SENTENZA N. 37
ANNO 2021
Commenti alla decisione di
I. Beniamino Caravita, La sentenza della Corte sulla Valle d’Aosta: come un bisturi nel burro delle competenze (legislative) regionali, per g.c. di Federalismi.it
II. Massimiliano Mezzanotte, Pandemia e riparto delle competenze Stato-Regioni in periodi emergenziali, negli Studi 2021/I di questa Rivista, 329
III. Donatella Morana, Ma è davvero tutta profilassi internazionale? Brevi note sul contrasto all’emergenza pandemica tra Stato e regioni, a margine della sent. n. 37/2021, per g.c. del Forum di Quaderni costituzionali
IV. Giacomo Menegus, Osservazioni sulla prima sospensione cautelare (ordinanza n. 4/2021) di una legge regionale da parte della Corte costituzionale (e sulla sent. n. 37/2021) per g.c. del Forum di Quaderni Costituzionali
V. Corrado Caruso, Il regionalismo autarchico è incostituzionale: dal Giudice delle leggi una pronuncia che mette ordine nella gestione territoriale della pandemia, per g.c. di Questione Giustizia
VI. Raffaella Nigro, La sentenza della Corte costituzionale n. 37 del 2021 e il controllo dello Stato sulle questioni di rilievo internazionale, per g.c. di Diritti Regionali
VII. Andrea Cardone, Contrasto alla pandemia, “annichilimento” della potestà legislativa regionale e torsioni della decretazione d’urgenza: è davvero così liberamente derogabile il sistema di protezione civile? per g.c. del Forum di Quaderni Costituzionali
VIII. Alessandra Mazzola, Il diritto alla salute tra dimensione individuale e dovere sociale, in questa Rivista, Studi e Contributi, 2021/II, 572
IX. Annamaria Poggi, Giorgio Sobrino, La Corte, di fronte all’emergenza Covid, espande la profilassi internazionale e restringe la leale collaborazione (ma con quali possibili effetti?) (nota a Corte Cost., sentenza n. 37/2021), per g.c. dell’Osservatorio costituzionale
X. Giovanni Boggero, In pandemia nessuna concorrenza di competenze. La Corte costituzionale promuove un ritorno al “regionalismo della separazione”, per g.c. del Forum di Quaderni Costituzionali
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giancarlo CORAGGIO
Giudici: Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, commi 4, 6, 7, 9, da 11 a 16, 18 e da 20 a 25, 3, comma 1, lettera a), e 4 della legge della Regione Valle d’Aosta 9 dicembre 2020, n. 11 (Misure di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nelle attività sociali ed economiche della Regione autonoma Valle d’Aosta in relazione allo stato d’emergenza), nonché dell’intero testo della medesima legge regionale, promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 21 dicembre 2020, depositato in cancelleria il 21 dicembre 2020, iscritto al n. 101 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53, prima serie speciale, dell’anno 2020.
Visto l’atto di costituzione della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste;
udito nell’udienza pubblica del 23 febbraio 2021 il Giudice relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l’avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente del Consiglio dei ministri, l’avvocato Francesco Saverio Marini per la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 24 febbraio 2021.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato a mezzo posta elettronica certificata e depositato il 21 dicembre 2020 (reg. ric. n. 101 del 2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’intera legge della Regione Valle d’Aosta 9 dicembre 2020, n. 11 (Misure di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nelle attività sociali ed economiche della Regione autonoma Valle d’Aosta in relazione allo stato d’emergenza), nonché, in particolare, dei suoi artt. 2, commi 4, 6, 7, 9, da 11 a 16, 18 e da 20 a 25, 3, comma 1, lettera a), in riferimento agli artt. 25, secondo comma, 117, secondo comma, lettere m), q) e h), e terzo comma, 118 e 120 della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione e all’art. 44 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta).
La legge impugnata disciplina la gestione regionale dell’emergenza indotta dalla diffusione del COVID-19. In particolare, l’art. 2 contiene l’indicazione di attività che sono consentite, nel rispetto dei protocolli di sicurezza, talune delle quali possono essere sospese dal Presidente della Giunta. L’art. 3 costituisce un’unità di supporto per coadiuvare il Presidente della Giunta in ogni attività connessa all’emergenza, tra cui la promozione del coordinamento con enti locali e forze dell’ordine. L’art. 4 assegna al Presidente della Giunta (comma 1) e alla Giunta (comma 2) l’adozione di protocolli e misure di sicurezza concernenti le attività di cui al precedente art. 2.
A parere del ricorrente, l’intera legge regionale impugnata, e queste disposizioni in particolare, eccedono le competenze statutarie primarie definite dall’art. 2 dello statuto speciale in materia di trasporti su funivie e linee automobilistiche locali (lettera h); industria alberghiera, turismo e tutela del paesaggio (lettera q); biblioteche e musei di enti locali (lettera s), e quella integrativa-attuativa di cui al seguente art. 3, lettera m), antichità e belle arti, esercitabili solo nel rispetto degli interessi nazionali.
La legge impugnata non sarebbe riconducibile neppure alla competenza statutaria attuativa-integrativa in materia di igiene, sanità, assistenza ospedaliera e profilattica (art. 3, lettera l), rispetto alla quale sarebbe peraltro più favorevole la competenza concorrente in tema di tutela della salute, di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.
Le norme impugnate sarebbero invece da ricondurre alla competenza esclusiva statale in tema di profilassi internazionale (art. 117, secondo comma, lettera q, Cost.), a seguito della dichiarazione dello stato pandemico da parte dell’Organizzazione mondiale della sanità (OMS), e di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.), oltre che a principi fondamentali della materia tutela della salute, tali da imporsi anche all’autonomia speciale.
Il ricorrente riconduce a tali attribuzioni statali il decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 (Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 22 maggio 2020, n. 35, il decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33 (Ulteriori misure per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 14 luglio 2020, n. 74, il decreto-legge 7 ottobre 2020, n. 125, recante «Misure urgenti connesse con la proroga della dichiarazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19, per il differimento di consultazioni elettorali per l’anno 2020 e per la continuità operativa del sistema di allerta COVID, nonché per l’attuazione della direttiva (UE) 2020/739 del 3 giugno 2020, e disposizioni urgenti in materia di riscossione esattoriale», convertito, con modificazioni, nella legge 27 novembre 2020, n. 159, e il decreto-legge 2 dicembre 2020, n. 158 (Disposizioni urgenti per fronteggiare i rischi sanitari connessi alla diffusione del virus COVID-19), con i quali sono state introdotte misure di contrasto all’epidemia, affidando a successivi d.P.C.m. la graduazione di esse sul territorio nazionale, e definendo i poteri spettanti alle Regioni.
Quanto a questi ultimi, l’art. 1, comma 16, del d.l. n. 33 del 2020 permette l’adozione di misure più restrittive di quelle statali e di misure “ampliative” nei soli casi e nel rispetto dei criteri previsti dai citati d.P.C.m. e d’intesa con il Ministro della salute. Compete altresì alle Regioni l’adozione di protocolli o linee guida di sicurezza, purché rispettosi dei principi contenuti nei protocolli o nelle linee guida nazionali (art. 1, comma 14, del d.l. n. 33 del 2020).
La Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste non potrebbe vantare ulteriori competenze statutarie, anche perché l’art. 36 della legge 16 maggio 1978, n. 196 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Valle d’Aosta) eccettua dal trasferimento delle funzioni amministrative in materia di igiene sanità, assistenza ospedaliera e assistenza profilattica i «rapporti internazionali in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera, ivi compresa la profilassi internazionale». Inoltre, non sarebbe ravvisabile nello statuto di autonomia «la competenza legislativa a emanare una legge regionale in deroga alla normativa statale vigente “emergenziale”».
L’intera legge regionale impugnata avrebbe, invece, dato luogo ad un meccanismo autonomo ed alternativo di gestione dell’emergenza sanitaria, “cristallizzando con legge” una situazione che la normativa statale consente alle Regioni di gestire «esclusivamente in via amministrativa».
