CONSULTA ONLINE
ANNO 2017
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Paolo GROSSI Presidente
- Giorgio LATTANZI Giudice
- Aldo CAROSI ”
- Marta CARTABIA ”
- Mario Rosario MORELLI ”
- Giancarlo CORAGGIO ”
- Giuliano AMATO ”
- Silvana SCIARRA ”
- Daria de
PRETIS ”
- Nicolò ZANON ”
- Augusto Antonio BARBERA ”
- Giulio PROSPERETTI ”
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma
1, lettere a), b) e c), della legge
12 agosto 2016, n. 164 (Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in
materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali),
promossi dalle Province autonome di Bolzano e di Trento, dalle Regioni autonome
Trentino-Alto Adige/Südtirol e Friuli-Venezia Giulia e dalle Regioni Veneto,
Lombardia e Liguria, con ricorsi notificati il 27 ottobre-2 novembre, il 28
ottobre, il 28 ottobre-2 novembre ed il 28 ottobre 2016, depositati in
cancelleria il 31 ottobre, il 4 e il 7 novembre 2016 ed iscritti ai numeri da 68 a 74 del
registro ricorsi 2016.
Visti gli atti di
costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella
udienza pubblica dell’11 ottobre 2017 il Giudice relatore Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Renate
von Guggenberg per la Provincia autonoma di Bolzano,
Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e per le Regioni autonome Trentino-Alto Adige/Südtirol e Friuli-Venezia
Giulia, Fabio Cintioli per le Regioni Lombardia e
Liguria, Ezio Zanon per la Regione Veneto e l’avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.– La Provincia autonoma
di Bolzano ha impugnato, con ricorso depositato il 31 ottobre 2016 e iscritto
al n. 68 del registro ricorsi 2016, tra gli altri,
l’art. 4, comma 1, lettere a) e b), della legge 12
agosto 2016, n. 164 (Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia
di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali), che ha modificato
l’art. 12 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni
per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art.
81, sesto comma, della Costituzione). L’art. 12,
inserito nel Capo IV della legge (dedicato all’«Equilibrio dei bilanci delle
regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi
enti alla sostenibilità del debito pubblico»), disciplina il «Concorso delle
regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico».
L’art. 4, comma 1, lettera a), della legge n. 164 del 2016 ha sostituito
l’art. 12, comma 1, della legge n. 243 del 2012, nei
seguenti termini: «[l]e regioni, i comuni, le province, le città metropolitane
e le province autonome di Trento e di Bolzano concorrono ad assicurare la
sostenibilità del debito del complesso delle amministrazioni pubbliche, secondo
modalità definite con legge dello Stato, nel rispetto dei princìpi stabiliti
dalla presente legge». L’art. 4, comma 1, lettera b),
della legge n. 164 del 2016 ha sostituito l’art. 12, comma 2,
della legge n. 243 del 2012, nei seguenti termini: «[f]ermo restando quanto
previsto dall’articolo 9, comma 5, gli enti di cui al comma 1, tenuto conto
dell’andamento del ciclo economico, concorrono alla riduzione del debito del
complesso delle amministrazioni pubbliche attraverso versamenti al Fondo per
l’ammortamento dei titoli di Stato secondo modalità definite con legge dello
Stato, nel rispetto dei princìpi stabiliti dalla presente legge».
In via preliminare, la
ricorrente ricorda che sia la legge n. 164 del 2016 sia la legge n. 243 del
2012 sono state adottate in attuazione dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione, come modificato dalla
legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del
pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), e dell’art. 5 di questa
stessa legge costituzionale.
La Provincia autonoma di Bolzano
lamenta che la disposizione impugnata rinvii a una legge ordinaria la
definizione delle modalità del concorso degli enti
territoriali alla sostenibilità del debito pubblico complessivo e alla
riduzione del debito attraverso versamenti al Fondo per l’ammortamento dei
titoli di Stato. Tale rinvio alla legge ordinaria contrasterebbe con l’art. 5,
comma 2, lettera c) della legge
costituzionale n. 1 del 2012, che invece demanda a una legge rinforzata,
approvata a maggioranza assoluta, la disciplina delle modalità con le quali gli
enti territoriali concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle
pubbliche amministrazioni. Le nuove norme si limiterebbero a riprodurre quanto
già previsto dalla legge costituzionale, «senza
declinare le norme di principio alle quali la legge ordinaria dovrebbe dare
attuazione».
La ricorrente poi illustra la
ridondanza di tale violazione della legge costituzionale sull’autonomia
finanziaria delle province autonome.
1.1.– Con memoria depositata
il 9 dicembre 2016, si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il
ricorso venga respinto.
In primo luogo, la difesa dello
Stato osserva che la legge costituzionale n. 1 del 2012 non riserverebbe la
disciplina di dettaglio alla legge rinforzata, ragion per cui
quest’ultima potrebbe contenere la disciplina generale e rinviare alla legge
ordinaria per la disciplina di dettaglio. Inoltre, la disposizione impugnata
non avrebbe significativamente innovato l’art. 12 della legge n. 243 del 2012, in quanto anche la previgente formulazione «rinviava alla
legge ordinaria e alla fonte regolamentare», nella parte in cui attribuiva ai
documenti di programmazione finanziaria e di bilancio il compito di determinare
«la misura del contributo [degli enti territoriali] al Fondo per l’ammortamento
dei titoli di Stato».
Infine, l’Avvocatura generale
dello Stato eccepisce una carenza di interesse attuale
al ricorso della Provincia, in quanto nulla escluderebbe che, nella pratica
attuazione della disposizione censurata, la legge sia approvata con la
maggioranza prescritta dalla legge costituzionale n. 1 del 2012, con la
conseguenza che la lamentata violazione potrebbe essere dedotta solo in un
momento successivo.
2.– Con ricorso depositato
il 4 novembre 2016, iscritto al n. 69 del registro ricorsi 2016, anche la
Provincia autonoma di Trento ha impugnato, tra gli altri, l’art. 4, comma 1, lettere a) e b), della legge n. 164 del 2016, che ha
modificato l’art. 12 della legge n. 243 del 2012.
In primo luogo, l’art. 4, comma 1, lettera a), violerebbe l’art. 5, comma 2,
lettera c), della legge costituzionale n. 1 del 2012, in quanto rinvia a una
legge ordinaria la definizione delle modalità del concorso degli enti
territoriali alla sostenibilità del debito pubblico complessivo, cioè la
disciplina di un oggetto che la citata norma costituzionale riserverebbe alla
legge rinforzata, approvata a maggioranza assoluta, prevista dall’art. 81, sesto comma, Cost.
