materia
di edilizia residenziale per l’acquisto, il recupero, la costruzione e la
locazione di alloggi) contrasterebbe con l’art. 40, comma 6, del medesimo
decreto legislativo, per il quale solo «gli
stranieri titolari di carta di soggiorno e gli stranieri regolarmente
soggiornanti in possesso di permesso di soggiorno almeno biennale e che
esercitano una regolare attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo
hanno diritto di accedere, in condizioni di parità con i cittadini italiani, agli alloggi di edilizia residenziale
pubblica e ai servizi di intermediazione delle agenzie sociali eventualmente
predisposte da ogni regione o dagli enti locali per agevolare l’accesso alle
locazioni abitative e al credito agevolato in materia di edilizia, recupero, acquisto
e locazione della prima casa di abitazione».
4.1.
- Anche questa censura non è fondata, per erroneità della premessa
interpretativa.
La
norma prevede che, «In attuazione dell’articolo 40, comma 6, del decreto
legislativo n. 286/1998, le persone straniere, come i cittadini italiani, hanno
diritto a: a) essere assegnatari di alloggi di edilizia residenziale pubblica
disponibili nel territorio della Regione Campania; b) essere destinatari dei
contributi erogabili ai locatari dei contratti di locazione ad uso di
abitazione, eventualmente concessi dalla Regione a seguito dell’esercizio della
facoltà prevista dall’articolo 11, comma 6, della legge 9 dicembre 1998 n. 431
(Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso
abitativo); c) essere destinatari dei contributi in conto capitale per
l’acquisto della prima casa di abitazione, eventualmente disposti dalla
Regione; d) partecipare ai bandi di concorso relativi all’erogazione di ogni
altra provvidenza erogata dalla Regione Campania in materia di edilizia
residenziale per l’acquisto, il recupero, la costruzione e la locazione di
alloggi».
La premessa da cui muove il
ricorrente si basa sulla ritenuta estensione anche allo straniero irregolare della
possibilità di concorrere all’assegnazione ovvero di accedere ai benefici
previsti dalla norma.
Tale assunto risulta, però,
smentito, oltre che dall’espresso fine di attuazione dell’art. 40, comma 6, del
Testo unico sull’immigrazione, dal raffronto tra il riferimento generico alle «persone straniere» contenuto
nella disposizione in esame e quello, specifico, a «tutte le persone straniere
presenti sul territorio», di cui al precedentemente esaminato comma 2 dello
stesso art. 17, che (come tale) non può portare ad interpretare il comma 5 come
applicabile anche all’immigrato non in regola. E risulta smentito soprattutto
dalla lettera dell’art. 25 della medesima legge regionale n. 6 del 2010, che –
a modifica della lettera a) dell’art.
2 della legge della Regione Campania 2 luglio 1997, n. 18 (recante «Nuova
disciplina per l’assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica»)
– prevede, tra i requisiti per la partecipazione al bando di concorso per
l’assegnazione di tali alloggi, la «cittadinanza italiana o di uno Stato
aderente all’Unione europea ovvero, per i cittadini di paesi non membri
dell’Unione europea, il possesso dello status
di rifugiato riconosciuto dalle competenti autorità italiane o la titolarità
della carta di soggiorno o la titolarità di un permesso di soggiorno almeno
biennale e, in quest’ultimo caso, l’esercizio di una regolare attività di
lavoro subordinato o di lavoro autonomo».
Risulta,
quindi, di tutta evidenza la contraddittorietà di una lettura estensiva della norma
censurata che trascuri la esplicita delimitazione dei beneficiari del medesimo
diritto, in senso del tutto conforme alla evocata norma statale, operata nello
stesso contesto legislativo.
5.
- Sempre per violazione degli stessi parametri, il Governo impugna anche l’art.
18, commi 1 e 3, che garantiscono «alle persone
straniere presenti sul territorio regionale» i servizi sanitari di cui all’art.
34 del decreto legislativo n. 286 del 1998, prevedendo la promozione delle
misure organizzative finalizzate a rendere fruibili le prestazioni sanitarie
anche per le persone straniere non iscritte al servizio sanitario regionale.
Secondo la difesa erariale tali norme si pongono in contrasto con i princípi di cui all’art.
