SENTENZA N.
203
ANNO 2012
Commento
alla decisione di
Alessandro
Venturi
(per
gentile concessione del Forum di
Quaderni Costituzionali)
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Alfonso QUARANTA
Presidente
- Franco GALLO Giudice
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo
Maria NAPOLITANO ”
- Giuseppe FRIGO ”
- Alessandro CRISCUOLO ”
- Paolo GROSSI ”
- Giorgio LATTANZI ”
- Aldo CAROSI ”
- Marta CARTABIA ”
- Sergio MATTARELLA ”
- Mario
Rosario MORELLI ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell’articolo 49, comma 4-ter,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito,
con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, promosso
dalla Provincia autonoma di Trento con ricorso notificato il 28 settembre 2010,
depositato in cancelleria il 6 ottobre 2010 ed iscritto al n. 105 del registro
ricorsi 2010.
Visto l’atto di
costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica dell’8 maggio 2012 il Giudice relatore Alessandro
Criscuolo;
udito l’avvocato
Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di Trento e l’avvocato dello
Stato Antonio Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in
fatto
1.— La Provincia autonoma di Trento, con
ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 28 settembre
2010, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 6 ottobre 2010
(r. ric. n. 105 del 2010), ha promosso questioni di legittimità costituzionale,
tra gli altri, dell’articolo 49, comma 4-ter
(se e in quanto riferito alle Province autonome), del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, per violazione: dell’articolo 8, numeri 1), 9), 14), e 20), e
dell’articolo 9, numeri 3), 7), e 10), del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino Alto Adige), o
comunque per violazione del Titolo V della Parte II della Costituzione in
connessione con l’articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), in particolare
degli articoli 117, 118, 119 e 120 della Costituzione, del decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino Alto Adige, concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e
leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e
coordinamento) e, infine, del principio di leale collaborazione.
La ricorrente premette di essere dotata
di autonomia finanziaria, ai sensi del Titolo VI dello statuto speciale, di
recente modificato per meglio armonizzare la speciale autonomia della Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol e delle Province autonome di Trento e di Bolzano
con le esigenze della situazione finanziaria dello Stato, anche nel quadro
degli impegni assunti nell’ambito dell’Unione europea e per tenere conto delle
esigenze di solidarietà derivanti anche dalla attuazione del "federalismo
fiscale”, quale prefigurato dalla legge di delega 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo
in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione).
2.— Ciò posto, la Provincia autonoma di
Trento, richiamato il contenuto dell’art. 49, commi 4-bis e 4-ter, dubita che
tali norme si applichino alle Province autonome. Tuttavia, la mancanza di una
specifica clausola di salvaguardia, nel contesto di una legge che pure ne
contiene, non esclude con ragionevole sicurezza una diversa interpretazione. La
Provincia autonoma di Trento, dunque, censura l’art. 49, comma 4-ter, se ed in quanto ad essa
applicabile.
Ad avviso della ricorrente, anche se le
disposizioni citate fossero attinenti ai «livelli essenziali delle prestazioni»,
di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m),
della Costituzione, o alla «tutela della concorrenza» di cui alla lettera e) del medesimo comma, ciò non
consentirebbe affatto di farle entrare a questo titolo nelle materie di
competenza statutaria provinciale. La nuova definizione di materie riservate
allo Stato operata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 verrebbe a limitare
l’ampiezza della potestà legislativa provinciale delineata dallo statuto. Ma
ciò sarebbe da escludere, impedendolo la clausola di cui all’art. 10 della
stessa legge costituzionale, la quale prevede l’estensione delle nuove norme
del Titolo V della Parte II della Costituzione alle autonomie speciali, ma solo
in quanto ciò si traduca per esse in maggiore autonomia rispetto alla situazione
statutaria. Per le autonomie speciali, dunque, anche le norme emanate in base
ai titoli di cui all’art. 117, secondo comma, Cost. potrebbero operare soltanto
nel quadro dei limiti statutari alle competenze provinciali, quali delineati
dagli artt. 8 e 9 dello statuto speciale, in relazione alle potestà legislative
primarie e concorrenti della Provincia.
3.— Ciò posto, e premesso che
l’autoqualificazione operata dal legislatore non ha carattere vincolante, la
ricorrente contesta innanzi tutto che la disciplina sulla «Segnalazione
certificata di inizio attività» (d’ora in avanti SCIA) attenga ai «livelli
essenziali delle prestazioni», di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
La giurisprudenza costituzionale, in
effetti, avrebbe precisato, in positivo, che la citata lettera m) consente allo Stato soltanto di
fissare «standard strutturali e qualitativi delle prestazioni da garantire agli
aventi diritto» (sono richiamate le sentenze n. 10 del 2010
e n. 207 del
2010). Con le disposizioni sulla SCIA, invece, non sarebbe stabilito alcuno
standard di prestazioni determinate, attinenti a questo o a quel "diritto”
civile o sociale, garantito dalla stessa Costituzione.
