SENTENZA N. 149
ANNO 2012
Commento alla decisione di
Simone Calzolaio
Del co-ordinamento civile: il mezzo giustifica il fine?
per gentile concessione del Forum di Quaderni Costituzionali
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Alfonso QUARANTA Presidente
- Franco GALLO Giudice
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
- Giorgio LATTANZI "
- Aldo CAROSI "
- Marta CARTABIA "
- Sergio MATTARELLA "
- Mario Rosario MORELLI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 16, comma 1, lettere b), c), d), e) ed f), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111, promossi dalle Regioni Emilia-Romagna e Liguria con ricorsi notificati il 14 settembre 2011, depositati in cancelleria il 21 settembre 2011 ed iscritti ai nn. 98 e 99 del registro ricorsi 2011.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 22 maggio 2012 il Giudice relatore Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per le Regioni Emilia-Romagna e Liguria e l’avvocato dello Stato Angelo Venturini per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. — Con due ricorsi, notificati al Presidente del Consiglio dei ministri il 14 settembre 2011 e depositati in cancelleria il 21 settembre 2011, la Regione Emilia-Romagna (ricorso n. 98 del 2011) e la Regione Liguria (ricorso n. 99 del 2011) hanno impugnato, fra gli altri, l’articolo 16, comma 1, lettere b), c), d), e) ed f), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111.
Nella parte relativa alla disposizione in esame nel presente giudizio i due ricorsi hanno identico contenuto e pertanto ad essi si farà riferimento congiuntamente.
Le Regioni lamentano la violazione degli articoli 117, terzo comma, in materia di coordinamento della finanza pubblica, 114, per lesione dell’autonomia regionale, della Costituzione e, in subordine, del principio di leale collaborazione “in connessione” con l’art. 118 della Costituzione.
2. — L’art. 16, comma 1, lettere b), c), d), e), ed f), del decreto-legge n. 98 del 2011 (d’ora in avanti, art. 16), avente ad oggetto il contenimento delle spese in materia di pubblico impiego, detta la seguente disciplina:
«1. Al fine di assicurare il consolidamento delle misure di razionalizzazione e contenimento della spesa in materia di pubblico impiego adottate nell’ambito della manovra di finanza pubblica per gli anni 2011-2013, nonché ulteriori risparmi in termini di indebitamento netto, non inferiori a 30 milioni di euro per l’anno 2013 e ad euro 740 milioni di euro per l’anno 2014, ad euro 340 milioni di euro per l’anno 2015 ed a 370 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2016 con uno o più regolamenti da emanare ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta dei Ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione e dell’economia e delle finanze, può essere disposta:
(omissis)
b) la proroga fino al 31 dicembre 2014 delle vigenti disposizioni che limitano la crescita dei trattamenti economici anche accessori del personale delle pubbliche amministrazioni previste dalle disposizioni medesime;
c) la fissazione delle modalità di calcolo relative all’erogazione dell’indennità di vacanza contrattuale per gli anni 2015-2017;
d) la semplificazione, il rafforzamento e l’obbligatorietà delle procedure di mobilità del personale tra le pubbliche amministrazioni;
e) la possibilità che l’ambito applicativo delle disposizioni di cui alla lettera a) nonché, all’esito di apposite consultazioni con le confederazioni sindacali maggiormente rappresentative del pubblico impiego, alla lettera b) sia differenziato, in ragione dell’esigenza di valorizzare ed incentivare l’efficienza di determinati settori;
f) l’inclusione di tutti i soggetti pubblici, con esclusione delle regioni e delle province autonome, nonché degli enti del servizio sanitario nazionale, nell’ambito degli enti destinatari in via diretta delle misure di razionalizzazione della spesa, con particolare riferimento a quelle previste dall’articolo 6 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122».
