SENTENZA N. 15
ANNO 1982
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Leopoldo ELIA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 10 e 11 del d.l. 15 dicembre 1979, n. 625 (misure urgenti per la tutela dell'ordine democratico e della sicurezza pubblica), come modificati dalla legge 6 febbraio 1980, n. 15, promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 3 maggio 1980 dal Giudice istruttore del Tribunale di Padova sull'istanza proposta da Gallimberti Ivo ed altri, iscritta al n. 453 del registro ordinanze 1980 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 215 del 6 agosto 1980;
2) ordinanza emessa il 21 luglio 1980 dal Giudice istruttore del Tribunale di Padova sull'istanza proposta da Mioni Luciano, iscritta al n. 673 del registro ordinanze 1980 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 311 del 12 novembre 1980;
3) ordinanza emessa il 17 novembre 1980 dalla Corte di Assise di Torino nel procedimento penale a carico di Naria Giuliano, iscritta al n. 34 del registro ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 83 del 24 marzo 1981;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 24 novembre 1981 il Giudice relatore Giuseppe Ferrari;
udito l'avvocato dello Stato Franco Chiarotti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio contro Naria Giuliano, imputato, tra l'altro, del reato di cui agli artt. 81, 110, 112, n. 1, 575, 577, n. 3, e 61, n. 9, del codice penale, la Corte d'assise di Torino, con ordinanza emessa il 17 novembre 1980 (Reg. ord. n. 34/1981), ha sollevato d'ufficio questione di legittimità costituzionale dell'art. 10 del decreto legge 15 dicembre 1979, n. 625, convertito nella legge 6 febbraio 1980, n. 15.
Il Naria, detenuto dal 6 ottobre 1976, sarebbe stato scarcerato il 6 ottobre 1980 per decorrenza del termine massimo di custodia preventiva, quale previsto dalla legge 7 giugno 1974, n. 220, di modifica dell'art. 272 c.p.p., che vigeva al momento della cattura (due anni per la fase istruttoria e due anni per la fase dibattimentale di primo grado), se non fosse sopravvenuto in corso di detenzione il decreto legge n. 625 del 1979. Poiché, infatti, l'art. 10 di tale decreto legge dispone che "i termini di durata massima della custodia preventiva sono prolungati di un terzo rispetto a quelli previsti", consentendo perciò una carcerazione preventiva di cinque anni e quattro mesi, se non interviene sentenza di condanna di primo grado, la detenzione del Naria, in attesa del giudizio, ha la scadenza, invece, del 6 febbraio 1982.
Ma così - rileva il giudice a quo -, non é infondato il dubbio che siano stati travalicati quei "ragionevoli limiti senza l'osservanza dei quali la legge si pone in contrasto con il principio costituzionale della presunzione di non colpevolezza". Il nostro ordinamento, ratificando la "Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali", ne ha recepito i criteri e, quindi, anche quello di cui all'art. 5, paragrafo 3, il quale prescrive testualmente che chiunque venga privato della libertà personale dev'essere giudicato entro un termine ragionevole, da valutarsi, secondo le pronunce della Commissione europea dei diritti dell'uomo, in base ad elementi concreti. E non può dirsi certo ragionevole una carcerazione preventiva che può complessivamente protrarsi sino a dieci anni ed otto mesi.
Sempre seconda la Corte d'assise di Torino, il contrasto del denunziato art. 10 con l'art. 27, secondo comma, Cost., appare con tutta evidenza, se si tiene presente che "l'intervallo intercorrente tra la chiusura dell'istruzione ed il processo di primo grado é tempo morto", il quale rende non ragionevole il prolungarsi della detenzione, dato che solo la complessità dell'istruttoria potrebbe giustificarlo e solo una condanna in grado d'appello "riduce l'area di presunzione di innocenza", mentre non può certo elevarsi a giustificazione la crisi di efficienza dell'amministrazione della giustizia. Né può dirsi che "la disciplina processuale della libertà personale dell'imputato", "trascurando le indicazioni della citata convenzione europea", risulti conforme ai principi costituzionali di cui agli artt. 13, primo, secondo e quinto comma, e 27, secondo comma, della Costituzione, che sono "prevalenti sulle esigenze processuali e sulle ragioni di controllo e di difesa sociale", e che impongono perciò il ritorno ai termini massimi anteriori al decreto legge n. 625 del 1979.
