SENTENZA
N. 31
ANNO
2019
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME
DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giorgio LATTANZI;
Giudici: Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO’, Luca ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi per conflitto di attribuzione tra
enti sorti a seguito dei decreti
del Ministero dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti e con il dipartimento della funzione pubblica 21
settembre 2016 (Determinazione del maggiore gettito della tassa automobilistica
da riservare allo Stato, al netto del minor gettito dello stesso tributo da riconoscere
alle regioni ed alle province autonome di Trento e di Bolzano, per l’anno 2012)
e 8
maggio 2017 (Determinazione del maggior gettito della tassa automobilistica da
riservare allo Stato, ai sensi dell’articolo 1, commi 321 e 322, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, per l’anno 2013), promossi dalla Regione autonoma
Sardegna nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorsi
notificati il 22-28 novembre 2016 e il 12-18 luglio 2017, depositati in
cancelleria il 30 novembre 2016 e il 18 luglio 2017, iscritti rispettivamente
al n. 6
del registro conflitti tra enti 2016 e al n. 7
del registro conflitti tra enti 2017 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 51, prima serie speciale, dell’anno 2016 e n. 36, prima
serie speciale, dell’anno 2017.
Visti gli atti di costituzione del Presidente
del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 22 gennaio 2019
il Giudice relatore Aldo Carosi;
uditi l’avvocato Massimo Luciani per la Regione
autonoma Sardegna e l’avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto
in fatto
1.‒ Con ricorso spedito per la notifica il
22 novembre 2016 e depositato il successivo 30 novembre, la Regione autonoma
Sardegna ha proposto conflitto di attribuzione (reg. confl.
enti n. 6 del 2016) nei confronti dello Stato in relazione al decreto del
Ministero dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti e con il dipartimento della funzione pubblica 21
settembre 2016 (Determinazione del maggiore gettito della tassa automobilistica
da riservare allo Stato, al netto del minor gettito dello stesso tributo da
riconoscere alle regioni ed alle province autonome di Trento e di Bolzano, per
l’anno 2012), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 23
settembre 2016.
1.1.‒ La Regione autonoma ricorrente
premette che il decreto ministeriale impugnato interviene in un risalente
contenzioso tra lo Stato e la Regione autonoma Sardegna, già oggetto
dell’attenzione di questa Corte (sono citate le sentenze n. 82 del
2015, n. 144
del 2015 [recte: 2013], n. 95 del 2013,
n. 99 e n. 118 del 2012).
L’art. 1, comma 834, della legge 27 dicembre
2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», ha difatti modificato il
sistema tributario delle entrate regionali, riformulando l’art. 8 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna). Il
nuovo sistema, sebbene dovesse entrare a regime dal 2010 (art. 1, comma 838,
della legge n. 296 del 2006), è rimasto a lungo inattuato, con la conseguenza
che il «ritardo accumulato» ha determinato «una emergenza finanziaria in
Sardegna» (è citata la sentenza n. 95 del
2013).
Solo nel luglio 2014 lo Stato, recependo
indicazioni in tal senso (fornite, in particolare, dalla legge 16 ottobre 2012,
n. 182, recante «Disposizioni per l’assestamento del bilancio dello Stato e dei
bilanci delle Amministrazioni autonome per l’anno finanziario 2012», che aveva
stanziato le somme per le regolazioni contabili in favore della Sardegna, e
dall’art. 11, comma 5-bis, del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, recante
«Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica
amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali,
nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali», convertito, con
modificazioni, nella legge 6 giugno 2013, n. 64) ha stipulato l’accordo in
materia di finanza di pubblica del 21 luglio 2014 ed ha regolato alcuni aspetti
del rapporto economico-finanziario con la Regione autonoma; quindi, nel dicembre
2015, lo Stato e la Regione autonoma sono addivenuti ad una seconda intesa in
cui hanno stabilito che «il saldo del maggior gettito spettante alla Regione
per gli anni dal 2010 al 2015 in conseguenza dell’adozione del decreto
legislativo di attuazione dell’art. 8 della l. cost. 26 febbraio 1948, n. 3,
rispetto all’importo già attribuito, è erogato alla medesima in 4 annualità
costanti a decorrere dall’anno 2016» (art. 3).
È da ultimo intervenuto il decreto legislativo 9
giugno 2016, n. 114 (Norme di attuazione dell’articolo 8 dello Statuto speciale
della Regione autonoma della Sardegna - legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 3, in materia di entrate erariali regionali) che ha attuato l’art. 8 dello
statuto speciale prevedendo, all’art. 15, comma l, che «[l]e compartecipazioni
spettanti ai sensi dell’articolo 8 dello Statuto alla Regione non possono
essere oggetto di riserva erariale, salvo quanto previsto al comma 2», ai sensi
del quale «[e]sclusivamente qualora intervengano
eventi eccezionali e imprevedibili, previa comunicazione alla Regione Autonoma
della Sardegna, il gettito derivante dall’istituzione di nuovi tributi o da
maggiorazioni di aliquote determinati con legge statale può essere riservato
allo Stato, a condizione che il medesimo gettito sia specificamente finalizzato
alla copertura degli oneri derivanti dagli eventi anzi detti, sia temporalmente
delimitato e distintamente contabilizzato nel bilancio statale». L’art. 18,
inoltre, prevede che «[l]e disposizioni del presente decreto legislativo si
applicano a decorrere dal 1° gennaio 2010», coerentemente con il termine di
entrata a regime del novellato art. 8 dello statuto speciale, già indicato
dall’art. l, comma 838, della legge n. 296 del 2006.
1.2.‒ È in questo
contesto che è stato adottato il provvedimento impugnato.
Esso sarebbe asseritamente attuativo dell’art.
l, comma 235, della legge n. 296 del 2006 – che prevede la regolazione delle
minori entrate per le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
derivanti dalle esenzioni dal pagamento della tassa automobilistica per
l’acquisto di veicoli meno inquinanti (cosiddetti "ecoincentivi”) – e del comma
321 del medesimo articolo, che prevede l’innalzamento tariffario e la riserva
allo Stato del maggior gettito della tassa automobilistica sui veicoli
maggiormente inquinanti, a decorrere dall’anno 2007, disponendo, al contempo,
una riduzione percentuale dei trasferimenti statali destinati alle Regioni e
alle Province autonome di Trento e di Bolzano in ragione del maggior gettito derivante
dal predetto tributo. Il successivo comma 322, così come il comma 235 per le
minori entrate, ha quindi rinviato a un decreto del Ministero dell’economia e
delle finanze, da adottare d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, la
definizione delle regolazioni finanziarie delle maggiori entrate nette
derivanti dall’attuazione delle norme di cui al comma 321 e dei criteri per la
corrispondente riduzione dei trasferimenti dello Stato alle sopra dette
autonomie.
In (pretesa) attuazione di queste disposizioni,
il provvedimento impugnato indica quindi, le somme che le Regioni e le Province
autonome che riscuotono il tributo devono rimettere all’erario, quale maggior
gettito derivante dall’aumento tariffario del comma 321, detratto il minor
gettito derivante dal comma 235.
Per la Regione autonoma Sardegna il maggior
gettito così determinato sarebbe pari alla somma di euro 4.481.085,69.
L’art. 2 del decreto in esame prevede, inoltre,
che tali importi, in assunto spettanti all’erario, debbano essere versati dalle
Regioni entro sessanta giorni dalla data di pubblicazione del decreto in
Gazzetta Ufficiale e che, ove tale versamento non sia effettuato, la Ragioneria
generale dello Stato sia tenuta «al recupero mediante corrispondente riduzione
dei trasferimenti erariali destinati a ciascuna regione e provincia autonoma,
le cui autorizzazioni di spesa risultano iscritte nello stato di previsione del
Ministero dell’economia e finanze […]».
