SENTENZA N. 255
ANNO 2013
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori:
-
- Luigi MAZZELLA Giudice
- Sabino CASSESE
"
- Giuseppe TESAURO
"
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
- Giorgio LATTANZI "
- Aldo CAROSI "
- Marta CARTABIA "
- Sergio MATTARELLA
"
- Mario Rosario MORELLI "
- Giancarlo CORAGGIO "
- Giuliano AMATO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale degli articoli 3, 4, 8, 10 e 13 della legge della Provincia
autonoma di Trento 4 ottobre 2012, n. 21 (Disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento provinciale in materia di servizi pubblici, di revisione della
spesa pubblica, di personale e di commercio) e degli artt. 2, 4 e 13, commi 1 e
2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre 2012, n. 16
(Assistenza farmaceutica) promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorsi notificati il 3-5 e il 14-20 dicembre 2012, depositati in
cancelleria il 6 e il 20 dicembre 2012 ed iscritti ai nn.
183 e 190 del registro ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione delle Provincie autonome
di Trento e di Bolzano;
udito nell’udienza pubblica dell’8 ottobre 2013 il
Giudice relatore Sabino Cassese;
uditi gli avvocati dello Stato Stefano Varone e Sergio
Fiorentino per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Franco Mastragostino per la Provincia autonoma di Trento e Stephan Beikircher e Michele
Costa per la Provincia autonoma di Bolzano.
1.– Con ricorso notificato il 3-5
dicembre 2012 (reg. ric. n. 183 del 2012) e depositato presso la cancelleria il
6 dicembre 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli articoli 3, 4, 8,
10 e 13 della legge della Provincia autonoma di Trento 4 ottobre 2012, n. 21
(Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento provinciale in materia di
servizi pubblici, di revisione della spesa pubblica, di personale e di
commercio), per violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione e
dell’art. 9, primo comma, numero 10, del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
1.1.– Le disposizioni impugnate
riguardano l’organizzazione dei servizi farmaceutici. In particolare, l’art. 3
della legge prov. Trento n. 21 del 2012 apporta le seguenti modificazioni
all’art. 58 della legge della Provincia autonoma di Trento 29 agosto 1983, n.
29 (Disciplina dell’esercizio delle funzioni in materia di igiene e sanità
pubblica e norme concernenti il servizio farmaceutico): «a) nel comma 2
le parole: "nella pianta organica” sono soppresse; b) dopo il comma 2 è
inserito il seguente: "2-bis. La Provincia determina il numero delle farmacie
ubicate nei singoli comuni e identifica le zone in cui collocare le nuove
farmacie, su proposta dei comuni interessati, sentiti l’Ordine dei farmacisti
della Provincia di Trento e l’Azienda provinciale per i servizi sanitari. I
comuni formulano la proposta entro sessanta giorni dal ricevimento della
richiesta. La proposta dei comuni interessati è atto obbligatorio per legge, ai
sensi dell’ordinamento regionale. La normativa statale definisce i parametri di
individuazione del numero delle farmacie, i tempi di revisione dello stesso, i
criteri di localizzazione delle nuove farmacie e la disciplina delle
prelazioni.”; c) nel comma 3 le parole: ", per l’esercizio della
vigilanza e per la formazione e la revisione delle piante organiche in materia
di farmacie” sono sostituite dalle seguenti: "e per l’esercizio della
vigilanza”».
L’art. 4 della legge provinciale
impugnata inserisce nella legge prov. Trento n. 29 del 1983 l’articolo 59-bis
(Disposizioni relative alla programmazione delle sedi farmaceutiche ai sensi
dell’articolo 11 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 – Disposizioni urgenti
per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività –,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27), in base al
quale «1. Ai fini dell’applicazione delle disposizioni dell’articolo 11 del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza,
lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività) convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012, relative all’individuazione delle
sedi farmaceutiche in vista del concorso straordinario previsto dal medesimo
articolo, la Giunta provinciale individua le nuove sedi farmaceutiche, secondo
quanto previsto dall’articolo 58, comma 2-bis. Gli atti relativi alla
determinazione del numero delle farmacie e alla loro localizzazione, adottati
dai comuni alla data di entrata in vigore di questo articolo, non sono utilizzati
nell’ambito del procedimento previsto da questo articolo. 2. Per lo svolgimento
del concorso straordinario e l’assegnazione delle nuove sedi farmaceutiche si
applicano i requisiti di accesso, i criteri per la formazione della graduatoria
e le norme relative alla valutazione dei titoli, previsti dall’articolo 11 del
decreto-legge n. 1 del 2012 in riferimento al concorso stesso. Con
deliberazione della Giunta provinciale sono disciplinate le modalità di
svolgimento del concorso straordinario.».
L’art. 8 della medesima legge prevede,
al primo comma, che «Le modifiche apportate da questa legge alla legge
provinciale sul commercio 2010 promuovono l’applicazione del principio di
libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali senza contingenti, limiti territoriali
o altri vincoli di qualsiasi natura, esclusi quelli connessi alla tutela della
salute dei lavoratori, dell’ambiente, incluso l’ambiente urbano, e dei beni
culturali». Il secondo comma dispone che «la lettera c) del comma 1
dell’articolo 3 della legge provinciale sul commercio 2010 è sostituita dalla
seguente: "c) per ‘medie strutture di vendita’ gli esercizi di vendita al
dettaglio aventi superfici di vendita superiore a 150 metri quadrati e fino a
800 metri quadrati nei comuni con popolazione residente inferiore a 10.000
abitanti e fino a 1.500 metri quadrati negli altri comuni;”».
L’art. 10 della legge provinciale
stabilisce che «L’articolo 11 della legge provinciale sul commercio 2010 è
sostituito dal seguente: "Art. 11 Condizioni per l’apertura delle grandi
strutture di vendita 1. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 10, comma
6, l’apertura di strutture con superficie di vendita al dettaglio superiore a
quella stabilita dall’articolo 3, comma 1, lettera c), è consentita nel
rispetto dei criteri di programmazione urbanistica del settore commerciale
previsti dall’articolo 13. 2. Per la definizione dei criteri di programmazione
urbanistica relativi all’apertura delle strutture previste dal comma 1, la
deliberazione prevista dall’articolo 13 è approvata, previo parere della
competente commissione permanente del Consiglio provinciale, sulla base di
analisi di carattere urbanistico e ambientale che considerano in modo
particolare i parametri relativi al contenimento dell’impatto territoriale e
ambientale di strutture di elevata dimensione, la promozione della qualità del
territorio, del tessuto urbano e dei centri storici nonché le esigenze di
tutela dell’ambiente dagli inquinamenti e di tutela della salute; le analisi
tengono conto, in particolare, degli obiettivi strategici del piano urbanistico
provinciale, anche con riguardo al rispetto della carta del paesaggio e del
sistema infrastrutturale e dell’obiettivo di un equilibrato rapporto tra
territorio libero e territorio costruito. 3. Per coniugare le esigenze di
sviluppo delle grandi strutture di vendita con quelle di tutela dell’ambiente e
di salvaguardia dell’integrità del territorio non edificato e con gli altri
interessi individuati dall’articolo 10, comma 2, la Giunta provinciale, avvalendosi
anche delle analisi previste dal comma 2, individua con deliberazione le zone
del territorio provinciale nelle quali può essere eventualmente effettuata la
localizzazione di massima delle strutture con superficie di vendita al
dettaglio superiore a 10.000 metri quadrati. 4. La deliberazione prevista dal
comma 3 è approvata dalla Giunta provinciale sentiti il Consiglio delle
autonomie locali, la comunità e il comune o i comuni interessati ed è
preventivamente sottoposta a valutazione strategica prevista dal D.P.P. 14
settembre 2006, n. 15-68/Leg (Disposizioni
regolamentari di applicazione della direttiva 2001/42/CE, concernente la
valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, ai
sensi dell’articolo 11 della legge provinciale 15 dicembre 2004, n. 10. 5.