Tale assetto corrisponderebbe alla necessità di una gestione unitaria della crisi, di carattere internazionale, anche in ragione della allocazione delle funzioni amministrative, da parte del legislatore statale, secondo il principio di sussidiarietà (art. 118 Cost.), e a seguito di una «parziale attrazione allo Stato».
Tale allocazione sarebbe stata rispettosa del principio di leale collaborazione, poiché i d.P.C.m. sono adottati, sentito il Presidente della Regione interessata o il Presidente della Conferenza delle Regioni, nel caso in cui riguardino l’intero territorio nazionale (art. 2, comma 1, del d.l. n. 19 del 2020). Con ciò le autonomie regionali sono state vincolate all’osservanza dei d.P.C.m. quali «atti necessitati», deputati a garantire uniformità anche sul piano della erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
In tal modo procedendo, il legislatore statale avrebbe anche determinato un principio fondamentale in materia di tutela della salute, dal quale la legge regionale impugnata si sarebbe discostata, in violazione per di più del principio di leale collaborazione.
Infatti, secondo il ricorrente le Regioni devono «esercitare i propri poteri in materia sanitaria in modo da non contraddire il contenuto delle misure statali, se del caso specificandole a livello operativo».
A tale proposto, il d.P.C.m. 3 dicembre 2020 (Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35, recante: «Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19» e del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2020, n. 74, recante: «Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19», nonché del decreto-legge 2 dicembre 2020, n. 158, recante: «Disposizioni urgenti per fronteggiare i rischi sanitari connessi alla diffusione del virus COVID-19».), vigente alla data di entrata in vigore della legge regionale impugnata, a seguito della classificazione della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste in fascia di rischio alto, cosiddetta “arancione” (ai sensi dell’art. 1, comma 16-bis, del d.l. n. 33 del 2020), impone l’osservanza di misure dalle quali l’atto impugnato si sarebbe discostato in senso ampliativo e in assenza delle condizioni previste dall’art. 1, comma 16, del d.l. n. 33 del 2020.
In particolare, e ferma l’impugnativa dell’intera legge regionale, il ricorrente censura, in quanto ampliativi rispetto alle previsioni statali, l’art. 2, nel comma 4, in tema di impiego di dispositivi di protezione e relativi protocolli di sicurezza; nei commi 6 e 7, in tema di limiti spaziali alle attività sportive, alla coltivazione, alla caccia, alla pesca e alla cura degli animali domestici; nel comma 9, in tema di eventi e manifestazioni pubbliche ed eventi ecclesiastici o religiosi; nel comma 11, in tema di attività commerciali al dettaglio; nel comma 12, in tema di servizi alla persona; nel comma 13, in tema di servizi di ristorazione e somministrazione di alimenti e bevande; nel comma 14, in tema di attività artistiche e culturali; nel comma 15, in tema di attività turistiche; nel comma 16, in tema di impianti a fune ad uso sportivo o turistico-ricreativo; nel comma 18, in tema di servizi educativi e attività didattiche; nel comma 19, in tema di esami di idoneità alla guida; nel comma 20, in tema di trasporto pubblico locale; nel comma 21, in tema di potere di intervento dei sindaci; nel comma 22, in tema di ricezione delle eventuali misure di mitigazione delle restrizioni da parte dello Stato; nel comma 24, che permette al Presidente della Giunta di sospendere le attività indicate dai commi da 11 a 19; nel comma 25, in tema di procedure concorsuali pubbliche e private.
L’art. 4 impugnato sarebbe a sua volta costituzionalmente illegittimo nella parte in cui introdurrebbe «un sistema di gestione dell’epidemia parallelo a quello delineato dalle norme statali», e divergente da esso.
L’art. 2, comma 23, sarebbe inoltre lesivo dell’art. 25, secondo comma, Cost., perché, nel rinviare all’art. 4 del d.l. n. 19 del 2020 per la individuazione delle sanzioni amministrative applicabili per la violazione delle misure di cui al medesimo art. 2, genererebbe incertezze sul trattamento sanzionatorio, in contrasto con il principio di legalità.
Infine, l’art. 3, comma 1, lettera a), sarebbe in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. e con l’art. 44 dello statuto di autonomia, poiché quest’ultimo assegna al solo Presidente della Giunta il compito di mantenere l’ordine pubblico secondo le disposizioni del Governo, mentre la disposizione censurata lo avrebbe attribuito alla unità di supporto e coordinamento per l’emergenza COVID-19;
Il ricorrente, alla luce del grave rischio per la salute pubblica comportato dalla adozione di misure più blande di quelle statali, sollecita inoltre la sospensione della legge regionale impugnata, ai sensi dell’art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).
2.– Con atto depositato il 7 gennaio 2021 si è costituita in giudizio la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato e che, comunque, sia rigettata l’istanza cautelare.
La Regione ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, «stante la non chiarezza e contraddittorietà del petitum». Il ricorrente non avrebbe infatti specificato in che rapporto si ponga l’impugnativa dell’intera legge regionale rispetto alle censure relative a specifiche disposizioni di essa. Non sarebbero stati analizzati i profili di contrasto tra i parametri posti a base del ricorso e le norme oggetto di censura, e sarebbe lacunosa anche la individuazione delle competenze statali assunte a parametro, nel rapporto con le competenze statutarie, delle quali il ricorrente dà atto, senza tuttavia chiarire perché esse debbano “retrocedere”.
La competenza in tema di profilassi internazionale non sarebbe pertinente, perché le norme impugnate non costituiscono attuazione di misure di profilassi dettate a livello internazionale. Parimenti dovrebbe affermarsi quanto alla competenza in tema di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, posto che la normativa statale non avrebbe approntato alcuna misura recante prestazioni statali a favore delle persone. Né sarebbe violato il principio di leale collaborazione, posto che esso non si applica al procedimento legislativo.
Sarebbe altresì erroneo il rinvio all’art. 118, primo comma, Cost. e al principio di sussidiarietà, poiché non sarebbero state avocate, previa intesa, funzioni amministrative, ma piuttosto attività normative “ultra vires”.
Infatti, i d.P.C.m. adottati e richiamati dal ricorrente avrebbero natura di regolamenti, in quanto fonti del diritto generali e astratte, soggette a pubblicità e con efficacia erga omnes.
Posto che tali fonti incidono su diritti di libertà presidiati dalla riserva di legge, il Governo non potrebbe quindi «delegare, neppure con atto di rango normativo quale il decreto-legge, la gestione normativa dell’emergenza sanitaria a decreti del Presidente del Consiglio dei ministri». Tali d.P.C.m. dovrebbero perciò reputarsi inapplicabili alla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, le cui competenze legislative non sarebbero comprimibili dalla fonte regolamentare. Tale inapplicabilità sarebbe stata sancita anche dall’art. 3, comma 2, del d.l. n. 33 del 2020, secondo il quale le disposizioni che esso reca sono applicabili alle autonomie speciali solo se compatibili con i relativi statuti e le relative norme di attuazione.
Una diversa interpretazione circa la natura dei d.P.C.m. e la loro applicabilità alla Regione resistente dovrebbe indurre questa Corte ad auto-rimettersi la questione di legittimità costituzionale dei decreti-leggi che hanno disciplinato i d.P.C.m.
Diversamente, sarebbero lese anche le competenze statutarie primarie assegnate alla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste dall’art. 2, comma 1, lettera d), agricoltura e foreste, zootecnia, flora e fauna; lettera h), trasporti su funivie e linee automobilistiche locali; lettera p), artigianato; lettera q), industria alberghiera, turismo e tutela del paesaggio; lettera r), istruzione tecnico-professionale; lettera s), biblioteche e musei di enti locali; lettera t), fiere e mercati; lettera u), ordinamento delle guide, scuole di sci e dei portatori alpini, della legge costituzionale n. 4 del 1948.