2.1. — Ad avviso delle Regioni ricorrenti il censurato art. 16 affida ad uno o più regolamenti di delegificazione, ex articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri), misure che prevedono la possibilità di:
- prorogare al 31 dicembre 2014 le disposizioni vigenti che limitano la crescita dei trattamenti economici del personale delle pubbliche amministrazioni;
- fissare le modalità di calcolo relative all’indennità di vacanza contrattuale per gli anni 2015-2017;
- semplificare, rafforzare e rendere obbligatorie le procedure di mobilità tra le pubbliche amministrazioni;
- differenziare l’ambito applicativo delle disposizioni di cui alle lettere a) (non impugnata) e b), in ragione dell’esigenza di valorizzare ed incentivare l’efficienza di determinati settori;
- includere tutti i soggetti pubblici, escluse le Regioni e le Province autonome e gli enti del servizio sanitario locale, fra gli enti destinatari delle misure di razionalizzazione della spesa, in particolare quelle previste dall’articolo 6 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito in legge 30 luglio 2010, n. 122.
2.2. — In particolare, entrambe le ricorrenti ritengono che tali misure, pur non essendo rivolte specificamente alle Regioni, le riguardino direttamente, incidendo: sull’organizzazione e sulla finanza regionale (per quanto riguarda le lettere b) e d); sulla possibilità e modalità di reclutamento del personale regionale e dunque sull’autonomia organizzativa della Regione per quanto concerne la lettera d); sulla funzionalità dei servizi in riferimento alla lettera e). Le Regioni lamentano che anche le misure previste dalla lettera f), pur non riguardandole direttamente, risulterebbero comunque lesive dell’autonomia loro garantita, perché prevedono restrizioni di spesa applicabili agli enti dipendenti dalle Regioni stesse. La genericità inoltre della lettera f) renderebbe possibile estendere agli enti locali misure restrittive delle quali essi non siano stati sinora destinatari, incidendone così l’autonomia costituzionale e la possibilità stessa di svolgere attività e servizi di interesse regionale.
3. — Secondo le ricorrenti, la disposizione censurata – sulla base della finalità perseguita, resa palese dalla stessa disposizione impugnata – risulterebbe chiaramente riconducibile alla materia del coordinamento della finanza pubblica, ex art. 117, terzo comma, della Costituzione di cui violerebbe, dal punto di vista formale, la previsione secondo la quale nelle materie di legislazione concorrente la determinazione dei soli principi fondamentali è riservata alla legislazione dello Stato. Di conseguenza la rimessione della definizione delle misure di contenimento della spesa pubblica alla fonte regolamentare risulterebbe in violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione. Tanto più, sostengono le ricorrenti, alla luce della riserva alle Regioni – nelle materie di legislazione concorrente – della potestà regolamentare prevista dall’art. 117, sesto comma, Cost.
Da un punto di vista sostanziale, inoltre, le ricorrenti affermano che la disposizione contestata riservi alla fonte regolamentare statale la specificazione delle modalità per il conseguimento del contenimento della spesa pubblica, privando così le Regioni di qualunque spazio di individuazione delle misure ritenute necessarie allo scopo. La disposizione impugnata risulterebbe, nella lettura datane nel ricorso, enunciativa non già dei principi della materia, ma di concrete regole di dettaglio. Le ricorrenti argomentano, anche sulla base della giurisprudenza di questa Corte in tema di coordinamento della finanza pubblica, che i vincoli che legittimamente il legislatore statale può imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario, possono riguardare unicamente l’entità del disavanzo di parte corrente oppure, ma solo transitoriamente, la crescita della spesa corrente degli enti autonomi. Alla legge statale è dunque consentito stabilire solo limiti complessivi, lasciando libere le Regioni e gli enti locali di individuare le misure specifiche necessarie. Pertanto le ricorrenti ravvisano nella disposizione censurata una violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. in materia di coordinamento della finanza pubblica e dell’art. 114 Cost., per lesione dell’autonomia regionale.
3.1. — In subordine le Regioni osservano che – nel caso si ritenesse legittima la competenza statale a determinare in via amministrativa specifiche e dettagliate misure di contenimento della spesa per il personale previste nella disposizione impugnata – la mancata previsione dell’intesa configurerebbe una lesione del principio di leale collaborazione, “in connessione” con l’art. 118 Cost.