Al contrario, sarebbe regolato in un
certo modo lo svolgimento dell’attività amministrativa, in settori molto vasti
e indeterminati, alcuni di indiscutibile competenza provinciale: oltre alla
tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare,
all’urbanistica, alla tutela del paesaggio, all’igiene e sanità, sarebbero
incise le materie dell’ordinamento degli uffici provinciali, dell’artigianato,
delle miniere, del turismo, del commercio, degli esercizi pubblici,
dell’industria, cioè materie spettanti alla Provincia, in forza dello statuto
speciale (art. 8, numeri 1, 9, 14 e 20; art. 9, numeri 3, 7 e 10) o del nuovo
Titolo V della Costituzione, in connessione con l’art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001.
In tal modo, però, sarebbero violate le
citate norme costituzionali e statutarie, per le quali la disciplina delle
funzioni amministrative di regola non può che spettare allo Stato o alla Provincia,
secondo il riparto delle competenze per materia. Sarebbe evidente che lo Stato
non può, semplicemente appellandosi alla fissazione dei livelli essenziali,
riservarsi la regolamentazione di interi settori materiali. Inoltre, non
potrebbe essere confusa la determinazione dei livelli delle prestazioni e la
disciplina delle posizioni soggettive
degli amministrati, mentre la distinzione sarebbe in effetti necessaria.
Infatti, se non fosse eseguita, poiché ogni diritto o interesse implica un
qualche comportamento altrui (anche solo omissivo), la competenza sulla materia
di cui all’art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost. consentirebbe allo
Stato qualunque intervento conformativo di qualsiasi posizione soggettiva in
ogni materia regionale o provinciale. Il che non potrebbe essere.
Tale confusione sarebbe evidente nella
disciplina relativa alla SCIA che, nella sua rigidità, potrebbe determinare in
alcuni casi una diminuzione dei livelli essenziali delle prestazioni cui hanno
diritto persone destinatarie dell’attività assentita mediante segnalazione
certificata: quando, ad esempio, in conseguenza delle limitazioni temporali e
sostanziali alla attività di accertamento e di controllo della pubblica
amministrazione, sia praticamente impedita la verifica del rispetto di standard
qualitativi di determinate prestazioni attinenti ai diritti sociali.
La ricorrente non contesta che alcuni
istituti della cosiddetta "semplificazione amministrativa” (cui la SCIA è
riconducibile) possano concretizzare o esprimere limiti vincolanti per le
potestà legislative provinciali, ma ciò postula sempre una valutazione
complessiva – alla luce del tipo di potestà legislativa coinvolta – di tutti
gli interessi che vengono in rilievo nella singola materia interessata,
valutazione "concreta” soggetta al controllo della Corte; e il controllo, a sua
volta, per essere effettivo, non può che riguardare norme riferite a ben
determinati settori.
Il punto di equilibrio tra interesse del
singolo ad iniziare quanto prima una certa attività e l’esercizio del
potere-dovere dell’amministrazione di tutelare secondo legge gli altri
interessi toccati da quell’attività potrebbe essere diverso, a seconda che
questi ultimi attengano al governo del territorio, oppure alla tutela della
salute o alla tutela del lavoro (il riferimento al governo del territorio e
alla tutela della salute o del lavoro non sarebbe casuale, evocando interessi
che il comma 4-bis non prende in
considerazione, ai fini dell’esclusione dell’ambito di operatività della SCIA).
La ricorrente aggiunge che esigenze di
semplificazione possono derivare anche dalla normativa comunitaria, vincolante
per la Provincia, ed in particolare dalla direttiva 12 dicembre 2006/123/CE (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno). Ma anche la
normativa comunitaria è attenta: a) a far salva la peculiarità dei singoli
settori, ammettendo che in taluni casi l’autorizzazione allo svolgimento di
certe attività sia subordinata allo svolgimento di un "adeguato esame” sulla
presenza delle "condizioni stabilite” per ottenerla; b) a far salvo il riparto
delle competenze tra Stato, Regioni e minori Enti locali.
Del resto, il decreto legislativo 26
marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi
nel mercato interno), non abrogato dal decreto-legge n. 78 del 2010, dispone
che «relativamente alle regioni a statuto speciale e alle Province autonome di
Trento e Bolzano, i principi desumibili dalle disposizioni di cui alla parte
prima del presente decreto costituiscono norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica e principi dell’ordinamento giuridico dello
Stato», aggiungendo che in relazione «alle materie oggetto di competenza
concorrente, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
esercitano la potestà normativa nel rispetto dei principi fondamentali
contenuti nelle norme del presente decreto» (art. 1, comma 4).
Lo stesso decreto, poi, all’art. 84, e
in dichiarata attuazione dell’art. 117, quinto comma, Cost., aggiunge che
«nella misura in cui incidono su materie di competenza esclusiva regionale e su
materie di competenza concorrente, le disposizioni del presente decreto si
applicano fino alla data di entrata in vigore della normativa di attuazione
della direttiva 2006/123/CE, adottata da ciascuna Regione e Provincia autonoma
nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dei principi
fondamentali desumibili dal presente decreto».