2.– Ciò premesso, in ordine al "tono
costituzionale” del conflitto, la Regione autonoma Sardegna evidenzia che il
provvedimento impugnato riserva all’erario il maggior gettito derivante
dall’aumento di un tributo il quale, ai sensi dell’art. 8, comma l, lettera m),
dello statuto speciale, è compartecipato per i sette decimi dalla Regione
autonoma Sardegna, sottraendole, in tal modo, risorse che statutariamente le
spettano. Sarebbe dunque pregiudicata l’autonomia finanziaria regionale che
l’art. 7 dello statuto speciale riconnette al regime delle compartecipazioni
erariali di cui al successivo art. 8.
2.1.– La ricorrente anzitutto lamenta la
violazione degli artt. 7 e 8 dello statuto
speciale e degli artt.
116, 117 e 119 della Costituzione.
Assume infatti che la riserva erariale disposta
con detto decreto ministeriale sarebbe illegittima dal momento che l’art. 8
dello statuto speciale non contempla alcuna ipotesi derogatoria del regime di
compartecipazione fissa alle entrate. Le riserve statali infatti non sarebbero
previste né nella formulazione vigente, né in quelle precedenti, con la
conseguenza che ogni atto che esclude un tributo dalla compartecipazione
sarebbe illegittimo per violazione dello stesso art. 8 e, indirettamente,
dell’art. 7.
Al riguardo, difatti, questa Corte ha avuto modo
di affermare che «[d]iversamente dallo statuto della
Regione siciliana […], non risultano riserve integrali allo Stato previste
dallo statuto della Regione autonoma Sardegna. Pertanto, la denunciata mancata
attribuzione a tale Regione degli importi corrispondenti all’applicazione delle
quote fisse di compartecipazione previste dall’art. 8 dello statuto speciale in
relazione ai diversi tributi [...] contrasta con l’evocato parametro
statutario» (sentenza
n. 241 del 2012).
Per le medesime ragioni risulterebbero violati
altresì gli artt. 116, 117, terzo comma, e 119 Cost., che riconoscono e tutelano
l’autonomia economico-finanziaria delle Regioni e, in particolare, delle
autonomie speciali, con specifico riferimento alla Regione autonoma Sardegna.
2.2.– Sarebbero inoltre violati gli artt. 15 e
18 del d.lgs.
n. 114 del 2016 ‒ anche in riferimento ai predetti artt. 7 e 8 dello statuto
speciale ‒ che recano norme di attuazione dell’art. 8 da ultimo
menzionato. Secondo questa Corte, infatti, le norme di attuazione degli statuti
speciali «possiedono un sicuro ruolo interpretativo ed integrativo delle stesse
espressioni statutarie che delimitano le sfere di competenza delle Regioni ad
autonomia speciale e non possono essere modificate che mediante atti adottati
con il procedimento appositamente previsto negli statuti, prevalendo in tal
modo sugli atti legislativi ordinari» (sentenza n. 51 del
2006) e, pertanto, possono essere evocati nel giudizio per conflitto
d’attribuzione tra enti. In base a dette disposizioni, il regime delle compartecipazioni
non può essere derogato, salvo il ricorrere di «eventi eccezionali e
imprevedibili» e nel rispetto di alcuni oneri sostanziali e procedimentali che
non sarebbero stati rispettati nel caso di specie. In particolare, la riserva
può essere disposta solo su nuovi tributi o su maggiorazioni di aliquote di
tributi preesistenti, con salvezza del gettito già previsto in favore della
Regione autonoma; lo Stato deve dare alla Regione autonoma previa comunicazione
della volontà di disporre una riserva su tali maggiori entrate; il gettito deve
essere specificamente finalizzato alla copertura degli oneri derivanti dagli
«eventi eccezionali e imprevedibili» che giustificano la riserva erariale; la
riserva deve essere temporalmente delimitata e distintamente contabilizzata nel
bilancio statale.
Secondo la ricorrente, peraltro, il menzionato
contrasto sarebbe maggiormente evidente considerando che le disposizioni di
attuazione del novellato art. 8 dello statuto speciale producono effetti dal
gennaio 2010, vale a dire dalla data in cui il nuovo sistema delle entrate
regionali avrebbe dovuto entrare a regime, ai sensi dell’art. l, comma 838,
della legge n. 296 del 2006.
2.3.‒ La riserva erariale delle entrate
compartecipate dalla Regione autonoma Sardegna sarebbe inoltre lesiva del
principio di leale collaborazione desumibile dagli artt. 5 e 117 Cost., in
relazione alle intese stipulate tra lo Stato e la Regione autonoma aventi ad
oggetto «Accordo tra lo Stato e la Regione autonoma della Sardegna per il
coordinamento della finanza pubblica», del 10 dicembre 2015, e «Accordo tra il
Ministro dell’Economia e delle Finanze e la Regione Sardegna in materia di
finanza pubblica», del 21 luglio 2014.
Con l’art. 3 dell’accordo del dicembre del 2015,
lo Stato si sarebbe infatti obbligato a liquidare alla Regione, in quattro
quote annuali, il maggior gettito tributario compartecipato non ancora
trasferito alla Regione autonoma Sardegna, recependo le indicazioni della
giurisprudenza costituzionale sulla cogenza del regime di compartecipazione
delle entrate erariali e auto-obbligandosi a restituire qualunque cespite fosse
stato escluso da tale regime. Conseguentemente, lo Stato non potrebbe
incamerare somme oggetto di compartecipazione della Regione autonoma Sardegna.
La riserva erariale sarebbe inoltre in contrasto
anche con l’accordo del luglio del 2014 in cui lo Stato aveva riconosciuto gli
effetti della riforma del regime delle entrate sulle capacità di spesa della
Regione autonoma Sardegna, superando il precedente regime del "patto di
stabilità interno”. Il mancato riconoscimento di parte delle risorse
compartecipate comporterebbe necessariamente l’illegittima compressione della
capacità di spesa della Regione, posto che «è di palmare evidenza che [...] il
principio inderogabile dell’equilibrio in sede preventiva del bilancio di
competenza comporta che non possono rimanere indipendenti e non coordinati, nel
suo ambito, i profili della spesa e quelli dell’entrata» (è richiamata la sentenza n. 118 del
2012).
La lesione del principio di leale collaborazione
è inoltre dedotta in ragione della violazione di un’intesa «senza l’attivazione
di ulteriori meccanismi di cooperazione necessari per superare l’intesa già
raggiunta», ciò che «determina una lesione del principio di leale
collaborazione», dal momento che le intese «rappresentano la via maestra per
conciliare esigenze unitarie e governo autonomo del territorio», e che «il
principio di leale collaborazione che si realizza mediante tali accordi, anche
in una accezione minimale, impone alle parti che sottoscrivono un accordo
ufficiale in una sede istituzionale di tener fede ad un impegno assunto» (sono
richiamate le sentenze
n. 58 del 2007 e n. 31 del 2006).
Detti principi, affermati in casi nei quali l’intesa
era intervenuta in un ambito materiale riconducibile alla competenza
legislativa esclusiva statale, dovrebbero a maggior ragione trovare
applicazione al caso in esame, in cui, da un canto, rilevano le speciali
prerogative della Regione autonoma Sardegna e, dall’altro, questa Corte,
facendo espressamente riferimento anche all’intesa del 21 luglio 2014, ha
riconosciuto un particolare rilievo agli accordi in materia di finanza pubblica
intervenuti tra lo Stato e le autonomie speciali (si richiama la sentenza n. 19 del
2015).