4. — Con distinte memorie depositate in data 24 ottobre 2011 si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione prospettata nei ricorsi sia dichiarata infondata.
In primo luogo la difesa dello Stato evidenzia che le limitazioni all’autonomia finanziaria degli enti territoriali in materia di spesa del personale vanno sempre intese, alla luce della giurisprudenza costituzionale, per quanto stringenti, come principi di coordinamento della finanza pubblica e come tali “tollerate” nel quadro dell’azione statale di risanamento della finanza pubblica.
In secondo luogo rileva che, in merito alle presunte violazioni delle competenze regionali in materia di organizzazione amministrativa, la disciplina del pubblico impiego viene ricondotta dalla giurisprudenza della Corte costituzionale alla materia dell’ordinamento civile, di competenza esclusiva statale, in tal modo assicurando l’uniformità di disciplina sul territorio nazionale ed evitando una disparità di trattamento tra soggetti appartenenti al pubblico impiego, con possibile lesione dell’art. 3 della Costituzione.
5. — Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con memoria depositata il 27 marzo 2012 in riferimento al ricorso della Regione Liguria (ricorso n. 99 del 2011), ha ribadito l’infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata dalle ricorrenti, osservando che la disciplina della materia di cui si tratta deve essere necessariamente connotata da una tendenziale uniformità su tutto il territorio nazionale. Inoltre il Governo osserva che gli interventi previsti non sono specifici, coinvolgendo aspetti generali e non di dettaglio della relativa disciplina. Infine, la difesa dello Stato ricorda che questa Corte, con sentenza n. 388 del 2004, ha affermato che le prerogative delle Regioni e delle autonomie locali possono legittimamente attenuarsi, se ciò è necessario alla tutela di diritti costituzionali fondamentali, qual è il diritto al lavoro.
6. — Le Regioni Liguria ed Emilia-Romagna, in data 27 marzo 2012, hanno replicato all’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, con memorie che, nella parte relativa alle disposizioni oggetto del presente giudizio, sono di identico contenuto. Le ricorrenti sostengono che sia ipotizzabile un’interpretazione costituzionalmente conforme della disposizione impugnata, che veda escluse le Regioni dall’ambito di applicazione dell’art. 16, comma 1, lettere b), c) e d).
A sostegno di tale interpretazione le ricorrenti utilizzano il dettato della lettera f) che esplicitamente esclude le Regioni dall’applicazione diretta delle misure di razionalizzazione della spesa che possono venire “estese” a tutte le altre amministrazioni. Sarebbe perciò incongruo, concludono sul punto le ricorrenti, che le Regioni fossero invece soggette alle specifiche misure di limitazione della spesa definite dai regolamenti di delegificazione in base alle lettere precedenti dell’art. 16, comma 1. Le Regioni ribadiscono che la disposizione impugnata rimette ai regolamenti di delegificazione, anziché alla competenza regionale, la previsione di specifiche misure di razionalizzazione della spesa. Misure che sono analoghe a quelle richiamate dalla lettera f) dell’art. 16, comma 1, e che possono essere considerate vincolanti per le Regioni “solo come limite complessivo di spesa” (la memoria richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 182 del 2011).
Le Regioni ribadiscono, inoltre, che le norme impugnate hanno una palese finalità di coordinamento della finanza pubblica e che di conseguenza non sono riconducibili alla materia dell’ordinamento civile, di competenza esclusiva statale. Pertanto, le memorie insistono per l’accoglimento della questione sollevata, salva la possibile interpretazione costituzionalmente conforme con riguardo alle lettere b), c) e d).
7. — Le Regioni Emilia-Romagna e Liguria, in prossimità dell’udienza pubblica, hanno depositato due ulteriori memorie che, nella parte relativa alle disposizioni oggetto del presente giudizio, sono di identico contenuto, insistendo per l’accoglimento del ricorso.
