SENTENZA N.
95
ANNO 2021
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giancarlo
CORAGGIO
Giudici: Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera g), della legge
della Regione Trentino-Alto Adige 16 dicembre 2019, n. 8 (Legge regionale
collegata alla legge regionale di stabilità 2020), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 14-20 febbraio 2020, depositato in cancelleria il 19 febbraio
2020, iscritto al n. 22 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 13, prima serie speciale, dell’anno 2020.
Visto l’atto di
costituzione della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol;
udito nell’udienza
pubblica del 13 aprile 2021 il Giudice relatore Nicolò Zanon;
uditi l’avvocato dello
Stato Ruggero Di Martino per il Presidente del Consiglio dei ministri, in
collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della
Corte del 16 marzo 2021, gli avvocati Fabio Corvaja e Andrea Manzi per la
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, quest’ultimo in collegamento da
remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 16
marzo 2021;
deliberato nella camera
di consiglio del 14 aprile 2021.
1.– Il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, con ricorso notificato il 14-20 febbraio 2020 e depositato il 19
febbraio 2020 (reg. ric. n. 22 del 2020), ha impugnato l’art. 3, comma 1,
lettera g), della legge della Regione Trentino-Alto Adige 16 dicembre 2019, n.
8 (Legge regionale collegata alla legge regionale di stabilità 2020), in
riferimento agli artt.
3, 51, primo
comma, 97 e 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione, nonché all’art. 4 del decreto
del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige).
2.– Il ricorrente
evidenzia che l’art. 3 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 8 del 2019
apporta modifiche alla legge della Regione Trentino-Alto Adige 3 maggio 2018,
n. 2 (Codice degli enti locali della Regione autonoma Trentino-Alto Adige). In
particolare, la disposizione impugnata vi introduce l’art. 148-bis, il quale
prevede – per la sola Provincia autonoma di Trento – l’istituzione di un «Albo
dei segretari degli enti locali» (recte: elenco dei
soggetti in possesso dei requisiti per lo svolgimento delle funzioni
segretariali), articolato in due sezioni: nella prima è prevista l’iscrizione,
a richiesta, per una durata di cinque anni rinnovabile, dei soggetti «in
possesso della laurea e del certificato di abilitazione all’esercizio delle
funzioni di segretario comunale rilasciato dai competenti organi statali o
dalle Provincie di Trento e di Bolzano»; nella seconda è prevista l’iscrizione,
di diritto, dei «segretari degli enti locali della provincia di Trento in
servizio a tempo indeterminato» al momento dell’entrata in vigore della
disposizione impugnata.
2.1.– A giudizio del
ricorrente, la disposizione impugnata contrasterebbe, in primo luogo, con gli
artt. 3, 51, primo comma, e 97 Cost., nella parte in cui prevede, «nell’ambito
di un unico Albo con due distinte sezioni», meccanismi di iscrizione
differenziati in ordine sia ai requisiti d’accesso sia alla durata e consente
«che siano inseriti nei ruoli dei segretari comunali, con successivo accesso
alle relative funzioni, anche soggetti individuati senza alcuna selezione
pubblica».
In particolare, il
Presidente del Consiglio dei ministri censura la possibilità di iscrizione alla
prima sezione dell’elenco concessa «anche a soggetti che abbiano conseguito la
mera abilitazione di cui all’art. 143 e seguenti» della suddetta legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 2 del 2018 (d’ora innanzi: codice regionale degli enti
locali). Si tratterebbe di procedura che non implica il previo superamento di
un concorso pubblico, come invece disposto dalla normativa nazionale (art. 98
del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali»). La violazione del principio
dell’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni mediante pubblico
concorso troverebbe «univoca conferma nell’abrogazione» (recte:
nella previsione della cessazione di efficacia per gli enti locali della
Provincia di Trento), operata dal comma 7 «dell’art. 3, comma l, lett. g)» (recte: dell’art. 148-bis del codice regionale degli enti
locali, introdotto dalla richiamata disposizione), dei successivi articoli da
149 a 156, i quali prevedono, invece, per le singole classi in cui sono
suddivisi i Comuni (dalla quarta alla prima), l’espletamento di concorsi per
titoli ed esami, «vieppiù necessari in ragione della conclamata delicatezza
delle funzioni e dei compiti demandat[i] ai segretari
comunali dall’ordinamento» (viene richiamata, a tale proposito, la sentenza n. 23 del
2019).
Inoltre, sarebbe
violato anche il principio di uguaglianza, laddove «vengono assoggettati irragionevolmente
alla medesima disciplina possessori di titoli abilitativi di valenza
oggettivamente diversa».
2.2.– I medesimi
parametri costituzionali sarebbero violati anche sotto altro profilo.
Il comma 4 dell’art.
148-bis di nuova introduzione prevede che l’incarico possa essere revocato «dal
consiglio comunale o dall’assemblea su proposta del sindaco o del presidente
dell’ente locale», non solo per gravi violazioni dei doveri d’ufficio o per le
altre cause previste dal contratto collettivo di lavoro, ma anche «quando il
segretario riceve una valutazione dei risultati negativa per tre anni
consecutivi nel corso dell’incarico».
Secondo il ricorrente,
il concetto di «valutazione negativa, privo di qualsivoglia criterio e di
qualsiasi procedura di garanzia», sarebbe tale da «minare la necessaria
autonomia del segretario comunale», compromettendo l’imparzialità dell’azione
amministrativa, che questa figura professionale, «pur nell’ambito di un
incarico fiduciario», deve necessariamente garantire. Si tratterebbe di un
rischio tanto più grave alla luce della riforma introdotta dalla legge
impugnata, che «prevede meccanismi di avvalimento a tempo determinato su nomina
fiduciaria».
2.3.– A parere del
ricorrente, tale complessivo quadro normativo sarebbe in contrasto con i già
citati parametri costituzionali, nella parte in cui limiterebbe
«irragionevolmente l’iscrizione alla prima sezione ad un solo quinquennio
persino con riguardo ai soggetti iscritti per effetto di abilitazione conferita
dalla medesima Provincia», in violazione anche dei principi di indipendenza e
garanzia della funzione di segretario generale.
2.4.– L’intero sistema
disegnato per la Provincia autonoma di Trento, inoltre, «incidendo sull’accesso
alle funzioni e sullo status giuridico economico del pubblico dipendente
segretario comunale, in difformità rispetto alla disciplina statale»,
contrasterebbe con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva
alla competenza esclusiva dello Stato la materia dell’ordinamento civile.
2.5.– Infine, per il
Presidente del Consiglio dei ministri, sarebbe violato l’art. 4 dello statuto
di autonomia, il quale, nel prevedere la competenza esclusiva della Regione in
materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni»,
stabilisce, tuttavia, che detta competenza debba esercitarsi in «armonia con la
Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica», mentre
la disposizione regionale impugnata eccederebbe tali limiti.
2.6.– Tanto premesso,
il ricorrente chiede che l’art. 3, comma l, lettera g), della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 8 del 2019, nel suo complesso e, dunque, con riferimento
«in via derivata anche agli ulteriori commi in precedenza non menzionati» in
ricorso, sia dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione degli
evocati parametri costituzionali e statutari.
3.– La Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol si è costituita in giudizio, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, non fondato.
3.1.– La resistente
ricostruisce la portata precettiva dell’art. 148-bis del codice regionale degli
enti locali, introdotto dalla disposizione censurata.
Oltre a richiamare
quanto già illustrato nel ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
evidenzia, in particolare, che, in base al comma 2 del suddetto art. 148-bis,
successivamente alla data di formazione dell’elenco previsto dal comma 1, i
segretari «sono assunti con contratto a tempo determinato di durata
corrispondente al mandato del sindaco o del presidente dell’ente locale che ha
proposto la nomina», e che il rapporto di lavoro «si costituisce con la
sottoscrizione del contratto individuale a seguito del conferimento
dell’incarico» e «cessa automaticamente con la proclamazione del nuovo
consiglio comunale o, nel caso degli altri enti locali, con l’elezione del
nuovo presidente». Il conferimento del nuovo incarico è disposto non prima di
trenta e non oltre centoventi giorni dalla data di proclamazione dei
consiglieri comunali o, nel caso degli altri enti locali, dall’elezione del
nuovo presidente, e, decorso tale termine, l’incarico precedentemente conferito
si intende tacitamente rinnovato.