35 del citato decreto legislativo, che, al comma 3, stabilisce che «Ai
cittadini stranieri presenti sul territorio nazionale, non in regola con le
norme relative all’ingresso ed al soggiorno, sono assicurate» unicamente «le cure ambulatoriali ed
ospedaliere urgenti o comunque essenziali, ancorché continuative, per malattia
ed infortunio e sono estesi i programmi di medicina preventiva a salvaguardia
della salute individuale e collettiva».
5.1.
- Anche questa censura non è fondata.
Il
comma 1 dell’art. 18 prevede che: «Sono garantiti alle persone straniere
presenti sul territorio regionale i servizi sanitari previsti dalla normativa e
dai piani regionali vigenti in condizioni di parità di trattamento rispetto
alle cittadine ed ai cittadini italiani, in attuazione degli articoli 34 e 35 del decreto legislativo n.
286/1998»; a sua volta il comma 3 dello stesso articolo dispone che «L’amministrazione
regionale promuove le misure organizzative finalizzate a rendere fruibili le
prestazioni previste, anche per le persone straniere non iscritte al servizio sanitario
regionale».
Chiamata
a scrutinare in via principale analoga norma di altra legge regionale (sentenza n. 269 del
2010), questa Corte ha ribadito che «lo straniero è […] titolare di tutti i
diritti fondamentali che la Costituzione riconosce spettanti alla persona» (sentenza n. 148 del
2008) ed in particolare, con riferimento al diritto all’assistenza
sanitaria, ha precisato che esiste «un nucleo irriducibile del diritto alla
salute protetto dalla Costituzione come ámbito
inviolabile della dignità umana, il quale impone di impedire la costituzione di
situazioni prive di tutela, che possano appunto pregiudicare l’attuazione di
quel diritto». Quest’ultimo deve perciò essere riconosciuto «anche agli
stranieri, qualunque sia la loro posizione rispetto alle norme che regolano
l’ingresso ed il soggiorno nello Stato, pur potendo il legislatore prevedere
diverse modalità di esercizio dello stesso» (sentenza n. 252 del
2001).
Orbene,
le disposizioni oggetto di censura (al pari di quelle già sottoposte al vaglio
di questa Corte nelle richiamate sentenze n. 299
e n. 269 del
2010) si inseriscono in un contesto normativo caratterizzato dal riconoscimento
in favore dello straniero, anche privo di un valido titolo di soggiorno, di un
nucleo irriducibile di tutela del diritto alla salute protetto dalla
Costituzione come ámbito inviolabile della dignità
umana. Pertanto la norma regionale – in esplicita attuazione dei richiamati princípi fondamentali posti dagli artt. 34 e 35 del testo
unico immigrazione – provvede ad assicurare anche agli stranieri irregolari le
fondamentali prestazioni atte a garantire il diritto all’assistenza sanitaria,
nell’esercizio della propria competenza legislativa, nel pieno rispetto di
quanto stabilito dal legislatore statale in tema di ingresso e soggiorno in
Italia dello straniero, anche con riguardo allo straniero dimorante privo di un
valido titolo di ingresso.
6.
- L’art. 20, comma 1, nella parte in cui consente l’accesso ai corsi di
formazione e di riqualificazione professionali alle «persone straniere»
generalmente intese e senza specificazioni, è censurato per violazione sempre
dell’art. 117, secondo comma, lettere a)
e b), Cost., nonché dell’art. 39-bis del
decreto legislativo n. 286 del 1998, che riserva espressamente l’accesso a tali corsi agli stranieri con regolare
permesso di soggiorno per motivi di studio.
6.1. - La questione non è fondata, per erroneità della premessa
interpretativa.
La norma censurata prevede che «Le persone
straniere hanno diritto di accedere, a parità di condizioni con gli altri
cittadini, a tutti i corsi di orientamento, formazione e riqualificazione
professionali, nell’ambito degli interventi previsti dalla normativa regionale
vigente».
