SENTENZA N. 182
ANNO 2017
Commento alla decisione di
Enrico Verdolini
per g.c. del Forum di Quaderni Costituzionali
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Paolo GROSSI Presidente
- Giorgio LATTANZI Giudice
- Aldo CAROSI ”
- Marta CARTABIA ”
- Giancarlo CORAGGIO ”
- Giuliano AMATO ”
- Silvana SCIARRA ”
- Daria de PRETIS ”
- Nicolò ZANON ”
- Franco MODUGNO ”
- Augusto Antonio BARBERA ”
- Giulio PROSPERETTI ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lett. b) del decreto-legge 9 giugno 2016, n. 98 (Disposizioni urgenti per il completamento della procedura di cessione dei complessi aziendali del Gruppo ILVA), convertito, con modificazioni, dalla legge 1° agosto 2016, n. 151, promosso dalla Regione Puglia, con ricorso notificato il 4-5 ottobre 2016, depositato in cancelleria il 7 ottobre 2016 ed iscritto al n. 61 del registro ricorsi 2016.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica del 4 luglio 2017 il Giudice relatore Marta Cartabia;
uditi l’avvocato Francesco Saverio Marini per la Regione Puglia e l’avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso depositato il 7 ottobre 2016 e iscritto al n. 61 del registro ricorsi 2016, la Regione Puglia ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge 9 giugno 2016, n. 98 (Disposizioni urgenti per il completamento della procedura di cessione dei complessi aziendali del Gruppo ILVA), convertito, con modificazioni, dalla legge 1° agosto 2016, n. 151.
2.– Secondo la ricorrente, la disposizione censurata, nel dettare le modalità di modifica o di integrazione del «Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria», adottato con d.P.C.m. del 14 marzo 2014, in attuazione dell’art. 1, comma 1, del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 61 (Nuove disposizioni urgenti a tutela dell’ambiente, della salute e del lavoro nell’esercizio di imprese di interesse strategico), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2013, n. 89, avrebbe escluso il coinvolgimento della Regione interessata, anche nella sola forma tenue del parere non vincolante. Tale esclusione comporterebbe violazione degli artt. 3, primo comma, 117, terzo e quarto comma, e 118, primo e secondo comma, della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione.
2.1.– La disposizione opererebbe, secondo la Regione, in un ambito caratterizzato da un intreccio di materie: la materia «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», affidata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, Cost.); la materia «tutela della salute», affidata alla competenza concorrente di Stato e Regione (art. 117, terzo comma, Cost.); e la materia “attività produttiva”, ricondotta dalla giurisprudenza costituzionale alla sfera della potestà residuale delle Regioni (art. 117, quarto comma, Cost.). Secondo la giurisprudenza costituzionale, quando una disposizione legislativa interviene su un intreccio di materie e non sia possibile individuare quella prevalente, lo Stato può adottare la menzionata disposizione purché nel rispetto del principio di leale collaborazione e con la previsione di adeguate forme di coinvolgimento della Regione interessata (fra le tante, sono richiamate le sentenze n. 39 del 2013 e n. 62 del 2005). L’aver affidato da parte della disposizione ora censurata la funzione amministrativa di modificare o integrare il predetto Piano al solo organo statale si porrebbe, secondo la ricorrente, in palese violazione degli invocati parametri costituzionali.
La violazione sussisterebbe, secondo la Regione, anche qualora si ritenesse la disposizione censurata incidente sulla sola materia dell’ambiente, di competenza legislativa esclusiva dello Stato: secondo la giurisprudenza costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 232 del 2009 e n. 88 del 2003), anche in tali casi, quando la legge statale «determin[a] una “forte incidenza” su funzioni di competenza regionale, le attività amministrative attuative di detta legge de[vono] essere disciplinate nel pieno rispetto del principio di leale collaborazione con la Regione interessata».
2.2.– Il mancato coinvolgimento della Regione interessata contrasterebbe con l’art. 118, primo e secondo comma, Cost., in quanto, sin dalla sentenza n. 303 del 2003, si è affermato che il principio di sussidiarietà esige «che – quando per ragioni di esercizio unitario sia necessario attribuirle [la funzione amministrativa] a un livello “superiore” – il livello “inferiore” sia messo in condizioni di collaborare con l’esercizio della funzione medesima in un modo tale, ovviamente, da non pregiudicarne la funzionalità».