Il comma 3 attribuisce
il potere di nomina del segretario al consiglio comunale o all’assemblea
dell’ente locale, su proposta del sindaco o del presidente dell’ente locale, e
stabilisce che il segretario comunale dipende funzionalmente dal capo
dell’amministrazione. Il segretario comunale è scelto tra i cittadini italiani
iscritti all’elenco provinciale di cui al comma 1. Sempre il comma 3 introduce
taluni requisiti di qualificazione in relazione al classamento del Comune, per
cui possono essere nominati «nei comuni di seconda classe gli iscritti
all’elenco che hanno prestato servizio effettivo in qualità di segretario
comunale per almeno due anni o che hanno prestato servizio effettivo in qualità
di vicesegretari generali per almeno due anni presso sedi di prima e seconda
classe, o che sono stati capi di ripartizione o di strutture equiparate in
servizio di ruolo in comuni di prima e di seconda classe della regione e che
hanno svolto tale incarico direttivo o dirigenziale per almeno tre anni.
Possono essere nominati segretari nei comuni di prima classe della regione gli
iscritti all’elenco che hanno prestato servizio effettivo in qualità di
segretario generale per almeno un anno presso sedi di prima classe o che sono
stati segretario comunale per almeno tre anni nei comuni di seconda, terza o
quarta classe o che hanno prestato servizio effettivo in qualità di
vicesegretari generali per almeno quattro anni presso sedi di prima e seconda
classe, o che sono stati capi di ripartizione o di strutture equiparate in
servizio di ruolo in comuni di prima e di seconda classe e che hanno svolto
l’incarico direttivo o dirigenziale per almeno cinque anni». La disposizione
aggiunge che gli anni di servizio richiesti non devono essere stati
caratterizzati né da provvedimenti disciplinari né da note di demerito.
Il successivo comma 5
stabilisce che, nel rispetto del termine di preavviso previsto dalla contrattazione
collettiva, il segretario può rinunciare all’incarico per assumerne un altro:
in tal caso il sindaco procede a nuova designazione e conseguente nomina ai
sensi della stessa legge reg. Trentino-Alto Adige n. 2 del 2018.
Il comma 6 detta una
disposizione transitoria, secondo cui le nuove norme non si applicano ai
segretari in servizio a tempo indeterminato negli enti locali della Provincia
di Trento alla data di entrata in vigore della disposizione impugnata. Tali
segretari, infatti, «conservano il contratto a tempo indeterminato anche quando
ricoprono il posto vacante di segretario di un comune o altro ente locale a
seguito dell’attivazione della procedura di mobilità», disciplinata dal
successivo art. 158.
3.2.– La Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, dopo aver ricostruito le censure
avanzate dal Presidente del Consiglio dei ministri, contesta, in primo luogo,
la premessa dalla quale – a suo giudizio – sarebbe partito il ricorrente, il
quale avrebbe identificato il segretario comunale «come organo
costituzionalmente necessario delle amministrazioni locali», e sostiene che la
giurisprudenza costituzionale non solo non avrebbe mai considerato tale organo
come indefettibile (è citata la sentenza n. 22 del 1997),
ma soprattutto avrebbe rilevato «il progressivo spostamento del baricentro
delle funzioni del segretario comunale dalle funzioni di garanzia alle funzioni
di direzione in attuazione dell’impulso derivante dall’indirizzo politico», in
tal modo ritenendo «non illegittima la previsione per cui i responsabili di
tale indirizzo hanno il potere di scegliere un segretario sul quale riporre il
proprio affidamento» (è citata la sentenza n. 23 del
2019).
La resistente, poi,
espone che, nella Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, ai sensi
dell’art. 137 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 2 del 2018, il segretario
comunale è il funzionario più elevato in grado del Comune (di cui è
dipendente), partecipa alle riunioni del Consiglio e della Giunta comunale e ne
redige i relativi verbali, apponendovi la propria firma. Nel rispetto delle
direttive impartitegli dal sindaco da cui dipende funzionalmente, oltre alle
competenze dirigenziali, sovraintende allo svolgimento delle funzioni dei
dirigenti e ne coordina l’attività, è il capo del personale, coordina e dirige
le strutture organizzative dell’ente, cura l’attuazione dei provvedimenti, è
responsabile dell’istruttoria delle deliberazioni, provvede per la loro
pubblicazione e ai relativi atti esecutivi. Esercita, altresì, ogni altra
attribuzione affidatagli dalle leggi e dai regolamenti e adempie ai compiti
affidatigli dal sindaco. Inoltre, se da questi richiesto, roga i contratti nei
quali l’ente è parte e autentica le sottoscrizioni nelle scritture private
nonché negli atti unilaterali nell’interesse dell’ente.
La disposizione
impugnata, quindi, in «armonica coerenza» con le illustrate caratteristiche del
segretario comunale, avrebbe ulteriormente accentuato «le funzioni tipicamente
dirigenziali di questo organo rispetto a quelle di controllo e garanzia»,
prevedendo una nomina fiduciaria per la quale attingere da un elenco di
soggetti dotati di sicura qualificazione, l’assunzione con contratto a termine,
la decadenza al rinnovo dell’amministrazione e la possibilità di revoca per
grave inadempimento dei doveri di servizio o per il mancato conseguimento dei
risultati per tre anni consecutivi.
3.3.– Ciò premesso, la
resistente considera inammissibile e non fondata la censura di violazione
dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., per invasione della competenza
legislativa statale in materia di «ordinamento civile».
Osserva, in primo
luogo, che i segretari comunali, nella Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol, sono dipendenti comunali nominati dai rispettivi Consigli, ai
sensi dell’art. 21 della legge 11 marzo 1972, n. 118 (Provvedimenti a favore
delle popolazioni alto-atesine), e che l’art. 65 dello statuto di autonomia
dispone che l’ordinamento del personale dei Comuni è regolato dai Comuni
stessi, salva l’osservanza dei principi generali eventualmente stabiliti da una
legge regionale.
La potestà legislativa
in materia spetterebbe dunque alla Regione autonoma resistente, come sarebbe
riconosciuto dalla stessa successiva legislazione dello Stato: l’art. 103 [recte: 105] del d.lgs. n. 267 del 2000 prevede, infatti,
che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano
disciplinano «le materie di cui al presente capo» (rubricato: «Segretari
comunali e provinciali») con propria legislazione e che, nel territorio della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, fino all’emanazione di apposita
legge regionale, rimane ferma l’applicazione delle sopra ricordate disposizioni
della legge n. 118 del 1972.
Da questo complesso di
disposizioni, si ricaverebbe la «sicura competenza legislativa regionale» in
materia, ciò che escluderebbe sia la violazione diretta del parametro
costituzionale evocato (dovendo valere la clausola "di maggior favore” di cui
all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 recante «Modifiche
al titolo V della parte seconda della Costituzione»), sia il contrasto con
norme statali interposte, peraltro non identificate dal ricorrente e, comunque,
non applicabili nel territorio regionale.
La resistente, ancora,
esclude che la disposizione impugnata contenga norme di diritto privato sul
rapporto di lavoro: essa disciplinerebbe, piuttosto, «la fase pubblicistica del
conferimento dell’incarico e della sua eventuale revoca», limitandosi a
prevedere che il contratto di lavoro del segretario comunale è a tempo
determinato, «senza pretendere di conformare il contenuto di tale contratto,
che rimane quello comune, ma al contrario facendone semplicemente uso, come è
in potere di tutti i soggetti».