Fatto salvo quanto previsto dal comma 7, entro un anno dalla data di
approvazione della deliberazione prevista dall’articolo 13 le comunità
provvedono, anche avvalendosi delle analisi previste dal comma 2, alla
localizzazione delle grandi strutture di vendita con superficie superiore a
quella stabilita dall’articolo 3, comma 1, lettera c), ed inferiore a 10.000
metri quadrati, fermo restando quanto previsto dall’articolo 10, comma 6,
attraverso l’adeguamento del piano territoriale, ai sensi dell’articolo 32
dell’allegato B della legge provinciale 27 maggio 2008, n. 5 (Approvazione del
nuovo piano urbanistico provinciale) e secondo le disposizioni previste dal
titolo V (Disposizioni in materia di titoli abilitativi) della legge provinciale
4 marzo 2008, n. 1 (legge urbanistica provinciale). 6. Fatto salvo quanto
previsto dal comma 7, a seguito dell’approvazione della deliberazione prevista
dal comma 3 le comunità provvedono alla localizzazione delle grandi strutture
di vendita con superficie superiore a 10.000 metri quadrati attraverso
l’adeguamento del piano territoriale, ai sensi dell’articolo 32 dell’allegato B
della legge provinciale n. 5 del 2008 e secondo le disposizioni previste dal
titolo V della legge urbanistica provinciale. 7. Per il territorio individuato
ai sensi dell’articolo 11, comma 2, lettera a), della legge provinciale 16
giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell’autonomia del Trentino) e
per il comune di Rovereto, le localizzazioni previste dai commi 5 e 6 sono
definite secondo quanto previsto dagli articoli 146 e 146-bis della legge
urbanistica provinciale.”».
L’art. 13 della medesima legge dispone
che «All’articolo 72 della legge provinciale sul commercio 2010 sono apportate
le seguenti modificazioni: a) dopo il comma 6 è inserito il seguente:
"6-bis. Dalla data di entrata in vigore di questo comma sono considerate medie
strutture di vendita le grandi strutture di vendita autorizzate alla medesima
data ai sensi della legge provinciale sul commercio 2010 e ai sensi della legge
provinciale sul commercio: a) con superficie di vendita superiore a 300 metri
ed inferiore a 800 metri, se insediate nei comuni con popolazione residente
inferiore a 5.000 abitanti; b) con superficie di vendita superiore a 400 metri
ed inferiore a 800 metri, se insediate nei comuni con popolazione residente
compresa fra 5.000 e 10.000 abitanti; c) con superficie di vendita superiore a
800 metri ed inferiore a 1.500 metri, se insediate nei comuni con popolazione
superiore a 10.000 abitanti;”; b) nel comma 7 le parole: "11, comma 1,”
sono sostituite dalla seguente cifra: "13”.».
1.2.– Il Presidente del Consiglio dei
ministri ritiene che le impugnate disposizioni della legge prov. Trento n. 21
del 2012 siano in contrasto con i principi fondamentali della normativa statale
in materia di tutela della salute, con conseguente violazione dell’art. 117,
terzo comma, Cost. e dell’art. 9, primo comma, numero 10, dello statuto
speciale della Regione autonoma Trentino-Alto Adige.
Gli artt. 3 e 4 della legge prov. Trento
n. 21 del 2012 sarebbero in contrasto con i principi stabiliti dall’art. 11 del
d.l. n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della
legge n. 27 del 2012 e modificato dall’art. 23, comma 12-duodevicies, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dall’art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché
misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario) e, in
modo specifico, con il comma 1, lettera c), che sostituisce l’art. 2 della
legge 2 aprile 1968, n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico).
Questa disposizione prevede, in particolare, che i comuni, al fine di
assicurare un’equa distribuzione sul territorio e una maggiore accessibilità al
servizio farmaceutico, identificano le zone nelle quali collocare le nuove
farmacie, sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti
competente per territorio e tenuto conto dell’esigenza di garantire
l’accessibilità del servizio farmaceutico anche ai cittadini residenti in aree
scarsamente abitate. Le norme provinciali contrasterebbero, altresì, con il
comma 2 dell’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012, ai sensi del quale ogni Comune,
sulla base di dati ISTAT e di specifici parametri, individua le nuove sedi
farmaceutiche disponibili nel proprio territorio e invia i dati alla regione
entro e non oltre trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del decreto-legge in questione, e con il successivo comma 9,
secondo cui «Qualora il comune non provveda a comunicare alla regione o alla
provincia autonoma di Trento e di Bolzano l’individuazione delle nuove sedi
disponibili entro il termine di cui al comma 2 del presente articolo, la
regione provvede con proprio atto a tale individuazione entro i successivi
sessanta giorni. Nel caso in cui le regioni o le province autonome di Trento e
di Bolzano non provvedano nel senso indicato ovvero non provvedano a bandire il
concorso straordinario e a concluderlo entro i termini di cui al comma 3, il
Consiglio dei Ministri esercita i poteri sostitutivi di cui all’articolo 120
della Costituzione con la nomina di un apposito commissario che provvede in
sostituzione dell’amministrazione inadempiente anche espletando le procedure
concorsuali ai sensi del presente articolo».
Il Presidente del Consiglio dei ministri
osserva che gli artt. 3 e 4 della legge prov. Trento «nell’attribuire all’ente
Provincia la determinazione del numero delle farmacie ubicate nei singoli
comuni, nonché l’identificazione delle zone in cui collocare le nuove farmacie
– ancorché su proposta dei comuni interessati – contrastano con la normativa
statale di cui all’art. 11 del decreto-legge n. 1/2012 che, sulla base dei
parametri ivi previsti, attribuisce espressamente le predette funzioni ai
Comuni, non già alle Province». Inoltre, con riferimento al comma 9 dell’art.
11 del d.l. n. 1 del 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri afferma
che, con la previsione del potere sostitutivo regionale e delle Province
autonome, il legislatore nazionale avrebbe voluto espressamente escludere le
Province dall’esercizio ordinario della funzione di individuazione delle sedi
farmaceutiche.
1.3.– Con atto depositato nella
cancelleria in data 14 gennaio 2013, si è costituita in giudizio la Provincia
autonoma di Trento, chiedendo che il ricorso sia respinto perché inammissibile
e non fondato.
In via preliminare, la Provincia
autonoma di Trento esclude che gli artt. 8, 10 e 13 della legge prov. Trento n.
21 del 2012 possano essere considerati oggetto dell’impugnazione, perché la
loro indicazione nel petitum dell’atto di ricorso
sarebbe un evidente refuso.