2.3.– La disposizione censurata sarebbe altresì in violazione, secondo la ricorrente, dell’art. 3 Cost., non ponendo essa una disciplina generale e astratta riguardante la modifica e le integrazioni di tutti i Piani delle misure e delle attività di cui all’art. 1 del d.l. n. 61 del 2013, bensì una disciplina concernente la modifica del contenuto di uno specifico atto amministrativo (il d.P.C.m. 14 marzo 2014) e riguardante uno specifico stabilimento industriale (l’impianto siderurgico ILVA di Taranto). Il differente trattamento tra la procedura per le modifiche o le integrazioni al Piano concernente lo stabilimento ILVA di Taranto e quella prevista, ai sensi dell’art. 1, comma 7, del d.l. n. 61 del 2013, per tutti gli altri Piani determinerebbe, ad avviso della ricorrente, una discriminazione irragionevole, ridondando tale irragionevolezza sulla violazione delle competenze regionali.
3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato e costituitosi con atto depositato l’11 novembre 2016, chiede che la questione promossa dalla Regione Puglia sia dichiarata inammissibile e comunque infondata.
3.1.– Una prima eccezione di inammissibilità consisterebbe nel rilievo che l’esclusione del parere regionale, ai fini della proposta di modifica del Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria di cui al d.P.C.m. del 14 marzo 2014, è avvenuta, a differenza di quanto ritenuto dalla ricorrente, ad opera non della disposizione impugnata, bensì dell’art. 1, comma 8, del decreto-legge 4 dicembre 2015, n. 191 (Disposizioni urgenti per la cessione a terzi dei complessi aziendali del Gruppo ILVA), convertito, con modificazioni, dalla legge 1° febbraio 2016, n. 13: quest’ultimo, infatti, nel disporre le procedure di modifica del Piano, richiama i soli commi 5 e 9 dell’art. 1 del d.l. n. 61 del 2013, ove compatibili, escludendo dunque esplicitamente il comma 7 e ogni riferimento al previo parere non vincolante della Regione. L’attuale questione di legittimità costituzionale si configurerebbe, dunque, secondo l’Avvocatura generale dello Stato, come un aggiramento dei limiti temporali di cui all’art. 127 Cost.
3.2.– Una seconda eccezione di ammissibilità atterrebbe, invece, al diverso profilo della individuazione delle presunte materie lese. Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, la disposizione censurata non interferirebbe né con la materia «tutela della salute», né con la materia “attività produttive”, ma involgerebbe quella della «tutela dell’ambiente», di esclusiva competenza legislativa statale. Le eventuali modifiche o integrazioni al Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria, di cui alla disposizione censurata, infatti, sono disposte «con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e del Ministro dello sviluppo economico», così evidenziando, secondo il resistente, la differenza rispetto alla procedura relativa all’adozione del Piano, emanato ai sensi del d.l. n. 61 del 2013, in cui era previsto il coinvolgimento del Ministero della salute. La differenza procedimentale – che giustificherebbe la riconducibilità della disposizione censurata alla sola materia della «tutela dell’ambiente» – starebbe nel fatto che la procedura da essa prevista avrebbe a oggetto «esclusivamente le eventuali modifiche o integrazioni alle prescrizioni per la tutela dell’ambiente del Piano originario, che il nuovo individuato gestore, aggiudicatario della procedura di vendita, riterrà necessari per l’esercizio degli impianti dello stabilimento siderurgico nel nuovo assetto produttivo, ivi compresi eventuali nuovi titoli autorizzativi». A ulteriore conforto della differenza, lo Stato resistente evidenzia che, in base alla stessa disposizione censurata, eventuali modifiche o integrazioni «devono in ogni caso assicurare standard di tutela ambientale coerenti con le previsioni del Piano approvato» e deve essere garantito «il pieno rispetto dei valori limite di emissione stabiliti dalla normativa dell’Unione europea».