Peraltro, la violazione del principio di leale
collaborazione non potrebbe essere esclusa dal fatto che lo schema del decreto
ministeriale impugnato è stato esaminato nell’ambito della Conferenza
Stato-Regioni. In quella sede, difatti, la Regione autonoma ricorrente, nel
corso della seduta della Commissione affari finanziari della Conferenza dell’8
giugno 2016, ha fatto presente «la non applicabilità della norma [ovverosia del
comma 321] alla Regione Sardegna», come risulta dal verbale della Commissione.
2.4.‒ La deroga al regime di
compartecipazione prevista dal decreto impugnato violerebbe anche gli artt. 54
e 56 dello statuto
speciale, in quanto modificherebbe le disposizioni statutarie e le norme di
attuazione sull’autonomia economico-finanziaria della Regione autonoma senza
rispettare gli speciali procedimenti ivi previsti.
2.5.‒ Infine, per completezza, la
ricorrente osserva che non potrebbe obiettarsi che l’atto impugnato si è
limitato a dare applicazione ai commi 321 e 322 dell’art. l della legge n. 296
del 2006, che hanno istituito la riserva erariale delle entrate derivanti
dall’innalzamento dell’aliquota sulla tassa automobilistica per i veicoli
maggiormente inquinanti, dal momento che essi sarebbero divenuti inefficaci nei
confronti della ricorrente con l’accordo del dicembre 2015, o, al più, con
l’entrata in vigore del d.lgs. n. 114 del 2016.
Con l’accordo del dicembre 2015 e con la
successiva emanazione delle norme di attuazione statutaria, infatti, lo Stato
avrebbe integralmente recepito le indicazioni della giurisprudenza
costituzionale sulla cogenza del regime di compartecipazione delle entrate da
parte della Regione autonoma Sardegna, auto-obbligandosi a restituire qualunque
cespite fosse stato escluso da tale regime. Ne conseguirebbe che il comma 321,
a far data dal 2010 (decorrenza stabilita dal d.lgs. n. 114 del 2016, come si è
visto), non è applicabile alla Regione autonoma Sardegna.
In particolare, il d.lgs. n. 114 del 2016
avrebbe parzialmente abrogato il comma 321 dell’art. l della legge n. 296 del
2006, nella parte in cui disponeva la riserva erariale per i tributi spettanti
alla Regione autonoma Sardegna per le annualità dal 2010 in poi.
2.6.‒ In via subordinata, la Corte
costituzionale, qualora ritenesse che l’art. 1, comma 321, non sia stato
abrogato dal d.lgs. n. 114 del 2016, dovrebbe interpretare la medesima
disposizione in senso costituzionalmente orientato, vale a dire escludendo dalla
riserva erariale le Regioni a statuto speciale il cui ordinamento non consente
deroghe al regime di compartecipazione ai tributi. Conseguentemente, la riserva
erariale non potrebbe più applicarsi alla Regione autonoma ricorrente.
Detta interpretazione comporterebbe,
innanzitutto, che il decreto impugnato avrebbe violato il comma 321 dell’art. l
della legge
n. 296 del 2006 unitamente ai parametri già indicati; inoltre a voler
considerare tuttora vigente il suddetto comma 321, persisterebbe la lesione dell’autonomia
economico-finanziaria garantita alla ricorrente dallo statuto
speciale (artt. 7 e 8, nonché art. 54, che assicura la "rigidità” della
fonte statutaria), dalle norme di attuazione statutaria (artt. 15 e 18 del d.lgs.
n. 114 del 2016, anche alla luce dell’art. 56 dello statuto
speciale, che prescrive il particolare procedimento di approvazione delle
norme di attuazione), dagli artt. 5, 116, 117, terzo comma, e 119 Cost., e dalle
intese stipulate con lo Stato, per quanto in precedenza illustrato.
2.7.‒ In via ulteriormente subordinata, e
quindi, qualora la Corte ritenesse non solo vigente e quindi applicabile alla
Regione autonoma Sardegna il menzionato art. 1, comma 321, per le annualità dal
2010, ma altresì di doverlo interpretare in modo difforme da quanto dianzi prospettato, la ricorrente sollecita la medesima
Corte a sollevare innanzi a sé la questione di legittimità costituzionale del
suddetto articolo.
Il d.lgs. n. 114 del 2016, attuativo dello
statuto, avrebbe difatti determinato l’illegittimità costituzionale
sopravvenuta della precedente disposizione di legge statale (è citata la sentenza n. 13 del
1974 secondo la quale «è bensì vero – in linea di principio – che, nel vigente
ordinamento, il sopravvenire di nuove norme [...] dotate [...] di forza
giuridica prevalente rispetto a quella delle leggi formali ordinarie, determina
l’invalidazione delle norme anteriori che divengano con esse incompatibili» e
«[t]ale è certamente il caso delle relazioni tra la
preesistente legislazione statale e le competenze legislative attribuite alle
Regioni» dalla novellazione degli statuti speciali o
delle norme di attuazione statutaria).
Conseguentemente, il decreto ministeriale
impugnato lederebbe le attribuzioni costituzionali e statutarie connesse
all’autonomia economico-finanziaria della Regione autonoma Sardegna, non solo
per quanto in precedenza illustrato, ma anche in ragione della sopravvenuta
illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 321, della legge n. 296 del
2006 che, se interpretato diversamente da quanto sopra prospettato, sarebbe
incompatibile con l’art. 8 dello statuto speciale e con gli artt. 15 e 18 del
d.lgs. n. 114 del 2016, per le ragioni già illustrate.
3.– Con atto depositato il 3 gennaio 2017, si è
costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il conflitto sia
dichiarato inammissibile o infondato.
3.1.– Il resistente eccepisce anzitutto
l’inammissibilità del conflitto, in quanto il decreto impugnato sarebbe
dichiaratamente attuativo dell’art. 1, commi 235, 321 e 322 della legge n. 296
del 2007: le censure ad esso mosse investirebbero in realtà le disposizioni
normative di cui farebbero applicazione, nella parte in cui riserverebbero allo
Stato il maggior gettito derivante dall’incremento delle tasse
automobilistiche, pur in difetto del requisito del vincolo di destinazione
specifica statutariamente previsto ai fini della legittimità della riserva. Il
ricorso mirerebbe pertanto a eludere i termini decadenziali previsti per
l’impugnativa delle norme di legge su cui si fondano i poteri esercitati con
l’atto oggetto del conflitto, rendendo quest’ultimo inammissibile secondo i principi
affermati da questa Corte (è citata la sentenza n. 472 del
1995). D’altronde, la ricorrente non avrebbe impugnato i decreti relativi
alle precedenti annualità.
Per tali motivi, difatti, un analogo conflitto
proposto dalla Regione Siciliana avverso il decreto ministeriale relativo agli
anni 2006 e 2007 è stato dichiarato inammissibile con la sentenza n. 144
del 2013.
Inoltre, sempre in punto di inammissibilità,
secondo il Presidente del Consiglio dei ministri la ricorrente avrebbe avuto
piena consapevolezza del contenuto del decreto e delle modalità della
regolazione finanziaria da esso operata, trattandosi di atto frutto della
concertazione con la medesima Regione, in quanto adottato a seguito dell’intesa
del 7 luglio 2016 raggiunta in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le Regioni e le Province autonome.
Infine, prosegue il resistente, la partecipazione
regionale all’iter formativo del decreto escluderebbe altresì il pregiudizio
alle disponibilità regionali di cassa, non avendo fornito la ricorrente alcuna
specificazione a riguardo ed anzi essendo errata, per eccesso, l’indicazione
dell’importo compensato pari, in realtà, ad euro 3.136.759,98. In proposito
questa Corte ha sottolineato la necessità che l’intervento statale produca una
grave alterazione del rapporto tra complessivi bisogni regionali e l’insieme
dei mezzi per farvi fronte (si citano al riguardo le sentenze n. 127 del
2016, n. 29
del 2004, n.