4.— La Provincia autonoma di Trento
aggiunge che l’art. 49, comma 4-ter,
dichiara come proprio fondamento costituzionale anche la «tutela della
concorrenza», oltre ai livelli essenziali delle prestazioni. Ma esso, in
realtà, non può essere ricondotto nemmeno all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
A parte la palese estraneità a tale
materia delle norme penali e di quelle relative ai rimedi giurisdizionali, la
cui adozione la Provincia certo non rivendica, sarebbe evidente l’estraneità
alla "tutela della concorrenza” del comma in esame anche nelle parti in cui non
riguarda attività imprenditoriali e professionali e nelle parti in cui concerne
(limitandoli) i poteri di controllo e repressivi delle amministrazioni preposte
alla tutela dei molteplici interessi pubblici e privati, che sono stati presi
in considerazione dalle singole leggi di settore quando hanno previsto le
autorizzazioni, licenze, nulla osta e simili. Con riferimento a queste ultime
norme limitatrici, anzi, la disposizione potrebbe avere l’effetto di far
rimanere "sul mercato” imprese o professionisti con requisiti (in senso lato)
non del tutto conformi agli schemi legali, con conseguente alterazione della
concorrenza "leale” tra i diversi operatori.
Tuttavia, anche con riferimento alle
attività imprenditoriali e professionali, il comma 4-ter non sarebbe espressione della "tutela della concorrenza” nel
senso della Costituzione, come interpretata dalla giurisprudenza di questa
Corte. Esso non riguarderebbe i requisiti per l’accesso al mercato, o le
condizioni di offerta dei beni e dei servizi, o la parità di trattamento degli
operatori, o misure di liberalizzazione dei mercati, ma verrebbe ad incidere in
via principale e diretta sullo svolgimento dell’attività amministrativa e sui
relativi procedimenti.
Al più, si potrebbe affermare che la
concorrenza sarebbe agevolata dal fatto che, riducendo i tempi per l’avvio di
un’attività, un soggetto potrebbe essere indotto ad intraprenderla. Sarebbe
evidente, però, che la decisione di intraprendere un’attività dipenderebbe
anche dall’insieme della normativa (statale, provinciale, europea,
internazionale) che la riguarda, in modo che l’effetto della semplificazione
della disciplina sulla concorrenza sarebbe soltanto accessorio ed indiretto; e,
secondo i principi affermati da questa Corte, nei casi d’interferenza, ai fini
della riconduzione di una legge all’una o all’altra materia, andrebbe operato
un giudizio di prevalenza (è richiamata la sentenza n. 370 del
2003).
Ad avviso della ricorrente, gli argomenti
che precedono escluderebbero che il vincolo al rispetto integrale del comma 4-bis, fondato dal comma 4-ter sulle lettere e) ed m) del secondo
comma dell’art. 117 Cost., possa "convertirsi” in uno dei limiti che gli artt.
8 e 9 dello statuto speciale pongono alle potestà legislative primarie e
concorrenti della Provincia. Da strumenti di semplificazione dei procedimenti
potrebbero anche ricavarsi norme fondamentali di riforme economico-sociali o
principi dell’ordinamento giuridico: ma ciò andrebbe accertato caso per caso,
in relazione alle singole previsioni, mentre non potrebbe dirsi per interi
complessi di discipline eterogenee.
In ogni caso, il comma 4-ter, là dove dispone che la disciplina
della SCIA posta dal comma 4-bis
sostituisce direttamente quella della dichiarazione d’inizio dell’attività
recata da ogni normativa statale e regionale, sarebbe costituzionalmente
illegittimo, nella parte in cui si riferisce a leggi provinciali, per
violazione dell’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992. Si tratterebbe di norma
immediatamente applicativa, in contrasto con la regola per cui il dovere di
adeguamento della legislazione provinciale ai principi ed alle norme
costituenti limiti costituzionali e recati da atto legislativo dello Stato deve
avvenire entro i sei mesi successivi alla pubblicazione dell’atto medesimo
nella Gazzetta Ufficiale, rimanendo
nel frattempo applicabili le disposizioni legislative provinciali preesistenti.
5.— Il Presidente del Consiglio dei
ministri si è costituito in giudizio, con atto depositato il 4 novembre 2010,
adducendo l’infondatezza del ricorso e ponendo in evidenza che l’istituto della
SCIA non è nuovo ma integra la modifica e semplificazione di altro analogo, la
dichiarazione di inizio attività (DIA), già previsto dall’ordinamento e già
positivamente scrutinato da questa Corte, nel senso che esso esprime un nuovo
principio fondamentale del governo del territorio (alternativo alla licenza o
concessione edilizia), applicabile anche alle Province autonome. Anche la norma
qui impugnata da una parte continua ad integrare un principio fondamentale e
dall’altra, nelle sue modifiche e semplificazioni, s’ispira alla tutela della
concorrenza (incrementando e agevolando le attività edilizie) per quanto
riguarda gli operatori del settore, e ai livelli essenziali delle prestazioni
per i cittadini interessati ad una sollecita risposta e allo svolgimento di
tali attività: materie, queste, di esclusiva competenza statale.