3.3.– L’Avvocatura generale dello Stato chiede che, qualora la questione sia ritenuta ammissibile, ne sia comunque dichiarata la non fondatezza. A differenza di quanto affermato dalla ricorrente, infatti, nel caso di specie, sarebbe possibile individuare nella «tutela dell’ambiente» la materia dotata del carattere di prevalenza, con la conseguenza che la disciplina statale rappresenta, secondo la giurisprudenza costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 235, n. 61 e n. 12 del 2009), un limite alle discipline che le Regioni dettano in altre materie di loro competenza. La giurisprudenza costituzionale che qualifica l’ambiente come “valore” costituzionalmente protetto idoneo, in quanto tale, a investire altre materie che ben possono essere di competenza concorrente regionale (sono richiamate le sentenze n. 214 del 2005, n. 259 del 2004, n. 96 del 2003, n. 407 del 2002), consentirebbe inoltre di escludere la pretesa lesione del principio di leale collaborazione: trattandosi di una sorta di materia “trasversale”, spetterebbe allo Stato il compito di fissare standard di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale.
L’Avvocatura generale dello Stato osserva, inoltre, che nel caso di specie lo Stato ha agito attraverso il meccanismo della chiamata in sussidiarietà verticale nell’esercizio delle funzioni amministrative, in virtù dell’art. 118 Cost., essendo previsto – a differenza di quanto ritenuto dalla Regione ricorrente – un procedimento che assicura la partecipazione anche della Regione Puglia: essa, infatti, può, insieme agli altri soggetti interessati, «interloquire nella fase di consultazione pubblica avente ad oggetto l’eventuale domanda di autorizzazione dei nuovi interventi e di modifica del Piano» (secondo quanto prevedrebbe il comma 8.1 del novellato art. 1 del d.l. n. 191 del 2015); e può partecipare al tavolo di coordinamento Stato-Regione, incardinato presso la Presidenza del Consiglio dei ministri al fine di facilitare lo scambio di informazioni tra le amministrazioni in relazione all’attuazione del Piano, ivi comprese le eventuali modifiche o integrazioni (secondo quanto prevedrebbe il comma 8.2-bis dello stesso art. 1). Tali commi, modificativi del previgente art. 1, comma 8, del d.l. n. 191 del 2015, assicurerebbero dunque, secondo il resistente, le garanzie partecipative della Regione Puglia, così contemperando le esigenze sottese all’esercizio unitario della funzione amministrativa con il principio di leale collaborazione.
3.4.– Altresì infondata sarebbe la pretesa lesione dell’art. 3 Cost., non presentando la disposizione censurata i caratteri della legge-provvedimento: essa, infatti, non avrebbe un contenuto particolare e concreto e non produrrebbe effetti direttamente nei confronti di destinatari particolari o di numero limitato (è richiamata la sentenza n. 72 del 2015). Infine essa, pur prevedendo per lo stabilimento ILVA di Taranto un procedimento ad hoc, risulterebbe ad ogni modo ragionevole e proporzionata in relazione ai fini dalla stessa perseguiti.
4.– Con memoria depositata il 12 giugno 2017, la Regione Puglia chiede che le due eccezioni di inammissibilità della questione avanzate dall’Avvocatura generale dello Stato siano dichiarate infondate. La prima – secondo la quale la disposizione censurata non avrebbe innovato l’ordinamento previgente in relazione al coinvolgimento della Regione nella procedura per la modifica del Piano, essendo tale coinvolgimento già stato escluso con il previgente d.l. n. 191 del 2015 – perché la disposizione impugnata nel presente giudizio non si sarebbe limitata a modificare parzialmente la previsione previgente, ma l’avrebbe interamente sostituita, divenendo dunque suscettibile di autonoma impugnazione. La seconda – secondo la quale la Regione non avrebbe correttamente individuato la materia, dato che la disposizione oggetto del presente giudizio dovrebbe riferirsi alla «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato – in quanto tali considerazioni inerirebbero già al merito della questione e non alla sua ammissibilità. La Regione Puglia insiste poi nel merito sulle argomentazioni, già formulate nel ricorso, a sostegno della fondatezza della questione.