3.4.– Quanto alla
censura mossa in riferimento agli artt. 3, 51, primo comma, e 97 Cost., per
violazione del principio costituzionale dell’accesso ai pubblici uffici
mediante concorso, essa sarebbe inammissibile, poiché non sarebbero individuate
le specifiche disposizioni asseritamente illegittime, tra quelle contenute nei
sette commi di cui si compone l’art. 148-bis della legge reg. Trentino-Alto
Adige n. 2 del 2018.
Nel ricorso – osserva
la resistente – si sottopone a censura la possibilità che una prima iscrizione
all’albo sia conseguita in base alla mera abilitazione di cui agli artt. 143 e
seguenti della legge regionale appena citata, il cui rilascio «non implica il
previo superamento di un concorso pubblico».
Secondo la Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, dunque, il vizio individuato dal ricorrente
risiederebbe negli artt. 143 e seguenti del codice regionale degli enti locali,
che tuttavia sono meramente richiamati dalla disposizione impugnata, che non ne
modifica in alcun modo la portata precettiva. In altre parole, il ricorrente
avrebbe contestato surrettiziamente «le regole secondo le quali è ottenuta
l’abilitazione», contenute in norme diverse da quella censurata e non impugnate
tempestivamente (viene richiamata la sentenza di questa Corte n. 153 del 2019,
per sostenere l’inammissibilità di una censura così proposta).
Nel merito, ha
osservato che l’abilitazione rilasciata in base alla legislazione regionale
passa per una duplice selezione: al momento iniziale del corso-concorso, in cui
gli ammessi vengono scelti in base agli esiti di una prova scritta, e al
momento finale del corso professionalizzante, che si conclude con un esame. Il
meccanismo, dunque, sarebbe del tutto simile a quello previsto dalla
legislazione statale, che pure si articolerebbe in un doppio passaggio:
abilitazione a mezzo di corso professionalizzante, caratterizzato da selezione
ed esame finale, e nomina fiduciaria.
In ogni caso, aggiunge
la resistente, con l’accentuazione della funzione di collaborazione alla
realizzazione dell’indirizzo politico, sarebbe ammessa e giustificabile «la
chiamata singola non a mezzo di pubblico concorso, ma per chiamata diretta»:
ciò che spiegherebbe la prevista (dal comma 7 dell’art. 148-bis introdotto
dalla disposizione impugnata) cessazione dell’efficacia delle norme che, in
passato, prevedevano il pubblico concorso, alla luce del carattere
intrinsecamente fiduciario di una nomina affidata ad organi di indirizzo
politico, carattere rispetto al quale sarebbe «incongrua» la previsione di una
vera e propria procedura comparativa.
Infine, sarebbe non
fondata anche la censura di violazione del principio di eguaglianza. Osserva, a
tale proposito, la resistente che la norma regionale impugnata consentirebbe
l’iscrizione alla prima sezione dell’elenco a tutti coloro che sono in possesso
dell’abilitazione, sia essa nazionale, regionale o provinciale, e che nessun
iscritto «potrebbe vantare una pretesa all’ufficio qualificata o poziore
rispetto a quella di altro soggetto egualmente abilitato, tenuto conto [della]
natura fiduciaria dell’incarico». Tra la prima e la seconda sezione dell’albo,
inoltre, vi sarebbe una differenza oggettiva di situazioni e di status dei
soggetti iscritti, che giustificherebbe la presenza delle due sezioni
dell’elenco: il necessario differente trattamento consisterebbe nel fatto che
gli iscritti alla prima sezione «non fanno parte dei ruoli dell’amministrazione
ed entrano al servizio della p.a. con un rapporto di servizio retto da
contratto a tempo determinato, mentre i segretari comunali iscritti nella
seconda sezione sono già stati assunti con rapporto di lavoro a tempo
indeterminato e tale status conservano», come previsto dalla norma transitoria
di cui al comma 6.
3.5.– In ordine ai rilievi
mossi contro la previsione della durata quinquennale (salvo rinnovo)
dell’iscrizione all’albo, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol
osserva che la censura appare incompatibile con quella diretta contro
l’istituzione dell’elenco. In ogni caso, essa sarebbe infondata, sia perché è
prevista la possibilità di rinnovo, che sarebbe a semplice domanda, sia perché,
per coloro che aspirano al conferimento di incarico a tempo determinato, la
previsione di una ricognizione periodica risponderebbe «quanto meno ad una
esigenza di verifica di attualità dell’interesse», che sarebbe tanto più
necessaria in una Provincia in cui «risulta spesso difficile coprire sedi
periferiche o marginali, sicché l’istituzione di un elenco in cui siano
registrati coloro che hanno una disponibilità attuale ad assumere l’incarico»
corrisponderebbe ad una «precisa esigenza di organizzazione amministrativa».
3.6.– Quanto alla
censura avanzata con riferimento alla possibilità di revoca del segretario
comunale in caso di valutazioni negative per tre anni consecutivi nel corso
dell’incarico, la resistente rileva che la disposizione si innesta in un
sistema di «nomina fiduciaria di un dirigente apicale», prevedendo «una tipica
ipotesi di responsabilità dirigenziale, attivabile secondo le comuni procedure
di valutazione, previste anche nell’ordimento degli enti locali della Regione»,
ed anzi rendendola di più rigorosa applicazione, visto che, da un lato la
revoca sarebbe disposta dal Consiglio comunale o dall’assemblea dell’ente e non
dall’organo monocratico, e, dall’altro, «la norma generale del contratto enti
locali per la Regione» prevederebbe la possibilità di revoca già dopo una sola
valutazione negativa dei risultati, mentre per il segretario comunale la
disposizione impugnata richiede tre consecutive valutazioni negative.
3.7.– In relazione al
motivo di ricorso attinente alla prospettata violazione dell’art. 4 dello
statuto di autonomia, la resistente in via preliminare sottolinea l’inconferenza del parametro «ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni» individuato dal ricorrente, in luogo di quello
ritenuto pertinente, che la Regione individua nell’art. 69 (recte:
65) dello statuto, che le attribuirebbe competenza legislativa sul personale
degli enti locali.
In ogni caso, tale
censura si risolverebbe in quella che deduce la violazione del limite
costituzionale «e dunque degli artt. 3, 51 e 97 Cost.», trattandosi di una
«mera descrizione dello stesso presunto vizio materiale nei termini di un vizio
formale di competenza».
3.8.– Da ultimo, la
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, ritenute inammissibili o
infondate le doglianze avanzate con il ricorso, invoca il rigetto anche della
richiesta di declaratoria di illegittimità costituzionale in via consequenziale,
di cui, comunque, contesta l’ammissibilità, in quanto non formulata «in modo
preciso e comprensibile».
4.– In vista
dell’udienza pubblica, entrambe le parti hanno depositato memoria illustrativa.
4.1.– Il Presidente del
Consiglio dei ministri, nel ribadire le ragioni sottese ai motivi di ricorso,
ha confutato le difese della Regione autonoma resistente, rimarcando che «la
potestà legislativa del Trentino-Alto Adige, in tema di organizzazione degli
uffici e di stato giuridico ed economico del personale regionale, può essere
esercitata nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi statali»,
richiamando la sentenza di questa Corte n. 16 del 2020.
Ha aggiunto che la
previsione della decadenza del segretario comunale alla cessazione del mandato
del sindaco configurerebbe una palese violazione dell’art. 97 Cost., con
conseguente compromissione dell’imparzialità e continuità dell’azione
amministrativa, nonché «delle imprescindibili tutele lavorative volte ad
assicurare omogeneità dei trattamenti e delle condizioni dì lavoro in ambito
nazionale» e dei «principi di equità e parità di trattamento della categoria,
dando luogo ad un trattamento giuridico differenziato e non garantito»: non
sarebbero assicurate, infatti, adeguate garanzie per il rapporto di lavoro del
segretario uscente, come invece previsto dalla legge statale (ciò che avrebbe
determinato la decisione di rigetto della questione sollevata nell’ambito del
giudizio di legittimità costituzionale deciso dalla sentenza n. 23 del
2019), con conseguente ingiustificata «"precarizzazione” del rapporto del
segretario comunale».