Quanto al merito delle questioni, in
primo luogo, la difesa provinciale sostiene che gli artt. 3 e 4 della legge
prov. Trento n. 21 del 2012 rispetterebbero i criteri stabiliti dall’art. 11
del d.l. n. 1 del 2012 in materia di organizzazione dei servizi farmaceutici,
in quanto la «stessa legge statale ha attribuito alla responsabilità dell’Ente
Provincia l’obbligo di far rispettare e rendere effettive le nuove misure
introdotte». In particolare, la difesa afferma che «le norme di recepimento
provinciali non si discostano, nella ratio e nella sostanza, da quelle statali,
di cui rispettano, anzi, pedissequamente i parametri e le indicazioni di
dettaglio […]». Nel rispetto di tali parametri, il legislatore provinciale
avrebbe previsto «semplicemente […] un autonomo procedimento di determinazione
del numero e della localizzazione delle farmacie» con una disciplina «adattata
alla peculiare conformazione dei rapporti fra Provincia Autonoma ed Enti
locali» e rispettosa del principio di coinvolgimento dei Comuni, che sono
«chiamati ad esprimersi con funzione propulsiva nell’ambito del procedimento» e
le cui proposte «sono ritenute, dalla legge provinciale, atti obbligatori».
In secondo luogo, la difesa provinciale
rileva che il Presidente del Consiglio dei ministri non avrebbe tenuto conto
della peculiarità dell’ordinamento provinciale trentino. In base ad alcune
previgenti normative, infatti, la Provincia sarebbe titolare di una serie di
rilevanti funzioni in materia di organizzazione dei servizi farmaceutici. In
particolare, l’art. 1 del d.P.R. 28 marzo 1975, n.
474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in
materia di igiene e sanità) e, in sua attuazione, l’art. 58 della legge prov.
Trento n. 29 del 1983, attribuirebbero alla Provincia le funzioni di
approvazione e revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche.
Inoltre, l’art. 22, comma 22-ter, lettera b), della legge della Provincia
autonoma di Trento 23 luglio 2010, n. 16 (Tutela della salute in provincia di
Trento), come integrato dall’art. 46, comma 4, della legge della Provincia
autonoma di Trento 27 dicembre 2010, n. 27 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Provincia autonoma di
Trento – legge finanziaria provinciale 2011) riconoscerebbe alla Provincia anche
la funzione di istituzione e assegnazione delle sedi farmaceutiche. Infine, il d.p.p. 9 marzo 2006, n. 4-57/Leg.
regolerebbe un procedimento di revisione della pianta organica a livello
provinciale, in cui sarebbero, comunque, fatti salvi le iniziative e il
coinvolgimento dei Comuni nell’istituzione delle farmacie e revisione delle
sedi. Le disposizioni censurate si inserirebbero, quindi, in un quadro
normativo in cui ai Comuni spetterebbe un ruolo propositivo e alla Provincia un
ruolo istruttorio e decisorio nell’ambito di una più ampia «funzione di
vigilanza e di garanzia».
In conclusione, l’esercizio di queste
funzioni in materia di organizzazione dei servizi farmaceutici rientrerebbe,
secondo la difesa provinciale, nella «competenza primaria» della Provincia
autonoma di Trento sull’ordinamento degli enti locali, che la metterebbe,
dunque, «al riparo […] dall’applicazione diretta della legge statale per quanto
riguarda il singolo conferimento di funzioni ai comuni dalla legge statale
disposto». A tal riguardo, la difesa cita l’art. 15, comma 2, del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione
Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle
disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616),
nonché l’art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale
di indirizzo e coordinamento): da queste norme, nonché dalle sentenze n. 183 del 2012
e n. 412 del
2001, la difesa provinciale ricava il principio per cui l’attribuzione da
parte dello Stato di funzioni ai Comuni «non può comunque esplicare effetti
diretti sull’assetto delle competenze provinciali ed, anzi, conduce ad
affermare che, in carenza di specifiche previsioni del legislatore provinciale,
le funzioni attribuite ai comuni dal legislatore statale siano automaticamente
allocate presso la Provincia».
1.4.– In data 16 settembre 2013, la
Provincia autonoma di Trento ha depositato una memoria, nella quale si precisa
che l’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012, invocato dal ricorrente quale parametro
interposto, non rappresenterebbe norma di principio, ma costituirebbe una
disposizione di dettaglio auto-applicativa, il che contrasterebbe non solo con
il carattere concorrente della materia in questione, ma anche con le
caratteristiche dell’ordinamento autonomistico provinciale, ove le norme
statali «non sono mai autoapplicative».
2.– Con ricorso notificato il 14-20
dicembre 2012 (reg. ric. n. 190 del 2012) e depositato nella cancelleria il 20
dicembre 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli articoli 2, 4 e 13,
commi 1 e 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre 2012,
n. 16 (Assistenza farmaceutica), per violazione dell’art. 117, terzo comma,
Cost. e dell’art. 9, primo comma, numero 10, del d.P.R.
n. 670 del 1972.
2.1. – Le disposizioni impugnate
riguardano l’organizzazione dei servizi farmaceutici. In particolare, l’art. 2
della legge prov. Bolzano n. 16 del 2012 – intitolato «Pianificazione» –
stabilisce al comma 1 che «Al fine di assicurare un’equa distribuzione delle
farmacie sul territorio, la Giunta provinciale, sentito l’Ordine dei Farmacisti
della provincia di Bolzano ed il Consiglio dei Comuni, determina il numero
delle stesse nei singoli comuni nonché le zone ove collocare le nuove farmacie.
A tal scopo la Giunta provinciale tiene conto: a) dell’esigenza di
garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche alla popolazione
residente in aree scarsamente abitate; b) della conformazione
geomorfologica del territorio provinciale; c) del consumo di farmaci in
relazione alla popolazione residente; d) della fluttuazione della
popolazione nelle aree altamente turistiche». Il comma 2 dispone che «I comuni
interessati sono sentiti in ordine alla determinazione delle zone ove collocare
le nuove farmacie. Qualora la decisione della Giunta provinciale dovesse
divergere dalle proposte dei comuni interessati, questa va adeguatamente
motivata», mentre il comma 3 aggiunge che «La Giunta provinciale disciplina
l’attività di vendita al pubblico dei farmaci negli esercizi commerciali autorizzati
alla distribuzione di farmaci».
L’art. 4 della legge provinciale –
intitolato «Assegnazione delle sedi farmaceutiche» – dispone, al comma 1, che
«La Giunta provinciale disciplina il procedimento concorsuale per
l’assegnazione delle sedi farmaceutiche disponibili per l’esercizio privato,
vacanti o di nuova istituzione, determinando: a) i requisiti per la
partecipazione ai concorsi ordinari e straordinari; b) la composizione e
la nomina della commissione giudicatrice; c) i criteri per la valutazione
dei titoli e l’attribuzione dei punteggi; d) le prove di esame e le
modalità di svolgimento del concorso; e) la formazione e la durata della
graduatoria; f) la scelta e l’assegnazione delle sedi farmaceutiche». Al
secondo comma aggiunge che «Rimane salva la disciplina delle farmacie
comunali».