138 del 1999 e n. 222 del 1994).
3.2.− Nel merito,
il ricorso sarebbe comunque infondato.
Il provvedimento impugnato, cosi come le norme
primarie che attua, stabiliscono un meccanismo di mera
regolazione finanziaria volto a compensare le minori entrate derivanti a
Regioni e Province autonome dall’introduzione dei cosiddetti ecoincentivi con
le maggiori entrate nette derivanti dall’incremento della tassa automobilistica
regionale e a stabilire la correlativa riduzione dei trasferimenti erariali
regionali. Da ciò conseguirebbe la non fondatezza di tutte le censure.
I commi 321 e 322 dell’art. 1 della legge n. 296
del 2006 costituirebbero, infatti, disposizioni di coordinamento tra finanza
regionale e statale in linea con gli artt. 7 e 8, lettera m), dello statuto
speciale, i quali prevedono, rispettivamente, che l’autonomia finanziaria sia
coordinata con quella dello Stato e che alla Regione autonoma Sardegna spettano
i sette decimi delle entrate erariali, tra le quali continua ad annoverarsi la
tassa automobilistica (si citano le sentenze n. 199 del
2016 e n.
288 del 2012). In sostanza, difatti, le disposizioni della legge n. 296 del
2006 sostituiscono con il maggior gettito della tassa automobilistica,
direttamente riscossa e accertata dalle Regioni, una quota pari di
trasferimenti erariali diretti.
Per le medesime ragioni sarebbe infondata anche
la dedotta violazione dell’art. 15 del d.lgs. 114 del 2016 che disciplina le
riserve di gettito allo Stato dei nuovi tributi o degli incrementi di tributi
esistenti, ribadendo i consueti criteri dell’eccezionalità, temporaneità, del
vincolo di destinazione e della separatezza contabile di tale riserva. Detto
parametro sarebbe irrilevante nel caso in esame, in cui non si discute di una
riserva statale di un incremento dell’aliquota, bensì, come dianzi
chiarito, di una norma di coordinamento tra incremento delle aliquote della
tassa automobilistica e trasferimenti erariali diretti.
Sarebbero parimenti irrilevanti gli accordi
finanziari tra Stato e Regione autonoma Sardegna del luglio 2014 e del dicembre
2015, i quali non avrebbero trattato la questione del maggior gettito della
tassa automobilistica, vigente dal 2006, che sarebbe quindi rimasta materia
estranea ad essi.
Destituita di fondamento sarebbe anche la
censura relativa alla mancata previa intesa tra Stato e Regione ricorrente, dal
momento che il decreto impugnato è stato, al contrario, adottato previa intesa
nella Conferenza Stato-Regioni, con il consenso anche della Regione autonoma
Sardegna.
Alla luce dei rilievi che precedono, sarebbe superata
altresì l’asserita lesione degli artt. 54 e 56 dello statuto speciale, dal
momento che la legge n. 296 del 2006 avrebbe soltanto dettato disposizioni di
coordinamento finanziario tra Stato e Regione, in conformità all’art. 7 del
medesimo statuto, e non avrebbe provveduto a modificarlo.
Peraltro, la menzionata legge, con l’art. 1,
comma 834, ha apportato modifiche allo statuto speciale relative al regime
delle entrate regionali ed è anteriore di dieci anni al menzionato d.lgs. n.
114 del 2016, per cui non potrebbe essere considerata come una modifica delle
norme di attuazione da questo revocate.
Per questo motivo sarebbe infondato anche
l’ulteriore motivo di ricorso, proposto in via subordinata, in cui si sostiene
la sopravvenuta inefficacia dell’art. l, comma 321, della legge n. 296 del
2006, in conseguenza dell’entrata in vigore, con effetto dal 1° gennaio 2010,
dell’art. 15 del d.lgs. n. 114 del 2016: innanzitutto, in quanto non
esisterebbe la categoria dell’inefficacia sopravvenuta, ma quella della
abrogazione tacita, o implicita o per incompatibilità (art. 15 delle
disposizioni preliminari al codice civile), di cui, peraltro, non
ricorrerebbero gli estremi; inoltre, in quanto il menzionato art. 15
riprodurrebbe i criteri dell’eccezionalità, della temporaneità, del vincolo di
destinazione e della separatezza contabile della riserva di gettito allo Stato
dei nuovi tributi o degli incrementi di tributi esistenti. Dal momento che
detti principi erano già immanenti nel sistema, la Regione autonoma avrebbe
dovuto tempestivamente impugnare l’art. 1, comma 321, della legge n. 296 del
2006.
Né sarebbe possibile optare per
l’interpretazione, auspicata dalla ricorrente, dell’art. l, comma 321, della
legge n. 296 del 2006, nel senso che esso si riferisca a tutte le Regioni e
Province autonome, ad esclusione della Regione autonoma Sardegna, perché
l’incremento della tassa automobilistica è stato applicato in tutto il
territorio, e dunque anche la correlata disposizione di coordinamento relativa
ai trasferimenti erariali diretti dovrebbe essere di portata generale.
Infine, sarebbe infondato anche l’ultimo motivo
di ricorso. La categoria dell’illegittimità costituzionale "sopravvenuta”
potrebbe difatti essere configurata solo a fronte del mutamento successivo di
norme di rango costituzionale, che rendano incompatibile con la Costituzione
una precedente norma di legge ordinaria. Nel caso di specie, invece, il
contrasto si sarebbe avuto con l’art. 15 del d.lgs. n. 114 del 2016 che è norma
di attuazione contenuta in una "legge rinforzata”.
La questione di legittimità costituzionale
dell’art. l, comma 321, della legge n. 296 del 2006, che la ricorrente auspica
che questa Corte sollevi innanzi a sé, sarebbe, comunque, manifestamente
infondata in quanto la sopravvenuta norma di attuazione fu discussa e approvata
dalla Commissione paritetica nella vigenza dell’art. l, comma 321, sicché
dovrebbe ritenersi che tale ultima disposizione sia stata ritenuta compatibile
anche con il nuovo sistema delle norme di attuazione statutaria che si andava
ad introdurre. A voler ritenere diversamente, la riforma delle norme statutarie
sarebbe stata la sede propria per prevedere specificamente limitazioni
all’applicazione alla Regione autonoma Sardegna del più volte menzionato art.
l, comma 321, della legge n. 296 del 2006.
4.− Con successivo ricorso spedito per la
notificazione il 12 luglio 2017 e depositato il successivo 18 luglio, la
Regione autonoma Sardegna ha proposto conflitto di attribuzione (reg. confl. enti n. 7 del 2017) nei confronti dello Stato in
relazione al decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, di concerto
con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e con il dipartimento
della funzione pubblica 8 maggio 2017 (Determinazione del maggiore gettito
della tassa automobilistica da riservare allo Stato, ai sensi dell’art. 1,
commi 321 e 322, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, per l’anno 2013),
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 110, serie generale,
del 13 maggio 2017, adducendo le medesime motivazioni spese a sostegno
dell’impugnativa del precedente decreto.
In particolare, ha specificato che il
provvedimento impugnato si riferisce all’anno 2013 e riguarda anche l’aumento
delle tasse per i motocicli, in base al principio di sostenibilità ambientale
dei veicoli, previsto dall’art. 2, commi 63 e 64, del decreto-legge 3 ottobre
2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2006, n. 286, e che la
somma che la Regione Sardegna deve riversare allo Stato per la suddetta
annualità ammonta a euro 2.817.523,18.