Sarebbero inoltre violate le competenze attuative-integrative previste dal successivo art. 3, comma 1, lettera a), industria e commercio; lettera g), istruzione materna, elementare e media; lettera l), igiene e sanità, assistenza ospedaliera e profilattica e lettera m), antichità e belle arti; nonché le competenze concorrenti in tema di tutela della salute, istruzione, ordinamento sportivo, valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione delle attività culturali, e quelle residuali in tema di commercio e trasporto pubblico locale.
Nell’esercizio di tali competenze, aggiunge la Regione, la legge impugnata si è prefissa di contemperare gli interessi economici e sociali che così fanno capo alla Regione con la necessità di contrastare il COVID-19, attraverso misure che tenessero in conto le peculiari condizioni geografiche e abitative della Valle d’Aosta. Al fine di conciliare le misure applicabili sul territorio regionale con quelle statali soccorrerebbero le ordinanze del Presidente della Giunta, disciplinate dall’art. 4 impugnato.
Alla luce di esse e nel quadro di un’interpretazione costituzionalmente orientata della legge regionale impugnata, le misure concretamente adottate sarebbero «pienamente compatibili con quelle dettate dal legislatore statale, prevedendo, nelle materie di propria competenza, un adattamento alla specificità del territorio regionale», coerente con «il decentramento delle competenze sanitarie».
Anche in base a quanto da ultimo previsto dall’ordinanza del Presidente della Giunta regionale 21 dicembre 2020, n. 580, la Regione afferma, per ciascuna delle misure e delle previsioni recate dall’art. 2 impugnato, la conformità alla normativa statale attinente alla classificazione del rischio proprio della fascia cosiddetta “gialla”, nella quale la Regione sarebbe transitata.
La questione concernente l’art. 2, comma 23, sarebbe pure inammissibile, nella parte in cui porrebbe a parametro l’art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale). In ogni caso, il trattamento sanzionatorio ivi previsto sarebbe sufficientemente determinato, anche grazie ad un meccanismo di integrazione del precetto mediante “atti sublegislativi”, quali le ordinanze del Presidente della Giunta.
La censura concernente l’art. 3, comma 1, lettera a), impugnato sarebbe inammissibile, perché contraddittoriamente cita a fondamento sia la Costituzione, sia lo statuto di autonomia. In ogni caso, essa sarebbe infondata, perché l’unità di supporto avrebbe il mero compito di coadiuvare il Presidente della Giunta.
Anche con riferimento alla istanza cautelare, la Regione ne ha chiesto la dichiarazione di inammissibilità, e comunque il rigetto.
3.– L’8 gennaio 2021 ha depositato memoria l’Avvocatura generale dello Stato.
La difesa statale controbatte alle eccezioni di inammissibilità del ricorso, osservando che è ben possibile individuare un vizio comune all’intera legge regionale impugnata, per poi subordinatamente contestare la legittimità di singole disposizioni.
Pur dando atto che le ordinanze del Presidente della Giunta costituiscono «segno di un apprezzabile self restraint delle autorità regionali», l’Avvocatura sottolinea che persistono divergenze di regolazione, anche alla luce del sopravvenuto decreto-legge 5 gennaio 2021, n. 1 (Ulteriori disposizioni urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19). Ciò comproverebbe il vizio radicale insito nel meccanismo della legge regionale impugnata, che è tale da rendere applicabili misure aventi capacità di “resistenza” rispetto alla legge statale.
L’Avvocatura replica alle ulteriori deduzioni difensive della ricorrente, affermando anche che è la legge statale, anziché i d.P.C.m., a sovrapporsi del tutto legittimamente alla autonomia regionale. Quindi, è la legge statale a definire i principi fondamentali della materia tutela della salute, affidando ai d.P.C.m. la specificazione di quali misure di contenimento adottare di volta in volta.
4.– A seguito della camera di consiglio del 13 gennaio 2021, fissata per la discussione dell’istanza di sospensione, l’ordinanza di questa Corte n. 4 del 2021 ha disposto la sospensione dell’efficacia dell’intera legge regionale impugnata, ferma la successiva verifica analitica delle questioni di legittimità costituzionale concernenti le singole disposizioni, affermando che essa ha invaso la competenza esclusiva statale in tema di profilassi internazionale.
La medesima ordinanza ha altresì fissato al 23 febbraio 2021 l’udienza per la trattazione del ricorso.
5.– Nell’imminenza dell’udienza pubblica la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste ha depositato memoria.
Preso atto della citata ordinanza n. 4 del 2021, la Regione sostiene che la competenza esclusiva statale in tema di profilassi internazionale abbia carattere trasversale, e dunque, per sovrapporsi alle competenze regionali, debba prevedere «vere e proprie intese».
In caso contrario, non vi sarebbe neppure modo che si realizzi la diversificazione, nel quadro della leale collaborazione, tra normative applicabili in ciascuna Regione, che l’ordinanza n. 4 del 2021 ha reputato consentita.
Difatti, a tal fine non sarebbero sufficienti neppure le misure regionali previste dall’art. 3 del d.l. n. 19 del 2020, come convertito, e dall’art. 1, comma 16, del d.l. n. 33 del 2020, come convertito, posto che esse sono consentite solo nelle more dell’adozione dei d.P.C.m. Visto che questi ultimi si susseguono senza soluzione di continuità, non vi sarebbe modo per introdurre alcuna misura regionale.
La resistente aggiunge che la competenza esclusiva statale non potrebbe essere esercitata se non con atti aventi forza di legge, sicché i d.P.C.m. non potrebbero limitare l’autonomia legislativa regionale, a pena di violazione degli artt. 70, 76, 77, 117 e 118 Cost.
Quanto, poi, alle autonomie speciali, a conferma dell’inapplicabilità del d.P.C.m. vi sarebbero le clausole di salvaguardia contenute sia in questi ultimi, sia nell’art. 3, comma 2, del d.l. n. 33 del 2020, come convertito, e nell’art. 5, comma 2, del d.l. n. 19 del 2020, come convertito, le quali, altrimenti, non avrebbero alcun senso.
Infine, la Regione propone un’interpretazione costituzionalmente orientata della legge regionale impugnata, nel senso che essa recherebbe solo una disciplina a livello procedurale, «per rendere effettivamente operative le disposizioni finali dei decreti legge n. 19 e n. 33 del 2020».
Infatti, l’art. 4, comma 1, impugnato precisa che il Presidente della Giunta opera in attuazione delle disposizioni statali emanate per la specifica emergenza, così chiarendo che la «normativa emergenziale statale è immediatamente efficace», e che le ordinanze del Presidente della Giunta dovrebbero limitarsi «a meglio dettagliare tale disciplina», senza consentire l’adozione di misure di minor rigore.
Ove ciò accadesse, sarebbero tali ordinanze a rendersi illegittime, e non già la normativa regionale impugnata.
La Regione conclude nel senso del rigetto del ricorso, anche con sentenza interpretativa di rigetto.
Considerato in diritto
1.– Con ricorso notificato a mezzo posta elettronica certificata e depositato il 21 dicembre 2020 (reg. ric. n. 101 del 2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’intera legge della Regione Valle d’Aosta 9 dicembre 2020, n. 11 (Misure di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nelle attività sociali ed economiche della Regione autonoma Valle d’Aosta in relazione allo stato d’emergenza), nonché, in particolare, dei suoi artt. 2, commi 4, 6, 7, 9, da 11 a 16, 18 e da 20 a 25 e 3, comma 1, lettera a), in riferimento agli artt. 25, secondo comma, 117, commi secondo, lettere m), q) e h), e terzo, 118 e 120 della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione e all’art. 44 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta).
L’art. 1 della legge impugnata prevede che essa «disciplina la gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 sul territorio regionale», condizionando «tutte le attività produttive, industriali e commerciali, professionali, di servizi alla persona, sociali, culturali, ricreative e sportive» all’osservanza delle misure di sicurezza introdotte in forza degli articoli seguenti.