6.— In vista dell’udienza di discussione
le parti hanno depositato memorie dirette a sviluppare i rispettivi argomenti
difensivi.
Considerato
in diritto
1.— La Provincia autonoma di Trento, con
il ricorso indicato in epigrafe e richiamato in narrativa, ha impugnato, tra
gli altri, l’articolo 49, comma 4-ter,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), nel testo risultante
dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 30 luglio 2010, n. 122.
La ricorrente censura il citato art. 49,
comma 4-ter, se ritenuto applicabile
alla Provincia di Trento, nella parte in cui qualifica la disciplina della
«Segnalazione certificata di inizio attività» (SCIA), contenuta nel comma 4-bis, che modifica l’art. 19 della legge
7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi), come attinente alla tutela
della concorrenza, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e costituente livello essenziale
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, ai sensi dell’art.
117, secondo comma, lettera m), Cost.
Sarebbero così violate le competenze provinciali statutarie previste, nelle
materie della tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e
popolare, dell’urbanistica, della tutela del paesaggio, dell’igiene e sanità,
dell’ordinamento degli uffici provinciali, dell’artigianato, delle miniere, del
turismo, del commercio, degli esercizi pubblici, dell’industria, dall’art. 8, numeri
1), 9), 14) e 20), e dall’art. 9, numeri 3), 7) e 10) del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), o comunque dal nuovo Titolo V della Parte II della
Costituzione, in connessione con l’art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione).
In subordine la Provincia autonoma di
Trento impugna il menzionato art. 49, comma 4-ter, nella parte in cui dispone che la disciplina della SCIA,
dettata dal comma 4-bis, sostituisce
direttamente quella della dichiarazione d’inizio attività recata da ogni
normativa statale e regionale. Infatti, la norma censurata violerebbe l’art. 2
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale
di indirizzo e coordinamento), perché il dovere di adeguamento della
legislazione provinciale ai principi e alle norme costituenti limiti
costituzionali e recati da atto legislativo dello Stato deve avvenire entro i
sei mesi successivi alla pubblicazione dell’atto medesimo nella Gazzetta Ufficiale, rimanendo nel
frattempo applicabili le disposizioni legislative provinciali preesistenti.
2.— Riservata a separate pronunce la
decisione sulle impugnazioni delle altre norme contenute nel suddetto d.l. n.
78 del 2010, proposte dalla ricorrente, vengono qui in esame le questioni di
legittimità costituzionale relative al citato art. 49, comma 4-ter, del d.l. n. 78 del 2010, nel testo
risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione n. 122 del 2010. Invero, come si evince
dall’epigrafe del ricorso e come si desume dal contesto dell’apparato
argomentativo che lo sorregge, a tale disposizione, in parte qua, fanno riferimento le censure mosse dalla Provincia
autonoma di Trento. Del resto, anche la delibera della Giunta provinciale in
data 17 settembre 2010 (reg. delib. n. 2169), sulla cui base il ricorso fu
proposto, nella parte dispositiva concernente l’art. 49 richiama i commi 4 e 4-ter del d. l. n. 78 del 2010, come
convertito, ma non menziona l’art. 4-bis
che, anche nella motivazione della delibera stessa (pag. 8), risulta citato
soltanto perché oggetto della disciplina dettata dal comma 4-ter, cui è attribuito il carattere
lesivo della potestà legislativa
provinciale.
3.— In via preliminare, la difesa dello
Stato ha eccepito il carattere tardivo del ricorso, proposto «avverso norme del
decreto-legge, non modificate in sede di conversione e quindi, in ipotesi,
immediatamente lesive».
L’eccezione non è fondata.
L’efficacia immediata, propria del
decreto-legge, e il conseguente carattere lesivo che esso può assumere, lo
rendono impugnabile in via immediata da parte delle Regioni. È pur vero, però,
che soltanto con la legge di conversione il detto provvedimento legislativo
acquisisce stabilità (art. 77, terzo comma, Cost.). In tale contesto, come
questa Corte ha più volte affermato, la Regione può, a sua scelta, impugnare
tanto il solo decreto-legge, quanto la sola legge di conversione, quanto
entrambi (ex plurimis: sentenze n. 298 del 2009,
n. 443 del 2007,
n. 407 del 2005,
n. 25 del 1996).
4.— Ancora in via preliminare, deve
essere esaminata, d’ufficio, l’ammissibilità del ricorso proposto dalla
Provincia autonoma di Trento, sotto il profilo della tardività del deposito in
giudizio della ratifica del Consiglio provinciale relativa alla delibera di
proporre il ricorso stesso, adottata in via d’urgenza dalla Giunta provinciale
ai sensi dell’art. 54, numero 7), del d.P.R. n. 670 del 1972.
Tale inammissibilità non può essere qui
dichiarata.