L’art. 13 della medesima legge –
intitolato «Sanzioni amministrative» – prevede al comma 1 che «É tenuto al
pagamento di una sanzione amministrativa da 1.000,00 euro a 6.000,00 euro chi:
a) contravviene alle disposizioni di cui all’articolo 7 riguardanti
l’obbligo di comunicazione ivi previsto; b) non osserva le norme di buona
preparazione dei medicinali in farmacia, di cui alla farmacopea ufficiale o le
relative norme semplificate». Il comma 2 stabilisce che «Fatte salve le
disposizioni penali, il o la titolare dell’autorizzazione all’immissione in
commercio di specialità medicinali e dei preparati galenici che vende o mette
in commercio in provincia di Bolzano questi prodotti con etichettatura o fogli
illustrativi difformi da quelli approvati dal competente organo, è soggetto o
soggetta al pagamento di una sanzione amministrativa da 10.000,00 euro a
60.000,00 euro».
2.2.– Il Presidente del Consiglio dei
ministri ritiene che le impugnate disposizioni della legge prov. Bolzano n. 16
del 2012 siano in contrasto con i principi fondamentali della normativa statale
in materia di tutela della salute, con conseguente violazione dell’art. 117,
terzo comma, Cost. e dell’art. 9, primo comma, numero 10, dello statuto speciale
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige.
Rispetto all’art. 2 della legge prov.
Bolzano, il Presidente del Consiglio dei ministri formula la medesima censura
rivolta agli articoli 3 e 4 della legge prov. Trento n. 21 del 2012 nel ricorso
n. 183 del 2012. In particolare, ritiene che i commi 1 e 2 dell’art. 2,
nell’attribuire alla Provincia e non ai Comuni la determinazione del numero
delle farmacie ubicate in questi ultimi, nonché l’identificazione delle zone in
cui collocare le nuove farmacie, contrasterebbero con i principi fondamentali
stabiliti dall’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012, in particolare commi 1, lettera
c), 2 e 9.
L’art. 4 della legge prov. Bolzano n. 16
del 2012, invece, rimettendo alla Giunta provinciale la disciplina della
procedura concorsuale in materia di assegnazione delle sedi farmaceutiche,
contrasterebbe con i principi fondamentali della normativa statale in materia
di tutela della salute e, in particolare, con la legge 8 novembre 1991, n. 362
(Norme di riordino del settore farmaceutico) e con il d.P.C.m.
30 marzo 1994, n. 298 (Regolamento di attuazione dell’art. 4, comma 9, della
legge 8 novembre 1991, n. 362, concernente norme di riordino del settore
farmaceutico), che dettano una disciplina uniforme di tali procedure. In modo
specifico, la norma provinciale contrasterebbe con il comma 2 dell’art. 4 della
citata legge n. 362 del 1991, che regola i requisiti di partecipazione al
concorso, stabilendo che «Sono ammessi al concorso di cui al comma 1 i cittadini
di uno Stato membro della Comunità economica europea maggiori di età, in
possesso dei diritti civili e politici e iscritti all’albo professionale dei
farmacisti, che non abbiano compiuto i sessanta anni di età alla data di
scadenza del termine di presentazione delle domande». Queste disposizioni
costituirebbero, dunque, principi fondamentali volti a «garantire parità di
trattamento tra i farmacisti […], assicurando, in tal modo, unitarietà su tutto
il territorio nazionale […]».
Infine, secondo il Presidente del
Consiglio dei ministri, l’art. 13, commi 1 e 2, della legge prov. Bolzano n. 16
del 2012, nel disciplinare e sanzionare alcune ipotesi di illecito
amministrativo, contrasterebbe con i principi fondamentali in materia di tutela
della salute stabiliti dal decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 219 recante
«Attuazione della direttiva 2001/83/CE (e successive direttive di modifica)
relativa ad un codice comunitario concernente i medicinali per uso umano,
nonché della direttiva 2003/94/CE» e, in modo specifico, dal comma 5 dell’art.
148 del citato decreto legislativo, in base al quale «Salvo che il fatto
costituisca reato, se un medicinale è posto o mantenuto in commercio con
etichettatura o foglio illustrativo difformi da quelli approvati dall’AIFA,
ovvero con etichetta o foglio illustrativo non modificati secondo le
disposizioni impartite dalla stessa Agenzia, ovvero sia privo del bollino
farmaceutico previsto dall’articolo 5-bis del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 540, il titolare dell’AIC è soggetto alla sanzione amministrativa da
diecimila euro a sessantamila euro». In via generale, la determinazione delle
fattispecie illecite e delle sanzioni in materia di tutela della salute
rientrerebbe nella competenza dello Stato (sentenza n. 361 del
2003). In particolare, il comma 2 dell’impugnato art. 13, riproducendo
quanto già previsto dal citato comma 5 dell’art. 148, potrebbe generare, ad
avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, il «dubbio» che la stessa
azione possa essere doppiamente sanzionata (a livello sia provinciale, sia
statale); inoltre, il legislatore provinciale potrebbe in qualsiasi momento
modificare tale norma discostandosi dalla previsione della disciplina statale.
2.3.– Con atto depositato in data 23
gennaio 2013, si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano,
sostenendo la manifesta inammissibilità e la manifesta infondatezza delle
censure prospettate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
In primo luogo, la difesa provinciale
sostiene che l’art. 2 della legge prov. Bolzano n. 16 del 2012 non
contrasterebbe con l’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012, perché la disposizione
statale attribuirebbe ai Comuni soltanto le attività di identificazione delle
zone nelle quali collocare le nuove farmacie e non, invece, la determinazione
del numero delle farmacie. Secondo la medesima difesa, inoltre, il potere
sostitutivo, previsto dal comma 9 dell’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012 nel caso
di mancato invio dei dati da parte dei Comuni sull’individuazione delle nuove
sedi farmaceutiche, spetterebbe, secondo una lettura testuale della norma,
soltanto alle Regioni e non alle Province autonome.
La difesa afferma poi che «la materia
dell’ordinamento degli enti locali, fra cui rientrano sicuramente i comuni,
rientra nella competenza primaria della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol
(art. 4, n. 3 dello Statuto), che con l’articolo 2 del decreto del Presidente
della Regione 1° febbraio 2005, n. 3-L (Approvazione del testo unico delle
leggi regionali sull’ordinamento dei comuni della Regione Autonoma
Trentino-Alto Adige) ha disciplinato le funzioni dei comuni, prevedendo che la
regione e le province autonome individuano le funzioni che sono trasferite,
delegate o subdelegate, ai comuni singoli o associati […]. Quindi, l’individuazione
delle funzioni comunali spetta alla Regione o alla Provincia e non certo allo
Stato».
A tal riguardo, la Provincia autonoma di
Bolzano richiama l’art. 15, comma 2, del d.P.R. n.
526 del 1987, in base al quale «Al trasferimento ai comuni di funzioni amministrative
rientranti nelle materie di competenza della regione o delle province si
provvede, rispettivamente, con legge regionale e provinciale. Tali leggi
individuano gli ambiti di esercizio delle funzioni trasferite e le eventuali
forme collaborative, anche a carattere obbligatorio tra i comuni». Questa norma
troverebbe, dunque, applicazione nella fattispecie, posto che, secondo quanto
stabilito dallo statuto speciale, l’igiene e la sanità rientrano tra le materie
di competenza della Provincia. Queste materie risulterebbero collegate in parte
alla tutela della salute (competenza concorrente), in parte all’organizzazione
sanitaria (competenza regionale); le norme statali, attuate in questi ambiti,
sarebbero, dunque, di «estremo dettaglio».