L’illegittimità non verrebbe meno per il fatto che la
legge ordinaria si deve conformare ai «principi stabiliti dalla presente
legge», cioè dalla legge n. 243 del 2012, in quanto questa, dopo le modifiche
operate dallo stesso art. 4 della legge n. 164 del 2016,
non conterrebbe alcun principio sul concorso degli enti territoriali alla
sostenibilità del debito pubblico complessivo.
La ricorrente illustra poi la
ridondanza di tale violazione della legge costituzionale sull’autonomia
finanziaria delle province autonome.
In secondo luogo, l’art. 4,
comma 1, lettera a), violerebbe gli artt. 79 e 104 del decreto
del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), e il principio dell’accordo in materia finanziaria,
in quanto affiderebbe a una legge statale ordinaria un oggetto «già
specificamente regolamentato (e in modo esaustivo) dal citato art. 79» e dai commi da 406 a 413 (in particolare, dal comma 410)
dell’art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2015)», norme approvate sulla base di
un’intesa raggiunta ai sensi dell’art. 104 dello Statuto e successive alla
legge n. 243 del 2012. Secondo la ricorrente, qualora la
legge rinforzata prevista dall’art. 81, sesto comma,
Cost., avesse una qualche capacità derogatoria
rispetto alla disciplina statutaria sulla finanza regionale, essa «non potrebbe
comunque trasferire tale capacità ad una comune legge ordinaria, tanto più
quando le norme statutarie già danno attuazione ai principi dettati dalla legge
cost. n. 1 del 2012». L’art. 4, comma 1, lettera a) violerebbe dunque entrambi i sistemi di
garanzia, sia della fonte rinforzata, sia della fonte negoziata.
Anche l’art. 4, comma 1, lettera b), della legge n. 164 del 2016, che rinvia a una
legge ordinaria la definizione delle modalità con le quali gli enti
territoriali concorrono alla riduzione del debito pubblico complessivo
attraverso versamenti al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, è
censurato, sia per violazione della riserva di legge rinforzata posta dall’art.
5, comma 2, lettera c), della legge costituzionale n.
1 del 2012, sia per violazione dell’art. 79 dello Statuto speciale e del
principio dell’accordo in materia finanziaria. Esso imporrebbe infatti alle Province autonome di «contribuire alla
riduzione del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni con modalità
diverse – e comunque non consensuali – da quelle previste in modo
specifico ed esaustivo dell’art. 79 dello statuto, novellato nel 2014». Quanto
alla prima censura, la ricorrente osserva che, precedentemente
alla legge n. 164 del 2016, l’art. 12, commi 2 e 3,
della legge n. 243 del 2012 regolava compiutamente le modalità del concorso in
questione, mentre ora l’art. 12, comma 2, opererebbe
un «mero rinvio in bianco alla legge ordinaria».
Inoltre, la ricorrente lamenta
la violazione del principio di leale collaborazione, in quanto la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 88 del
2014, aveva dichiarato l’illegittimità dell’art. 12, comma 3, della legge n. 243 del 2012, nella parte in cui prevedeva
che il contributo di cui al comma 2 fosse ripartito tra gli enti territoriali
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza
permanente per il coordinamento della finanza pubblica, anziché d’intesa con la
Conferenza unificata. L’art. 4, comma 1, lettera b)
della legge n. 164 del 2016, rinviando la disciplina del contributo al Fondo
per l’ammortamento dei titoli di Stato alla sola legge ordinaria, e non più
all’atto amministrativo adottato d’intesa con la Conferenza unificata,
priverebbe gli enti territoriali di ogni possibilità di coinvolgimento nella
relativa decisione, dato che «il principio di leale collaborazione […] non è
opponibile alla funzione legislativa».
2.1.– Con memoria
depositata il 7 dicembre 2016, si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso venga respinto.
In primo luogo, la difesa dello
Stato osserva che la legge costituzionale n. 1 del 2012 non riserverebbe la
disciplina di dettaglio alla legge rinforzata, ragion per cui
quest’ultima potrebbe contenere la disciplina generale e rinviare alla legge
ordinaria per la disciplina di dettaglio. Inoltre, la disposizione impugnata
non avrebbe significativamente innovato l’art. 12 della legge n. 243 del 2012, in quanto anche la previgente formulazione «rinviava alla
legge ordinaria e alla fonte regolamentare», nella parte in cui attribuiva ai
documenti di programmazione finanziaria e di bilancio il compito di determinare
«la misura del contributo [degli enti territoriali] al Fondo per l’ammortamento
dei titoli di Stato». Ne deriverebbe l’inammissibilità della censura per
mancanza di lesività della norma impugnata.
In via subordinata, per il caso
in cui si ritenga che la legge rinforzata non possa delegare alla legge ordinaria la disciplina di dettaglio, l’Avvocatura
generale dello Stato osserva che la disposizione impugnata, facendo generico
riferimento alle leggi statali, potrebbe e dovrebbe essere interpretata nel
senso di rinviare alla legge rinforzata, che rientra nel genus
della legge statale. L’Avvocatura generale dello Stato eccepisce dunque una carenza di interesse attuale al ricorso, in quanto nulla
escluderebbe che, nella pratica attuazione della disposizione censurata, la
legge sia approvata con la maggioranza prescritta dalla legge costituzionale n.
1 del 2012. La lamentata violazione potrebbe pertanto essere dedotta solo in un
momento successivo.
3.– Con ricorso depositato
il 4 novembre 2016 e iscritto al n. 70 del registro
ricorsi 2016, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol ha impugnato,
tra gli altri, l’art. 4, comma 1, lettere a) e b),
della legge n. 164 del 2016, che ha modificato l’art. 12
della legge n. 243 del 2012, denunciando con analoghe argomentazioni le
medesime violazioni lamentate nel ricorso della Provincia autonoma di
Trento.
3.1.– Con memoria
depositata il 7 dicembre 2016, si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile
e infondato per le medesime ragioni esposte nella memoria depositata nel
giudizio promosso dalla Provincia autonoma di Trento.
4.– Con ricorso depositato
il 4 novembre 2016 e iscritto al n. 71 del registro
ricorsi 2016, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha impugnato, tra gli
altri, l’art. 4, comma 1, lettera a), della legge n.