Ha, inoltre, precisato che la stessa Regione
autonoma, nel corso della seduta della Conferenza Stato-Regioni del 30 marzo
2017, nella quale si è esaminato lo schema del decreto impugnato, ha
dichiarato, come risulta dal verbale «che il provvedimento non dovrebbe
comprendere la propria Regione in quanto sarebbe in violazione delle norme
attuative dello Statuto di cui agli articoli 15 e 18 del d.lgs. n. 114/2016
[…], dove si stabilisce l’inapplicabilità alla Sardegna, a far data dal 2010,
delle riserve erariali sulle compartecipazioni spettanti alla Regione, salvo
che intervengano eventi eccezionali e imprevedibili».
5.– Con atto depositato il 17 agosto 2017, si è
costituito anche in questo giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il
conflitto sia dichiarato inammissibile o infondato.
5.1.– Il resistente evidenzia, in particolare,
che il provvedimento impugnato si differenzia dal decreto relativo
all’annualità 2012 già oggetto di separato conflitto, in quanto sarebbe
attuativo soltanto dell’art. 1, commi 321 e 322, della legge n. 296 del 2006 e
non anche dei commi 235 e 236 della medesima legge, essendo venute meno le
agevolazioni previste da queste ultime disposizioni.
Ha quindi puntualmente replicato al ricorso, in
ordine all’ammissibilità e alla fondatezza, con motivazioni sostanzialmente
coincidenti con quelle addotte in relazione al ricorso reg. confl.
enti n. 6 del 2016, evidenziando l’inconferenza e la
non adeguata motivazione dei parametri di cui agli artt. 116, 117 e 119 Cost.
6.− In prossimità dell’udienza pubblica, la
Regione autonoma Sardegna ha depositato un’unica memoria per entrambi i
ricorsi, in cui ha replicato alle difese avversarie.
6.1.‒ In generale, in ordine all’eccezione
di inammissibilità dei conflitti, in quanto gli atti impugnati sarebbero
meramente attuativi dell’art. 1, commi 321 e 322, della legge n. 296 del 2007,
la Regione autonoma ricorrente evidenzia la peculiarità del quadro normativo
che la riguarda e, in particolare, l’inconferenza
della richiamata sentenza
n. 144 del 2013 che ha dichiarato inammissibile il ricorso della Regione
Siciliana avverso analogo decreto.
Successivamente alla legge n. 296 del 2006, ma
anteriormente ai decreti impugnati, infatti, sono intervenuti gli artt. 15 e 18
del d.lgs. n. 114 del 2016, recanti norme di attuazione dello statuto speciale
applicabili dal 1° gennaio 2010.
In considerazione della peculiare forza di legge
di dette disposizioni di attuazione, che hanno disposto che le
compartecipazioni regionali alle entrate erariali non possano essere oggetto di
riserva a partire dal 2010, dovrebbe trarsi una delle seguenti conseguenze: o
che il d.lgs. n. 114 del 2016 ha abrogato parzialmente l’art. 1, comma 321,
della legge n. 296 del 2006 «nella parte in cui (ancorché illegittimamente)
pretendeva di applicarsi anche alla Regione Sardegna»; o che la legge n. 296
del 2006 deve interpretarsi nel senso che la riserva erariale non possa
applicarsi alle Regioni autonome le cui norme statutarie o di attuazione
statutaria non consentano l’imposizione della riserva erariale. In entrambi i
casi, ad ogni modo, non sarebbe la legge n. 296 del 2006 a menomare le
attribuzioni della ricorrente, bensì direttamente i decreti impugnati, i quali,
dunque, sarebbero stati ammissibilmente posti a fondamento del conflitto.
In via ulteriormente subordinata, inoltre, la
difesa regionale ha dedotto la sopravvenuta illegittimità costituzionale del
medesimo art. 1, comma 321, della legge n. 296 del 2006, per contrasto con gli
artt. 15 e 18 del d.lgs. n. 114 del 2016, anche in riferimento alle norme
statutarie di cui costituiscono attuazione.
Peraltro, qualora questa Corte ritenesse che le
menzionate disposizioni di attuazione non producano effetto nei confronti delle
riserve erariali pre-istituite, detta interpretazione
contrasterebbe con il principio in base al quale gli atti giuridici devono
essere applicati prediligendone l’interpretazione che ne salvaguarda
l’efficacia; equivarrebbe inoltre a consentire allo Stato di sottrarsi senza
alcuna conseguenza o responsabilità al rispetto degli accordi intercorsi con la
Regione, con conseguente violazione del dovere di leale collaborazione. La
ricorrente ha quindi puntualmente replicato alle deduzioni avversarie fondate
su tali premesse.
6.2.‒ La Regione
autonoma Sardegna contesta inoltre l’affermazione in base alla quale essa
avrebbe prestato il proprio assenso all’imposizione di riserve erariali sul
gettito compartecipato nella fase di concertazione conclusasi con l’intesa. Per
quanto riguarda il d.m. 21 settembre 2016, come già
dedotto in ricorso, la Commissione affari finanziari della Conferenza
Stato-Regioni, nella seduta dell’8 giugno 2016, aveva fatto presente «la non
applicabilità della norma [ovverosia del comma 321] alla Regione Sardegna»,
come risulta dal verbale della Commissione. La Regione inoltre non aveva
partecipato alla riunione della Conferenza Stato-Regioni del 7 luglio 2016. In
relazione al successivo d.m. 8 maggio 2017, nel corso
della seduta della Conferenza Permanente Stato-Regioni del 30 marzo 2017, nella
quale è stato esaminato lo schema di decreto, la ricorrente ha dichiarato, come
risulta dal verbale «che il provvedimento non dovrebbe comprendere la propria
Regione in quanto sarebbe in violazione delle norme attuative dello Statuto di
cui agli articoli 15 e 18 del D.lgs. n. 114/2016». Al momento di sancire
l’intesa, come risulta dal verbale del 30 marzo 2017, inoltre non era presente
il rappresentante della Regione autonoma Sardegna.
6.3.‒ Infine, la
ricorrente nega di essere onerata della dimostrazione del grave pregiudizio
alla finanza regionale per effetto dell’insufficienza delle risorse residue al
netto della riserva, posto che non sarebbe questo l’oggetto della doglianza,
bensì l’ingiustificata compressione delle attribuzioni statutarie in materia di
autonomia economico-finanziaria. Inoltre, nessun rilievo avrebbe la possibilità
di disporre misure di coordinamento della finanza pubblica che si imporrebbero
anche alle autonomie speciali, posto che nella fattispecie si verte nel diverso
tema delle riserve di gettito tributario in asserita deroga agli artt. 15 e 18
del d.lgs. n. 114 del 2016. Peraltro, né i decreti in esame né le norme che ne
costituiscono il fondamento potrebbero essere considerate quali meccanismi di
mera regolazione finalizzati «ad operare una compensazione tra le minori
entrate derivanti alle regioni e province autonome dall’introduzione dei
cosiddetti ecoincentivi (commi da 224 a 234), le maggiori entrate nette
derivanti dall’attuazione del comma 321, ossia dall’incremento della tassa
automobilista regionale, e la correlativa riduzione dei trasferimenti erariali
alle regioni». Lo Stato, difatti, trattenendo l’extra-gettito dell’aumento
della tassa automobilistica, stabilirebbe una riserva erariale mediante la
riduzione dei trasferimenti erariali, come peraltro sostanzialmente ammesso
anche dall’Avvocatura generale dello Stato nel giudizio relativo al d. m. 8
maggio 2017.