In secondo luogo, la difesa provinciale
rileva che l’art. 4 delle legge prov. Bolzano n. 16 del 2012 non contrasterebbe
con il parametro statale invocato dal Presidente del Consiglio dei ministri
(art. 4, comma 2, della legge n. 362 del 1991): la norma statale, già definita
come "principio fondamentale” dalla sentenza n. 352 del
1992 della Corte costituzionale, troverebbe, difatti, applicazione in
ambito provinciale in virtù dell’art. 14, comma 1, della stessa legge prov.
Bolzano n. 16 del 2012, in base al quale «Per quanto non disciplinato dalla
presente legge ed in quanto compatibile con essa, si applica la normativa
statale in materia di assistenza farmaceutica».
Inoltre, la difesa provinciale
sottolinea che la competenza della Provincia a statuire in materia di possesso
dei requisiti ai fini del concorso discenderebbe anche dalla necessità di
tenere conto della presenza di bilinguismo nel territorio provinciale (nonché
di titoli e qualifiche conseguiti in lingua tedesca), che sarebbe stata,
invece, trascurata dallo Stato che, con l’art. 23, comma 12-septiesdecies, del
d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della
legge n. 135 del 2012, avrebbe messo a disposizione della Provincia una
piattaforma tecnologica e applicativa per i concorsi unicamente in lingua
italiana. Anche per questa ragione, non potrebbe trovare applicazione nella
Provincia il parametro individuato dal Presidente del Consiglio dei ministri
nel d.P.C.m. n. 298 del 1994, che non terrebbe conto
dei predetti requisiti e costituirebbe, inoltre, "normativa di dettaglio”.
In terzo luogo, la difesa provinciale si
sofferma sull’impugnazione dell’art. 13, commi 1 e 2, della legge prov. Bolzano
n. 16 del 2012, eccependone innanzitutto l’inammissibilità, perché formulata
«in modo dubitativo e perplesso» e priva di un’adeguata motivazione circa
l’impossibilità di una interpretazione costituzionalmente orientata della
norma, posto oltretutto che in materia di sanzioni amministrative vigerebbe un
principio di specialità in base al quale troverebbe applicazione la
disposizione speciale (art. 9 della legge 24 novembre 1981, n. 689 - Modifiche
al sistema penale).
Nel merito, la difesa provinciale
evidenzia che la regolamentazione delle sanzioni spetterebbe al soggetto a cui
appartiene al contempo la competenza di disciplinare la materia la cui
inosservanza costituisce l’atto sanzionabile: di conseguenza, nel caso in
esame, si tratterebbe di una competenza della Provincia; inoltre, l’invocata sentenza n. 361 del
2003 si riferirebbe soltanto alle Regioni a statuto ordinario. La difesa
provinciale, poi, ritiene che le sanzioni amministrative regolate dall’art. 13,
comma 1, lettere a) e b), non riguarderebbero la materia dell’immissione in
commercio di medicinali di origine industriale, ma obblighi differenti previsti
dalla normativa farmaceutica stabilita a livello provinciale, a cui sarebbe
inapplicabile il d.lgs. n. 219 del 2006.
2.4.– In data 12 settembre 2013, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria, in cui sono
ribadite le argomentazioni illustrate nel ricorso. Inoltre, il Presidente del
Consiglio dei ministri evidenzia che, ai sensi dell’art. 11 del d.l. n. 1 del
2012, la Provincia autonoma di Bolzano, analogamente alla Regione, può
individuare nuove sedi farmaceutiche soltanto in via sostitutiva e mai in via
diretta, poiché questa funzione spetterebbe primariamente ai Comuni. Superabile
apparirebbe, dunque, il mancato riferimento testuale alle Province autonome, in
quanto rappresenterebbe un mero errore materiale del legislatore.
2.5.– In data 17 settembre 2013, la
difesa della Provincia autonoma di Bolzano ha depositato una memoria, in cui
vengono ribadite le argomentazioni illustrate nella memoria di costituzione.
Inoltre, in merito all’impugnazione dell’art. 4 della legge prov. Bolzano n. 16
del 2012 in materia di assegnazione dei servizi farmaceutici, la difesa afferma
che il parametro statale interposto (art. 4, comma 2, legge n. 362 del 1991)
non può essere più considerato principio fondamentale, poiché sarebbe stato –
indirettamente – modificato da successive disposizioni, nella parte relativa
alla definizione del requisito del limite di età. Rispetto poi al requisito
della cittadinanza europea, previsto sempre da questa norma, la difesa ritiene
che il Presidente del Consiglio dei ministri avrebbe dovuto lamentare la
violazione, più esattamente, di norme europee e di ulteriori parametri
internazionali.
1.– Il Presidente del Consiglio dei
ministri, con due distinti ricorsi, notificati il 3-5 e il 14-20 dicembre 2012,
depositati in cancelleria il 6 e il 20 dicembre 2012 e iscritti ai nn. 183 e 190 del registro ricorsi 2012, ha impugnato,
rispettivamente, gli articoli 3, 4, 8, 10 e 13 della legge della Provincia
autonoma di Trento 4 ottobre 2012, n. 21 (Disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento provinciale in materia di servizi pubblici, di revisione della
spesa pubblica, di personale e di commercio) e gli artt. 2, 4 e 13, commi 1 e
2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre 2012, n. 16
(Assistenza farmaceutica).
Le disposizioni impugnate riguardano
l’organizzazione e assegnazione dei servizi farmaceutici, nonché la
determinazione di fattispecie illecite e sanzioni amministrative nel settore
farmaceutico. Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, tutte queste
norme sarebbero in contrasto con principi fondamentali della normativa statale
in materia di tutela della salute, con conseguente violazione dell’art. 117,
terzo comma, della Costituzione e dell’art. 9, primo comma, numero 10, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige).
2.– Le questioni proposte sono riferite
a leggi provinciali riguardanti lo stesso oggetto e parzialmente coincidenti
nel contenuto. Quindi, in ragione dell’omogeneità della materia e delle censure
prospettate, i ricorsi devono essere riuniti per essere decisi con un’unica
sentenza (ex plurimis,
sentenze n. 141
del 2013 e n.
213 del 2011).
3.– Con riferimento alle censure
promosse nei confronti dell’art. 4 della legge prov. Trento n. 21 del 2012 deve
essere preliminarmente precisato che, dopo la proposizione del ricorso, l’art.
56 della legge della Provincia autonoma di Trento 27 dicembre 2012, n. 25
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale
2013-2015 della Provincia autonoma di Trento – legge finanziaria provinciale
2013) ha sostituito la parte finale del comma 1 dell’art. 59-bis della legge
della Provincia autonoma di Trento 29 agosto 1983, n. 29 (Disciplina
dell’esercizio delle funzioni in materia di igiene e sanità pubblica e norme
concernenti il servizio farmaceutico), articolo a sua volta introdotto
dall’impugnato art. 4 della legge prov. Trento n. 21 del 2012. L’attuale
formulazione della parte finale del comma 1 del citato art. 59-bis prevede che
«La Provincia utilizza, nell’ambito del procedimento, gli atti relativi alla
determinazione del numero di farmacie e alla loro localizzazione già adottati
dai comuni alla data di entrata in vigore di quest’articolo, se i comuni non
formulano la propria proposta nel termine previsto dall’articolo 58, comma
2-bis».