Considerato in diritto
1.– Con ricorso depositato il 7 ottobre 2016 e iscritto al n. 61 del registro ricorsi 2016, la Regione Puglia ha promosso, ai sensi dell’art. 127 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge 9 giugno 2016, n. 98 (Disposizioni urgenti per il completamento della procedura di cessione dei complessi aziendali del Gruppo ILVA), convertito, con modificazioni, dalla legge 1° agosto 2016, n. 151, per violazione degli artt. 3, 117, terzo e quarto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., nonché del principio di leale collaborazione.
1.1.– Secondo la ricorrente, la disposizione impugnata, nel disciplinare la procedura per la modifica o l’integrazione del «Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria», adottato con d.P.C.m. 14 marzo 2014, in attuazione dell’art. 1, comma 1, del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 61 (Nuove disposizioni urgenti a tutela dell’ambiente, della salute e del lavoro nell’esercizio delle imprese di interesse strategico), avrebbe escluso il coinvolgimento della Regione interessata. Differentemente da quanto avvenuto per l’approvazione del suddetto Piano, nella cui procedura era prevista l’acquisizione del parere, ancorché non vincolante, della Regione (comma 7 dell’art. 1 del d.l. n. 61 del 2013), nella nuova procedura di modifica o integrazione allo stesso non si fa riferimento ad alcun parere, neanche nella sua forma più tenue. Tale mancato coinvolgimento determinerebbe la violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, Cost., per lesione della competenza concorrente in materia di «tutela della salute» e della competenza regionale in materia di “attività produttiva”, 118, primo e secondo comma, Cost., per lesione del principio di sussidiarietà, nonché del principio di leale collaborazione.
1.2.– La mancata previsione del coinvolgimento della Regione Puglia determinerebbe, inoltre, secondo la ricorrente, una irragionevole discriminazione tra la procedura per la modifica o la integrazione del Piano concernente lo stabilimento ILVA di Taranto e quella prevista, ai sensi dell’art. 1, comma 7, del d.l. n. 61 del 2013, per tutti gli altri Piani. Una discriminazione la cui irragionevolezza ridonderebbe sulla violazione delle stesse competenze regionali.
2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in giudizio, avanza due eccezioni di inammissibilità, che devono essere preliminarmente valutate.
2.1.– Con una prima eccezione, l’Avvocatura generale dello Stato rileva che il ricorso si configura come un aggiramento dei limiti temporali di cui all’art. 127 Cost., poiché la lesione lamentata dalla Regione ricorrente si sarebbe generata a opera non della disposizione ora censurata, bensì dell’art. 1, comma 8, del decreto-legge 4 dicembre 2015, n. 191 (Disposizioni urgenti per la cessione a terzi dei complessi aziendali del Gruppo ILVA), convertito, con modificazioni,dalla legge 1° febbraio 2016, n. 13: quest’ultimo, infatti, nel disporre le procedure di modifica o integrazione del Piano adottato con d.P.C.m. 14 marzo 2014, richiama i soli commi 5 e 9 dell’art. 1, del d.l. n. 61 del 2013, ove compatibili, escludendo dunque esplicitamente il comma 7 che prevedeva il previo parere non vincolante della Regione in vista della approvazione del piano stesso.
L’eccezione non può essere accolta, giacché l’istituto dell’acquiescenza non è applicabile nel giudizio di legittimità costituzionale in via principale (da ultimo, sentenza n. 231 del 2016). Se è vero che la lesione lamentata dalla Regione ricorrente poteva essere riferita già al precedente d.l. n. 191 del 2015, il cui art. 1, comma 8, non faceva riferimento alcuno alla acquisizione del parere della Regione interessata, la mancata impugnazione a suo tempo di tale disposizione non rileva ai fini dell’ammissibilità del presente giudizio, poiché la disposizione censurata – che peraltro presenta contenuti di novità rispetto alla disposizione modificata – ha comunque l’effetto di reiterare la lesione da cui deriva l’interesse a ricorrere della Regione.
2.2.– Con la seconda eccezione, l’Avvocatura generale dello Stato rileva che la disciplina censurata non interferisce né con la materia concorrente della «tutela della salute», né con la competenza in materia di “attività produttive”, ma interessa esclusivamente quella della «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Tale eccezione riguarda il problema della individuazione della materia nel cui ambito ricondurre la disposizione censurata. Un profilo che attiene non alla fase della ammissibilità della questione, bensì a quella del merito. Pertanto, anche questa seconda eccezione di inammissibilità deve essere respinta.