164 del 2016, che ha sostituito l’art. 12, comma 1,
della legge n. 243 del 2012.
Anche secondo la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, la disposizione impugnata violerebbe l’art. 5, comma 2,
lettera c), della legge
costituzionale n. 1 del 2012, in quanto rinvierebbe a una legge ordinaria
la definizione delle modalità del concorso degli enti territoriali alla
sostenibilità del debito pubblico complessivo, cioè la disciplina di un oggetto
che la citata norma costituzionale riserva alla legge rinforzata, approvata a
maggioranza assoluta, di cui all’art. 81, sesto comma,
Cost. L’illegittimità non verrebbe meno per il fatto che la legge ordinaria si deve conformare ai
«principi stabiliti dalla presente legge» (cioè dalla legge n. 243 del 2012) in
quanto la legge n. 243 del 2012, dopo le modifiche operate dallo stesso art. 4
della legge n. 164 del 2016, non conterrebbe alcun
principio sul concorso degli enti territoriali alla sostenibilità del debito
pubblico complessivo.
La ricorrente illustra poi la
ridondanza di tale violazione della legge costituzionale sulla sua autonomia
finanziaria, precisando che i rapporti tra Stato e Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia in materia finanziaria sono regolati dal
principio dell’accordo, al quale potrebbe derogare la legge rinforzata prevista
all’art. 81, sesto comma, Cost.,
ma non una comune legge ordinaria.
4.1.– Con memoria
depositata il 7 dicembre 2016, si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso venga respinto per le ragioni
già sintetizzate sopra trattando del ricorso della Provincia autonoma di
Trento.
5.– Con ricorso depositato
il 4 novembre 2016 e iscritto al n. 72 del registro
ricorsi 2016, la Regione Lombardia ha impugnato, tra gli altri, l’art. 4, comma
1, lettere b) e c), della legge n. 164 del 2016, che
hanno rispettivamente sostituito l’art. 12, comma 2, e
abrogato l’art. 12, comma 3, della legge n. 243 del
2012.
Le norme impugnate violerebbero
il principio di leale collaborazione e, con esso, gli artt. 5 e 114 Cost.,
in quanto la legge richiamata dall’art. 12, comma 2, della legge n. 243 del
2012 "assorbirebbe” anche i compiti prima assegnati al decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri previsto dall’abrogato comma 3 (che, a seguito della
sentenza n. 88
del 2014, doveva ripartire tra gli enti territoriali il contributo al Fondo
per l’ammortamento dei titoli di Stato d’intesa con la Conferenza unificata) ma
sarebbe adottata, secondo la ricorrente, «senza alcun coinvolgimento delle
Regioni» e, dunque, in violazione del principio di leale collaborazione, riproponendo
il vizio censurato dalla citata sentenza n. 88 del
2014.
5.1.– Con memoria
depositata il 7 dicembre 2016, si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso sia respinto. La previsione della legge in
sostituzione del decreto di riparto del contributo non farebbe venir meno il
coinvolgimento delle regioni, in quanto l’art. 2,
comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n.
281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle
regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed
autonomie locali), prevede il parere obbligatorio della Conferenza
Stato-regioni sugli schemi di disegni di legge nelle materie di competenza
regionale. Inoltre, la legge n. 164 del 2016 non avrebbe introdotto modifiche
di sostanza rispetto al previgente art. 12 della legge
n. 243 del 2012 perché anche tale disposizione rinviava alla legge ordinaria,
là dove attribuiva ai documenti di programmazione finanziaria e di bilancio il
compito di determinare la misura del contributo al Fondo per l’ammortamento dei
titoli di Stato, ciò che condizionava il successivo riparto tra i singoli enti.
6.– Con ricorso depositato
il 4 novembre 2016 e iscritto al n. 73 del registro
ricorsi 2016, la Regione Liguria ha impugnato, tra gli altri, l’art. 4, comma 1, lettere b) e c), della legge n. 164 del 2016, che hanno
rispettivamente sostituito l’art. 12, comma 2, e
abrogato l’art. 12, comma 3, della legge n. 243 del
2012, denunciando con identiche argomentazioni le medesime violazioni lamentate
nel ricorso della Regione Lombardia.
6.1.– Con memoria
depositata il 7 dicembre 2016, si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso venga respinto per le
medesime ragioni esposte nella memoria depositata nel giudizio promosso dalla
Regione Lombardia.
7.– Con ricorso depositato
il 7 novembre 2016 e iscritto al n. 74 del registro
ricorsi 2016, la Regione Veneto ha impugnato, tra gli altri, l’art. 4 della
legge n. 164 del 2016, che ha modificato l’art. 12 della
legge n. 243 del 2012.
In primo luogo, la ricorrente
richiama la sentenza
n. 88 del 2014 e afferma che l’art. 4 è illegittimo nella parte in cui non
prevede «espressamente un coinvolgimento delle autonomie territoriali […] nella
determinazione delle modalità di sostenibilità del
debito del complesso delle amministrazioni pubbliche e delle modalità di
concorrenza alla riduzione del debito del complesso delle amministrazioni
pubbliche attraverso versamenti al Fondo per l’ammortamento dei titoli di
Stato». Ciò determinerebbe la violazione del principio di leale collaborazione
e la lesione dell’autonomia finanziaria e amministrativa regionale, di cui agli
artt. 120, 117, terzo e quarto
comma, 118 e 119 Cost.,
«alla luce dell’incidenza che tali disposizioni possono avere sul complessivo
quadro gestorio, economico-finanziario e contabile
regionale e locale».
Inoltre, l’art. 4 violerebbe
l’art. 5, comma 2, lettera c) della legge
costituzionale n. 1 del 2012, in quanto la "delega” alla legge non rinforzata
da esso disposta eluderebbe la riserva di competenza fissata dalla legge
costituzionale.
7.1.– Con memoria
depositata il 7 dicembre 2016, si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso venga respinto per le
medesime ragioni esposte nella memoria depositata nel giudizio promosso dalla
Regione Lombardia.
8.– Il 20 settembre 2017
le Province autonome di Trento e Bolzano, le Regioni autonome Trentino-Alto
Adige e Friuli-Venezia Giulia e la Regione Veneto hanno depositato memorie
integrative.