Infine, osserva che,
nel caso in questione, non si discute dell’utilizzo del contratto di lavoro a
tempo determinato previsto per i segretari comunali, bensì «della conformazione
giuridica che si conferisce ad un rapporto di lavoro», come tale rientrante
nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., e regolata da norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica, che si impongono anche alla Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, ai sensi dell’art. 4 dello statuto di
autonomia.
4.2.– La Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, in data 23 marzo 2021, ha depositato
memoria illustrativa, con la quale ha ribadito le argomentazioni difensive già
addotte nell’atto di costituzione.
In primo luogo, ha
segnalato lo ius superveniens
che ha interessato la disposizione impugnata, rappresentando che la legge della
Regione Trentino-Alto Adige 27 luglio 2020, n. 3 (Assestamento del bilancio di
previsione della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol per gli esercizi
finanziari 2020-2022) ha apportato modifiche all’art. 148-bis del codice
regionale degli enti locali, sostituendo – nei commi 1, 6 e 7 – le espressioni
«alla (o dalla) data di entrata in vigore in vigore di questo articolo» (commi
1 e 6), con le espressioni, rispettivamente, «alla data di approvazione
dell’elenco» (comma 1), «alla data di approvazione dell’elenco di cui al comma
1» (comma 6) e «dalla data di approvazione dell’elenco di cui al comma 1»
(comma 7). Tali modifiche svolgerebbero la funzione di «norme transitorie in
vista di un ordinato passaggio dalla precedente disciplina a quella nuova»,
consentendo medio tempore lo svolgimento delle procedure concorsuali per il
reclutamento dei segretari comunali nelle sedi scoperte, «nelle more della
approvazione dell’elenco provinciale dei Segretari degli enti locali che
costituisce il presupposto di applicabilità della nuova disciplina». Esse,
tuttavia, «limitandosi a spostare in avanti l’ambito di applicazione temporale
della disciplina», non inciderebbero sulle questioni promosse.
La resistente
ribadisce, poi, l’eccezione di genericità della censura fondata sulla
violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., e aggiunge che la
«nomina fiduciaria» del segretario e la sua «revocabilità al cambio di
amministrazione» sarebbero comunque «in linea con i più recenti indirizzi della
legislazione statale, la cui conformità alla Costituzione [sarebbe] stata
attestata» dalla sentenza di questa Corte n. 23 del 2019.
Infine, la disposizione impugnata regolerebbe «soltanto momenti pubblicistici
del rapporto, di per sé ascrivibili all’ordinamento dell’ente e non già
all’ordinamento civile»: lo si desumerebbe dalla stessa giurisprudenza
costituzionale, secondo cui esulerebbe dalla materia di competenza esclusiva
statale la fase concernente il reclutamento del personale (dai concorsi allo
scorrimento delle graduatorie: sono citate le sentenze n. 42 del
2021, n. 124
e n. 77 del 2020),
rientrante nell’ambito dell’organizzazione amministrativa regionale. Anche le
disposizioni sulla revocabilità dell’incarico, peraltro, non invaderebbero la
materia «ordinamento civile», in quanto lo stesso art. 40, comma 1, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), esclude dalla contrattazione
collettiva le materie attinenti all’organizzazione degli uffici, quelle afferenti
alle prerogative dirigenziali ai sensi degli artt. 5, comma 2, 16 e 17, nonché
la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali.
Ancora, la Regione
autonoma resistente ribadisce che «la possibilità di nomina fiduciaria per posizioni
apicali rappresenta una opzione legittima, consentita non solo alla
legislazione statale, ma anche a quella regionale, dallo stesso art. 97, quarto
comma, Cost.».
1.– Il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, impugna l’art. 3, comma 1, lettera g), della legge della Regione
Trentino-Alto Adige 16 dicembre 2019, n. 8 (Legge regionale collegata alla
legge regionale di stabilità 2020), in riferimento agli artt. 3, 51, primo
comma, 97 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, nonché all’art.
4 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige).
La disposizione
impugnata introduce l’art. 148-bis nella legge della Regione Trentino-Alto
Adige 3 maggio 2018, n. 2 (Codice degli enti locali della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige).
La nuova normativa
prevede – per la sola Provincia autonoma di Trento – l’istituzione di un albo
dei soggetti in possesso dei requisiti per lo svolgimento delle funzioni di
segretario comunale, articolato in due sezioni: nella prima è prevista
l’iscrizione, a richiesta, per una durata di cinque anni rinnovabile, dei
soggetti «in possesso della laurea e del certificato di abilitazione
all’esercizio delle funzioni di segretario comunale rilasciato dai competenti
organi statali o dalle provincie di Trento e di Bolzano»; nella seconda è
prevista l’iscrizione, di diritto, dei segretari degli enti locali della
Provincia autonoma di Trento già in servizio a tempo indeterminato al momento
dell’entrata in vigore della disposizione impugnata.
A giudizio del
ricorrente, la disciplina così disegnata contrasterebbe, in primo luogo, con
gli artt. 3, 51, primo comma, e 97 Cost. (con riferimento implicito al quarto
comma di quest’ultimo articolo), in quanto prevede, «nell’ambito di un unico
Albo», meccanismi di iscrizione differenziati in ordine sia ai requisiti
d’accesso sia alla durata, e consente l’accesso alle funzioni di segretario
comunale di soggetti individuati «senza alcuna selezione pubblica».
In particolare, il
Presidente del Consiglio dei ministri censura, in primo luogo, la possibilità
di iscrizione alla prima sezione dell’elenco concessa «anche a soggetti che
abbiano conseguito la mera abilitazione di cui all’art. 143 e seguenti» della
suddetta legge reg. Trentino-Alto Adige n. 2 del 2018 (d’ora innanzi: codice
regionale degli enti locali).
Poiché il conseguimento
dell’abilitazione rilasciata dalle Province autonome di Trento e di Bolzano non
presuppone il superamento di un concorso pubblico, sostiene il ricorrente che
il vulnus ai parametri costituzionali evocati sarebbe evidente, ed altresì
dimostrato dalla previsione (contenuta nel comma 7 del citato art. 148-bis)
della cessazione di efficacia, per i soli enti locali della Provincia autonoma
di Trento, degli articoli da 149 a 156 del medesimo codice regionale degli enti
locali, i quali stabiliscono – ormai solo per gli enti locali della Provincia
autonoma di Bolzano – l’espletamento di concorsi per titoli ed esami in
relazione alle singole classi in cui sono suddivisi i Comuni (dalla quarta alla
prima).
Sarebbe, inoltre,
violato il principio di uguaglianza, poiché verrebbero «assoggettati
irragionevolmente alla medesima disciplina possessori di titoli abilitativi di
valenza oggettivamente diversa».
I medesimi parametri
costituzionali (con riferimento implicito, in tal caso, al secondo comma
dell’art. 97 Cost.) sono evocati anche per la successiva censura, che si
appunta sull’introdotta possibilità di revoca dell’incarico – ad opera del
Consiglio comunale o dell’assemblea su proposta del sindaco o del presidente
dell’ente locale – non solo per gravi violazioni dei doveri d’ufficio o per le
altre cause previste dal contratto collettivo di lavoro, ma anche per l’ipotesi
in cui il segretario riceva una valutazione negativa per tre anni consecutivi.
Secondo il ricorrente,
il concetto di «valutazione negativa, privo di qualsivoglia criterio e di
qualsiasi procedura di garanzia», sarebbe tale da «minare la necessaria
autonomia del segretario comunale», compromettendo l’imparzialità dell’azione
amministrativa, che questa figura professionale, «pur nell’ambito di un
incarico fiduciario», deve necessariamente garantire. Si tratterebbe di un
rischio tanto più grave alla luce della riforma introdotta dalla legge
impugnata, che «prevede meccanismi di avvalimento a tempo determinato su nomina
fiduciaria».
Ancora, la disciplina
regionale in questione sarebbe in contrasto con i già citati parametri
costituzionali nella parte in cui limiterebbe «irragionevolmente l’iscrizione
alla prima sezione ad un solo quinquennio persino con riguardo ai soggetti
iscritti per effetto di abilitazione conferita dalla medesima Provincia», in
violazione anche dei principi di indipendenza e garanzia della funzione di
segretario comunale.