L’art. 2 individua un complesso di attività personali, sociali ed economiche che sono comunque consentite, purché nel rispetto di protocolli di sicurezza (art. 2, commi 6, 7 e 9, secondo periodo, seconda parte), taluni dei quali fissati con ordinanza del Presidente della Regione. Ve ne sono poi altre, che sono ammesse, ma che il Presidente della Giunta può sospendere, con le ordinanze previste dal successivo art. 4, comma 1, in caso di necessità inerenti all’andamento dell’emergenza sanitaria (art. 2, comma 24, in riferimento alle attività descritte nei precedenti commi da 11 a 19). Con tali ordinanze, infine, il Presidente della Giunta può anche individuare «eventi o manifestazioni pubbliche», per le quali è permesso derogare alle «disposizioni emergenziali» statali (art. 2, comma 9, secondo periodo, prima parte).
L’art. 3 costituisce un’unità di supporto e coordinamento, allo scopo di coadiuvare il Presidente della Giunta e gli altri «attori interessati» nelle decisioni di carattere strategico e operativo connesse alla gestione dell’emergenza.
L’art. 4, comma 2, individua nella Giunta regionale l’organo competente ad adottare, d’intesa con le parti sociali, protocolli di sicurezza, mentre il comma 3 successivo attribuisce al Presidente della Regione il coordinamento degli interventi. Il comma 4 demanda le attività di comunicazione all’Ufficio stampa della Regione.
L’art. 5 impegna la Giunta ad elaborare un piano per fronteggiare l’emergenza economica, ai fini della graduale ripresa e del rilancio delle attività su base regionale.
Gli artt. 6 e 7 seguenti, infine, contengono, rispettivamente, la clausola di invarianza finanziaria e la dichiarazione di urgenza della medesima legge regionale.
1.1.– Come recentemente deciso da questa Corte, la notifica compiuta a mezzo posta elettronica certificata è valida per instaurare il giudizio (ordinanza n. 242 del 2020).
2.– Il ricorrente reputa che l’intero testo della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 2020 si ponga in contrasto con le competenze legislative statali indicate dall’art. 117, secondo comma, lettere m) e q), e terzo comma Cost., nonché con gli artt. 118 e 120 Cost., nella parte in cui alloca funzioni amministrative ad un livello di governo regionale, anche in violazione della chiamata in sussidiarietà che sarebbe stata disposta dalla normativa statale, in particolare con i decreti-legge 25 marzo 2020, n. 19 (Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 22 maggio 2020, n. 35, e 16 maggio 2020, n. 33 (Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 14 luglio 2020, n. 74.
Le legge regionale impugnata si porrebbe altresì in conflitto con il principio di leale collaborazione.
Il ricorrente, in particolare, afferma che le norme censurate si sono sovrapposte, violando tali parametri costituzionali, al meccanismo di contrasto all’epidemia, introdotto dalla sopra rammentata disciplina legislativa statale.
Benché tale asserzione coinvolga l’intero testo della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 2020, il ricorso riserva poi specifiche censure ad alcune delle misure previste dall’art. 2 impugnato, in ragione del contrasto di esse con il regime vigente a livello nazionale, in forza del d.P.C.m. 3 dicembre 2020 (Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35, recante: «Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19» e del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2020, n. 74, recante: «Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19», nonché del decreto-legge 2 dicembre 2020, n. 158, recante: «Disposizioni urgenti per fronteggiare i rischi sanitari connessi alla diffusione del virus COVID-19»).
Sono altresì singolarmente impugnati l’art. 2, comma 23, che violerebbe l’art. 25, secondo comma, Cost., introducendo, per l’inosservanza delle misure di sicurezza, sanzioni di carattere indeterminato, e l’art. 3, comma 1, lettera a), nella parte in cui, assegnando alla unità di coordinamento il compito di promuovere il raccordo tra Regione e forze dell’ordine, esproprierebbe il Presidente della Giunta di una funzione attinente all’ordine pubblico, che gli spetta in via esclusiva ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. e dell’art. 44 legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta).
3.– Con l’ordinanza n. 4 del 2021, questa Corte ha sospeso in via cautelare l’efficacia dell’intera legge regionale oggetto di ricorso, ritenendo che essa invada la competenza esclusiva statale nella materia della «profilassi internazionale» (art. 117, secondo comma, lettera q, Cost.), con rischio di un grave e irreparabile pregiudizio all’interesse pubblico e ai diritti delle persone.
4.– La Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, «stante la non chiarezza e contraddittorietà del petitum». Esso, infatti, avrebbe investito allo stesso tempo, e senza proporre le domande in via reciprocamente subordinata, sia l’intera legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 2020, sia alcune disposizioni di cui essa si compone, omettendo di illustrare le ragioni della incostituzionalità delle norme censurate.
L’eccezione non è fondata.
Il ricorso parte dal presupposto che l’intero testo della legge impugnata invada la sfera di competenza legislativa statale, poiché non spetterebbe al legislatore regionale introdurre un meccanismo di contrasto all’epidemia che diverge da quello progettato dalla legge dello Stato, quale che sia in concreto il grado di siffatta divergenza.
Si tratta di censure del tutto intellegibili, e adeguatamente motivate, alle quali corrisponde un corpo normativo rispetto ad esse omogeneo (sentenza n. 236 del 2020), posto che la legge regionale impugnata ha il dichiarato scopo di fronteggiare l’emergenza, mediante azioni coordinate e descritte dalle disposizioni entro le quali tale legge si articola. Decidere se e quali di tali disposizioni effettivamente ledano i parametri costituzionali invocati dal ricorrente è profilo che attiene al merito delle questioni, e che non ne lambisce, invece, l’ammissibilità.
In via logicamente subordinata, il ricorrente si premura poi di illustrare nel dettaglio in quali punti il concreto atteggiarsi di simili previsioni regionali, per effetto dell’interazione di esse con le ordinanze del Presidente della Giunta, confligga con la disciplina recata dal d.P.C.m. 3 dicembre 2020, applicabile al tempo di adozione della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 2020.
Il ricorso è perciò esplicito sia nell’indicare il suo oggetto, sia nell’illustrare le censure.
5.– La Regione ha inoltre eccepito l’inammissibilità del ricorso, a causa di una inadeguata individuazione dei parametri costituzionali, poiché non sarebbe stato spiegato né il rapporto che intercorre tra le competenze attribuite dalla Costituzione e quelle di fonte statutaria, né per quale ragione la legge regionale impugnata ecceda dai limiti che l’art. 2 dello statuto di autonomia impone alla competenza legislativa primaria della Regione resistente.
L’eccezione non è fondata.
Il ricorrente ha cura di individuare quali attribuzioni statutarie possano in linea astratta giustificare l’adozione delle norme impugnate, per poi dedurre che, alla luce delle finalità perseguite dal legislatore regionale e del fascio di compositi interessi coinvolti, esse non siano nel caso di specie pertinenti, a fronte delle competenze legislative statali poste a base del ricorso.
Così motivando, il ricorrente si è uniformato alla giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale, nei confronti delle autonomie speciali, lo Stato ben può dedurre la violazione delle competenze di cui all’art. 117 Cost. e postulare che la normativa regionale o provinciale impugnata eccede dalle disposizioni statutarie quando a queste ultime essa non sia in alcun modo riferibile (sentenza n. 16 del 2012), fermo restando che la motivazione del ricorso su tale profilo dovrà essere tanto più esaustiva, quanto più, in linea astratta, le disposizioni censurate appaiano invece inerenti alle attribuzioni dello statuto di autonomia (sentenza n. 151 del 2015; in seguito, sentenze n. 16 del 2020 e n. 98 del 2017).
Nel caso di specie, il ricorso è esplicito nell’affermare che la materia intersecata dalla legge impugnata non è compresa tra le attribuzioni statutarie della Regione resistente, ciò che lo rende per tale profilo ammissibile.
6.– La Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste ha infine eccepito l’inammissibilità del ricorso, posto che esso non si confronterebbe con un’interpretazione costituzionalmente orientata della normativa impugnata.