Questa modifica non può considerarsi
satisfattiva delle censure prospettate dal Presidente del Consiglio dei
ministri con riguardo al testo originario. Con tali censure – chiaramente
riferite al menzionato art. 4 e dunque ammissibili anche se, per un evidente
errore materiale, la disposizione non è stata inserita nel petitum
del ricorso (sentenze n. 187 del 2013
e n. 447 del
2006) – il ricorrente lamenta che i Comuni sarebbero privati della
competenza di localizzare le farmacie, ad essi attribuita dalla normativa
statale. Nel testo modificato, la disposizione provinciale continua ad
assegnare ai Comuni un compito di proposta, anziché di decisione. La questione
riferita all’art. 4 della legge prov. Trento n. 21 del 2012, nella parte in cui
introduce il primo comma dell’art. 59-bis della legge prov. Trento n. 29 del
1983, va quindi trasferita sul nuovo testo della disposizione.
4.– In via preliminare, va dichiarata
l’inammissibilità per carenza assoluta di motivazione delle questioni
riguardanti gli artt. 8 – il cui comma 1 è stato abrogato dall’art. 11, comma
5, della legge della Provincia autonoma di Trento 15 maggio 2013, n. 9
(Ulteriori interventi a sostegno del sistema economico e delle famiglie) –, 10
e 13 della legge prov. Trento n. 21 del 2012. Il Presidente del Consiglio dei
ministri non fornisce alcuna argomentazione a sostegno dell’impugnazione di
tali disposizioni, mai menzionate nel testo del ricorso e riportate solamente
nel petitum.
Va respinta, invece, l’eccezione di
inammissibilità prospettata dalla Provincia autonoma di Bolzano con riguardo
alla impugnazione dell’art. 13, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 16 del
2012 perché la censura sarebbe stata formulata «in modo dubitativo e
perplesso».
Nei giudizi in via principale, la
«richiesta di illegittimità costituzionale di una norma di legge, con
indicazione del vizio denunciato» è infatti ammissibile «anche se questo è
prospettato in via alternativa a diversa tesi interpretativa» (sentenza n. 412 del
2001), purché sia raggiunta la «soglia minima di chiarezza e completezza» (sentenza n. 187 del
2013).
Le argomentazioni svolte dal Presidente
del Consiglio dei ministri con riferimento all’art. 13, comma 2, della legge
prov. Bolzano n. 16 del 2012 soddisfano tali requisiti, in quanto consentono di
individuare chiaramente i parametri e le ragioni della dedotta illegittimità
costituzionale.
5.– Nel merito, va innanzitutto
dichiarata la manifesta infondatezza, per errata indicazione del parametro
interposto, della questione relativa all’art. 13, comma 1, lettere a) e b),
della legge prov. Bolzano n. 16 del 2012.
Secondo il Presidente del Consiglio dei
ministri, la disposizione provinciale contrasterebbe con il comma 5 dell’art.
148 del decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 219 recante «Attuazione della
direttiva 2001/83/CE (e successive direttive di modifica) relativa ad un codice
comunitario concernente i medicinali per uso umano, nonché della direttiva
2003/94/CE», che sanziona il commercio di medicinali con modalità difformi
dalla legge.
Tale parametro è del tutto inconferente
rispetto all’impugnato art. 13, comma 1, lettera a), che sanziona il mancato
rispetto di specifici obblighi di comunicazione nei casi indicati dall’art. 7
della stessa legge provinciale, e lettera b), che sanziona l’inosservanza delle
norme di buona preparazione dei medicinali in farmacia, i quali ultimi, per espressa
previsione dell’art. 3, lettere a) e b), del d.lgs. n. 219 del 2006, sono
sottratti all’ambito di applicazione di tale normativa statale (sentenza n. 229 del
2013 e ordinanze n. 112 del 2013
e n. 420 del
2007).
6.– Con riferimento al merito delle rimanenti
questioni, è necessario innanzitutto ricostruire il quadro normativo in cui si
inseriscono le disposizioni impugnate, con particolare riguardo a tre profili:
la potestà legislativa regionale e provinciale in materia di organizzazione del
servizio farmaceutico; l’assetto delle competenze dei diversi livelli di
governo; la spettanza del potere di determinazione delle fattispecie illecite e
delle relative sanzioni nella vendita dei farmaci.
6.1.– Come più volte precisato da questa
Corte, l’organizzazione dei servizi farmaceutici rientra nella materia della
tutela della salute (ex multis, sentenze n. 231 del 2012,
n. 150 del 2011,
n. 295 del 2009
e n. 87 del 2006)
di competenza concorrente dello Stato e delle Regioni ai sensi dell’art. 117,
comma terzo, Cost. Lo statuto della Regione autonoma Trentino-Alto Adige,
all’art. 9, comma 1, numero 10, dispone che le Province autonome emanano norme
legislative nella materia della sanità, nei limiti indicati dall’art. 5 del
medesimo statuto e cioè dei «principi stabiliti dalle leggi dello Stato». Le
norme di attuazione dello statuto in materia di igiene e sanità (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 - Norme di attuazione dello
statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità)
dispongono che la Regione «disciplina il modello di organizzazione delle
istituzioni ed enti sanitari» (art. 2, comma 1) e che restano ferme le
competenze degli organi statali in ordine al «commercio» e alla «vendita» dei
medicinali e dei prodotti galenici (art. 3, numero 5).
Secondo la disciplina costituzionale,
dunque, le due Province autonome esercitano, con riferimento all’organizzazione
dei servizi farmaceutici, una potestà legislativa di tipo concorrente.
6.2.– In tale materia, la legislazione
statale distribuisce le competenze distinguendo tre tipi di attività. In primo
luogo, vi è la determinazione del numero delle farmacie (cosiddetta disciplina
del contingentamento delle sedi farmaceutiche), per la quale il legislatore
statale, pur non precisando il soggetto competente alla determinazione, detta
una specifica proporzione (una farmacia ogni 3.300 abitanti).
In secondo luogo, vi sono la
individuazione delle nuove sedi farmaceutiche e la loro localizzazione,
attività che la normativa statale demanda ai Comuni (l’art. 2 della legge 2
aprile 1968, n. 475 recante «Norme concernenti il servizio farmaceutico», così
come modificato dall’art. 11, comma 1, lettera c), del decreto-legge 24 gennaio
2012, n. 1 – Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitività –, convertito, con modificazioni, dall’art.
1, comma 1, della legge 24 marzo 2012, n. 27, stabilisce che «il comune,
sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente
per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie
[…]»).