7.1. — In particolare le ricorrenti, nel ribadire integralmente le ragioni esposte nell’atto introduttivo e nella memoria depositata il 27 marzo 2012, tornano a sostenere: che sia ipotizzabile un’interpretazione costituzionalmente conforme che veda escluse le Regioni dall’ambito di applicazione dell’art. 16, comma 1, lettere b), c) e d); che la disposizione impugnata attiene alla materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica e di conseguenza che la previsione di specifiche misure di razionalizzazione della spesa dovrebbe essere riservata alla competenza regionale.
7.2. — Le memorie inoltre negano l’esistenza di una competenza statale esclusiva quanto alla mobilità del personale (art. 16, comma 1, lettera d), come risulta – secondo le ricorrenti – dagli artt. 1, comma 3, 2, commi 2 (lettere d e g), 3 e 4 del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469 (Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro, a norma dell’articolo 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59), nonché dalle sentenze della Corte costituzionale nn. 390 e 307 del 2004. Di conseguenza, il rinvio dell’intera disciplina a regolamenti di delegificazione, senza prevedere l’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, eccederebbe la competenza statale.
Considerato in diritto
1. — Le Regioni Liguria ed Emilia-Romagna, con distinti ricorsi, hanno impugnato numerose disposizioni del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111.
Riservata a separate pronunce la decisione sulle impugnazioni delle altre disposizioni, contenute nel d.l. n. 98 del 2011, sono prese qui in esame le questioni di legittimità costituzionale relative all’articolo 16, comma 1, lettere b), c), d), e) ed f).
Nella parte relativa alle disposizioni oggetto del presente giudizio, i due ricorsi presentano identico contenuto e ad essi si farà riferimento congiuntamente.
Secondo le ricorrenti l’art. 16, comma 1, sopra menzionato, autorizzando l’emanazione di regolamenti di delegificazione ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri) in ambiti riconducibili al coordinamento della finanza pubblica, violerebbe gli artt. 114, 117, terzo comma, e 118 della Costituzione sotto un duplice profilo: dal punto di vista formale, non sarebbe rispettata la previsione costituzionale secondo la quale nelle materie di legislazione concorrente la determinazione dei principi fondamentali è riservata alla legge dello Stato; dal punto di vista sostanziale, la disposizione contestata, rimettendo alla fonte regolamentare statale la specificazione delle modalità per il conseguimento del contenimento della spesa pubblica, priverebbe le Regioni di qualunque spazio di individuazione delle misure ritenute necessarie allo scopo.
In subordine, le Regioni ricorrenti lamentano la lesione del principio di leale collaborazione, “in connessione” con l’art. 118 Cost., poiché la disposizione impugnata non prevede che i regolamenti di delegificazione siano adottati previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni, al fine della determinazione delle misure di contenimento della spesa applicabili alle regioni.
2. — Poiché i ricorsi pongono questioni identiche, viene disposta la riunione dei relativi giudizi ai fini di una trattazione unitaria e di un’unica decisione.
3. — Preliminarmente deve essere dichiarata inammissibile la questione di legittimità costituzionale promossa dalla Regione Emilia-Romagna, avente per oggetto l’art. 16, comma 1, lettera c).
Questa Corte ha più volte statuito che nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale deve sussistere, a pena d’inammissibilità, una piena corrispondenza tra le disposizioni impugnate nel ricorso e le disposizioni individuate dalla delibera con cui la Giunta regionale (nell’ipotesi di iniziativa assunta da una Regione) ne ha autorizzato la proposizione sulla base della necessaria corrispondenza tra la deliberazione con cui l’ente si determina all’impugnazione ed il contenuto del ricorso, attesa la natura politica dell’atto di impugnazione (da ultimo, sentenze n. 205 del 2011, n. 278 del 2010, n. 533 del 2002).