Il sistema disegnato
per la Provincia autonoma di Trento, inoltre, «incidendo sull’accesso alle
funzioni e sullo status giuridico economico del pubblico dipendente segretario
comunale, in difformità rispetto alla disciplina statale», contrasterebbe con
l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla competenza
esclusiva dello Stato la materia dell’ordinamento civile.
Infine, per il
Presidente del Consiglio dei ministri, sarebbe violato l’art. 4 dello statuto
di autonomia, il quale, nel prevedere la competenza esclusiva della Regione in
materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni», stabilisce,
tuttavia, che detta competenza debba esercitarsi «[i]n armonia con la
Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica», mentre
la disposizione regionale impugnata eccederebbe tali limiti.
2.– Vanno affrontate,
in primo luogo, le eccezioni d’inammissibilità sollevate dalla Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol.
2.1.– La resistente
lamenta, in primo luogo, l’indeterminatezza di tutte le censure, per non avere
il Presidente del Consiglio dei ministri specificato, per ciascuna, nei
confronti di quali commi – tra i sette di cui si compone il nuovo art. 148-bis
del codice regionale degli enti locali – esse siano indirizzate.
L’eccezione non è
fondata.
Ciascun motivo di
ricorso, pur essendo in definitiva finalizzato a colpire l’intero art. 148-bis,
consente agevolmente di identificare la disposizione di volta in volta oggetto
di specifica impugnazione: ogni censura, infatti, attiene a un differente
profilo proprio dell’innovato regime del segretario comunale nella Provincia
autonoma di Trento, contemplato da uno o più commi facilmente individuabili.
Così, il primo motivo
di ricorso coinvolge il sistema di reclutamento dei segretari comunali nella
Provincia autonoma di Trento, disciplinato dai commi 1 (istituzione dell’albo,
sua suddivisione in due sezioni e iscrizione a ciascuna di esse), 3 (scelta
all’interno dell’elenco e nomina) e 7 (cessazione di efficacia, per gli enti
locali interessati delle disposizioni che regolano il sistema dei concorsi).
La seconda censura
riguarda l’introduzione di una nuova fattispecie di revoca dell’incarico e si
appunta, all’evidenza, sui commi 2 (assunzione con contratto a tempo
determinato, conferimento dell’incarico e durata di quest’ultimo) e 4 (revoca
dell’incarico). Va evidenziato, peraltro, che il comma 2 dell’art. 148-bis
contiene un erroneo rinvio al comma 1, dovendosi intendere il rimando come
effettuato, piuttosto, al comma 3: è questa la disposizione che, in effetti,
disciplina il conferimento dell’incarico al segretario comunale.
La terza questione è
promossa con riferimento, ancora, al comma 1, che prevede la durata
quinquennale dell’iscrizione nella prima sezione dell’albo.
La quarta e la quinta
doglianza investono tutto il sistema disegnato dai commi da 1 a 5, coinvolgendo
l’intero status giuridico ed economico del segretario comunale nella Provincia
autonoma di Trento.
Infine, il ricorrente
chiede che, in ogni caso, l’art. 148-bis introdotto dall’art. 3, comma l,
lettera g), della legge regionale impugnata, sia dichiarato costituzionalmente
illegittimo nella sua interezza e, dunque, con riferimento «in via derivata
anche agli ulteriori commi in precedenza non menzionati» in ricorso.
2.2.– Sono fondate,
invece, le eccezioni d’inammissibilità avanzate contro la terza e la quarta
censura, in ragione della loro genericità.
Il Presidente del
Consiglio dei ministri, infatti, nel sottoporre a contestazione la durata solo
quinquennale dell’iscrizione alla prima sezione dell’albo e nel lamentare
l’invasione della competenza esclusiva attribuita allo Stato dall’art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., non ha sostenuto le relative censure con
argomentazioni specifiche.
Per costante
orientamento di questa Corte, il ricorrente ha non solo l’onere di individuare
le disposizioni impugnate e i parametri costituzionali dei quali lamenta la
violazione, ma anche quello di allegare, a sostegno delle questioni proposte,
una motivazione non meramente assertiva. Il ricorso deve cioè contenere
l’indicazione delle ragioni per le quali vi sarebbe il contrasto con i
parametri evocati e una, sia pur sintetica, argomentazione a supporto delle
censure (ex multis, sentenze n. 29
e n. 25 del 2021).
Nel caso in esame, invece, limitatamente ai due motivi di ricorso indicati, non
è stata raggiunta quella «soglia minima di chiarezza e di completezza» che
rende ammissibile l’impugnativa proposta (sentenze n. 52
e n. 42 del 2021).
3.– Sempre in via
preliminare, va dato atto dello ius superveniens.
La legge della Regione
Trentino-Alto Adige 27 luglio 2020, n. 3 (Assestamento del bilancio di
previsione della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol per gli esercizi
finanziari 2020-2022) ha apportato modifiche all’art. 148-bis del codice
regionale degli enti locali, sostituendo – nei commi 1, 6 e 7 – le espressioni
«alla (o dalla) data di entrata in vigore di questo articolo» (commi 1 e 6),
con le espressioni, rispettivamente, «alla data di approvazione dell’elenco»
(comma 1), «alla data di approvazione dell’elenco di cui al comma 1» (comma 6)
e «dalla data di approvazione dell’elenco di cui al comma 1» (comma 7).
Come chiarito dalla
stessa Regione resistente nella memoria illustrativa depositata in vista
dell’udienza, le modifiche sono state introdotte allo scopo di posticipare
l’applicazione della nuova disciplina al momento in cui sarà approvato l’albo
dei segretari comunali per la Provincia autonoma di Trento, «che costituisce il
presupposto di applicabilità della nuova disciplina». Esse consentono, medio
tempore, lo svolgimento delle procedure concorsuali per il reclutamento dei
segretari comunali nelle sedi scoperte, ma non incidono sulla portata
precettiva delle disposizioni impugnate e non rivestono carattere satisfattivo
delle pretese avanzate con il ricorso.
Nessuna cessazione della
materia del contendere è, quindi, ipotizzabile.
4.– Passando al merito,
è utile operare una breve ricostruzione della figura del segretario comunale
nell’ordinamento statale, limitatamente agli aspetti qui rilevanti, allo scopo
di confrontarla con quella delineata dalla legislazione della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, sia prima che dopo la riforma apportata, per la
sola Provincia autonoma di Trento, dalla disposizione impugnata.
4.1.– Nella sentenza n. 23 del 2019
(richiamata da entrambe le parti del presente giudizio a sostegno delle
rispettive argomentazioni), questa Corte ha già ampiamente illustrato
l’evoluzione della disciplina di tale organo nell’ordinamento statale.
In questa sede importa
solo ribadire come, particolarmente nell’ordinamento repubblicano, non vengano
modificati, nella sostanza, né il procedimento di nomina del segretario
comunale, basato sull’assunzione per pubblico concorso, né il suo stato
giuridico di funzionario statale, entrambi profili ereditati dal periodo precedente.
È piuttosto la legge 15
maggio 1997 n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento dell’attività
amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo) a determinare un
rilevante mutamento della sua complessiva fisionomia, riconoscendo ai sindaci
il potere di nominarlo in autonomia, scegliendolo fra gli iscritti all’albo
nazionale (al quale si continuava ad accedere tramite concorso pubblico),
affidato alla gestione di una neo-istituita agenzia: il segretario comunale
viene così definito dipendente di tale agenzia e, allo scopo di accentuare
l’autonomia degli enti locali, la durata del suo incarico, a parte i casi di
revoca per violazione dei (soli) doveri d’ufficio, viene fatta coincidere con
quella del mandato del sindaco che lo nomina, salvo conferma.
La complessiva
disciplina così elaborata confluisce nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), fatte salve
ulteriori successive modifiche, tra le quali la soppressione dell’agenzia nazionale,
cui subentra il Ministero dell’interno.