L’affermazione (peraltro non specificamente
motivata) dell’applicabilità della disposizione de qua anche agli stranieri non in regola col permesso di
soggiorno, risulta smentita dal fatto che la stessa norma censurata prevede
espressamente che il diritto di accesso ai corsi de quibus avvenga «nell’ámbito degli interventi previsti dalla normativa regionale
vigente». Ed è proprio tale normativa che – all’art. 1, comma 1, lettera o), della legge della Regione Campania
18 novembre 2009, n. 14, recante il «Testo unico della normativa della Regione
Campania in materia di lavoro e formazione professionale per la promozione
della qualità del lavoro» –, al fine di «valorizzare gli strumenti a garanzia e
promozione delle pari opportunità, nell’accesso e nello svolgimento del lavoro,
connessi al genere, alla condizione di immigrato o di straniero, presenti
regolarmente nel territorio nazionale, nonché dell’inclusione sociale e
lavorativa dei soggetti disabili e svantaggiati», stabilisce, in conformità
alla evocata disposizione del testo unico immigrazione, che «Gli immigrati
extracomunitari che soggiornano regolarmente sul territorio regionale ai sensi
della normativa comunitaria e statale vigente hanno diritto alla formazione
professionale in condizione di parità con gli altri
cittadini, nel rispetto delle pari opportunità nell’inserimento lavorativo e
analogo diritto al sostegno per attività autonome ed imprenditoriali».
7.
– Il ricorrente, infine, ha impugnato l’art. 16 –
secondo cui le persone straniere regolarmente
soggiornanti in Campania «sono equiparate ai cittadini italiani ai fini
delle fruizioni delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, che
sono erogate dalla regione» – per «violazione dell’art. 1, comma 4, del D.Lgs. n.
286 del 1998 e dell'art. 117, terzo comma, Cost.»,
giacché la disposizione si pone in contrasto con l’art. 80, comma 19, della
legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), che circoscrive l’ámbito dei
destinatari delle provvidenze sociali, stabilendo
che «Ai sensi dell’art. 41 del d.lgs.
n. 286 del 1998, l’assegno sociale e le provvidenze economiche che
costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in materia
di servizi sociali sono concessi, alle condizioni previste dalla legislazione
medesima, agli stranieri che siano titolari di carta di soggiorno; per le altre prestazioni e servizi sociali
l’equiparazione con i cittadini italiani è consentita a favore degli stranieri
che siano almeno titolari di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad
un anno». Secondo il ricorrente, la disposizione regionale sarebbe
incostituzionale nella parte in cui si limita a richiedere la regolarità della
presenza sul territorio del soggetto straniero, senza indicare lo specifico
titolo di soggiorno necessario allo straniero per fruire dei servizi sociali.
7.1.
- Nei termini in cui è stata prospettata, anche quest’ultima questione non è
fondata.
Attraverso il richiamo all’art. 1,
comma 4, del decreto legislativo n. 286 del 1998, secondo il quale «Nelle
materie di competenza legislativa delle regioni, le disposizioni del presente
testo unico costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’art. 117 della
Costituzione», il ricorrente deduce la violazione dell’art. 80, comma 19, della
legge n. 388 del 2000.
Orbene,
pur prescindendo dal fatto che viene denunciata la violazione di un principio
fondamentale senza una previa specifica identificazione della materia nel cui ámbito ascrivere la norma censurata, risulta dirimente
rilevare che il ricorrente omette di considerare che tale norma è già stata
oggetto di tre pronunce di illegittimità costituzionale (due delle quali
precedenti alla proposizione del presente giudizio) con le quali questa Corte
ha ritenuto manifestamente irragionevole subordinare l’attribuzione delle
prestazioni assistenziali de quibus al possesso, da parte di chi risulti soggiornare
legalmente nel territorio dello Stato, di particolari requisiti qualificanti
per ottenere la carta o il permesso di soggiorno. Così l’art. 80, comma 19,
della legge n. 388 del 2000 è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo,
unitamente all’art. 9, comma 1, del decreto legislativo n. 286 del 1998, nella
parte in cui tali disposizioni escludono che l’indennità di accompagnamento (sentenza n. 306 del
2008) e la pensione di inabilità (sentenza n. 11 del
2009) possano essere attribuite agli stranieri extracomunitari soltanto
perché essi non risultano in possesso dei requisiti di reddito già stabiliti
per la carta di soggiorno ed ora previsti, per effetto del decreto legislativo
8 gennaio 2007, n. 3 (Attuazione della
direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi
soggiornanti di lungo periodo) per il permesso di soggiorno CE per soggiornanti
di lungo periodo.
Parimenti,
il solo art. 80, comma 19, della legge n. 388 del 2000, è stato altresì
ulteriormente dichiarato costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui
subordina al requisito della titolarità della carta di soggiorno la concessione
agli stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato dell’assegno
mensile di invalidità (sentenza n. 187 del
2010).