La Provincia autonoma di Bolzano
ribadisce la violazione della riserva di legge
rinforzata e, inoltre, aggiunge che l’art. 4 della legge n. 164 del 2016
violerebbe anche gli artt. 79, 103, 104 e 107 dello Statuto
ed il principio di leale collaborazione, per le stesse ragioni fatte valere nel
ricorso della Provincia autonoma di Trento e della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige.
La Provincia autonoma di Trento
e le Regioni autonome Trentino-Alto Adige e Friuli-Venezia Giulia, con
argomenti coincidenti, confermano le proprie censure e replicano agli argomenti
e alle eccezioni di inammissibilità sollevate
dall’Avvocatura. In particolare, le ricorrenti negano che l’espressione «leggi dello Stato» possa comprendere la legge rinforzata di
cui all’art. 81, sesto comma, Cost.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia precisa che l’art. 4, comma 1, lettera
a) è impugnato anche per violazione degli artt. 48 e 49 della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia) e del principio dell’accordo in materia di rapporti
finanziari tra Stato e regioni speciali.
La Regione Veneto ribadisce che la norma impugnata opera una «subdelega», in
contrasto con l’art. 5, comma 2, lettera c) della
legge costituzionale n. 1 del 2012 e osserva che il parere previsto dall’art.
2, comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997 non sarebbe in
grado di sanare il «deficit partecipativo» discendente dall’art. 4 della legge
n. 164 del 2016.
Considerato in diritto
1.– Le Province autonome
di Trento e Bolzano, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e le Regioni Lombardia, Liguria e Veneto
dubitano della legittimità costituzionale dell’art. 4
della legge 12 agosto 2016, n. 164 (Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n.
243, in materia di equilibrio dei bilanci delle
regioni e degli enti locali), che ha modificato l’art. 12
della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del
principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81,
sesto comma, della Costituzione). L’art. 12, inserito nel Capo IV della
legge (dedicato all’«Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli
enti locali e concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito
pubblico»), disciplina il «Concorso delle regioni e degli enti locali alla
sostenibilità del debito pubblico».
L’art. 4, comma 1, lettera a), della legge n. 164 del 2016 ha sostituito
l’art. 12, comma 1, della legge n. 243 del 2012, nei
seguenti termini: «[l]e regioni, i comuni, le province, le città metropolitane
e le province autonome di Trento e di Bolzano concorrono ad assicurare la
sostenibilità del debito del complesso delle amministrazioni pubbliche, secondo
modalità definite con legge dello Stato, nel rispetto dei princìpi stabiliti
dalla presente legge». L’art. 4, comma 1, lettera b),
della legge n. 164 del 2016 ha sostituito l’art. 12, comma 2,
della legge n. 243 del 2012, nei seguenti termini: «[f]ermo restando quanto
previsto dall’articolo 9, comma 5, gli enti di cui al comma 1, tenuto conto
dell’andamento del ciclo economico, concorrono alla riduzione del debito del
complesso delle amministrazioni pubbliche attraverso versamenti al Fondo per
l’ammortamento dei titoli di Stato secondo modalità definite con legge dello
Stato, nel rispetto dei princìpi stabiliti dalla presente legge». L’art. 4,
comma 1, lettera c), della legge n. 164 del 2016 ha
abrogato l’art. 12, comma 3, della legge n. 243 del 2012, che, a seguito della sentenza di questa
Corte n. 88 del 2014, stabiliva quanto segue: «Il contributo di cui al
comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, d’intesa con la Conferenza unificata di cui
all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive
modificazioni, tenendo conto della quota di entrate proprie di ciascun ente
influenzata dall’andamento del ciclo economico. Lo schema del decreto è
trasmesso alle Camere per l’espressione del parere da parte delle Commissioni
competenti per i profili di carattere finanziario. I pareri sono espressi entro
trenta giorni dalla trasmissione, decorsi i quali il decreto può essere
comunque adottato».
1.1.– Riservata a separate
pronunce la decisione dell’impugnazione delle altre disposizioni della legge n.
164 del 2016, vengono in esame, in questa sede, le sole questioni relative all’art. 4 della medesima legge. In considerazione
della parziale identità delle norme denunciate e delle censure proposte, i
sette giudizi, come sopra delineati, devono essere
riuniti per essere trattati congiuntamente e decisi con una unica pronuncia.
2.– Nei ricorsi vengono sollevate quattro questioni. In primo luogo, l’art.
4, comma 1, lettere a) e b), è impugnato nella parte
in cui rinvia a una legge ordinaria la definizione delle modalità del concorso
degli enti territoriali alla sostenibilità del debito pubblico complessivo e
alla riduzione del debito attraverso versamenti al Fondo per l’ammortamento dei
titoli di Stato, per violazione dell’art. 5, comma 2,
lettera c), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del
principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che invece
demanda a una legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna
Camera la disciplina delle modalità con le quali gli enti territoriali
concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni. Tale censura è presente nei ricorsi delle Province autonome di
Trento e Bolzano, della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol,
della Regione Veneto e della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
(quest’ultima Regione impugna solo l’art. 4, comma 1,
lettera a della legge n. 164 del 2016).
Una seconda questione è
sollevata solo dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol. Esse censurano l’art.
4, comma 1, lettere a) e b), della legge n. 164 del
2016 per violazione degli artt. 79 e 104 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e
del principio dell’accordo in materia finanziaria, in quanto affiderebbe a una
legge statale ordinaria un oggetto «già specificamente regolamentato (e in modo
esaustivo) dal citato art. 79» e dal comma 410 dell’art. 1 della legge 23
dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», norma approvata sulla base di un’intesa raggiunta ai sensi dell’art. 104
dello Statuto.
Una terza questione è sollevata
anch’essa solo dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol. Le ricorrenti
ritengono che l’art. 4, comma 1, lettera b), della
legge n. 164 del 2016 violi il principio di leale collaborazione, in quanto,
affidando la disciplina del contributo al Fondo per l’ammortamento dei titoli
di Stato alla legge ordinaria, e non più all’atto amministrativo adottato
d’intesa con la Conferenza unificata, priverebbe gli enti territoriali di ogni
possibilità di coinvolgimento nella relativa decisione dato che «il principio
di leale collaborazione […] non è opponibile alla funzione legislativa».