Poiché la delibera della Giunta della Regione Emilia-Romagna del 5 settembre 2011, n. 1271/2011 si riferisce all’art. 16, comma 1, lettere b), d), e) ed f), mentre omette di menzionare la lettera c) del medesimo art. 16, comma 1, l’impugnazione di tale lettera, proposta nel ricorso, deve essere dichiarata inammissibile, in quanto non facente parte delle disposizioni indicate nella delibera dell’organo esecutivo regionale.
4. — Nel merito, la questione – per le restanti parti – non è fondata.
4.1.— La disposizione censurata, al dichiarato fine di assicurare il consolidamento delle misure di razionalizzazione e di contenimento della spesa già adottate dal legislatore e allo scopo di realizzare ulteriori risparmi, autorizza l’emanazione di uno o più regolamenti di delegificazione che incidono su una varietà di aspetti dell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni attinenti principalmente, benché non in modo esclusivo, al pubblico impiego.
Diversamente dall’interpretazione fatta propria dalle ricorrenti, le delegificazioni autorizzate dalla disposizione impugnata non possono essere ascritte interamente alla materia del coordinamento della finanza pubblica. Benché la finalità della disposizione in esame sia esplicitamente quella di perseguire il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, l’oggetto dell’intervento normativo e dei regolamenti ivi previsti interessa una molteplicità di settori. È dunque in riferimento a questi ultimi, e alla competenza legislativa che lo Stato detiene rispetto ad essi, che deve essere valutata la legittimità della previsione dei procedimenti di delegificazione.
4.2. — Infatti – a prescindere da ogni considerazione sulla correttezza della prassi di autorizzare l’emanazione di regolamenti di delegificazione tramite decreto-legge (come è avvenuto nel caso in esame) e lasciando impregiudicata ogni valutazione sulle procedure di delegificazione non conformi al modello previsto dall’art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, quale è quella prevista dalla disposizione impugnata, che non determina «le norme generali regolatrici della materia», né indica espressamente le norme di rango primario da ritenersi abrogate con effetto dalla data di entrata in vigore dei regolamenti di delegificazione – occorre rammentare che la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle sole materie di competenza esclusiva (art. 117, sesto comma, Cost.). Tale principio vale per ogni tipo di regolamenti, ivi inclusi quelli di delegificazione (ex multis, sentenze n. 69 del 2011, n. 325 del 2010, n. 200 del 2009).
Nel caso sottoposto all’esame della Corte, le delegificazioni previste dalla disposizione impugnata riguardano una varietà di ambiti, alcuni dei quali di sicura pertinenza della competenza esclusiva dello Stato, altri astrattamente e in via di ipotesi suscettibili di interferire con le competenze regionali, concorrenti e residuali. In particolare, nell’ambito del pubblico impiego – oggetto di numerose previsioni di delegificazione qui censurate – si intrecciano aspetti afferenti alla competenza esclusiva dello Stato con altri che eccedono dai limiti delle competenze statali. Nessun dubbio che lo Stato abbia competenza per regolare la disciplina del personale delle amministrazioni statali, anche con fonti di natura secondaria. D’altra parte, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, l’impiego pubblico anche regionale deve ricondursi, per i profili privatizzati del rapporto, all’ordinamento civile e quindi alla competenza legislativa statale esclusiva, mentre i profili “pubblicistico-organizzativi” rientrano nell’ordinamento e organizzazione amministrativa regionale, e quindi appartengono alla competenza legislativa residuale della Regione (ex multis, sentenze n. 63 del 2012, nn. 339 e 77 del 2011, n. 233 del 2006, n. 2 del 2004). Similmente, anche gli altri settori interessati dalla previsione di delegificazione qui impugnata presentano un’analoga commistione di competenze statali e regionali.
4.4. — È appena il caso di ribadire che, qualora i regolamenti di delegificazione fossero redatti in modo tale da vulnerare le competenze regionali, resta salva la facoltà per le Regioni di denunciarne la lesività mediante lo strumento del ricorso per conflitto di attribuzioni, sempre che ne ricorrano i necessari presupposti (sentenze nn. 322 e 200 del 2009).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 giugno 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 7 giugno 2012.