Va premesso che, come ritenuto da questa
Corte con la sentenza
n. 142 del 2012, l’atto di ratifica del Consiglio provinciale in ordine
alla delibera adottata in via d’urgenza dalla Giunta provinciale, avente ad
oggetto la proposizione del ricorso davanti a questa Corte, deve intervenire ed
essere prodotto in giudizio al momento del deposito del ricorso davanti alla
Corte o, comunque, entro il termine per la costituzione in giudizio del ricorrente.
Nella specie, il ricorso è stato
proposto – come sopra si è visto – in base a delibera adottata in via di
urgenza dalla Giunta provinciale di Trento, ai sensi dell’art. 54, numero 7),
dello statuto, secondo cui alla Giunta medesima spetta «l’adozione, in caso di
urgenza, di provvedimenti di competenza del Consiglio da sottoporsi per la
ratifica al Consiglio stesso nella sua prima seduta successiva». La ratifica di
tale delibera da parte del Consiglio provinciale – competente in via ordinaria
a proporre ricorso ai sensi dell’art. 98 del medesimo statuto – non è stata
depositata in giudizio entro il termine perentorio previsto per la costituzione
della parte ricorrente, cioè entro dieci giorni decorrenti dalla notificazione
del ricorso alla parte resistente (combinato disposto del terzo comma dell’art.
32 e del comma quarto dell’art. 31 della legge 11 marzo 1953, n. 87). La
notificazione del ricorso al Presidente del Consiglio dei ministri è avvenuta
il 28 settembre 2010 e, pertanto, il termine per costituzione in giudizio della ricorrente
scadeva il decimo giorno successivo, ossia l’8 ottobre 2010 (in effetti, il
deposito del ricorso, con allegate la sola deliberazione della Giunta
provinciale in data 17 settembre 2010 e la procura speciale ai difensori, ha
avuto luogo il 6 ottobre 2010). La ratifica consiliare, che risulta intervenuta
soltanto con deliberazione n. 11 del 1° dicembre 2010, non è stata ovviamente
depositata in giudizio entro il suddetto termine perentorio dell’8 ottobre
2010.
Tuttavia, come sopra anticipato,
l’inammissibilità del ricorso derivante dall’indicata tardività del deposito
non può essere dichiarata nel presente giudizio. Si deve, infatti, tenere conto della lunga
prassi di questa Corte la quale, in numerose pronunce, non ha rilevato
l’inammissibilità del ricorso sotto tale profilo. Siffatta prassi ha
determinato, anche per l’obiettiva incertezza interpretativa delle norme
processuali in materia, un errore scusabile tale da ingenerare nella Provincia
autonoma un affidamento circa la non perentorietà del suddetto termine di
deposito (citata sentenza
n. 142 del 2012).
5.— Nel merito, le questioni non sono
fondate.
L’art. 49, comma 4-bis, del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 122 del 2010, sostituisce il testo dell’art. 19 della legge n. 241 del
1990, ora recante la rubrica «Segnalazione certificata di inizio di attività –
SCIA».
Il comma 1 del testo novellato (testo risultante
anche da alcune modifiche introdotte con provvedimenti successivi, tra i quali
il decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, recante «Semestre Europeo – Prime
disposizioni urgenti per l’economia» convertito, con modificazioni, dalla legge
12 luglio 2011, n. 106) stabilisce che «Ogni atto di autorizzazione, licenza,
concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato,
comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio
di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale, il cui rilascio dipenda
esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla
legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun
limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione
settoriale per il rilascio degli atti stessi, è sostituito da una segnalazione
dell’interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli
ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle
amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza,
all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della
giustizia, all’amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti
le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di
quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli
imposti dalla normativa comunitaria».
La disposizione prosegue specificando
gli atti che devono essere prodotti a corredo della segnalazione e dispone che
quest’ultima, con i relativi allegati, può essere presentata mediante posta
raccomandata con avviso di ricevimento, ad eccezione dei procedimenti per cui è
previsto l’utilizzo esclusivo della modalità telematica; in tal caso la
segnalazione si considera presentata al momento della ricezione da parte
dell’amministrazione.
Il comma 2 stabilisce che «L’attività
oggetto della segnalazione può essere iniziata dalla data della presentazione
della segnalazione all’amministrazione competente».
Il comma 3 aggiunge che
«L’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei
presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento
della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di
divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti
dannosi di essa, salvo che, ove ciò sia possibile, l’interessato provveda a
conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro un
termine fissato dall’amministrazione, in ogni caso non inferiore a trenta
giorni. È fatto comunque salvo il potere dell’amministrazione competente di
assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies. In caso di dichiarazioni sostitutive di certificazione e
dell’atto di notorietà false o mendaci, l’amministrazione, ferma restando
l’applicazione delle sanzioni penali di cui al comma 6, nonché di quelle di cui
al capo VI del Testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28
dicembre 2000, n. 445 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di documentazione amministrativa – Testo A), può
sempre e in ogni tempo adottare i provvedimenti di cui al primo periodo».