Una quarta questione è sollevata
dalle Regioni Lombardia, Liguria e Veneto. In particolare, la Regione Veneto
contesta l’art. 4 della legge n. 164 del 2016, per violazione degli artt. 120,
117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., nella
parte in cui non prevede «espressamente un coinvolgimento delle autonomie
territoriali […] nella determinazione delle modalità
di [concorso alla] sostenibilità del debito del complesso delle amministrazioni
pubbliche e delle modalità di concorrenza alla riduzione del debito del
complesso delle amministrazioni pubbliche attraverso versamenti al Fondo per
l’ammortamento dei titoli di Stato». Una censura analoga, per violazione del
principio di leale collaborazione e, con esso, degli artt. 5 e 114 Cost., è proposta dalle Regioni Lombardia e Liguria, con
riferimento all’art. 4, comma 1, lettere b) e c),
della legge n. 164 del 2016.
3.– In via preliminare,
occorre esaminare le due eccezioni di inammissibilità
sollevate dall’Avvocatura generale dello Stato.
In primo luogo, nei giudizi
instaurati dalle quattro autonomie speciali la difesa
erariale ha eccepito una carenza di interesse attuale al ricorso, in quanto
l’art. 12 della legge n. 243 del 2012, come modificato dalla disposizione
impugnata, potrebbe essere inteso nel senso di rinviare alla legge rinforzata e
in quanto nulla escluderebbe che, nella pratica
attuazione della norma censurata, la legge sia approvata con la maggioranza
prescritta dalla legge costituzionale n. 1 del 2012, con la conseguenza che la
lamentata violazione potrebbe essere dedotta solo in un momento successivo.
L’eccezione non è fondata. Se
una legge rinforzata rimette alla «legge dello Stato» la definizione delle modalità del concorso degli enti territoriali alla
sostenibilità del debito pubblico, ragioni sia testuali che logiche impediscono
di riferire tale rinvio ad una successiva legge rinforzata, dovendosi invece
ritenere che la legge rinforzata intenda ammettere l’intervento della legge
ordinaria nella regolazione della materia.
A parte ciò, l’eventualità che
il rinvio dell’art. 12 si traduca in una legge approvata a maggioranza assoluta non incide sull’interesse a contestare lo stesso
art. 12: si deve ricordare che «il giudizio promosso in via principale è
condizionato alla mera pubblicazione di una legge che si ritenga lesiva della
ripartizione di competenze, a prescindere dagli effetti che essa abbia
prodotto» (sentenza
n. 195 del 2017; nello stesso senso, ad esempio, sentenze n. 262 del
2016 e n.
195 del 2015).
3.1.– L’Avvocatura
generale dello Stato ha poi eccepito che anche la previgente formulazione
dell’art. 12 rinviava alla legge ordinaria. Di conseguenza la censura sarebbe
inammissibile per mancanza di lesività della norma impugnata.
Nemmeno tale
eccezione è fondata. In primo luogo, l’art. 4 della legge n. 164 del 2016 ha
una portata chiaramente innovativa, in particolare là dove sostituisce il comma
2 e là dove abroga il comma 3 dell’art. 12 della legge
n. 243 del 2012. Il fatto che l’art. 12 già rinviasse alla «legge
dello Stato» non è sufficiente a rendere sovrapponibili il suo testo previgente
e la disposizione impugnata.
Inoltre, è opportuno ricordare
che la giurisprudenza costante di questa Corte è nel senso che una norma
ripetitiva di una norma precedente è comunque impugnabile (da ultimo, sentenza n. 182 del
2017).
4.– Sempre in via
preliminare, occorre rilevare che, nella memoria depositata in vista
dell’udienza, la Provincia autonoma di Bolzano osserva che l’art. 4 della legge
n. 164 del 2016 violerebbe gli artt. 79, 103, 104 e
107 dello Statuto, il metodo pattizio in materia finanziaria e il principio di
leale collaborazione, per le stesse ragioni fatte valere nei ricorsi della
Provincia autonoma di Trento e della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol.
Nell’atto introduttivo del
giudizio, la Provincia autonoma di Bolzano ha lamentato la violazione della
riserva di legge rinforzata, facendo riferimento all’art. 79 dello Statuto e
alla legge n. 190 del 2014 solo per argomentare la ridondanza di quel vizio
sull’autonomia finanziaria della Provincia, mentre è assente nel ricorso la
censura relativa al principio di leale collaborazione.
Per costante giurisprudenza
costituzionale, le questioni sollevate per la prima volta nella memoria
integrativa sono inammissibili (da ultimo, sentenze n. 154
e n. 126 del
2017 e n.
145 del 2016). Per queste ragioni, si deve concludere
che i motivi fondati sullo Statuto speciale, sul metodo pattizio e sul
principio di leale collaborazione, in quanto dedotti dalla Provincia autonoma
di Bolzano solo nella memoria integrativa, sono inammissibili.
4.1.– Nella memoria
depositata in vista dell’udienza, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
afferma che l’art. 4, comma 1, lettera a) è impugnato
anche per violazione degli artt. 48 e 49 della legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), e del
principio dell’accordo in materia di rapporti finanziari tra Stato e regioni
speciali.
Nel ricorso, tuttavia, la
Regione ha fatto valere solamente la violazione della riserva di legge
rinforzata, richiamando gli artt. 48 e 49 dello
Statuto e il principio pattizio solo per argomentare sulla ridondanza della
violazione dell’art. 5, comma 2, lettera c), della
legge costituzionale n. 1 del 2012 sull’autonomia costituzionale della Regione,
tanto è vero che tale argomentazione si chiude con un riferimento al «vizio
denunciato nel presente motivo di ricorso». Che questa sia l’esatta portata
della censura formulata nel ricorso risulta
confermato, da un lato, dall’epigrafe del quarto motivo, che cita solo la
violazione della riserva di legge rinforzata, senza alcun accenno ai parametri
attinenti all’autonomia finanziaria, dall’altro dal fatto che la Regione
impugna soltanto l’art. 4, comma 1, lettera a), mentre
non impugna l’art. 4, comma 1, lettera b), cioè la
norma che produce conseguenze più rilevanti dal punto di vista finanziario,
prevedendo il versamento al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato.
Per queste ragioni si deve concludere che il motivo fondato sugli artt. 48 e 49 dello
Statuto e sul principio pattizio, in quanto dedotto dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia solo nella memoria integrativa, è inammissibile.
5.– Prima di esaminare le
questioni nel merito, occorre precisare il significato dell’art. 4 della legge n. 164 del 2016. La Provincia autonoma di
Trento e la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol impugnano separatamente le lettere a) e b) dell’art. 4, comma 1, e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia impugna solo
l’art. 4, comma 1, lettera a). Le ricorrenti
presuppongono dunque che i due commi dell’attuale art. 12 della legge n. 243
del 2012 siano autonomi, mentre è da ritenere che essi siano collegati fra
loro.