La difesa regionale ha, infine, da un canto,
contestato l’asserita irrilevanza degli accordi del 2014 e del 2015, dal
momento che gli artt. 15 e 18 del d.lgs. n. 114 del 2016, che recepiscono detti
accordi, hanno previsto il divieto di imporre riserve erariali e di trattenere
somme a tale titolo a far data dal 1° gennaio 2010 così producendo effetti
anche per il caso di specie; dall’altro, ha ribadito la dedotta violazione, in
via di «estremo subordine», degli artt. 54 e 56 dello statuto speciale per
essere state apportate modifiche statutarie o delle norme di attuazione senza che
si sia seguita la concertazione prevista da detti articoli.
7.‒ Anche l’Avvocatura generale dello
Stato ha depositato memoria, nel giudizio iscritto al reg. confl.
enti n. 6 del 2016, in prossimità dell’udienza pubblica.
Le misure di cui all’art. 1, commi da 224 a 236
e 321, della legge n. 296 del 2006 costituirebbero interventi di competenza
esclusiva statale, sia perché emanate nella materia «tutela dell’ambiente e
dell’ecosistema» (art. 117, secondo comma, lettera s), sia perché attuazione
delle direttive europee in materia di sostituzione di autoveicoli inquinanti
(art. 117, primo e secondo comma, lettera a, Cost.).
La coesistenza di incrementi ed esenzioni della
tassa automobilistica ha comportato la necessità di regolare i rapporti
finanziari tra lo Stato e le Regioni e le Province autonome attraverso i commi
235 e 322 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006 e i successivi decreti
interdipartimentali. In particolare, il d.m. 21
settembre 2016, provvedendo a dette regolazioni compensative, è stato adottato
previa intesa, che risulterebbe unanime e incondizionata, nella Conferenza
Stato-Regioni del 7 luglio 2016. Il rilievo della Commissione affari finanziari
nella seduta dell’8 giugno 2016 sarebbe stato espresso in una fase istruttoria
e non si sarebbe formalizzato in una clausola della delibera finale della
Conferenza.
D’altronde, da una lettura coordinata della
legge finanziaria 2007, emergerebbe che lo Stato intendeva attribuire alla
Regione autonoma Sardegna, a partire dal 2010, i sette decimi del gettito della
tassa automobilistica, ma non esonerarla dal concorso alla politica ambientale
dello Stato, da attuarsi anche attraverso misure fiscali incidenti sul possesso
degli autoveicoli. In questo contesto, l’impatto del d.lgs. n. 114 del 2016 e,
in particolare, dell’art. 15 sull’assetto previgente sarebbe irrilevante: in
primo luogo, perché la funzione meramente integrativa e interpretativa delle
disposizioni di attuazione rispetto alle norme dello statuto speciale non
potrebbe spingersi fino a stravolgere il senso di queste ultime; in secondo
luogo perché nella fattispecie in esame non si discuterebbe di una riserva
erariale di tributi regionali o a gettito regionale. Infatti, nell’ambito della
devoluzione del gettito della tassa automobilistica alle Regioni, ivi compresa
la Regione autonoma Sardegna, gli incrementi e le agevolazioni "ambientali”
previsti per detta tassa sarebbero stati coordinati con il regime generale dei
trasferimenti erariali, prevedendosi che alle esenzioni corrispondessero incrementi
dei trasferimenti erariali e, per converso, che agli incrementi dell’aliquota
corrispondessero uguali riduzioni dei trasferimenti. Spetterebbe quindi allo
Stato l’eventuale extra-gettito, qualora gli incrementi dell’aliquota abbiano
avuto un effetto più che proporzionale al decremento comportato dalle
esenzioni, in quanto l’intera operazione dovrebbe avvenire ad invarianza di
gettito.
Ha quindi concluso per l’inammissibilità o la
non fondatezza del ricorso.
Considerato
in diritto
1.‒ Con i ricorsi in epigrafe la Regione
autonoma Sardegna ha proposto conflitti di attribuzione nei confronti dello
Stato in relazione al decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, di
concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e con il
dipartimento della funzione pubblica 21 settembre 2016 (Determinazione del
maggiore gettito della tassa automobilistica da riservare allo Stato, al netto
del minor gettito dello stesso tributo da riconoscere alle regioni ed alle
province autonome di Trento e di Bolzano, per l’anno 2012) e al decreto del
Ministero dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti e con il dipartimento della funzione pubblica 8
maggio 2017 (Determinazione del maggiore gettito della tassa automobilistica da
riservare allo Stato, ai sensi dell’art. 1, commi 321 e 322, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, per l’anno 2013).
1.1.– Dopo aver ripercorso i passaggi salienti
del lungo contenzioso tra Stato e Regione autonoma Sardegna, già oggetto
dell’attenzione di questa Corte e noto come "vertenza entrate”, la Regione
autonoma Sardegna, in entrambi i ricorsi, evidenzia che i provvedimenti
impugnati riserverebbero all’erario il maggior gettito derivante dall’aumento
della tassa automobilistica che, ai sensi dell’art. 8, comma l, lettera m),
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), come modificato dall’art. 1, comma 834, della legge 27 dicembre
2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», è compartecipato per i sette
decimi dalla Regione autonoma Sardegna. Ne deriverebbe la sottrazione di
risorse che statutariamente le spettano.
La ricorrente anzitutto lamenta la violazione
degli artt. 7 e 8 dello statuto speciale e degli artt. 116, 117 e 119 della
Costituzione che presidiano l’autonomia economicofinanziaria
della Regione autonoma Sardegna.
Assume, infatti, che la riserva erariale
disposta con i menzionati decreti ministeriali sarebbe illegittima, dal momento
che l’art. 8 dello statuto speciale non contempla alcuna ipotesi derogatoria al
regime di compartecipazione fissa alle entrate. Le riserve statali non
sarebbero previste né nella formulazione vigente, né in quelle precedenti di
tale articolo, con la conseguenza che ogni atto che esclude un tributo dalla
compartecipazione sarebbe illegittimo per violazione dello stesso art. 8 e,
conseguentemente, dello stesso art. 7 dello statuto. Per le medesime ragioni
risulterebbero altresì violati gli artt. 116, 117, terzo comma, e 119 Cost.,
che riconoscono e tutelano l’autonomia economico-finanziaria delle Regioni.
Sarebbero inoltre violati gli artt. 15 e 18 del
decreto legislativo 9 giugno 2016, n. 114 (Norme di attuazione dell’articolo 8
dello Statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna - legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, in materia di entrate erariali
regionali) ‒ anche in riferimento ai predetti artt. 7 e 8 dello statuto
speciale ‒ che recano norme di attuazione dell’art. 8 da ultimo
menzionato. In base a dette disposizioni, il regime delle compartecipazioni non
può essere derogato, salvo il ricorrere di «eventi eccezionali e imprevedibili»
e il rispetto di alcuni oneri sostanziali e procedimentali, requisiti
insussistenti nel caso di specie, ad avviso della ricorrente.
La riserva erariale delle entrate compartecipate
dalla Regione autonoma Sardegna, disposta con i provvedimenti impugnati,
sarebbe inoltre lesiva del principio di leale collaborazione desumibile dagli
artt. 5 e 117 Cost., in relazione alle intese stipulate tra lo Stato e la
Regione autonoma, aventi ad oggetto «Accordo tra lo Stato e la Regione Autonoma
della Sardegna per il coordinamento della finanza pubblica», del 10 dicembre
2015, e «Accordo tra il Ministro dell’Economia e delle Finanze e la Regione
Sardegna in materia di finanza pubblica», del 21 luglio 2014.
La deroga al regime di compartecipazione
stabilita dai decreti impugnati violerebbe, infine, gli artt. 54 e 56 dello
statuto speciale, in quanto modificherebbe le disposizioni statutarie e le
relative norme di attuazione concernenti l’autonomia economicofinanziaria
della Regione autonoma senza rispettare gli speciali procedimenti ivi previsti.