Seguono, poi, altri commi, fino al 6-ter, tra i quali vanno richiamati i
commi 4 e 6-bis, quest’ultimo
aggiunto dall’art. 5, comma 2, lettera b),
numero 2), del d.l. n. 70 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge
12 luglio 2011, n. 106, poi ancora modificato dalla lettera b) del comma 1 dell’art. 6 del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e lo sviluppo), convertito, con modificazioni,
dalla legge 14 settembre 2011, n. 148.
Il citato comma 4 stabilisce che
«Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al primo periodo
del comma 3 ovvero di cui al comma 6-bis,
all’amministrazione è consentito intervenire solo in presenza del pericolo di
un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la
salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato
accertamento dell’impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante
conformazione dell’attività dei privati alla normativa vigente». Il comma 6-bis dispone che «Nei casi di Scia in
materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del
comma 3 è ridotto a trenta giorni. Fatta salva l’applicazione delle
disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le
disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle
responsabilità e alle sanzioni previste dal decreto del Presidente della
Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e dalle leggi regionali».
Il comma 4-ter del citato art. 49 del d.l. n. 78 del 2010, come convertito, a
sua volta statuisce che «Il comma 4-bis
attiene alla tutela della concorrenza ai sensi dell’articolo 117, secondo
comma, lettera e), della
Costituzione, e costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali ai sensi della lettera m) del medesimo comma. Le espressioni "segnalazione certificata di
inizio attività” e "Scia” sostituiscono, rispettivamente, quelle di
"dichiarazione di inizio di attività” e "Dia”, ovunque ricorrano, anche come
parte di una espressione più ampia, e la disciplina di cui al comma 4-bis sostituisce direttamente, dalla data
di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, quella
della dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e
regionale».
6.— La «segnalazione certificata d’inizio
attività» (d’ora in avanti, SCIA) si pone in rapporto di continuità con
l’istituto della DIA, che dalla prima è stato sostituito. La DIA («denuncia di
inizio attività») fu introdotta nell’ordinamento italiano con l’art. 19 della
legge n. 241 del 1990, inserito nel Capo IV di detta legge, dedicato alla
«Semplificazione dell’azione amministrativa». Successivamente, con l’entrata in
vigore del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito
del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale. Deleghe
al Governo per la modifica del codice di procedura civile in materia di
processo di cassazione e di arbitrato, nonché per la riforma organica della
disciplina delle procedure concorsuali), convertito, con modificazioni, dalla
legge 14 maggio 2005, n. 80, essa assunse la denominazione di «dichiarazione di
inizio attività».
Scopo dell’istituto era quello di
rendere più semplici le procedure amministrative indicate nella norma,
alleggerendo il carico degli adempimenti gravanti sul cittadino. In questo quadro s’iscrive anche la SCIA, del
pari finalizzata alla semplificazione dei procedimenti di abilitazione
all’esercizio di attività per le quali sia necessario un controllo della
pubblica amministrazione.
Il principio di semplificazione, ormai
da gran tempo radicato nell’ordinamento italiano, è altresì di diretta
derivazione comunitaria (Direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato
interno, attuata nell’ordinamento italiano con decreto legislativo 26 marzo
2010, n. 59). Esso, dunque, va senza dubbio catalogato nel novero dei principi
fondamentali dell’azione amministrativa (sentenze n. 282 del 2009
e n. 336 del
2005).
7.— Il ricorso in esame censura la
normativa impugnata nella parte in cui, qualificando la disciplina della SCIA,
contenuta nell’art. 49, comma 4-bis,
come attinente alla tutela della concorrenza ai sensi dell’art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., e
costituente livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali a norma dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., ha stabilito che la nuova disciplina si sostituisca a quella
già esistente in tema di DIA (art. 49, comma 4-ter), modificando non soltanto la previgente disciplina statale ma
anche quella regionale. In tal modo la detta normativa avrebbe interessato
ambiti di legislazione regionale, ai sensi dell’art. 117, terzo e quarto comma,
Cost., quali la tutela della salute, l’ordinamento degli uffici regionali,
l’artigianato, il commercio, oltre alle materie riservate dallo statuto di
autonomia alla potestà legislativa primaria della Provincia autonoma.
8.— Nella giurisprudenza di questa Corte
si è più volte affermato che, ai fini del giudizio di legittimità
costituzionale, la qualificazione legislativa non vale ad attribuire alle norme
una natura diversa da quelle ad esse propria, quale risulta dalla loro
oggettiva sostanza. Per individuare la materia alla quale devono essere
ascritte le disposizioni oggetto di censura, non assume rilievo la
qualificazione che di esse dà il legislatore, ma occorre fare riferimento
all’oggetto e alla disciplina delle medesime, tenendo conto della loro ratio e tralasciando gli effetti
marginali e riflessi, in guisa da identificare correttamente anche l’interesse
tutelato (ex plurimis: sentenze n. 207 del 2010;
n. 1 del 2008;
n. 169 del 2007;
n. 447 del 2006;
n. 406 e n. 29 del 1995).