In terzo luogo, vi è l’assegnazione dei
servizi farmaceutici attraverso procedure concorsuali, a cui segue il rilascio
delle autorizzazioni ad aprire le farmacie e a esercitare detti servizi; per
queste attività, il legislatore statale determina i requisiti di base per la
partecipazione ai concorsi ai fini del rilascio delle autorizzazioni
all’esercizio dei servizi farmaceutici, attribuendo alle Regioni e alle
Province autonome la competenza ad adottare i bandi di concorso (art. 4 della
legge 8 novembre 1991, n. 362 – Norme di riordino del settore farmaceutico;
art. 11, comma 3, del d.l. n. 1 del 2012).
6.3.– Infine, la normativa statale
stabilisce le fattispecie illecite e le sanzioni nel settore farmaceutico, in
particolare rispetto alla produzione e circolazione sia dei medicinali
industriali (d.lgs. n. 219 del 2006), sia dei preparati galenici (Norme della
Farmacopea ufficiale, decreto del Ministro della salute, 18 novembre 2003
«Procedure di allestimento dei preparati magistrali e officinali» e
decreto-legge 17 febbraio 1998, n. 23, «Disposizioni urgenti in materia di
sperimentazioni cliniche in campo oncologico e altre misure in materia
sanitaria», convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 8
aprile 1998, n. 94).
7.– Ricostruito il quadro normativo e
accertata la natura concorrente della potestà legislativa provinciale, vanno
ora individuati i principi fondamentali ai quali deve attenersi quest’ultima.
I criteri stabiliti dalla normativa
statale relativi all’organizzazione dei servizi farmaceutici e agli illeciti e
alle sanzioni amministrative nella vendita dei farmaci sono, secondo quanto
indicato da questa Corte, «principi fondamentali» in materia di tutela della
salute: lo sono, in particolare, i criteri di contingentamento delle sedi
farmaceutiche e del concorso per la loro assegnazione (sentenze n. 231 del 2012,
n. 150 del 2011,
n. 295 del 2009,
n. 87 del 2006,
n. 352 del 1992,
n. 177 del 1988),
nonché le norme in materia di illeciti amministrativi relativi alla tutela
della salute (sentenza
n. 361 del 2003).
A fortiori,
devono essere considerati «principi fondamentali» la determinazione del livello
di governo competente alla individuazione e localizzazione delle sedi farmaceutiche,
la individuazione dei requisiti di partecipazione ai concorsi per
l’assegnazione delle sedi, la definizione delle fattispecie illecite e delle
relative sanzioni nel commercio dei farmaci. Questi criteri sono finalizzati ad
assicurare un’adeguata distribuzione dell’assistenza farmaceutica sull’intero
territorio nazionale, garantendo, al contempo, che sia mantenuto elevato il
livello di qualità dei servizi e che non vi siano aree prive della relativa
copertura. Inoltre, l’uniformità di queste norme, soprattutto con riferimento
alla definizione delle fattispecie illecite e delle relative sanzioni, mira
alla protezione di un bene, quale la salute della persona, «che per sua natura
non si presterebbe a essere protetto diversamente alla stregua di valutazioni
differenziate, rimesse alla discrezionalità dei legislatori regionali» (sentenza n. 361 del
2003).
7.1.– Le questioni relative agli artt. 3
e 4 della legge prov. Trento n. 21 del 2012 e all’art. 2 della legge prov.
Bolzano n. 16 del 2012 vanno trattate congiuntamente in ragione dell’uniformità
dell’oggetto. Esse sono fondate nei termini di seguito indicati.
Il Presidente del Consiglio dei ministri
censura, con riferimento alla legge prov. Trento n. 21 del 2012, l’art. 3,
comma 1, lettera b), e l’art. 4 nella parte in cui introduce il comma 1
dell’art. 59-bis della legge prov. Trento n. 29 del 1983, così come modificato
dalla legge prov. Trento n. 25 del 2012, e l’art. 2, commi 1 e 2, della legge
prov. Bolzano n. 16 del 2012. Tali disposizioni, ad avviso del Presidente del
Consiglio dei ministri, violerebbero i principi fondamentali stabiliti dalla
legislazione statale in materia di tutela della salute perché attribuiscono
alla Provincia e non ai Comuni «la determinazione del numero delle farmacie ubicate
nei singoli comuni, nonché l’identificazione delle zone in cui collocare le
nuove farmacie».
Le norme impugnate assegnano alle due
Province autonome sia il compito di determinare il numero delle farmacie, sia
quello di individuare le zone nelle quali collocarle. Il primo compito non è
attribuito dalle norme di principio statali ad uno specifico soggetto pubblico;
il secondo è invece chiaramente assegnato ai Comuni dall’art. 11, commi 1 e 2,
del d.l. n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1,
della legge n. 27 del 2012, a garanzia, soprattutto, dell’«accessibilità del
servizio farmaceutico» ai cittadini.
La scelta del legislatore statale di
attribuire ai Comuni il compito di individuare le zone in cui collocare le
farmacie risponde a due esigenze. La prima è quella di assicurare un ordinato
assetto del territorio corrispondente agli effettivi bisogni della
collettività: l’art. 11, comma 1, lettera c), del d.l. n. 1 del 2012 fa
riferimento, infatti, alla finalità di «assicurare un’equa distribuzione sul
territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità
del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente
abitate». Per questo motivo, l’individuazione e la localizzazione delle sedi
farmaceutiche – nel rispetto della proporzione stabilita dalla legge statale –
sono connesse ai compiti di pianificazione urbanistica attribuiti ai Comuni in
quanto enti appartenenti a un livello di governo più vicino ai cittadini. Gli
unici casi in cui il legislatore attribuisce queste attività direttamente alla
Regione e alle Province autonome sono, del resto, le ipotesi in cui la
localizzazione delle sedi è già predeterminata dalla legge, che fa riferimento,
ad esempio, a stazioni ferroviarie e marittime, aeroporti, centri commerciali
con specifiche caratteristiche (lettere a e b dell’art. 1-bis della legge n.
475 del 1968).
La seconda esigenza è quella di
assegnare l’individuazione e la localizzazione delle sedi farmaceutiche, da una
parte, e la funzione di revisione della pianta organica (art. 5, comma 1, della
legge n. 362 del 1991) e il potere sostitutivo (comma 9 dell’art. 11 del d.l.
n. 1 del 2012), dall’altra, a enti diversi, mentre la legge provinciale finisce
per attribuire queste attività allo stesso soggetto.
Le disposizioni provinciali impugnate
modificano, dunque, la distribuzione delle funzioni tra i due livelli di
governo, quello provinciale e quello comunale, stabilita in sede nazionale, e
contrastano con le norme di principio statali che regolano la competenza di
decidere in ordine alla individuazione e localizzazione delle sedi
farmaceutiche. Ne deriva la violazione dell’art. 117, comma terzo, Cost. e
dell’art. 9, comma 1, numero 10, dello statuto della Regione Trentino-Alto
Adige.
Va quindi dichiarata l’illegittimità
costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera b), della legge prov. Trento n. 21
del 2012 limitatamente alle parole «e identifica le zone in cui collocare le
nuove farmacie», dell’art. 4 della medesima legge, limitatamente al comma 1
dell’art. 59-bis della legge prov. Trento n. 29 del 1983, così come modificato
dall’art. 56 della legge prov. Trento n. 25 del 2012, e dell’art. 2, comma 1,
della legge prov. Bolzano n. 16 del 2012 limitatamente alle parole «nonché le
zone ove collocare le nuove farmacie» e del comma 2 dello stesso art. 2 della
legge prov. Bolzano n. 16 del 2012.