Peraltro, sempre secondo la ricorrente, non
potrebbe obiettarsi che l’atto impugnato si sia limitato a dare applicazione ai
commi 321 e 322 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006. Le disposizioni che
hanno istituito la riserva erariale delle entrate derivanti dall’innalzamento dell’aliquota
sulla tassa automobilistica per i veicoli maggiormente inquinanti sarebbero,
difatti, divenute inefficaci nei confronti della Regione autonoma Sardegna a
seguito dell’accordo del 10 dicembre 2015 e della successiva emanazione delle
norme di attuazione statutaria di cui al d.lgs. n. 114 del 2016, con i quali lo
Stato avrebbe integralmente recepito le indicazioni della giurisprudenza
costituzionale sulla cogenza del regime di compartecipazione delle entrate con
la Regione autonoma Sardegna e si sarebbe obbligato a restituire qualunque
provento fosse stato escluso da tale regime.
In particolare, il d.lgs. n. 114 del 2016
avrebbe parzialmente abrogato il comma 321 dell’art. 1 della legge n. 296 del
2006, nella parte in cui disponeva la riserva erariale per i tributi spettanti
alla Regione autonoma Sardegna per le annualità a partire dal 2010.
1.2.– In via subordinata, la ricorrente propugna
l’interpretazione dell’art. 1, comma 321, della legge n. 296 del 2006 in senso
costituzionalmente orientato, vale a dire escludendo dalla riserva erariale le
autonomie speciali il cui ordinamento non consenta deroghe al regime di
compartecipazione ai tributi, quale sarebbe la Regione autonoma Sardegna. Detta
interpretazione comporterebbe, innanzitutto, che i decreti impugnati avrebbero
violato il comma 321 dell’art. l della legge n. 296 del 2006 unitamente ai
parametri già indicati; inoltre, a voler considerare tuttora vigente il
suddetto comma 321, persisterebbe la lesione dell’autonomia
economico-finanziaria garantita alla Regione ricorrente dallo statuto speciale
(artt. 7 e 8, nonché art. 54, che assicura la "rigidità” della fonte
statutaria), dalle norme di attuazione statutaria (artt. 15 e 18 del d.lgs. n.
114 del 2016, anche alla luce dell’art. 56 dello statuto speciale, che
prescrive il particolare procedimento di approvazione delle norme di
attuazione), dagli artt. 5, 116, 117, terzo comma, e 119 Cost. e dalle intese
stipulate con lo Stato, per quanto in precedenza illustrato.
1.3.– In via ulteriormente subordinata – e,
quindi, qualora questa Corte ritenesse non solo vigente e quindi applicabile
alla Regione autonoma Sardegna il menzionato art. 1, comma 321, per le
annualità a partire dal 2010, ma altresì di doverlo interpretare in modo
difforme da quanto dianzi prospettato – la ricorrente
sollecita questa Corte a sollevare innanzi a sé la questione di legittimità
costituzionale del suddetto articolo.
2.− In considerazione della connessione
soggettiva e oggettiva e della sostanziale identità delle censure proposte, i
ricorsi vanno trattati congiuntamente e decisi con un’unica pronuncia.
3.– I conflitti sono ammissibili.
Non può essere accolta l’eccezione, avanzata
dalla difesa del Presidente del Consiglio dei ministri, secondo cui la Regione
autonoma Sardegna non avrebbe tempestivamente impugnato la legge n. 296 del
2006, della quale i decreti costituirebbero mera attuazione.
I ricorsi in esame, infatti, sono prospettati
non in relazione alla lesività delle disposizioni legislative richiamate nella
parte motiva dei decreti, bensì con riguardo al contrasto con le norme di
attuazione dello statuto speciale (artt. 15 e 18 del d.lgs. n. 114 del 2016),
vigenti al momento dell’emanazione dei decreti stessi.
Al riguardo, non appare conferente il richiamo
della sentenza di questa Corte n. 144 del 2013,
con cui è stata dichiarata l’inammissibilità del conflitto proposto dalla
Regione Siciliana avverso il decreto del Direttore generale delle finanze e del
Ragioniere generale dello Stato 2 aprile 2012 (Determinazione del maggior
gettito della tassa automobilistica da riservare allo Stato, al netto del minor
gettito dello stesso tributo da riconoscere alle regioni ed alle province
autonome di Trento e di Bolzano, per gli anni 2006 e 2007, ai sensi
dell’articolo 1, commi 235 e 322, della legge 27 dicembre 2006, n. 296),
relativo agli anni 2006 e 2007. Allora questa Corte ha ritenuto che le
doglianze della Regione Siciliana, a differenza di quanto prospettato nei
ricorsi in esame, fossero rivolte a un atto meramente attuativo dei commi 321 e
322 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006, non tempestivamente impugnati, e
quindi divenuti intangibili nella loro precettività, in quanto disposizioni
ritenute applicabili, sin dal momento della loro emanazione, anche alla Regione
Siciliana.
In sostanza, nel caso odierno, a parte
l’identità delle disposizioni legislative richiamate nei decreti, risulta
assolutamente differente il quadro normativo in cui detti decreti sono stati
adottati – e a cui i ricorsi per conflitto di attribuzioni fanno riferimento –
poiché viene censurato il preteso contrasto con disposizioni diverse dal citato
art. 1, commi 321 e 322, della legge n. 296 del 2006 e a esso sopravvenute.
Non può essere accolta neppure l’eccezione
d’inammissibilità sollevata dal resistente in ordine alla partecipazione della
Regione alla Conferenza Stato-Regioni che avrebbe determinato l’acquiescenza
alle decisioni maturate in quella sede.
Indipendentemente dai fatti in contestazione tra
le parti, riguardanti le modalità di espressione del dissenso in Conferenza,
nei giudizi per conflitto di attribuzioni l’eventuale «adesione della
ricorrente all’intesa non pregiudica, di regola, l’interesse a ricorrere,
stante l’indisponibilità delle attribuzioni costituzionali di cui si
controverte in tali giudizi (sentenze n. 130 del
2014, n. 275
del 2011, n.
95 del 2003)» (sentenza n. 36 del
2018).
4.– Nel merito, i ricorsi sono fondati in
riferimento agli artt. 7, 8, 54 e 56 dello statuto speciale della Regione
autonoma Sardegna nonché agli artt. 15 e 18 del d.lgs. n. 114 del 2016.
4.1.– Ai fini della presente decisione non
rileva la cronologia della cosiddetta "vertenza entrate” tra lo Stato e la
Regione autonoma Sardegna che si è dipanata attraverso complessi orditi
normativi e relative controversie a far data dall’anno 2011, vicende già
illustrate da questa Corte nella sentenza n. 6 del
2019.
I conflitti in esame sono caratterizzati da una
duplice modificazione statutaria riguardante la Regione autonoma Sardegna che,
benché attuata in momenti diversi, ha trovato applicazione completa solo a
decorrere dal 1° gennaio 2010: a) quella dell’art. 54 – ad opera dell’art. 3
della legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2 (Disposizioni concernenti
l’elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto speciale e delle
province autonome di Trento e di Bolzano) –, il quale ha previsto per la parte
finanziaria dello statuto un procedimento speciale; b) quella dell’art. 8 – a
opera dell’art. 1, comma 834, della legge n. 296 del 2006 –, il quale al primo
comma, lettera m), prevede una compartecipazione di sette decimi alle entrate
erariali dirette o indirette pertinenti al territorio regionale. A tali
modifiche si aggiungono gli artt. 15 e 18 del d.lgs. n. 114 del 2016 che
disciplinano il regime delle riserve erariali e la decorrenza della
compartecipazione.