Quest’ultima, infatti, si prefiggerebbe di «adeguare la programmazione regionale» alle misure adottate dallo Stato, sicché sarebbe comunque assicurata la conformità della prima alle seconde, mediante le ordinanze del Presidente della Giunta, di cui all’impugnato art. 4, comma 1. Ove una differenza vi fosse, essa sarebbe perciò imputabile ad un vizio di queste ultime, e non già alla legge censurata.
L’eccezione non è fondata.
La giurisprudenza di questa Corte ha più volte affermato che il ricorrente, a differenza del giudice rimettente nell’incidente di costituzionalità, non ha l’onere di esperire un tentativo di interpretazione conforme a Costituzione della disposizione impugnata, potendo trovare ingresso, nel giudizio in via principale, anche questioni promosse in via cautelativa ed ipotetica, purché le interpretazioni prospettate non siano implausibili e siano ragionevolmente collegabili alle disposizioni impugnate (tra le tante, sentenza n. 177 del 2020).
6.1.– In ogni caso, l’interpretazione conforme suggerita dalla difesa regionale non è compatibile con il testo delle norme impugnate.
Come si è visto, infatti, queste ultime garantiscono lo svolgimento di talune attività che, al contrario, la disciplina statale ben potrebbe precludere in assoluto, in ragione dell’andamento dell’epidemia: in tali campi, neppure le ordinanze presidenziali potrebbero risolvere l’antinomia.
Ma, prima ancora di ciò, è evidente che la legge regionale impugnata impedisce l’immediata e diretta applicabilità delle misure statali sul territorio valdostano, visto che esse per larga parte non possono trovare spazio, ove differenti dalle previsioni legislative regionali, se non a seguito di un recepimento da parte del Presidente della Giunta.
È perciò chiaro che i vizi di illegittimità costituzionale denunciati dal ricorrente sono imputabili non al volto contingente che l’ordinamento valdostano può assumere, di volta in volta, a seguito delle ordinanze del Presidente della Regione, ma alle previsioni legislative impugnate. Esse collocano tali ordinanze nel quadro di una procedura di contenimento del virus differente da quella statale, e potenzialmente idonea a impedire la immediata applicazione di quest’ultima, per di più in una materia ove, invece, la tempestività della risposta all’evoluzione della curva epidemiologica è fattore decisivo ai fini della sua efficacia.
7.– Venendo al merito del ricorso, deve ribadirsi quanto già deciso nella fase cautelare, ovvero che la materia oggetto dell’intervento legislativo regionale ricade nella competenza legislativa esclusiva dello Stato a titolo di «profilassi internazionale» (art. 117, secondo comma, lettera q, Cost.), che è comprensiva di ogni misura atta a contrastare una pandemia sanitaria in corso, ovvero a prevenirla.
La malattia da COVID-19, infatti, è notoriamente presente in tutto il mondo, al punto che fin dal 30 gennaio 2020 l’Organizzazione mondiale della sanità ha dichiarato l’emergenza di sanità pubblica di rilievo internazionale, profondendo in seguito raccomandazioni dirette alle autorità politiche e sanitarie degli Stati.
Questa Corte ha già ritenuto che la profilassi internazionale concerne norme che garantiscano «uniformità anche nell’attuazione, in ambito nazionale, di programmi elaborati in sede internazionale e sovranazionale» (sentenza n. 5 del 2018; in precedenza, sentenze n. 270 del 2016, n. 173 del 2014, n. 406 del 2005 e n. 12 del 2004).
Del resto, è ovvio che ogni decisione di aggravamento o allentamento delle misure di restrizione ricade sulla capacità di trasmissione della malattia oltre le frontiere nazionali, coinvolgendo così profili di collaborazione e confronto tra Stati, confinanti o meno.
Non a caso, fin dagli artt. 6 e 7 della citata legge n. 833 del 1978, la profilassi internazionale e la «profilassi delle malattie infettive e diffusive, per le quali siano imposte la vaccinazione obbligatoria o misure quarantenarie» sono state qualificate quali materie tra loro strettamente legate, affidate alla competenza dello Stato, per quanto la seconda di esse poi delegata alle Regioni. Ciò che, pertanto, non esclude un ri-accentramento dell’insieme di tali funzioni, ove la pandemia imponga politiche sanitarie comuni.
Il nuovo art. 117, secondo comma, Cost. ha perciò confermato, con la menzionata norma di cui alla lettera q), nella sfera della competenza legislativa esclusiva dello Stato la cura degli interessi che emergono innanzi ad una malattia pandemica di larga distribuzione geografica, ovvero tale da dover essere reputata “internazionale”, sulla base della diffusività che la connota.
Né tale competenza ha tratti di trasversalità, come obietta la difesa regionale, per inferirne che essa si limiterebbe a sovrapporsi alla disciplina legislativa regionale altrimenti competente. La materia della profilassi internazionale ha infatti un oggetto ben distinto, che include la prevenzione o il contrasto delle malattie pandemiche, tale da assorbire ogni profilo della disciplina.
7.1.– A fronte di malattie altamente contagiose in grado di diffondersi a livello globale, «ragioni logiche, prima che giuridiche» (sentenza n. 5 del 2018) radicano nell’ordinamento costituzionale l’esigenza di una disciplina unitaria, di carattere nazionale, idonea a preservare l’uguaglianza delle persone nell’esercizio del fondamentale diritto alla salute e a tutelare contemporaneamente l’interesse della collettività (sentenze n. 169 del 2017, n. 338 del 2003 e n. 282 del 2002).
Accade, infatti, che ogni decisione in tale materia, per quanto di efficacia circoscritta all’ambito di competenza locale, abbia un effetto a cascata, potenzialmente anche significativo, sulla trasmissibilità internazionale della malattia, e comunque sulla capacità di contenerla. Omettere, in particolare, di spezzare la catena del contagio su scala territoriale minore, mancando di dispiegare le misure a ciò necessarie, equivale a permettere che la malattia dilaghi ben oltre i confini locali e nazionali.
Né si tratta soltanto di questo. Un’azione o un coordinamento unitario può emergere come corrispondente alla distribuzione delle competenze costituzionali e alla selezione del livello di governo adeguato ai sensi dell’art. 118 Cost., per ogni profilo di gestione di una crisi pandemica, per il quale appaia invece, secondo il non irragionevole apprezzamento del legislatore statale, inidoneo il frazionamento su base regionale e locale delle attribuzioni.
Tale conclusione può dunque concernere non soltanto le misure di quarantena e le ulteriori restrizioni imposte alle attività quotidiane, in quanto potenzialmente fonti di diffusione del contagio, ma anche l’approccio terapeutico; i criteri e le modalità di rilevamento del contagio tra la popolazione; le modalità di raccolta e di elaborazione dei dati; l’approvvigionamento di farmaci e vaccini, nonché i piani per la somministrazione di questi ultimi, e così via. In particolare i piani di vaccinazione, eventualmente affidati a presidi regionali, devono svolgersi secondo i criteri nazionali che la normativa statale abbia fissato per contrastare la pandemia in corso.
Ognuno di tali profili è solo in apparenza confinabile ad una dimensione territoriale più limitata. Qualora il contagio si sia diffuso sul territorio nazionale, e mostri di potersi diffondere con tali caratteristiche anche oltre di esso, le scelte compiute a titolo di profilassi internazionale si intrecciano le une con le altre, fino a disegnare un quadro che può aspirare alla razionalità, solo se i tratti che lo compongono sono frutto di un precedente indirizzo unitario, dotato di una necessaria visione di insieme atta a sostenere misure idonee e proporzionate.
7.2.– Il Servizio sanitario nazionale è «costituito dal complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi e delle attività [di Stato, Regioni ed enti locali territoriali] destinati alla promozione, al mantenimento e al recupero della salute fisica e psichica» (art. 1, terzo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, recante «Istituzione del Servizio sanitario nazionale»). Le autonomie regionali, ordinarie e speciali, non sono quindi estranee alla gestione delle crisi emergenziali in materia sanitaria, in ragione delle attribuzioni loro spettanti nelle materie “concorrenti” della tutela della salute e della protezione civile. In particolare, spetta anche alle strutture sanitarie regionali operare a fini di igiene e profilassi, ma nei limiti in cui esse si inseriscono armonicamente nel quadro delle misure straordinarie adottate a livello nazionale, stante il grave pericolo per l’incolumità pubblica.