3.– Nel merito, le questioni aventi a oggetto l’art. 1, comma 1, lettera b), del d.l. n. 98 del 2016 non sono fondate.
3.1.– È necessario procedere a una preliminare ricostruzione del contesto riguardante lo stabilimento ILVA di Taranto, anche al fine di una corretta collocazione delle disposizioni impugnate negli appropriati ambiti materiali ai sensi dell’art. 117 Cost.
Il decreto-legge n. 98 del 2016 costituisce l’ultimo tassello di una successione normativa che, sin dal 2012, ha interessato lo stabilimento ILVA di Taranto.
Qualificata «stabilimento di interesse strategico nazionale» (art. 3, comma 1, del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207, recante «Disposizioni urgenti a tutela della salute, dell’ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale», convertito con modificazioni dalla legge 24 dicembre 2012, n. 231), l’azienda ILVA è stata sottoposta a procedure che hanno permesso la prosecuzione della sua attività produttiva, pur se essa «abbia comportato e comporti oggettivamente pericoli gravi e rilevanti per l’integrità dell’ambiente e della salute a causa della inosservanza reiterata della autorizzazione integrata ambientale» (art. 1, comma 1, del d.l. n. 61 del 2013): prima è stata sottoposta alla vigilanza di un Garante (art. 3, commi 4 e 6, del d.l. n. 207 del 2012); poi, a quella di un Commissario straordinario (art. 1 del d.l. n. 61 del 2013), al fine di consentire la continuità aziendale e al contempo assicurare l’esecuzione degli interventi necessari per il rispetto dell’autorizzazione integrata ambientale (AIA).
Contestualmente al commissario straordinario, è stato nominato – dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentiti i Ministri della salute e dello sviluppo economico – un comitato di tre esperti (art. 1, comma 5, del d.l. n. 61 del 2013), incaricato di predisporre e proporre al Ministro il piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria che prevede le azioni e i tempi necessari per garantire il rispetto delle prescrizioni di legge e dell’AIA. Il Piano è stato approvato con d.P.C.m. del 14 marzo 2014, secondo la procedura prevista dal comma 7 dell’art. 1 dello stesso d.l. n. 61 del 2013.
In virtù del decreto-legge 5 gennaio 2015, n. 1 (Disposizioni urgenti per l’esercizio di imprese di interesse strategico nazionale in crisi e per lo sviluppo della città e dell’area di Taranto), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 marzo 2015, n. 20, lo stabilimento di Taranto è stato assoggettato alla procedura di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi. Solo nel 2016 si è dato avvio al procedimento di aggiudicazione ai fini della cessione a terzi dei complessi aziendali del gruppo ILVA, con il d.l. n. 191 del 2015 e con il d.l. n. 98 del 2016, il cui art. 1, comma 1, lettera b), è oggetto della attuale questione di legittimità costituzionale.
3.2.– Come si evince dalla ricostruita successione normativa, gli interventi legislativi riguardanti lo stabilimento ILVA di Taranto, seppur diversi nel loro contenuto, sono accomunati da una medesima ratio, quella di realizzare un ragionevole bilanciamento tra una pluralità di interessi costituzionalmente rilevanti: da un lato, l’interesse nazionale alla prosecuzione dell’attività di uno stabilimento avente natura strategica e al mantenimento dei livelli occupazionali; dall’altro, l’interesse a che l’attività produttiva prosegua nel rispetto dell’ambiente circostante e della salute degli individui. Questa pluralità di beni e interessi costituzionali coinvolti era già stata rilevata da questa Corte con riferimento al decreto-legge n. 207 del 2012, la cui ratio è stata individuata «nella realizzazione di un ragionevole bilanciamento tra diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione, in particolare alla salute (art. 32 Cost.), da cui deriva il diritto all’ambiente salubre, e al lavoro (art. 4 Cost.), da cui deriva l’interesse costituzionalmente rilevante al mantenimento dei livelli occupazionali ed il dovere delle istituzioni pubbliche di spiegare ogni sforzo in tal senso» (sentenza n. 85 del 2013).