Prima dell’entrata a regime della modifica
statutaria (1° gennaio 2010), il gettito della tassa automobilistica nella
Regione autonoma Sardegna era, alla luce del previgente art. 8 dello statuto
speciale, di totale spettanza erariale e non compartecipato, come oggi avviene,
per i predetti sette decimi. Poiché il comma 321 dell’art. 1 della legge n. 296
del 2006 ha ridotto i trasferimenti in misura pari al maggior gettito derivante
alle Regioni, quest’ultimo non veniva assoggettato, con riguardo alla ricorrente,
a "riserva”, essendo la Regione autonoma Sardegna esclusa in radice da ogni
spettanza in ordine alla tassa in considerazione, come peraltro confermato dai
decreti attuativi dell’art. 1, commi 321 e 322, della legge n. 296 del 2006
relativi alle annualità precedenti al 2010.
A partire da quest’ultima annualità, invece, il
gettito della tassa automobilistica è compartecipato dalla Regione autonoma
Sardegna e soggetto alle sole deroghe previste dall’art. 15 del d.lgs. n. 114
del 2016, successivamente intervenuto.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, le
norme di attuazione prevalgono, nell’ambito della loro competenza, sulle stesse
leggi ordinarie: «le norme di attuazione dello statuto speciale si basano su un
potere attribuito dalla norma costituzionale in via permanente e stabile (sentenza n. 212 del
1984; v. anche sentenza n. 160 del
1985), la cui competenza ha "carattere riservato e separato rispetto a
quella esercitabile dalle ordinarie leggi della Repubblica” (sentenza n. 213 del
1998; n. 137
del 1998; n.
85 del 1990; n.
160 del 1985; n.
212 del 1984; n.
237 del 1983). Le predette norme di attuazione, pertanto, prevalgono,
nell’ambito della loro competenza, sulle stesse leggi ordinarie […] (sentenza n. 213 del
1998; n. 212
del 1984; n.
151 del 1972)» (sentenza n. 341 del
2001).
I decreti in questione, emanati all’indomani
dell’entrata in vigore delle suddette norme di attuazione statutaria,
riguardano le annualità 2012-2013 e, dunque, rientrano nell’ambito applicativo
– decorrente dal 1° gennaio 2010 – del combinato disposto dell’art. 8 dello
statuto e dell’art. 14 delle norme di attuazione.
4.2.– Nel caso in esame, comunque,
l’illegittimità dei decreti, nella parte riferita alle regolazioni finanziarie
tra lo Stato e la Regione autonoma Sardegna, deriva, indipendentemente dal
principio di prevalenza della fonte, direttamente dal principio di successione
delle leggi nel tempo, in ragione del loro patente contrasto con le norme di
attuazione dello statuto speciale (artt. 15 e 18 del d.lgs. n. 114 del 2016),
sopravvenute alla legge n. 296 del 2006 e in vigore al momento dell’emanazione
dei suddetti decreti.
Infatti, questi ultimi non tengono conto, nelle
rispettive tabelle C e B, del fatto che le regolazioni a carico della Regione
autonoma Sardegna, di euro 3.136.759,98 per l’esercizio 2012 e di euro
2.817.523,18 per l’anno 2013, non possono essere effettuate, poiché l’art. 8,
lettera m), dello statuto speciale fissa la compartecipazione regionale nella
misura dei sette decimi del gettito del tributo in esame e l’art. 15, comma 1,
delle norme attuative stabilisce che tale compartecipazione non può essere
oggetto di riserva erariale. Ciò a eccezione delle ipotesi in cui, sussistendo
«eventi eccezionali e imprevedibili, previa comunicazione alla Regione Autonoma
della Sardegna, il gettito derivante dall’istituzione di nuovi tributi o da
maggiorazioni di aliquote determinati con legge statale può essere riservato
allo Stato, a condizione che il medesimo gettito sia specificamente finalizzato
alla copertura degli oneri derivanti dagli eventi anzi detti, sia temporalmente
delimitato e distintamente contabilizzato nel bilancio statale» (art. 15, comma
2, del d.lgs. n. 114 del 2016).
Il successivo art. 18, comma 1, precisa inoltre
che «[l]e disposizioni del presente decreto legislativo si applicano a
decorrere dal 1° gennaio 2010».
Alla luce di tale quadro normativo va condiviso
l’assunto della ricorrente secondo cui le sono state sottratte risorse attribuite
direttamente dallo statuto speciale e dalle norme di attuazione, con
conseguente pregiudizio per l’autonomia finanziaria regionale presidiata
dall’art. 7 del medesimo statuto.
I decreti impugnati, in quanto successivi ai
predetti artt. 15 e 18, avrebbero dovuto, dunque, conformarsi alle previsioni
di questi ultimi, con conseguente esclusione della Regione autonoma Sardegna
dalla regolazione in esame.
È di tutta evidenza, infatti, che detta
regolazione non è in alcun modo ascrivibile alle eccezionali ipotesi di deroga
previste dall’art. 15, così come non v’è dubbio che la decorrenza dal 2010
prevista dall’art. 18 esclude qualsiasi interpretazione idonea a legittimare
l’indebito prelievo statale.
5.– In definitiva, non spettava allo Stato, e
per esso al Ministero dell’economia e delle finanze, di concerto con il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e con il dipartimento della
funzione pubblica, adottare nei confronti della Regione autonoma Sardegna le
regolazioni contabili previste dai decreti ministeriali 21 settembre 2016 e 8
maggio 2017, i quali devono essere pertanto annullati in parte qua.
Restano assorbite le altre censure proposte
dalla Regione autonoma ricorrente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara
che non spettava allo Stato adottare il decreto del Ministero dell’economia
e delle finanze, di concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti e con il dipartimento della funzione pubblica 21 settembre 2016
(Determinazione del maggiore gettito della tassa automobilistica da riservare
allo Stato, al netto del minor gettito dello stesso tributo da riconoscere alle
regioni ed alle province autonome di Trento e di Bolzano, per l’anno 2012), di
concerto con il Capo del dipartimento per i trasporti terrestri del Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti e con il Capo del dipartimento della
funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri, nella parte in
cui la Regione autonoma Sardegna è chiamata a versare la somma di euro 3.136.759,98
sul capitolo 2368, art. 6, capo X, dell’entrata di previsione dello Stato,
entro sessanta giorni dalla pubblicazione del decreto, inutilmente decorsi i
quali al suo recupero si provvede mediante corrispondente riduzione delle somme
iscritte sul capitolo 2790 dello stato di previsione del Ministero
dell’economia e delle finanze;
2) annulla
per l’effetto, in parte qua, il decreto indicato al punto che precede;
3)
dichiara che non spettava allo Stato adottare il decreto del Ministero dell’economia
e delle finanze, di concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti e con il dipartimento della funzione pubblica 8 maggio 2017
(Determinazione del maggiore gettito della tassa automobilistica da riservare
allo Stato, ai sensi dell’art. 1, commi 321 e 322, della legge 27 dicembre
2006, n. 296, per l’anno 2013), nella parte in cui la Regione autonoma Sardegna
è chiamata a versare la somma di euro 2.817.523,18 sul capitolo 2368, art. 6,
capo X, dell’entrata di previsione dello Stato, entro sessanta giorni dalla
pubblicazione del decreto, inutilmente decorsi i quali al suo recupero si
provvede mediante corrispondente riduzione delle somme iscritte sul capitolo
2790 dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze;
4) annulla
per l’effetto, in parte qua, il decreto indicato al punto che precede.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 gennaio 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l'1
marzo 2019.