L’iscrizione all’albo
nazionale dei segretari comunali è dunque subordinata al conseguimento
dell’abilitazione, in virtù della frequentazione di un corso cui si accede
mediante concorso pubblico (art. 98, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000), sia
pur, attualmente, con procedure semplificate, previste per rimediare con
maggiore celerità ai vuoti di organico verificatisi su tutto il territorio
nazionale (art. 16-ter del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162, recante
«Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini legislativi, di
organizzazione delle pubbliche amministrazioni, nonché di innovazione
tecnologica», convertito, con modificazioni in legge 28 febbraio 2020, n. 8;
art. 25-bis del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104, recante «Misure urgenti
per il sostegno e il rilancio dell’economia», convertito, con modificazioni in
legge 13 ottobre 2020, n. 126).
4.2.– Nella Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, la disciplina dei segretari comunali presenta
differenze rispetto a quella statale.
La più marcata consiste
nel fatto che essi sono dipendenti comunali, non già funzionari statali. L’art.
21 della legge 11 marzo 1972, n. 118 (Provvedimenti a favore delle popolazioni
altoatesine) ha previsto, infatti, che «[n]ella regione Trentino-Alto Adige i
segretari comunali sono dipendenti dei comuni e vengono nominati dai consigli
comunali».
Questa Corte, con la sentenza n. 132 del
2006, ha già rilevato che l’art. 4, primo comma, numero 3), dello statuto di
autonomia attribuisce alla competenza legislativa esclusiva della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol l’«ordinamento degli enti locali», e
quindi anche la disciplina del relativo personale. Il successivo art. 65
prevede, inoltre, che «[l]’ordinamento del personale dei comuni» è regolato dai
Comuni stessi, con l’osservanza dei principi generali dettati dalla legge
regionale.
L’art. 137 del codice
regionale degli enti locali (che ne ha confermato lo status di dipendente
comunale) indica dettagliatamente le funzioni del segretario comunale,
qualificato come «funzionario più elevato in grado» del Comune.
Quanto all’accesso alle
funzioni, il successivo art. 143 dispone che le Giunte provinciali di Trento e
di Bolzano organizzano corsi (teorico-pratici) abilitanti alle funzioni di
segretario comunale, ai quali possono partecipare i cittadini italiani in
possesso di una delle lauree indicate.
Ai sensi dell’art. 144,
il corso si conclude con un esame teorico-pratico, il cui superamento abilita
all’esercizio delle funzioni di segretario comunale (art. 146), con il rilascio
del relativo certificato di idoneità.
L’abilitazione consente
di partecipare ai concorsi pubblici banditi dai singoli Comuni o enti locali,
che consistono in prove scritte e orali (artt. 149 e seguenti del codice).
La stabilità di
posizione dei vincitori dei concorsi emerge dalla circostanza che essi vengono
nominati dai singoli enti con contratto a tempo indeterminato. Inoltre,
coerentemente a ciò, ai sensi dell’art. 138 del codice regionale degli enti
locali, sono applicabili ai segretari comunali le sole cause di risoluzione del
rapporto di lavoro previste, per tutti i dipendenti comunali, dai contratti
collettivi (anche sotto il profilo disciplinare) e dall’art. 121 (dimissioni
volontarie, licenziamento per giusta causa o giustificato motivo, soppressione
dell’ufficio, collocamento a riposo, dispensa o decadenza per perdita dei
requisiti di nomina).
In definitiva, anche
nella Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol – che pure è estranea al
sistema dell’albo nazionale illustrato in precedenza, per il peculiare status
di dipendenti comunali dei segretari – il segretario comunale è assunto con
contratto a tempo indeterminato, previo superamento di un pubblico concorso
(organizzato su base locale previa frequenza al corso abilitante di cui
all’art. 143), ed è perciò assistito dalla garanzia di stabilità del posto di
lavoro.
4.3.– Nel contesto
normativo appena descritto, la disposizione impugnata aggiunge al codice
regionale degli enti locali l’art. 148-bis, che modifica il meccanismo di
reclutamento e incide su alcuni profili essenziali dello status dei segretari
comunali, solo per gli enti locali della Provincia autonoma di Trento.
La disposizione
prevede, in particolare, che la nomina venga operata dal Consiglio comunale o
dall’assemblea dell’ente locale, su proposta del sindaco o del presidente
dell’ente locale, i quali effettuano una scelta discrezionale tra tutti gli
iscritti all’elenco di nuova istituzione. Solo per i Comuni di classe superiore
alla quarta è necessario che i prescelti abbiano già prestato servizio
effettivo (per periodi variamente indicati dalla norma) in sedi di classe
inferiore.
Non è più prevista una
procedura concorsuale per l’assunzione delle funzioni, quantomeno da parte di
coloro che non abbiano conseguito l’abilitazione nazionale e che non siano già
in servizio alla data di approvazione dell’albo: ciò si evince dalla previsione
del comma 7, secondo cui, dalla data di approvazione dell’elenco introdotto ex
novo, cessano di avere efficacia per gli enti locali della Provincia autonoma
di Trento gli articoli del codice regionale degli enti locali che disciplinano
i concorsi.
Inoltre, e soprattutto,
il (solo) segretario di nuova nomina è assunto a tempo determinato e può essere
revocato dal suo incarico non solo per gravi violazioni dei doveri d’ufficio (o
per le altre cause previste dal contratto collettivo di lavoro), ma anche
quando riceve una valutazione dei risultati negativa per tre anni consecutivi.
Non si può, infine,
trascurare che il contratto a tempo determinato del segretario di nuova nomina
ha durata corrispondente al mandato del sindaco (o del presidente dell’ente
locale che ha proposto la nomina) e il rapporto di lavoro con l’ente locale
cessa automaticamente con la proclamazione del nuovo Consiglio comunale (o, nel
caso degli altri enti locali, con l’elezione del nuovo presidente).
Quest’ultimo profilo è
stato contestato dal ricorrente solo nella memoria illustrativa depositata in
vista dell’udienza pubblica. In essa, il Presidente del Consiglio ha infatti
lamentato che la decadenza del segretario comunale alla cessazione del mandato
del sindaco configurerebbe «una palese violazione dell’art. 97 Cost.»: non
sarebbero assicurate, infatti, adeguate garanzie per il rapporto di lavoro del
segretario uscente, come invece previsto dalla legge statale, con conseguente
ingiustificata «"precarizzazione”» del suo rapporto di lavoro.
Si tratta, quindi, di
una censura volta a sottoporre a scrutinio il regime di spoils system
effettivamente introdotto dall’art. 148-bis per i soli segretari comunali della
Provincia autonoma di Trento, assunti successivamente all’entrata in vigore
della disposizione.
Quale specifico motivo
d’impugnazione articolato non nel ricorso, ma solo nella memoria d’udienza,
esso deve essere considerato inammissibile (per costante giurisprudenza: sentenza n. 154 del
2017; in senso analogo, ex plurimis, sentenze n. 56 del
2020, n. 138
del 2018, n.
261 e n. 237
del 2017).
Non sfugge tuttavia a
questa Corte che la previsione in esame contribuisce a sua volta a connotare,
nel contesto normativo descritto, la figura del segretario comunale di nuova
introduzione per gli enti locali della sola Provincia autonoma di Trento.
5.– Tutto ciò premesso,
è ora possibile passare all’esame delle censure avanzate dal Presidente del
Consiglio dei ministri che hanno superato il vaglio di ammissibilità.
Esse possono essere
trattate congiuntamente – alla luce degli artt. 3, 51, primo comma, e 97 Cost.
nonché dell’art. 4 statuto reg. Trentino Alto-Adige – perché riguardano il
complessivo status giuridico del segretario comunale nell’àmbito dell’ordinamento
di una Regione ad autonomia speciale (o meglio, nell’àmbito di una sola delle
due Province autonome di cui si compone la Regione stessa).