In questo quadro, il richiamo alla
tutela della concorrenza, effettuato dal citato art. 49, comma 4-ter, oltre ad essere privo di efficacia
vincolante, è anche inappropriato. Infatti, la disciplina della SCIA, con il
principio di semplificazione ad essa sotteso, si riferisce ad «ogni atto di
autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta
comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli
richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o
artigianale, il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di
requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a
contenuto generale», e per il quale «non sia previsto alcun limite o
contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale».
Detta disciplina, dunque, ha un ambito
applicativo diretto alla generalità dei cittadini e perciò va oltre la materia
della concorrenza, anche se è ben possibile che vi siano casi nei quali quella
materia venga in rilievo. Ma si tratta, per l’appunto, di fattispecie da
verificare in concreto (per esempio, in relazione all’esigenza di eliminare
barriere all’entrata nel mercato).
Invece, a diverse conclusioni deve
pervenirsi con riferimento all’altro parametro evocato dall’art. 49, comma 4-ter, del d.l. n. 78 del 2010, poi
convertito in legge.
Detta norma stabilisce che la disciplina
della SCIA, di cui al precedente comma 4-bis,
costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. Analogo principio, con riferimento alla DIA, era stato affermato
dall’art. 29, comma 2-ter, della
legge n. 241 del 1990, come modificato dall’art. 10, comma 1, lettera b), della legge 18 giugno 2009, n. 69
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività
nonché in materia di processo civile), poi ancora modificato dall’art. 49,
comma 4, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito in legge.
Tale autoqualificazione, benché priva di
efficacia vincolante per quanto prima rilevato, si rivela corretta.
Al riguardo, va rimarcato che
l’affidamento in via esclusiva alla competenza legislativa statale della
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni è prevista in relazione
ai «diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale». Esso, dunque, si collega al fondamentale principio di uguaglianza
di cui all’art. 3 Cost. La suddetta determinazione è strumento indispensabile
per realizzare quella garanzia.
In questo quadro, si deve ricordare che,
secondo la giurisprudenza di questa Corte, «l’attribuzione allo Stato della
competenza esclusiva e trasversale di cui alla citata disposizione
costituzionale si riferisce alla determinazione degli standard strutturali e
qualitativi di prestazioni che, concernendo il soddisfacimento di diritti
civili e sociali, devono essere garantiti, con carattere di generalità, a tutti
gli aventi diritto» (sentenze n. 322 del 2009;
n. 168 e n. 50 del 2008;
n. 387 del 2007).
Questo titolo di legittimazione
dell’intervento statale è invocabile «in relazione a specifiche prestazioni
delle quali la normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione»
(sentenza n. 322
del 2009, citata; e sentenze n. 328 del 2006;
n. 285 e n. 120 del 2005),
e con esso è stato attribuito «al legislatore statale un fondamentale strumento
per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul
piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un
livello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto» (sentenze n. 10 del 2010
e n. 134 del
2006).
Si tratta, quindi, come questa Corte ha precisato,
non tanto di una "materia” in senso stretto, quanto di una competenza del
legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, in relazione alle
quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare
in modo generalizzato sull’intero territorio nazionale, il godimento di
prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la
legislazione regionale possa limitarle o condizionarle (sentenze n. 322 del 2009
e n. 282 del
2002).
Alla stregua di tali principi, la
disciplina della SCIA ben si presta ad essere ricondotta al parametro di cui
all’art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost. Tale parametro permette una restrizione dell’autonomia legislativa delle
Regioni, giustificata dallo scopo di assicurare un livello uniforme di
godimento dei diritti civili e sociali tutelati dalla stessa Costituzione. In
particolare, «la ratio di tale titolo
di competenza e l’esigenza di tutela dei diritti primari che è destinato a
soddisfare consentono di ritenere che esso può rappresentare la base giuridica
anche della previsione e della diretta erogazione di una determinata provvidenza,
oltre che della fissazione del livello strutturale e qualitativo di una data
prestazione, al fine di assicurare più compiutamente il soddisfacimento
dell’interesse ritenuto meritevole di tutela (sentenze n. 248 del 2006,
n. 383 e n. 285 del 2005),
quando ciò sia reso imprescindibile, come nella specie, da peculiari
circostanze e situazioni, quale una fase di congiuntura economica
eccezionalmente negativa» (sentenza n. 10 del
2010, punto 6.3. del Considerato in
diritto).
Orbene – premesso che l’attività
amministrativa può assurgere alla qualifica di "prestazione”, della quale lo
Stato è competente a fissare un livello essenziale a fronte di uno specifico
diritto di individui, imprese, operatori economici e, in genere, soggetti privati
– la normativa qui censurata prevede che gli interessati, in condizioni di
parità su tutto il territorio nazionale, possano iniziare una determinata
attività (rientrante nell’ambito del citato comma 4-bis), previa segnalazione all’amministrazione competente. Con la
presentazione di tale segnalazione, il soggetto può dare inizio all’attività,
mentre l’amministrazione, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei
presupposti legittimanti, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della
segnalazione (trenta giorni nel caso di SCIA in materia edilizia), adotta
motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione
degli eventuali effetti dannosi di essa, salva la possibilità che l’interessato
provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti
entro un termine fissato dall’amministrazione.