Dal punto di vista storico, peraltro, la profilassi delle malattie infettive è sempre stata appannaggio dello Stato. L’art. 112, comma 3, lettera g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) ha da ultimo confermato, quanto alla sorveglianza e al controllo di epidemie di dimensioni nazionali e internazionali, la competenza statale, pur delegata alle Regioni dall’art. 7, comma 1, lettera a), della menzionata legge n. 833 del 1978.
Se, dunque, sono le strutture sanitarie regionali ad adoperarsi a fini profilattici, resta fermo che, innanzi a malattie contagiose di livello pandemico, ben può il legislatore statale imporre loro criteri vincolanti di azione, e modalità di conseguimento di obiettivi che la medesima legge statale, e gli atti adottati sulla base di essa, fissano, quando coessenziali al disegno di contrasto di una crisi epidemica.
In definitiva, per quanto fondamentale sia l’apporto dell’organizzazione sanitaria regionale, a mezzo della quale lo Stato stesso può perseguire i propri scopi, il legislatore statale è titolato a prefigurare tutte le misure occorrenti.
8.– Tale distribuzione delle competenze a livello costituzionale, per i casi in cui si manifesti un’emergenza pandemica, ha trovato tradizionalmente riscontro nella legislazione, quando si tratta di intrecciare i profili attinenti alla tutela della salute con quelli innescati dalla repentinità ed imprevedibilità della crisi, tanto al suo esordio, quanto nelle successive manifestazioni di essa. La natura globale della malattia impone di rinvenire in tale normativa il riflesso della competenza esclusiva che lo Stato vi esercita.
Fin dall’art. 32 della legge n. 833 del 1978, si è stabilito che il potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti in materia di igiene e sanità pubblica spetti a Regioni ed enti locali, esclusivamente laddove l’efficacia di tali atti possa essere garantita da questo livello di governo, posto che compete invece al Ministro della salute provvedere quando sia necessario disciplinare l’emergenza sull’intero territorio nazionale o su parti di esso comprendenti più Regioni.
Che con tale previsione il legislatore non abbia inteso riferirsi all’ovvio limite territoriale di tutti gli atti assunti in sede decentrata, ma, piuttosto, alla natura della crisi sanitaria da risolvere, viene poi confermato dall’art. 117 del d.lgs. n. 112 del 1998, che modula tra Comune, Regione e Stato gli interventi emergenziali nella materia qui coinvolta, a seconda «della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali». Tale disciplina ha poi trovato conferma nell’art. 50, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali).
8.1.– Nel vigore del nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione, infine, l’indirizzo volto ad adattare il governo dell’emergenza, anche sanitaria, al carattere locale o nazionale di essa, ha trovato ulteriore sviluppo con il decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1 (Codice della protezione civile).
L’art. 7, comma 1, lettera c), in correlazione con l’art. 24 seguente, radica nello Stato il potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti di protezione civile, acquisita l’intesa con le Regioni e le Province autonome «territorialmente interessate», sicché, ancora una volta, è l’eventuale concentrazione della crisi su di una porzione specifica del territorio ad imporre il coinvolgimento delle autonomie quando, pur a fronte di simile localizzazione, l’emergenza assuma ugualmente “rilievo nazionale”, a causa della inadeguata «capacità di risposta operativa di Regioni ed enti locali» (sentenza n. 327 del 2003; in seguito, sulla necessità di acquisizione dell’intesa in tali casi, sentenza n. 246 del 2019).
E, nell’analogo contesto normativo tracciato dalla precedente legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), questa Corte ha avuto modo di ritenere illegittima la legislazione regionale, ove «destinata a incidere sugli effetti prodotti dalle ordinanze emanate» dall’organo statale ai fini della protezione civile, poiché «il legislatore regionale non può utilizzare […] la potestà legislativa per paralizzare […] gli effetti di provvedimenti di necessità ed urgenza» (sentenza n. 284 del 2006).
Tale conclusione non può che rafforzarsi a fronte di una pandemia, i cui tratti esigono l’impiego di misure di profilassi internazionale.
9.– Infatti, il modello offerto dalla legislazione vigente, e appena rammentato, se da un lato appare conforme al disegno costituzionale, dall’altro non ne costituisce l’unica attuazione possibile.
È perciò ipotizzabile che il legislatore statale, se posto a confronto con un’emergenza sanitaria dai tratti del tutto peculiari, scelga di introdurre nuove risposte normative e provvedimentali tarate su quest’ultima. È quanto successo, difatti, a seguito della diffusione del COVID-19, il quale, a causa della rapidità e della imprevedibilità con cui il contagio si spande, ha imposto l’impiego di strumenti capaci di adattarsi alle pieghe di una situazione di crisi in costante divenire.
Fin dal decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6 (Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 5 marzo 2020, n. 13, il legislatore statale si è affidato ad una sequenza normativa e amministrativa che muove dall’introduzione, da parte di atti aventi forza di legge, di misure di quarantena e restrittive, per culminare nel dosaggio di queste ultime, nel tempo e nello spazio, e a seconda dell’andamento della pandemia, da parte di decreti del Presidente del Consiglio dei ministri.
Allo stato, il quadro normativo vigente si articola soprattutto sul d.l. n. 19 del 2020 e sul d.l. n. 33 del 2020, con i quali una tale sequenza ha trovato ulteriore specificazione.
L’art. 1 del d.l. n. 19 del 2020 reca un vasto insieme di misure precauzionali e limitative, la cui applicazione continua ad essere affidata a d.P.C.m., assunti, dopo aver acquisito il parere dei Presidenti delle Regioni interessate, o, nel caso in cui riguardino l’intero territorio nazionale, del Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome (art. 2 del d.l. n. 19 del 2020).
Nelle more dell’approvazione di tali decreti, per contenere un aggravamento della crisi, il Ministro della salute può intervenire mediante il citato potere di ordinanza attribuito dall’art. 32 della legge n. 833 del 1978.
L’art. 1 del d.l. n. 33 del 2020 ha poi reputato opportuno attribuire uno spazio di intervento d’urgenza anche ai sindaci (comma 9), e, soprattutto, alle Regioni (comma 16), alle quali, nelle more dell’adozione dei d.P.C.m., compete l’introduzione di «misure derogatorie restrittive rispetto a quelle disposte» dal d.P.C.m., ovvero anche “ampliative”, ma, per queste ultime, d’intesa con il Ministro della salute, e nei soli casi e nelle forme previsti dai decreti del Presidente del Consiglio dei ministri.
9.1.– È perciò precipuamente in tali fonti statali ad hoc, e nella successiva produzione legislativa ad esse affine (quale il decreto-legge 5 gennaio 2021, n. 1, recante: «Ulteriori disposizioni urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19»), che si rende necessario rinvenire il fondamento giuridico dei poteri esercitati da Stato, Regioni ed enti locali per rispondere alla pandemia.
Non è in discussione in questo giudizio, che riguarda il riparto di competenze nel contrasto alla pandemia, la legittimità dei d.P.C.m. adottati a tale scopo – comunque assoggettati al sindacato del giudice amministrativo – ma è, invece, da affermare il divieto per le Regioni, anche ad autonomia speciale, di interferire legislativamente con la disciplina fissata dal competente legislatore statale. Difatti, «ciò che è implicitamente escluso dal sistema costituzionale è che il legislatore regionale (così come il legislatore statale rispetto alle leggi regionali) utilizzi la potestà legislativa allo scopo di rendere inapplicabile nel proprio territorio una legge dello Stato che ritenga costituzionalmente illegittima, se non addirittura solo dannosa o inopportuna […]. Dunque né lo Stato né le Regioni possono pretendere, al di fuori delle procedure previste da disposizioni costituzionali, di risolvere direttamente gli eventuali conflitti tra i rispettivi atti legislativi tramite proprie disposizioni di legge» (sentenza n. 198 del 2004).