I parametri citati
riguardano, infatti, l’ampiezza della competenza legislativa spettante, in
materia, alla Regione autonoma, le modalità di accesso a tale specifica figura
dell’impiego pubblico, e infine le complessive garanzie che debbono connotarne,
anche in ambito regionale, lo status, particolarmente alla luce dell’art. 4
dello statuto speciale, e per suo tramite, dell’art. 97 Cost.
6.– Le questioni sono
fondate.
L’art. 4, punto 3),
dello statuto reg. Trentino Alto-Adige assegna alla Regione autonoma la
competenza legislativa in materia di «ordinamento degli enti locali e delle
relative circoscrizioni», competenza capace di estendersi, come già
riconosciuto da questa Corte (sentenza n. 132 del
2006), alla disciplina del relativo personale, settore nel quale, come
chiarito dal successivo art. 65 del medesimo statuto, essa si esercita
attraverso l’emanazione di principi generali in materia di «ordinamento del
personale dei comuni».
Si tratta di una
potestà legislativa che deve operare, tuttavia, sempre in «armonia con la
Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica», sia che
si vogliano disciplinare le modalità di instaurazione dei rapporti di lavoro
sia che si intendano dettare norme in tema di status del personale dipendente.
6.1.– Nel caso qui in
discussione, il legislatore regionale conserva la figura del segretario
comunale secondo il modello contenuto nella vigente legislazione statale,
caratterizzato dalle relative funzioni di controllo e garanzia.
Il ricordato limite
statutario importa, perciò, l’obbligo di rispettare i principi desumibili
dall’art. 97 Cost., con particolare riferimento a quelli di buon andamento e
imparzialità dell’amministrazione nonché dell’accesso mediante concorso «[a]gli
impieghi nelle pubbliche amministrazioni».
L’analisi complessiva
della disciplina contemplata dall’art. 148-bis del codice regionale degli enti
locali restituisce, invece, una figura di segretario comunale (o di altro ente
locale) che, per la sola Provincia autonoma di Trento, non si conforma a tali
principi, sin dal momento dell’instaurazione del rapporto di lavoro.
Nel caso di specie,
infatti, la legge regionale consente l’accesso alle funzioni di segretario
comunale senza alcuna forma di effettiva selezione concorsuale, aperta e di
natura comparativa (questi ultimi considerati elementi essenziali del concorso
pubblico: sentenze
n. 299 del 2011 e n. 225 del 2010).
Abolito il sistema dei
concorsi banditi su base locale, infatti, per essere nominati segretari
comunali nella Provincia autonoma di Trento è ora sufficiente essere iscritti
all’albo di nuova istituzione.
In disparte i casi di
coloro che possono iscriversi – rispettivamente nella prima e nella seconda
sezione dell’albo – in quanto in possesso dell’abilitazione rilasciata dai
competenti organi statali oppure perché già in servizio come segretari comunali
assunti in base al previgente regime, l’accesso all’albo è subordinato al mero
possesso di alcuni requisiti culturali e al semplice conseguimento del
certificato di idoneità all’esercizio delle funzioni di segretario comunale
rilasciato dalle Giunte provinciali di Trento e di Bolzano.
Tale certificato si
ottiene all’esito di un corso abilitante al quale non si accede tramite
concorso (come invece previsto dalla disciplina statale), dal momento che tale
passaggio non è contemplato dalle norme del codice regionale degli enti locali
dedicate alla regolamentazione del suddetto corso (articoli da 143 a 147). È
quindi lasciata alla discrezionalità delle Giunte provinciali, in sede di
organizzazione dei corsi, prevedere una eventuale selezione preliminare.
Quest’ultima, tuttavia, svolge la sola funzione di sfoltire la platea degli
aspiranti in caso di presentazione di domande in numero superiore ai posti
disponibili per la frequentazione del corso, ai cui partecipanti viene
corrisposto un assegno di studio di ammontare determinato – per delega della Regione
– dalla Provincia autonoma competente (art. 144).
Questa Corte ha già
ritenuto eccessivamente generico il requisito del previo superamento di una
qualsiasi selezione, ancorché pubblica, quando essa – come appunto qui accade –
non garantisce che la scelta abbia natura concorsuale e sia riferita alla
tipologia e al livello delle funzioni che si è chiamati a svolgere (sentenze n. 277 del
2013, n. 127
del 2011 e n.
225 del 2010).
Né la previsione di un
esame finale, al termine del corso, sopperisce a tale mancanza, avendo tale
prova il solo scopo di verificare la proficuità della partecipazione al corso
stesso: la giurisprudenza costituzionale ha infatti già affermato che lo
svolgimento di un corso-concorso, in assenza di una preliminare prova pubblica
di selezione degli aspiranti, non è equiparabile ad un concorso pubblico (sentenza n. 30 del
2012).
6.2– Per queste
ragioni, il vizio afferente alle procedure di assunzione non è affatto
neutralizzato dalla nuova conformazione, a tempo determinato, del rapporto di
lavoro del segretario comunale, soprattutto se si considerano gli ulteriori
nuovi profili della disciplina impugnata, che introducono in tale rapporto
rilevanti aspetti di vera e propria precarietà.
L’evidente intento perseguito
dalle disposizioni impugnate è quello di trasformare profondamente la
fisionomia del segretario comunale, attraverso l’innesto di elementi normativi
che conducono a minare quell’indispensabile equilibrio tra le ragioni
dell’autonomia degli enti locali, da una parte, e le esigenze di un controllo
indipendente sulla loro attività, dall’altra (sentenza n. 23 del
2019); controllo che la figura del segretario comunale deve assicurare
anche nell’ordinamento regionale speciale.
Il carattere fiduciario
della nomina, su cui insiste la difesa regionale, ben consentirebbe la libera
scelta tra i soggetti iscritti ad un albo, al quale essi abbiano avuto accesso
attraverso un concorso. Da tale carattere, invece, non necessariamente deriva
che a quell’albo possano iscriversi soggetti che non abbiano superato una vera
e propria procedura concorsuale. Ma, al di là di ciò, è decisivo evidenziare la
mancanza, nella normativa impugnata, di qualsiasi garanzia analoga a quelle che
circondano la figura del segretario comunale, sia in ambito statale, sia nella
"residua” disciplina regionale, ormai applicabile alla sola Provincia autonoma
di Bolzano.
In primo luogo, le
disposizioni impugnate – e in particolare il comma 4 dell’art. 148-bis del
codice regionale degli enti locali – consentono la revoca dell’incarico in
seguito alla valutazione negativa conseguita per tre anni consecutivi.
Omettono, tuttavia, di prevedere gli opportuni raccordi con la restante
disciplina del regime giuridico dei dipendenti comunali – categoria alla quale
il segretario continua ad appartenere – dettata dal medesimo codice e dalla
contrattazione collettiva, e non specificano né la procedura di garanzia da
seguire per giungere alla revoca, né le modalità di fissazione degli obiettivi
rispetto ai quali la valutazione deve operare, con i relativi criteri,
necessariamente predeterminati.
È pur vero che la sentenza n. 23 del
2019, con riferimento alla disciplina statale recata dal d.lgs. n. 267 del
2000, ha riconosciuto la compatibilità costituzionale di un sistema imperniato
su una nomina «relativamente discrezionale» del sindaco e su un incarico
destinato a cessare automaticamente al mutare della compagine di governo (salvo
conferma). A tanto è giunta, tuttavia, alla luce delle garanzie comunque poste
dalla legislazione nazionale a presidio della funzione, tra le quali
l’irrevocabilità ad nutum dell’incarico durante il
mandato (salvo che per violazione dei doveri d’ufficio) e la stabilità dello
status giuridico ed economico e del rapporto d’ufficio.
Quanto alla cessazione
automatica del rapporto di lavoro del segretario comunale con la proclamazione
del nuovo Consiglio comunale (o, nel caso degli altri enti locali, con
l’elezione del nuovo presidente), manca, sul punto (come si è già
sottolineato), un valido motivo di censura articolato nel ricorso, sicché
questa Corte non può far oggetto di controllo di legittimità costituzionale il
sistema di spoils system introdotto per gli iscritti alla prima sezione
dell’albo.