Un dubbio in
effetti potrebbe sorgere dopo le modifiche apportate dalla legge n. 164
del 2016. Nel testo originario dell’art. 12, l’inciso «ai sensi del presente
articolo», contenuto nel comma 1, implicava
chiaramente un rapporto di integrazione tra il primo comma, recante la regola
generale, e i commi seguenti che ne precisavano le modalità di realizzazione.
Nel testo attuale, invece, l’eliminazione di quell’inciso determina un margine di incertezza, alimentata dal fatto che gli incisi contenuti
nel comma 1 «secondo modalità definite con legge dello Stato» e «nel rispetto
dei principi stabiliti dalla presente legge» sono ripetuti nel comma 2.
Ciononostante, questa Corte
ritiene che i commi 1 e 2 del vigente art. 12 della
legge n. 243 del 2012 disciplinino lo stesso fenomeno,
che, cioè, il concorso alla «sostenibilità del debito del complesso delle
amministrazioni pubbliche» (comma 1) si traduca nel concorso alla «riduzione
del debito del complesso delle amministrazioni pubbliche» (comma 2), in
coerenza con il criterio generale di cui all’art. 4, comma 3,
della legge n. 243 del 2012. Dai lavori preparatori e dai dossier parlamentari,
infatti, emerge che l’eliminazione dell’inciso «ai sensi del presente articolo»
nel comma 1 si spiega con il fatto che il comma 2 è
stato modificato, con conseguente rinvio alla legge ordinaria, e il comma 3 è
stato abrogato: il che conferma il collegamento fra i due commi dell’attuale
art. 12. Del resto, nella disposizione previgente il concorso alla
sostenibilità del debito si traduceva nella riduzione del debito statale,
tramite un contributo al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato.
6.– Precisato ciò, si può
passare all’esame della questione relativa alla
violazione della riserva di legge rinforzata, sollevata, come detto, dalle
Province autonome di Trento e di Bolzano, dalla Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Regione
Veneto.
La censura non è fondata in
quanto, da un lato, la riserva di legge rinforzata – invocata dalle
ricorrenti – deve essere considerata relativa e, dall’altro lato, l’art.
12 della legge n. 243 del 2012, come modificato dalla disposizione impugnata,
presenta un contenuto sufficiente a soddisfare la riserva relativa.
Quanto al primo profilo, è
opportuno ricordare che, in base all’art. 81, sesto comma,
Cost. (come modificato dalla legge costituzionale n.
1 del 2012), «[i]l contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i
criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci
e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni
sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di
ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale».
L’art. 5, comma 2, lettera c), della legge
costituzionale n. 1 del 2012 dispone poi che la legge rinforzata prevista
dall’art. 81, sesto comma, Cost.
disciplina «le modalità attraverso le quali i Comuni, le Province, le Città
metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni».
Mentre l’art. 81,
sesto comma, Cost., non riguardante
specificamente gli enti territoriali, ha una formulazione chiaramente
corrispondente alla previsione di una riserva relativa («le norme fondamentali
e i criteri»), l’art. 5, comma 2, lettera c), della
legge costituzionale n. 1 del 2012, rivolto specificamente agli enti
territoriali, è meno chiaro sotto questo profilo, ma va anch’esso inteso nel
senso di istituire una riserva relativa di legge rinforzata. Infatti, se, dal
punto di vista letterale, il riferimento alle «modalità» non è risolutivo, dal momento che la loro disciplina può avere gradi diversi
di determinatezza e può essere solo parzialmente fissata nella legge
rinforzata, dal punto di vista logico la natura della materia rende implausibile imputare al legislatore costituzionale la
volontà di istituire una riserva assoluta di legge rinforzata. La materia
finanziaria si colloca in un contesto per sua natura
mutevole ed è per definizione soggetta ai corrispondenti cambiamenti, i quali
richiedono capacità di rapido adattamento. Si può osservare al riguardo che non
a caso la parte finanziaria degli statuti speciali è modificabile con legge
ordinaria (previo accordo con la singola regione). Non sarebbe perciò logico
irrigidire totalmente in una legge rinforzata le modalità
di concorso degli enti territoriali alla sostenibilità del debito pubblico. E,
d’altro canto, il rinvio alla legge ordinaria era già previsto nel testo
originario dell’art. 12, comma 1, della legge n. 243
del 2012.
Chiarito ciò, sotto l’altro
profilo, l’art. 12 della legge n. 243 del 2012, come
modificato dall’art. 4 della legge n. 164 del 2016, presenta un
contenuto idoneo a soddisfare la riserva relativa di legge rinforzata. L’art.
12 non si risolve infatti nella mera ripetizione
dell’art. 5, comma 2, lettera c), della legge
costituzionale n. 1 del 2012, ma contiene, al comma 2, due elementi aggiuntivi
rispetto alla norma costituzionale, che hanno la funzione di precisarne
condizioni e modalità di applicazione: il riferimento all’«andamento del ciclo
economico», di cui è prescritto che si debba tener conto, e l’indicazione delle
modalità attraverso le quali gli enti territoriali concorrono alla riduzione
del debito pubblico («versamenti al Fondo per l’ammortamento dei titoli di
Stato»). Questo secondo elemento, in particolare, rende l’art. 12 idoneo a soddisfare la riserva relativa di legge
rinforzata, dato che l’art. 5, comma 2, lettera c),
della legge costituzionale n. 1 del 2012 prescrive proprio l’indicazione delle
«modalità» del concorso alla sostenibilità del debito pubblico.
7.– La seconda questione,
sollevata dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, impone di verificare se l’art. 4 della legge n.
164 del 2016 possa prevedere che la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol e le Province autonome concorrano alla
riduzione del debito pubblico «attraverso versamenti al Fondo per
l’ammortamento dei titoli di Stato secondo modalità definite con legge dello
Stato», o se ciò sia precluso dall’art. 79 dello Statuto speciale e dall’art.
1, comma 410, della legge n. 190 del 2014, disposizioni che, secondo le
ricorrenti, già regolerebbero il concorso della Regione e delle Province alla
riduzione del debito pubblico.
La questione non è fondata, nei
termini di seguito precisati.