4.– La disciplina ora censurata, riguardante una situazione grave ed eccezionale, si inserisce in questa cornice costituzionale che impone alle istituzioni di tenere in considerazione l’esigenza di garantire la continuità produttiva di ILVA, scongiurando una crisi occupazionale, «senza tuttavia sottovalutare la grave compromissione della salubrità dell’ambiente, e quindi della salute delle popolazioni presenti nelle zone limitrofe» (sentenza n. 85 del 2013).
Al fine di accelerare il procedimento di trasferimento a terzi delle attività aziendali del gruppo ILVA in amministrazione straordinaria, la disposizione censurata, modificando il precedente d.l. n. 191 del 2015, ha introdotto un nuovo e più articolato procedimento di aggiudicazione, idoneo ad assicurare «priorità alla valutazione dei profili ambientali delle offerte» (come risulta dal preambolo al decreto stesso).
La nuova disciplina distingue la fase della valutazione degli interventi di modifica o integrazione al Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria da quella della loro autorizzazione, prevedendo, in particolare, che i primi debbano essere valutati da un comitato di esperti, prima che sia individuato l’aggiudicatario (art. 1, comma 8, del d.l. n. 191 del 2015, nella versione introdotta dal d.l. n. 98 del 2016). La fase di autorizzazione dei nuovi interventi è, invece, successiva all’individuazione dell’aggiudicatario: quest’ultimo, infatti, «in qualità di individuato gestore, può presentare apposita domanda di autorizzazione dei nuovi interventi e di modifica del Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria [...], sulla base dello schema di Piano accluso alla propria offerta vincolante definitiva» (art. 1, comma 8.1, del d.l. n. 191 del 2015, nella versione introdotta dal d.l. n. 98 del 2016).
5.– La Regione Puglia lamenta il fatto che le modifiche o le integrazioni al Piano possano avvenire senza che sia sentita la Regione interessata, neppure nella forma tenue del parere non vincolante.
Invero, la disciplina vigente consente alla Regione di esprimersi sulle variazioni del Piano ambientale, in vari momenti della procedura e secondo diverse modalità.
Anzitutto, la nuova procedura di individuazione dell’aggiudicatario prevede, come si è detto, che la valutazione sulle richieste di modifica o integrazione al Piano proposte dagli offerenti sia affidata a un comitato di esperti, il quale «si avvale della struttura commissariale di ILVA, del Sistema nazionale delle agenzie ambientali e può avvalersi delle altre amministrazioni interessate» (art. 1, comma 8.2, del d.l. n. 191 del 2015, nella versione introdotta dal d.l. n. 98 del 2016).
Inoltre, la domanda di autorizzazione presentata dall’aggiudicatario «è resa disponibile per la consultazione del pubblico sul sito del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare per un periodo di trenta giorni, ai fini dell’acquisizione di eventuali osservazioni» e di tale disponibilità è dato «tempestivo avviso mediante pubblicazione su due quotidiani a diffusione nazionale e almeno due quotidiani a diffusione regionale» (art. 1, comma 8.1, già citato). Tale forma di partecipazione è aperta, ovviamente, a un’ampia platea di soggetti e in questa sede anche la Regione, portatrice di un interesse qualificato in tale ambito, è messa in grado di esprimere le proprie autorevoli osservazioni. Sugli esiti della consultazione è effettuata poi, dal medesimo comitato di esperti, un’istruttoria, «predisponendo una relazione di sintesi delle osservazioni ricevute» (art. 1, comma 8.1).
Le modifiche o le integrazioni «devono in ogni caso assicurare standard di tutela ambientale coerenti con le previsioni del Piano approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014» (art. 1, comma 8.1), che era stato adottato previo parere della Regione.
Infine, è prevista l’istituzione, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, di «un coordinamento tra la regione Puglia, i Ministeri competenti e i comuni interessati con lo scopo di facilitare lo scambio di informazioni tra dette amministrazioni in relazione all’attuazione del Piano […], ivi comprese le eventuali modifiche o integrazioni» (art. 1, comma 8.2-bis, introdotto in sede di conversione del d.l. n. 98 del 2016). Anche la fase di attuazione, dunque, è configurata come un’attività dinamica, e non meramente esecutiva, nel cui ambito la voce della Regione ha modo di essere debitamente tenuta in considerazione.