10.– Sulla base di queste premesse, le questioni di costituzionalità degli artt. 1, 2 e 4, commi 1, 2 e 3, della legge regionale impugnata sono fondate, con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera q), Cost.
Tali disposizioni, infatti, surrogano la sequenza di regolazione disegnata dal legislatore statale appositamente per la lotta contro la malattia generata dal nuovo COVID-19, imponendone una autonoma e alternativa, che fa invece capo alle previsioni legislative regionali e alle ordinanze del Presidente della Giunta.
È perciò evidente l’invasione della sfera di competenza legislativa esclusiva dello Stato. Essa non dipende dalla manifestazione di un effettivo contrasto tra le singole misure in concreto applicabili sulla base dei d.P.C.m. e quelle imposte in forza della normativa regionale. Infatti, una simile antinomia potrebbe sorgere ad un dato tempo e venire meno in un tempo successivo, o viceversa, a seconda di come evolvano diacronicamente l’ordinamento statale e quello regionale per effetto dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri da un lato, e delle ordinanze del Presidente della Regione dall’altro. Non è quindi questione di soffermarsi sulle censure che il ricorso rivolge specificamente a talune previsioni contenute nell’art. 2 impugnato, in forza della divergenza che esse avrebbero rispetto al contenuto del d.P.C.m. vigente al tempo di promulgazione della legge regionale censurata.
Ciò che rileva, prima ancora e in via assorbente, è invece la sovrapposizione della catena di regolazione della Regione a quella prescelta dalla competente normativa dello Stato, con conseguente invasione di una sfera di attribuzione sottratta all’intervento del legislatore regionale.
11.– Per tale verso, è infatti pacifico che la competenza statale esclusiva in materia di «profilassi internazionale» si imponga anche alla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, atteso che essa non può vantare alcuna attribuzione statutaria avente simile oggetto. Il titolo per normare attivato dal legislatore statale in forza dell’art. 117, secondo comma, lettera q), Cost. corrisponde, infatti, ad una sfera di competenza che lo Stato già deteneva, nei confronti della Regione, prima ancora dell’entrata in vigore del nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione.
Di ciò si trae conferma dall’art. 36 della legge 16 maggio 1978, n. 196 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Valle d’Aosta), che sottrae al trasferimento delle funzioni amministrative in favore della resistente quelle attinenti «ai rapporti internazionali in materia di assistenza sanitaria e ospedaliera, ivi compresa la profilassi internazionale», venendo così a ribadire l’estraneità di tale materia alle competenze statutarie, e tra queste quella «di integrazione e di attuazione» in tema di «igiene sanità, assistenza ospedaliera e profilattica» (art. 3, lettera l, dello statuto), peraltro meno favorevole rispetto alla «tutela della salute» ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Quest’ultima attribuzione, che pone la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste sul medesimo piano delle Regioni a statuto ordinario (in forza dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante: «Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione»), e le altre numerose competenze statutarie indicate dalla difesa regionale, possono pertanto rilevare in termini indiretti e marginali, a seconda dell’oggetto sul quale cade di volta in volta la misura restrittiva statale, ma sono recessive rispetto all’interesse prevalente di profilassi internazionale, al quale va ricondotta la disciplina della materia (sulla irrilevanza degli effetti indiretti e marginali nel processo di individuazione delle materie, ex plurimis, sentenze n. 137 del 2018 e n. 125 del 2017).
In ogni caso le materie che ad avviso della difesa regionale vengono incise dalle norme statali (impianti a fune, trasporti, eccetera) non vengono in rilievo in quanto tali, ma in quanto relative a luoghi in cui può diffondersi il contagio epidemico.
Pertanto, la clausola di salvaguardia delle competenze statutarie, enunciata dall’art. 5, comma 2, del d.l. n. 19 del 2020 e dall’art. 3, comma 2, del d.l. n. 33 del 2020, richiamata dalla difesa regionale, non ha alcuna ragione di operare in tale ambito, atteso che la Regione resistente non può opporre alla competenza legislativa esclusiva statale alcuna attribuzione fondata sullo statuto o sulle norme di attuazione statutaria.
12.– Non vi può essere in definitiva alcuno spazio di adattamento della normativa statale alla realtà regionale, che non sia stato preventivamente stabilito dalla legislazione statale; unica competente sia a normare, la materia in via legislativa e regolamentare, sia ad allocare la relativa funzione ammnistrativa, anche in forza, quanto alle autonomie speciali, del perdurante principio del parallelismo (sentenze n. 179, n. 215 e n. 129 del 2019, n. 22 del 2014, n. 278 del 2010, n. 236 e n. 43 del 2004).
A tale proposito, si è già rammentato che l’art. 2 del d.l. n. 19 del 2020 ha reputato opportuno, nell’esercizio della discrezionalità propria del legislatore statale in una materia di sua competenza esclusiva (sentenza n. 7 del 2016), attivare un percorso di leale collaborazione con il sistema regionale, prevedendo che i d.P.C.m. siano preceduti, a seconda degli interessi coinvolti, dal parere dei Presidenti delle Regioni o da quello del Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome.
Si tratta di una soluzione normativa consona sia all’ampiezza del fascio di competenze regionali raggiunte dalle misure di contrasto alla pandemia, sia alla circostanza obiettiva per la quale lo Stato, perlomeno ove non ricorra al potere sostitutivo previsto dall’art. 120 Cost., è tenuto a valersi della organizzazione sanitaria regionale, al fine di attuare le proprie misure profilattiche.
12.1.– Per altro verso, l’art. 1, comma 16, del d.l. n. 33 del 2020 consente alle Regioni di applicare misure più restrittive di quelle contenute nei d.P.C.m. e, a rigide condizioni, anche “ampliative”, allo scopo di assicurare che, nel tempo necessario ad aggiornare le previsioni statali alla curva epidemiologica, non sorgano vuoti di tutela, quanto a circostanze sopravvenute e non ancora prese in carico dall’amministrazione statale.
È il caso, ad esempio, della sospensione delle attività didattiche prescritta con ordinanze regionali, il cui fondamento riposa non su una competenza costituzionalmente tutelata delle autonomie, ma sull’attribuzione loro conferita dall’art. 1, comma 16, del d.l. n. 33 del 2020.
Ciò che la legge statale permette, pertanto, non è una politica regionale autonoma sulla pandemia, quand’anche di carattere più stringente rispetto a quella statale, ma la sola disciplina (restrittiva o ampliativa che sia), che si dovesse imporre per ragioni manifestatesi dopo l’adozione di un d.P.C.m., e prima che sia assunto quello successivo.
È però chiaro che – alla stregua del quadro normativo statale – ciò può accadere per mezzo di atti amministrativi, in ragione della loro flessibilità, e non grazie all’attività legislativa regionale.
Gli artt. 1, 2 e 4, comma 1, della legge impugnata, pertanto, non solo travalicano i limiti che in via generale sono riservati alle autonomie dal legislatore statale, ma dispongono che ciò avvenga con legge, nonostante l’impiego della fonte primaria sia precluso dalla legislazione statale a ciò titolata (sentenze n. 272 del 2020, n. 142 e n. 28 del 2019, n. 66 del 2018 e n. 20 del 2012).
12.2.– Organiche a tale disegno sono anche le previsioni contenute nei commi 2 e 3 dell’art. 4 impugnato, sì da condividere la sorte della illegittimità costituzionale.
Quanto all’art. 4, comma 3, esso ha infatti per oggetto proprio il coordinamento, da parte del Presidente della Giunta, degli interventi contemplati dall’art. 2, del quale è già stata affermata la illegittimità costituzionale.