Come noto,
l’art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione),
dispone che «[l]e regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e
di Bolzano, nel rispetto degli statuti speciali, concorrono
al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà ed
all’esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti, nonché al patto di
stabilità interno e all’assolvimento degli obblighi posti dall’ordinamento
comunitario, secondo criteri e modalità stabiliti da norme di attuazione dei
rispettivi statuti, da definire, con le procedure previste dagli statuti
medesimi, e secondo il principio del graduale superamento del criterio della
spesa storica di cui all’articolo 2, comma 2, lettera m)». In base al comma 2, le norme di attuazione devono tener conto,
principalmente, della «dimensione della finanza delle predette regioni e
province autonome rispetto alla finanza pubblica complessiva» e «delle funzioni
da esse effettivamente esercitate e dei relativi oneri».
Tale disposizione è stata
attuata, per le autonomie del Trentino-Alto Adige, non tramite nuove norme di
attuazione, ma direttamente mediante la modifica della parte finanziaria dello
Statuto con le leggi ordinarie "rinforzate” 23 dicembre 2009, n. 191, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge finanziaria 2010)», e n. 190 del 2014, adottate sulla
base di specifici accordi, in virtù dell’art. 104 dello Statuto
speciale.
La normativa così introdotta ha
previsto versamenti da parte della Regione autonoma Trentino-Alto Adige e delle
Province autonome, riduzioni di entrate e assunzione di ulteriori
competenze (si vedano le diverse disposizioni dell’art. 79 dello Statuto
speciale e l’art. 1, comma 408, della legge n. 190 del 2014).
Più precisamente, il concorso della Regione e delle Province autonome agli
oneri del debito pubblico è regolato: per gli anni 2014-2017 dall’art. 1, comma 410, della legge n. 190 del 2014; per gli anni 2018-2022
dall’art. 79, comma 4-bis, dello Statuto speciale, in attuazione di
quanto previsto dall’Accordo tra il Governo, la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige e le Province autonome di Trento e Bolzano in materia di finanza pubblica
del 15 ottobre 2014 (punto 12, primo periodo, anche
con riferimento al punto 5); per gli anni successivi al 2022 dall’art. 79,
comma 4-ter, dello Statuto speciale. Che i commi 4-bis e
4-ter dell’art. 79 abbiano ad oggetto il
concorso al pagamento degli oneri del debito pubblico, collegandosi all’art. 1,
comma 410, della legge n. 190 del 2014, è confermato dal confronto tra quanto
da essi disposto e il punto 12 dell’Accordo (da
leggere in combinato con il punto 5) e dal riferimento operato dallo stesso
comma 4-ter alla «variazione percentuale degli oneri del debito delle pubbliche
amministrazioni».
I citati commi 4-bis e 4-ter
dell’art. 79 dello Statuto speciale hanno rango
costituzionale e su questo stesso piano va posto anche l’art. 1, comma 410, della legge n. 190 del 2014, essendo stato approvato
ai sensi dell’art. 104 dello Statuto speciale, come risulta
espressamente dall’art. 1, comma 406, della legge n. 190 del 2014.
Poiché queste disposizioni sono
successive alla legge costituzionale n. 1 del 2012 e regolano specificamente il
concorso della Regione autonoma e delle Province autonome
al pagamento degli oneri del debito pubblico, si deve ritenere che l’art. 4
della legge n. 164 del 2016, non potendo discostarsi dalle prime, in quanto di rango sottordinato,
debba essere inteso, in base al criterio dell’interpretazione adeguatrice, nel senso che esso non incide sul concorso
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige e delle Province autonome alla
riduzione del debito pubblico e parimenti nel senso che tale concorso resta
quello stabilito dalle norme statutarie citate. In base a
tale interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione censurata,
la legge ordinaria prevista dall’art. 12 della legge n. 243 del 2012 non potrà
dunque introdurre diverse e ulteriori forme di
contributo della Regione e delle Province.
Che questo debba essere il
significato dell’art. 4 della legge n. 164 del 2016 risulta
confermato anche da altre due disposizioni dell’art. 79 dello Statuto speciale,
che espressamente affermano il carattere esaustivo degli obblighi e dei
concorsi previsti dalle norme speciali concernenti la Regione autonoma e le
Province autonome e ammettono ulteriori contributi solo in casi ed entro limiti
determinati (sentenza
n. 154 del 2017). La prima è l’art. 79, comma 4,
primo periodo – anch’essa successiva alla legge costituzionale n. 1 del
2012 – che espressamente esclude l’applicabilità alla Regione, alle
Province e agli enti appartenenti al sistema territoriale regionale di
meccanismi di concorso alla riduzione del debito pubblico tramite versamenti a
un fondo statale (segnatamente esclude che siano loro applicabili disposizioni
statali che 9prevedono «obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all’erario o
concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto di
stabilità interno, diversi da quelli previsti dal presente titolo»). La seconda
è l’art. 79, comma 4-septies, dello Statuto speciale, che fa salva la facoltà
da parte dello Stato di modificare, per un periodo di tempo
definito, i contributi a carico della Regione e delle Province, previsti a
decorrere dal 2018, «per far fronte ad eventuali eccezionali esigenze di
finanza pubblica nella misura massima del 10 per cento dei predetti contributi
stessi», subordina contributi di importo superiore all’accordo con la Regione e
le Province e condiziona a limiti rigorosi (una percentuale non superiore al 10
per cento e un periodo limitato) incrementi di contributo per eventuali manovre
straordinarie necessarie per assicurare il rispetto delle norme europee in
materia di riequilibrio del bilancio pubblico.
8.– La terza questione è
stata sollevata dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol. Le ricorrenti
ritengono che l’art. 4, comma 1, lettera b), della legge n. 164 del 2016 violi
il principio di leale collaborazione, per aver sostituito la procedura
amministrativa concertata (divenuta tale per effetto della sentenza n. 88 del
2014) con l’atto legislativo, non essendo il principio di leale
collaborazione riferibile alla funzione legislativa.
La questione ricalca quella
decisa dalla sentenza
n. 250 del 2015. Anche in quel caso le Regioni ricorrenti avevano
contestato la previsione di un intervento legislativo unilaterale dello Stato,
in sostituzione della determinazione amministrativa definita tramite accordo precedentemente prevista. Questa Corte ha dichiarato
la questione non fondata, osservando che «le
ricorrenti sembrano configurare una sorta di riserva costituzionale di
procedimento amministrativo concertato, aperto alla partecipazione dei diversi
livelli di governo interessati dal coordinamento finanziario, ma a tale
prospettazione deve replicarsi che, né le norme invocate come parametro, né la
giurisprudenza costituzionale sorreggono tale tesi».