Il procedimento, che culmina con l’approvazione di un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri avente valore di autorizzazione ambientale integrata, presenta dunque varie forme di partecipazione, le quali, nel loro insieme, non possono considerarsi meno efficaci rispetto al parere non vincolante richiesto dalla ricorrente e che la stessa non esita a definire come “tenue” forma di leale collaborazione.
La procedura introdotta con l’art. 1, comma 1, lettera b), del d.l. n. 98 del 2016 risponde a esigenze di accelerazione, rese doverose dalla peculiarità e dalla gravità della situazione creatasi a Taranto e concretizzatesi nell’anticipazione della fase della valutazione delle eventuali modifiche o integrazioni al Piano del 14 marzo 2014 al momento della selezione dei soggetti offerenti. Ma, al contempo, predispone diversi strumenti di coinvolgimento della Regione interessata, nel rispetto del principio di leale collaborazione il quale, secondo un orientamento costante della giurisprudenza costituzionale, può esprimersi a livelli e con strumenti «diversi in relazione al tipo di interessi coinvolti e alla natura e all’intensità delle esigenze unitarie che devono essere soddisfatte» (sentenza n. 62 del 2005).
6.– Gli stessi percorsi argomentativi appena delineati inducono a ritenere altresì non fondata la questione sollevata in riferimento all’art. 3 Cost.
La Regione Puglia lamenta che la nuova procedura, operando non in termini generali e astratti per la modifica o le integrazioni di tutti i Piani delle misure e delle attività di cui all’art. 1 del d.l. n. 61 del 2013, bensì per il solo Piano approvato con d.P.C.m. 14 marzo 2014 e riguardante uno specifico stabilimento industriale (l’impianto siderurgico ILVA di Taranto), introdurrebbe una discriminazione irragionevole e che tale irragionevolezza ridonderebbe sulla violazione delle competenze regionali.
Come la giurisprudenza di questa Corte ha già evidenziato, le leggi provvedimento – cui la disciplina censurata può ascriversi – non sono di per sé incompatibili con l’assetto costituzionale, ma devono soggiacere «ad un rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale per il pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare e derogatorio» (ex plurimis, sentenze n. 85 del 2013 e n. 20 del 2012; nello stesso senso, sentenza n. 270 del 2010). La loro legittimità costituzionale va «“valutata in relazione al loro specifico contenuto” (sentenze n. 137 del 2009, n. 267 del 2007 e n. 492 del 1995) e devono risultare i criteri che ispirano le scelte con esse realizzate, nonché le relative modalità di attuazione (sentenza n. 137 del 2009)», attraverso l’individuazione «“[de]gli interessi oggetto di tutela e [del]la ratio della norma […] desumibili dalla norma stessa, anche in via interpretativa, in base agli ordinari strumenti ermeneutici» (sentenza n. 270 del 2010).
La natura di azienda di interesse strategico nazionale; le ricadute delle vicende che hanno riguardato lo stabilimento ILVA di Taranto sul piano occupazionale, ambientale, sanitario ed economico; la necessità di perfezionare le procedure di trasferimento a terzi delle attività aziendali del gruppo ILVA in amministrazione straordinaria e di armonizzare la tempistica delle misure di tutela ambientale con l’autorizzazione all’esercizio d’impresa sono tutti elementi che denotano la necessità di intervenire urgentemente in questioni di pubblica utilità, con misure ad hoc, come del resto già era avvenuto nel passato e come ritenuto da questa Corte con la sentenza n. 85 del 2013. Alla luce di tali considerazioni, la nuova procedura di modifica e integrazione del Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria, approvato con d.P.C.m. del 14 marzo 2014, non appare priva di giustificazione sul piano costituzionale né, tanto meno, irragionevolmente discriminatoria.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge 9 giugno 2016, n. 98 (Disposizioni urgenti per il completamento della procedura di cessione dei complessi aziendali del Gruppo ILVA), convertito, con modificazioni, dalla legge 1° agosto 2016, n. 151, promossa, in riferimento agli artt. 3, 117, terzo e quarto comma, e 118, primo e secondo comma, della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione, dalla Regione Puglia con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 luglio 2017.