Quanto al precedente comma 2, è vero che con tale norma il legislatore regionale ha individuato nella Giunta il soggetto al quale spetta l’esercizio del compito assegnato alla Regione dall’art. 1, comma 14, del d.l. n. 33 del 2020, per la definizione di protocolli di sicurezza conformi a quelli nazionali. Tuttavia, ciò è avvenuto con un riferimento alle attività di cui all’art. 2, del quale, perciò, è amplificato l’ambito di illegittimità costituzionale.
13.– Né può, pertanto, essere accolta la sollecitazione della difesa regionale ad auto-rimettere la questione di costituzionalità dei d.l. n. 19 del 2020 e n. 33 del 2020, sia nella parte in cui tali disposizioni comprimerebbero l’autonomia regionale (artt. 117 e 118 Cost.), sia nella parte in cui darebbero vita a “fonti dell’emergenza”, ovvero i d.P.C.m., che non sarebbero contemplate dalla Costituzione, in lesione degli artt. 70, 76 e 77 Cost.
Entrambe le questioni di legittimità costituzionale così prospettate sono, infatti, prive di rilevanza, una volta che si sia accertato che si verte in materia affidata alla competenza legislativa esclusiva statale.
14.– Per tali ragioni, sono costituzionalmente illegittimi anzitutto l’art. 1 impugnato, che enuncia gli obiettivi programmatici della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 2020, e vincola all’osservanza delle misure introdotte dal successivo art. 2.
Inoltre, va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’intero art. 2 impugnato, che in larga parte descrive e prescrive tali misure (art. 2, commi 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 24, 25), sanzionandone l’inosservanza (art. 2, comma 23), e in altra parte pretende di confinare l’esercizio della competenza esclusiva statale alla materia «di ingresso in Italia» e della «disabilità» (art. 2, comma 3), ovvero subordina l’efficacia delle «mitigazioni» statali ad una ricezione regionale (art. 2, comma 22), ovvero ancora ridefinisce le attribuzioni emergenziali dei sindaci (art. 2, comma 21).
Costituzionalmente illegittimo è, infine, l’impugnato art. 4, commi 1, 2 e 3, che disciplina le ordinanze del Presidente della Giunta relative alle misure di cui al precedente art. 2, anche con riferimento all’attività di coordinamento e ai protocolli di sicurezza.
15.– Sono assorbite le ulteriori questioni di legittimità costituzionale proposte avverso gli artt. 1, 2 e 4, commi 1, 2 e 3, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, 118 e 120 Cost. e al principio di leale collaborazione; nonché, quanto al solo art. 2, comma 23, in riferimento all’art. 25, secondo comma, Cost.
16.– Le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3, 4, comma 4, 5, 6 e 7 della legge regionale impugnata, promosse in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettere m) e q), e terzo comma, 118 e 120 Cost. non sono fondate.
La competenza dello Stato a disciplinare ogni misura necessaria a contenere e debellare il contagio, nonché ad allocare la relativa funzione amministrativa, non è infatti così vasta da frapporsi all’esercizio delle attribuzioni regionali, laddove esse non abbiano alcuna capacità di interferire con quanto determinato dalla legge statale e dagli atti assunti sulla base di essa.
Si è già osservato che l’impatto della pandemia è tale da coinvolgere necessariamente le strutture regionali dotate di attribuzioni sanitarie e di protezione civile. Ciò accade non solo perché il perseguimento degli obiettivi prefissi dallo Stato passa attraverso l’impiego delle energie dei sistemi sanitari regionali, ma anche perché, come si è già ricordato, è la stessa legge statale ad attribuire compiti alle autonomie.
In questo quadro, la definizione di quali organi siano competenti, nell’ambito dell’ordinamento regionale, sia a prestare la collaborazione demandata dallo Stato, sia ad esercitare le attribuzioni demandate alla Regione, non può spettare, in linea di principio, che alla Regione stessa, nell’esercizio della competenza legislativa residuale in tema di ordinamento e organizzazione degli uffici (da ultimo, sentenza n. 250 del 2020).
È a tale titolo di competenza che perciò va ascritto l’art. 3 impugnato, che dà vita ad una unità di supporto e coordinamento per l’emergenza da COVID-19, incaricata di fornire ausilio agli organi regionali nell’elaborazione di linee di condotta, purché, naturalmente compatibili con la sfera di attribuzioni proprie della Regione.
Il medesimo titolo di competenza protegge l’art. 4, comma 4, impugnato, che si occupa dell’Ufficio stampa regionale chiamato ad esercitare le attività di comunicazione.
L’art. 5 impugnato, infine, demanda alla Giunta l’elaborazione di un piano di azioni per fronteggiare l’emergenza economica, «compatibilmente con le misure di contrasto alla diffusione del virus». La individuazione dell’organo competente a pianificare l’esercizio delle attribuzioni regionali in tema di attività economiche si accompagna, perciò, all’osservanza delle misure prescritte dalla disciplina statale, con la conseguenza che anche per tale aspetto non vi è interferenza con la sfera di competenza statale.
Gli artt. 6 e 7, contenendo, rispettivamente, la clausola di invarianza finanziaria e la dichiarazione di urgenza della legge impugnata, si appoggiano alle previsioni normative scampate alla dichiarazione di illegittimità costituzionale, e da esse traggono copertura sul piano del riparto delle competenze.
17.– Le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3, 4, comma 4, 5, 6 e 7 della legge impugnata, promosse in riferimento al mancato rispetto da parte delle Regione del principio di leale collaborazione, non sono fondate.
È infatti costante affermazione di questa Corte che il principio di leale collaborazione non è applicabile alle procedure legislative, ove non imposto direttamente dalla Costituzione (ex plurimis, sentenza n. 233 del 2019).
18.– La questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera a), della legge impugnata, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera h) (sicurezza e ordine pubblico), Cost., e all’art. 44 dello statuto di autonomia, è ammissibile.
La difesa regionale ha eccepito il contrario, sostenendo che sia contraddittorio porre a base del ricorso sia una competenza tratta dall’art. 117 Cost., sia una attribuzione statutaria.
L’eccezione è infondata, poiché, secondo il ricorrente, entrambi tali parametri definiscono, in modo convergente, la sfera di attribuzioni del Presidente della Giunta in tema di ordine pubblico e sicurezza, escludendo che queste ultime siano esercitabili da altri soggetti.
Non vi è perciò alcuna contraddizione nel porre questi parametri a fondamento di una censura del tutto univoca.
18.1.– La questione, tuttavia, non è fondata.
La previsione censurata, come si è visto, è da ascrivere alla competenza legislativa residuale regionale in tema di ordinamento e di organizzazione degli uffici.
Ciò vale anche per la lettera della norma, oggetto della specifica censura ora in considerazione.
La norma impugnata annovera tra i compiti dell’unità di supporto e coordinamento la promozione del migliore raccordo tra «tutti i soggetti interni e esterni alla Regione, quali gli enti locali, le Forze dell’Ordine ed eventuali portatori di interessi».
Contrariamente a quanto affermato dal ricorrente, una simile previsione non intacca in alcun modo la titolarità delle prerogative in materia di ordine pubblico, che l’art. 44 dello statuto di autonomia assegna al Presidente della Regione, per delegazione del Governo.
L’unità prevista dalla norma impugnata, infatti, si limita a fornire supporto per l’esercizio di tali attribuzioni, che restano interamente in capo al Presidente della Giunta.
19.– La presente pronuncia esaurisce integralmente i profili cautelari già decisi con l’ordinanza n. 4 del 2021.
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara la illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2, e 4, commi 1, 2 e 3 della legge della Regione Valle d’Aosta 9 dicembre 2020, n. 11 (Misure di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nelle attività sociali ed economiche della Regione autonoma Valle d’Aosta in relazione allo stato d’emergenza);
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3, 4, comma 4, 5, 6 e 7 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 2020, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 117, commi secondo, lettere m) e q), e terzo, 118 e 120 della Costituzione, e al principio di leale collaborazione, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera a), della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 2020, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. e all’art. 44 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta), con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 febbraio 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 12 marzo 2021.