In
particolare, questa Corte ha fondato tali pronunce sulla considerazione che –
se al legislatore italiano è certamente consentito dettare norme, non
palesemente irragionevoli e non contrastanti con obblighi internazionali, che
regolino l’ingresso e la permanenza di extracomunitari in Italia, e se è
possibile subordinare, non irragionevolmente, l’erogazione di determinate
prestazioni, non diretti a rimediare a gravi situazioni di urgenza, alla
circostanza che il titolo di legittimazione dello straniero al soggiorno nel
territorio dello Stato ne dimostri il carattere non episodico e di non breve
durata – «una volta, però, che il diritto a soggiornare alle condizioni
predette non sia in discussione, non si possono discriminare gli stranieri,
stabilendo, nei loro confronti, particolari limitazioni per il godimento dei
diritti fondamentali della persona, riconosciuti invece ai cittadini» (sentenze n. 187 del
2010 e n.
306 del 2008).
Orbene,
rispetto a tali pronunce incidenti sulla individuazione delle condizioni per la
fruizione delle prestazioni, la asserita necessità di uno specifico titolo di
soggiorno per fruire dei servizi sociali rappresenta una condizione restrittiva
che, in tutta evidenza, si porrebbe (dal punto di vista applicativo) in senso
diametralmente opposto a quello indicato da questa Corte, i cui ripetuti
interventi sono venuti ad assumere incidenza generale ed immanente nel sistema
di attribuzione delle relative provvidenze. Sicché, la previsione contenuta
nella norma censurata, è lungi dall’essere lesiva del principio fondamentale,
come evocato dal ricorrente.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara
inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma
2, lettera a), e comma 3, lettera b); dell’art. 2, comma 1; dell’art. 3,
comma 1; dell’art. 4, comma 2; dell’art. 8, comma 2; dell’art. 14, commi 1 e 2;
dell’art. 17, commi 2, 5, 6 e 7; dell’art. 18, commi 1 e 3, e dell’art. 20,
comma 1, della legge della Regione Campania 8 febbraio 2010, n. 6 (Norme per
l’inclusione sociale, economica e culturale delle persone straniere presenti in
Campania), proposte, in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettere h) ed l), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri,
con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma
2, lettera a), e comma 3, lettera b); dell’art. 2, comma 1; dell’art. 3,
comma 1; dell’art. 4, comma 2; dell’art. 8, comma 2; dell’art. 14, commi 1 e 2;
dell’art. 17, commi 2, 5, 6 e 7; dell’art. 18, commi 1 e 3, e dell’art. 20,
comma 1, della legge della Regione Campania n. 6 del 2010, proposta, in
riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere a) e b), della
Costituzione ed in relazione agli articoli 3, comma 5, 4, 5, 10, 10-bis, 11, 13, 14, 19, 35 e 40, comma 1-bis, del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), con il ricorso
indicato in epigrafe;
dichiara
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma
2, della legge della Regione Campania n. 6 del 2010, proposta, in riferimento
all’art. 117, secondo comma, lettere a)
e b), della Costituzione ed in
relazione all’art. 40, commi 1 e 1-bis,
del decreto legislativo n. 286 del 1998, con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma
5, della legge della Regione Campania n. 6 del 2010, proposta, in riferimento
all’art. 117, secondo comma, lettere a)
e b), della Costituzione ed in
relazione all’art. 40, comma 6, del decreto legislativo n. 286 del
1998, con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 18, commi
1 e 3, della legge della Regione Campania n. 6 del 2010, proposta, in
riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere a) e b), della
Costituzione ed in relazione all’art. 35 del decreto legislativo
n. 286 del 1998, con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 20, comma
1, della legge della Regione Campania n. 6 del 2010, proposta, in riferimento
all’art. 117, secondo comma, lettere a)
e b), della Costituzione ed in
relazione all’art. 39-bis del
decreto legislativo n. 286 del 1998, con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 16 della
legge della Regione Campania n. 6 del 2010, proposta, in riferimento all’art.
117, terzo comma, della Costituzione ed in relazione all’art. 1, comma 4, del
decreto legislativo n. 286 del 1998 e per violazione dell’art. 80, comma 19, della
legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), con il ricorso indicato in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 2011.
F.to:
Paolo GROSSI, Redattore
Depositata in