7.2.– La questione relativa all’art. 4,
comma 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 16 del 2012 è
fondata nei termini di seguito indicati.
Il Presidente del Consiglio dei ministri
censura il comma 1 dell’art. 4, perché contrasterebbe con l’art. 4, comma 2,
della legge n. 362 del 1991 e con il d.P.C.m. 30
marzo 1994, n. 298 (Regolamento di attuazione dell’art. 4, comma 9, della legge
8 novembre 1991, n. 362, concernente norme di riordino del settore
farmaceutico).
Il comma 2 dell’art. 4 della legge n.
362 del 1991 prevede che «Sono ammessi al concorso di cui al comma 1 i
cittadini di uno Stato membro della Comunità economica europea maggiori di età,
in possesso dei diritti civili e politici e iscritti all'albo professionale dei
farmacisti, che non abbiano compiuto i sessanta anni di età alla data di
scadenza del termine di presentazione delle domande». Tale disposizione
costituisce principio fondamentale in materia di tutela della salute, perché
«risponde alla esigenza di una disciplina necessariamente uniforme, secondo
principi che esprimono un interesse nazionale, al cui rispetto sono pienamente
tenute anche le Province autonome» (sentenza n. 352 del
1992 e sentenze n. 231 del 2012
e n. 448 del
2006).
Il comma 1 dell’art. 4 della legge prov.
Bolzano rimette alla Giunta provinciale la disciplina del procedimento
concorsuale per l’assegnazione delle sedi farmaceutiche disponibili per l’esercizio
privato, vacanti o di nuova istituzione, stabilendo che la Giunta stessa
determini, tra i vari aspetti, «a) i requisiti per la partecipazione ai
concorsi ordinari e straordinari». Questo consente all’organo provinciale di
formulare criteri eventualmente in contrasto con quelli essenziali stabiliti
dalla predetta norma statale. Ne discende la violazione dell’art. 117, terzo
comma, Cost., e dell’art. 9, comma 1, numero 10, dello statuto della Regione
Trentino-Alto Adige.
Va, dunque, dichiarata l’illegittimità
costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge prov. Bolzano n. 16 del 2012,
limitatamente alle parole «i requisiti per la partecipazione ai concorsi
ordinari e straordinari» nella parte in cui non rinvia ai requisiti stabiliti
dall’art. 4, comma 2, della legge n. 362 del 1991.
7.3.– La questione relativa all’art. 13,
comma 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 16 del 2012 è
fondata nei termini di seguito indicati.
Il Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene che la norma provinciale contrasti con il comma 5 dell’art. 148 del
d.lgs. n. 219 del 2006, in base al quale «Salvo che il fatto costituisca reato,
se un medicinale è posto o mantenuto in commercio con etichettatura o foglio
illustrativo difformi da quelli approvati dall’AIFA, ovvero con etichetta o
foglio illustrativo non modificati secondo le disposizioni impartite dalla
stessa Agenzia, ovvero sia privo del bollino farmaceutico previsto
dall’articolo 5-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 540, il
titolare dell’AIC è soggetto alla sanzione amministrativa da diecimila euro a
sessantamila euro».
La disposizione provinciale impugnata –
riproducendo in parte la norma statale – stabilisce che «Fatte salve le
disposizioni penali, il o la titolare dell’autorizzazione all’immissione in
commercio di specialità medicinali e dei preparati galenici che vende o mette
in commercio in provincia di Bolzano questi prodotti con etichettatura o fogli
illustrativi difformi da quelli approvati dal competente organo, è soggetto o soggetta
al pagamento di una sanzione amministrativa da 10.000,00 euro a 60.000,00
euro».
Il parametro interposto invocato risulta
violato nella parte in cui l’art. 13, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 16
del 2012 sanziona la vendita o la messa in commercio «di specialità
medicinali». Queste ultime, infatti, a differenza dei preparati galenici
(sottratti espressamente all’applicazione del d.lgs. n. 219 del 2006 ai sensi
dell’art. 3, lettere a e b dello stesso decreto), rientrano nell’ambito di
applicazione della norma di principio invocata, trattandosi di prodotti
industriali e, in quanto tali, soggetti all’applicazione delle norme e delle
sanzioni del d.lgs. n. 219 del 2006, in virtù dell’art. 2, comma 1, dello
stesso decreto legislativo.
Questa Corte ha più volte affermato che
alla legge regionale e provinciale «non è consentito ripetere quanto già
stabilito da una legge statale» (sentenze n. 98 e 18 del 2013 e n. 271 del 2009),
perché in tal modo si verifica «un’indebita ingerenza in un settore, […], costituente
principio fondamentale della materia» (sentenza n. 153 del
2006).
Ne consegue la lesione dell’art. 117,
terzo comma, Cost., e dell’art. 9, comma 1, numero 10, dello statuto della
Regione Trentino-Alto Adige.
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 1, lettera b), della
legge della Provincia autonoma di Trento 4 ottobre 2012, n. 21 (Disposizioni
per l’adeguamento dell’ordinamento provinciale in materia di servizi pubblici,
di revisione della spesa pubblica, di personale e di commercio), limitatamente
alle parole «e identifica le zone in cui collocare le nuove farmacie»;
2) dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 4 della legge prov. Trento n. 21 del
2012, nella parte in cui introduce il comma 1 dell’art. 59-bis della legge
della Provincia autonoma di Trento 29 agosto 1983, n. 29 (Disciplina
dell’esercizio delle funzioni in materia di igiene e sanità pubblica e norme
concernenti il servizio farmaceutico), nel testo risultante a seguito delle
modifiche operate dall’art. 56 della legge della Provincia autonoma di Trento
27 dicembre 2012, n. 25 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
2013 e pluriennale 2013-2015 della Provincia autonoma di Trento – legge
finanziaria provinciale 2013);
3) dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, limitatamente alle parole
«nonché le zone ove collocare le nuove farmacie», e comma 2, della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre 2012, n. 16 (Assistenza farmaceutica);
4) dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge prov. Bolzano
n. 16 del 2012, limitatamente alle parole «i requisiti per la partecipazione ai
concorsi ordinari e straordinari» nella parte in cui non rinvia ai requisiti
stabiliti dall’art. 4, comma 2, della legge 8 novembre1991, n. 362 (Norme di
riordino del settore farmaceutico);
5) dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 2, della legge prov. Bolzano
n. 16 del 2012, limitatamente alle parole «di specialità medicinali e»;
6) dichiara
inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 8, 10 e 13
della legge prov. Trento n. 21 del 2012, promosse, in riferimento all’art. 117,
terzo comma, della Costituzione e all’art. 9, primo comma, numero 10, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso n. 183 del
2012, indicato in epigrafe;
7) dichiara
la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
dell’art. 13, comma 1, della legge prov. Bolzano n. 16 del 2012, promossa, in
riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost. e all’art. 9, primo comma, numero
10, del d.P.R. n. 670 del 1972, dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso n. 190 del 2012, indicato in epigrafe.
Così deciso, in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 ottobre 2013.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Sabino CASSESE, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 31 ottobre
2013.