Al soggetto interessato, dunque, si
riconosce la possibilità di dare immediato inizio all’attività (è questo il
principale novum della disciplina in
questione), fermo restando l’esercizio dei poteri inibitori da parte della
pubblica amministrazione, ricorrendone gli estremi. Inoltre, è fatto salvo il
potere della stessa pubblica amministrazione di assumere determinazioni in via
di autotutela, ai sensi degli artt. 21-quinquies
e 21-nonies della legge n. 241 del
1990.
Si tratta di una prestazione specifica,
circoscritta all’inizio della fase procedimentale strutturata secondo un
modello ad efficacia legittimante immediata, che attiene al principio di
semplificazione dell’azione amministrativa ed è finalizzata ad agevolare
l’iniziativa economica (art. 41, primo comma, Cost.), tutelando il diritto
dell’interessato ad un sollecito esame, da parte della pubblica amministrazione
competente, dei presupposti di diritto e di fatto che autorizzano l’iniziativa
medesima.
9.— Le considerazioni fin qui svolte
vanno applicate anche alla SCIA in materia edilizia, come ormai in modo
espresso dispone l’art. 5, comma 1, lettera b),
e comma 2, lettere b) e c), del d.l. n. 70 del 2011, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2011, entro i limiti e con le
esclusioni previsti.
Infatti, ribadito che la normativa
censurata riguarda soltanto il momento iniziale di un intervento di
semplificazione procedimentale, e precisato che la SCIA non si sostituisce al
permesso di costruire (i cui ambiti applicativi restano disciplinati in via
generale dal d.P.R. n. 380 del 2001), non può porsi in dubbio che le esigenze
di semplificazione e di uniforme trattamento sull’intero territorio nazionale
valgano anche per l’edilizia. È ben vero che questa, come l’urbanistica,
rientra nel «governo del territorio», materia appartenente alla competenza
legislativa concorrente tra Stato e Regioni (art. 117, terzo comma, Cost.).
Tuttavia, a prescindere dal rilievo che
in tale materia spetta comunque allo Stato dettare i principi fondamentali (nel
cui novero va ricondotta la semplificazione amministrativa), è vero del pari
che nel caso di specie, sulla base degli argomenti in precedenza esposti, il
titolo di legittimazione dell’intervento statale nella specifica disciplina
della SCIA si ravvisa nell’esigenza di determinare livelli essenziali di
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti
su tutto il territorio nazionale, compreso quello delle Regioni a statuto
speciale. In altri termini, si è in presenza di un concorso di competenze che,
nella fattispecie, vede prevalere la competenza esclusiva dello Stato, essendo
essa l’unica in grado di consentire la realizzazione dell’esigenza suddetta.
Il richiamo all’art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, non è pertinente. Infatti, è vero che, in base al
dettato di tale norma, «Sino all’adeguamento dei rispettivi statuti, le
disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle
Regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano per
le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già
attribuite». Tuttavia, nel caso in esame viene in rilievo un parametro
costituzionale, cioè l’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., che, come ora si è visto, postula tutele necessariamente
uniformi su tutto il territorio nazionale e tale risultato non può essere
assicurato dalla Regione, ancorché ad autonomia differenziata, la cui potestà
legislativa è pur sempre circoscritta all’ambito territoriale dell’ente (nelle
cui competenze legislative, peraltro, non risulta presente una materia
riconducibile a quella prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.).
10.— Infine, è stata dedotta dalle
ricorrenti la violazione del principio di leale collaborazione. La deduzione,
tuttavia, non è fondata, perché, pur volendo prescindere dal carattere
assorbente delle considerazioni che precedono, costituisce «giurisprudenza
pacifica di questa Corte che l’esercizio dell’attività legislativa sfugge alle
procedure di leale collaborazione» (così, da ultimo, sentenze n. 371 e n. 222 del 2008,
e n. 401 del
2007).
11.— Conclusivamente, la riconduzione
della disciplina in esame all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. comporta la non fondatezza
delle questioni, sotto tutti i profili, in quanto la normativa censurata
rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi del
parametro costituzionale ora citato.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la
decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla
Provincia autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe, nei
confronti del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122;
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell’articolo 49, comma 4-ter,
del citato decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla
legge 30 luglio 2010, n. 122, promosse dalla ricorrente in riferimento
all’articolo 8, numeri 1), 9), 14) e 20) e all’articolo 9, numeri 3), 7) e 10)
del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), o comunque in riferimento al Titolo V
Parte II della Costituzione in connessione con l’articolo 10 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), in riferimento al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), nonché in
riferimento agli articoli 117 e 118 della Costituzione e al principio di leale
collaborazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 17 luglio
2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 20 luglio 2012.