Non è tuttavia privo di
rilievo, ai fini di una complessiva valutazione della disciplina effettivamente
censurata, che quest’ultima nulla affermi circa la sorte del segretario non
confermato o revocato, ciò che acuisce i già rilevati profili di contrasto con
i principi presidiati dall’art. 97 Cost.
Non a caso, il giudizio
espresso nella sentenza
n. 23 del 2019, a proposito del segretario comunale in ambito statale, è
influenzato proprio dalla funzione di garanzia esplicata dal meccanismo
disegnato dall’art. 101 del d.lgs. n. 267 del 2000, il quale dispone – per i
casi di mancata conferma del segretario ad opera del sindaco neo-eletto – il
collocamento in posizione di disponibilità per la durata massima di due anni,
periodo durante il quale l’interessato resta iscritto all’albo ed è posto a
disposizione dell’ente dal quale dipende per attività istituzionali o di
consulenza, con l’ulteriore guarentigia costituita dalla mobilità presso altre
pubbliche amministrazioni «nella piena salvaguardia della posizione giuridica
ed economica» al termine del periodo di collocamento in disponibilità.
Manca insomma, nella
disciplina censurata, quella complessiva condizione di equilibrio, che questa
Corte invece considera essenziale salvaguardare, anche alla luce della
delicatezza (rilevata sin dalla sentenza n. 52 del
1969) dei compiti attribuiti a questi funzionari, siano essi dipendenti
dallo Stato oppure, come in questo caso, dai medesimi enti in favore dei quali
prestano il loro servizio.
6.3.– Meritevole di
accoglimento appare anche l’altro profilo di censura, incentrato
sull’irragionevole sottoposizione alla medesima disciplina di «possessori di
titoli abilitativi di valenza oggettivamente diversa».
La riconosciuta
possibilità d’iscrizione all’albo anche da parte di coloro che hanno
conseguito, senza sottoporsi ad una vera e propria procedura concorsuale, il
solo certificato provinciale di abilitazione all’esercizio delle funzioni di
segretario comunale determina due irrazionali equiparazioni.
In primo luogo,
all’interno della stessa prima sezione dell’albo, viene assimilata
ingiustificatamente la posizione degli abilitati provinciali a quella di coloro
che, superando invece un concorso (quello per l’iscrizione all’albo nazionale
ex art. 98 del d.lgs. n. 267 del 2000), hanno ottenuto l’abilitazione da organi
statali.
In secondo luogo, la
norma accomuna la condizione degli iscritti alla prima sezione che hanno
conseguito, senza concorso, il certificato provinciale di abilitazione a quella
degli iscritti alla seconda sezione che, invece, un concorso lo hanno superato (trattandosi
di segretari comunali già in servizio e dunque assunti secondo il precedente
regime). Non basta a giustificare l’equiparazione la durata solo quinquennale
dell’iscrizione alla prima sezione: in disparte la considerazione per cui
quest’ultima può essere rinnovata a semplice richiesta, non è certo l’eventuale
temporaneità dell’equiparazione che può restituire razionalità al meccanismo di
reclutamento così congegnato.
7.– Tutte le
considerazioni che precedono portano a considerare fondate le censure di
violazione degli artt. 3, 51, primo comma, e 97 Cost., e dell’art. 4 dello
statuto speciale, mosse all’art. 148-bis, commi 1, 2, 3, 4 e 7, del codice
regionale degli enti locali.
L’accoglimento dei
suddetti motivi di ricorso deve coinvolgere, in via consequenziale, i restanti
commi dell’art. 148-bis, in quanto tutte le disposizioni di cui quest’ultimo si
compone trovano la propria ragione fondante – come del resto riconosciuto anche
dalla Regione resistente nella memoria illustrativa – nell’istituzione
dell’albo dei segretari degli enti locali per la Provincia autonoma di Trento.
La sopravvivenza di tale albo è, a sua volta, indissolubilmente legata
all’abolizione del sistema dei concorsi e all’adozione del nuovo meccanismo di
assunzione a termine connessa alla possibilità di revoca ante tempus
dell’incarico: di una disciplina, cioè, che, per le ragioni esposte, non supera
tuttavia lo scrutinio di legittimità costituzionale.
Ai sensi dell’art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale) va perciò dichiarata l’illegittimità
costituzionale, in via consequenziale, dei commi 5 e 6 dell’art. 148-bis della
legge. reg. Trentino Alto-Adige n. 2 del 2018.
8.– Anche l’art. 3,
comma 1, lettera h), della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 8 del 2019 deve
essere interessato dalla declaratoria d’illegittimità costituzionale in via
consequenziale. Tale disposizione ha infatti aggiunto all’art. 163, comma 1,
del codice regionale degli enti locali un ultimo periodo, in stretta
connessione con l’istituzione dell’albo dei segretari comunali per la sola
Provincia autonoma di Trento operata dalla precedente lettera g), impugnata con
il ricorso.
Il periodo aggiunto
dispone che gli incarichi di reggenza e di supplenza, nella Provincia autonoma
di Trento, sono attribuiti prioritariamente agli iscritti nella sezione prima
dell’elenco previsto dall’art. 148-bis privi di incarico, «anche se non
iscritti alla graduatoria prevista da questo articolo». Una volta dichiarato
costituzionalmente illegittimo l’intero art. 148-bis – e, dunque, venuto meno
l’albo cui la norma si riferisce – ne è necessariamente coinvolta anche questa
disposizione.
9.– La pronuncia
adottata non mette ovviamente in discussione la possibilità, per la Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, di esercitare la competenza legislativa
che le spetta nella materia ora in esame, e quindi di prevedere norme in tema
di segretari comunali, compresa la possibilità di disciplinarne ex novo un
albo. Ciò deve tuttavia avvenire, come recita lo statuto speciale, in armonia
con la Costituzione e nel rispetto dei limiti indicati dallo stesso statuto.
La potestà legislativa
regionale in materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni», come chiarisce l’art. 65 dello statuto speciale, si esercita
anche attraverso l’emanazione di norme in materia di «ordinamento del personale
dei comuni». Si tratta di una funzione normativa di carattere "ordinamentale”,
chiamata a delineare il quadro istituzionale del personale comunale nell’intera
Regione autonoma Trentino Alto-Adige/ Südtirol.
La disciplina
censurata, come si è visto, prevede l’istituzione dell’albo dei segretari
comunali, con le regole esaminate, per gli enti locali della sola Provincia
autonoma di Trento. Anche se tale aspetto non è stato oggetto di specifica
censura, questa Corte non può esimersi dal sottolineare, conclusivamente, la
singolarità di una siffatta, parziale, scelta normativa, realizzata attraverso
il ricorso a una potestà legislativa di carattere, appunto, ordinamentale, che,
proprio in quanto tale, dovrebbe invece assicurare un assetto tendenzialmente
unitario nell’intera Regione autonoma Trentino Alto-Adige/ Südtirol.
LA CORTE
COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera g), della legge della Regione
Trentino-Alto Adige 16 dicembre 2019, n. 8 (Legge regionale collegata alla
legge regionale di stabilità 2020), nella parte in cui introduce l’art.
148-bis, commi 1, 2, 3, 4 e 7, nella legge della Regione Trentino-Alto Adige 3
maggio 2018, n. 2 (Codice degli enti locali della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige);
2) dichiara, in via
consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
l’illegittimità costituzionale degli artt. 148-bis, commi 5 e 6, e 163, comma
1, ultimo periodo, della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 2 del 2018;
3) dichiara
inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1,
lettera g), della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 8 del 2019, nella parte in
cui introduce l’art. 148-bis, commi 1, 2, 3, 4 e 5, nella legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 2 del 2018, limitatamente alla durata quinquennale
dell’iscrizione nella prima sezione dell’albo e al sistema relativo allo status
giuridico ed economico del segretario comunale nella Provincia autonoma di
Trento, promosse, in riferimento agli artt. 3, 51, primo comma, 97 e 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 aprile
2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO,
Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA,
Direttore della Cancelleria
Depositata in
Cancelleria l'11 maggio 2021.