Per questa stessa ragione, di inesistenza di una riserva costituzionale di procedura
amministrativa concertata, anche la questione relativa al principio di leale
collaborazione sollevata dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione
autonoma Trentino-Alto Adige deve essere dunque dichiarata non fondata.
9.– La quarta questione,
sollevata dalle Regioni Lombardia, Liguria e Veneto, attiene anch’essa alla
violazione del principio di leale collaborazione, ma è posta in una prospettiva
diversa rispetto a quella appena esaminata. Le Regioni ordinarie ricorrenti
censurano infatti l’art. 4 della legge n. 164 del 2016
per non avere previsto un coinvolgimento regionale nella definizione delle modalità della riduzione del debito, cioè nell’adozione
dell’atto legislativo a cui tale definizione è affidata.
Nemmeno in questa prospettiva,
tuttavia, la questione della violazione del principio di
leale collaborazione è fondata.
Giustamente le regioni sottolineano l’esigenza di un loro coinvolgimento nella
scelta relativa alle modalità del concorso degli enti territoriali alla
riduzione del debito pubblico, essendo evidente che tale concorso, in
particolare con la modalità prevista dall’art. 12, comma 2,
della legge n. 243 del 2012 (versamenti al Fondo per l’ammortamento dei titoli
di Stato), presenta un forte impatto sulla loro autonomia finanziaria, come ha
riconosciuto anche questa Corte, introducendo nell’art. 12, comma 3, della legge n. 243 del 2012 il vincolo di un’intesa con
la Conferenza unificata (sentenza n. 88 del 2014). Tale riconosciuta esigenza
collaborativa, se impone allo Stato di improntare la sua attività di
coordinamento della finanza pubblica allargata a «canoni di ragionevolezza e di
imparzialità nei confronti dei soggetti chiamati a concorrere alla dimensione
complessiva della manovra» (sentenze n. 107 del
2016 e n. 19
del 2015), non conduce tuttavia a ritenere che l’art. 4 della legge n. 164
del 2016 sia illegittimo per non avere previsto il coinvolgimento delle regioni
nell’approvazione della legge ordinaria destinata a regolare le modalità del concorso degli enti territoriali alla riduzione
del debito pubblico.
Questa Corte, invero, non ha mai
ritenuto necessario un coinvolgimento delle regioni nel procedimento di
formazione delle leggi e ha costantemente escluso che nel principio di leale
collaborazione possa essere rinvenuto un fondamento costituzionale
all’applicazione dei meccanismi collaborativi nel procedimento legislativo (sentenze n. 192 del
2017, n. 43
del 2016, n.
250 del 2015, n.
63 del 2013, n.
79 del 2011, n.
278, n. 112
e n. 100 del
2010, n. 298,
n. 249, n. 247, n. 232, n. 225, n. 107 e n. 12 del 2009,
n. 401 e n. 98 del 2007,
n. 181 del 2006,
n. 272 del 2005,
n. 196 del 2004,
n. 437 del 2001).
A ciò si deve aggiungere che, dalla previsione in Costituzione di alcune
particolari ipotesi in cui una legge statale ordinaria è preceduta da un
raccordo con le regioni (art. 116,
terzo comma, art. 132, secondo comma, art. 133, primo
comma), non è lecito desumere alcuna regola generale circa la necessità
di percorsi collaborativi di quel genere, tanto meno la regola per cui, oltre
ai casi specifici considerati in quelle previsioni, le leggi statali incidenti
sull’autonomia regionale possano essere ritenute implicitamente rinforzate da
un vincolo procedimentale di collaborazione con le regioni.
Se è vero che è stata
recentemente dichiarata l’illegittimità di una legge di delega per non aver
previsto l’intesa con la Conferenza unificata (o con la Conferenza
Stato-regioni, a seconda dei casi) in vista dell’adozione dei decreti
legislativi (sentenza
n. 251 del 2016), va sottolineato che tale pronuncia si riferisce
segnatamente al rapporto che intercorre tra legge delega e decreto legislativo,
e che non sarebbe corretto estenderne la portata al diverso rapporto
intercorrente tra legge rinforzata e legge ordinaria. A tale estensione osta
infatti la circostanza, di per sé decisiva, che il procedimento legislativo è
disciplinato da un sistema di norme contenute nella Costituzione e nei
regolamenti parlamentari ai quali la prima rinvia per la disciplina integrativa
(artt. 64 e 72 Cost.), con la conseguenza che si deve
ritenere precluso a una legge, per quanto rinforzata, di regolare la procedura
legislativa di altra legge, ancorché di rango diverso, restando la legge (non
costituzionale) in ogni caso priva di competenza su tale oggetto (sentenze n. 249 del
2009, che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo un vincolo
procedimentale imposto al legislatore regionale dall’art. 205, comma 6, del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia
ambientale», nonché n. 112 e n. 100 del 2010).
per
questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di
legittimità costituzionale promosse con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi;
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 4 della legge 12 agosto 2016, n. 164 (Modifiche alla legge 24
dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e
degli enti locali), promossa dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli artt. 79, 103, 104 e 107 dello Statuto
speciale, al principio dell’accordo in materia finanziaria e al principio di
leale collaborazione;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 4, comma 1, lettera a), della legge n. 164
del 2016, promossa dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in riferimento
agli artt. 48 e 49 dello Statuto speciale e al principio dell’accordo in
materia finanziaria;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 4, comma 1, della legge n. 164 del 2016,
promossa dalle Province autonome di Trento e di Bolzano, dalla Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e
dalla Regione Veneto in riferimento all’art. 5, comma 2,
lettera c), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del
principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), con i ricorsi
indicati in epigrafe;
4) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1,
della legge n. 164 del 2016, promossa dalla Provincia autonoma di Trento e
dalla Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, in riferimento agli artt.
79 e 104 dello Statuto speciale, con i ricorsi indicati in epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 4, comma 1, lettera b), della legge n. 164
del 2016, promossa dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, in riferimento al principio di leale
collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
6) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 4, comma 1, della legge n. 164 del 2016,
promossa dalle Regioni Lombardia, Liguria e Veneto, in riferimento al principio
di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede
della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’11 ottobre 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 10
novembre 2017.