2. - La stessa Corte d'assise di Torino, poi, con la medesima ordinanza, e due giudici dell'ufficio d'istruzione presso il Tribunale di Padova, con due distinte ordinanze, - emesse, rispettivamente, il 13 maggio 1980 (Reg. ord. n. 453/1980), nel procedimento penale contro Gallimberti Ivo ed altri, imputati del delitto di cui all'art. 306 c.p. in relazione all'art. 270 stesso codice, ed il 21 luglio 1980 (Reg. ord. n. 673/1980), nel procedimento penale contro Mioni Luciano, imputato del medesimo delitto di cui sopra - hanno sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 11 dello stesso decreto legge n. 625 del 1979, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 13, primo, secondo e quinto comma, e 27, secondo comma, della Costituzione ed alla loro lettura coordinata. Le impugnative del suddetto art. 11, il quale stabilisce che la disposizione, di cui al precedente art. 10, sul prolungamento dei termini di durata massima della custodia preventiva, "si applica anche ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore" del decreto legge n. 625 del 1979, sono sostenute da tutti i giudici a quibus con le seguenti argomentazioni, sostanzialmente identiche:
a) poiché l'art. 272 c.p.p. dispone che "la durata della custodia preventiva, quando si procede con l'istruzione formale, non può oltrepassare i termini" ivi indicati e che, ove questi siano decorsi, l'imputato "deve" automaticamente essere scarcerato, dall'applicazione ai procedimenti in corso del combinato disposto degli artt. 10 e 11 del decreto legge n. 625 del 1979 deriva una disparità di trattamento fra imputati dello stesso delitto e, quindi, una violazione del principio di eguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.). Può accadere, infatti, nel caso di un'istruttoria formale particolarmente indaginosa, che chi era detenuto sin dall'inizio del procedimento sia stato scarcerato per decorrenza del termine previgente, mentre chi sia stato catturato in un momento successivo, ma pur sempre prima della modifica in peius di cui al menzionato art. 10, subisce un prolungamento della custodia preventiva. E ciò, "senza che si possano individuare ragionevoli motivi per i quali situazioni eguali debbano essere diversamente regolate". Si tratta di questione concernente la generalità dei cittadini - si rileva nelle ordinanze -, e pertanto la rilevanza sussiste indipendentemente dalla considerazione che, come ha eccepito il pubblico ministero, sia di Torino, sia di Padova, nei procedimenti in esame la denunciata disparità di trattamento non si é verificata;
b) l'inviolabilità della libertà personale é, nel nostro ordinamento, la regola, che può essere limitata, secondo il chiaro dettato dell'art. 13, primo comma, Cost., "nei soli casi e modi previsti dalla legge", oltre che "per atto motivato dell'autorità giudiziaria". Se così é, la disciplina di qualsiasi eventuale limitazione - riguardi questa fatti-reato già avvenuti, ovvero situazioni detentive in corso - non può non essere preventiva, con la logica conseguenza che, nel caso di successione di leggi, le nuove norme contra libertatem, costituendo un'eccezione, "non possono incidere negativamente sulle situazioni già esistenti alla data della loro emanazione", giacché altrimenti avrebbero un effetto retroattivo. Tanto più che il principio della "previsione" dei casi e modi di restrizione della libertà personale consente di configurare come "diritto quesito" il diritto alla scarcerazione dell'imputato, il quale deve sapere, "al momento della commissione del fatto, qual é il trattamento, non solo definitivo, ma anche interinale, che l'ordinamento riserva alla libertà personale dell'autore del fatto" ed attribuisce un contenuto effettivo all'ultimo comma dell'art. 13 Cost., che altrimenti sarebbe vanificato unitamente allo stesso principio dell'inviolabilità della libertà personale;
c) l'art. 25, secondo comma, Cost., limitandosi a statuire che "nessuno può essere punito" - ed evitando di soggiungere "per un fatto", come appunto recita l'art. 1 c.p. - mostra di riferirsi anche al diritto processuale, pur se non certo alle disposizioni puramente ordinatarie o di mera tecnica, bensì a quelle che si risolvano in danno dell'imputato, nei cui confronti opera, invece, l'ultrattività delle norme processuali più favorevoli, la quale trova conferma nel primo comma dello stesso art. 25 Cost., quando stabilisce il principio del giudice naturale "precostituito" per legge. Ma ulteriore conferma ne sono ancora i lavori preparatori della Costituzione, l'indirizzo giurisprudenziale della Corte di cassazione, che si é interrotto successivamente al 1974, ma che va recuperato, la stessa relazione al re del Guardasigilli del 1931 sulle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale. Inoltre, la ratio dell'art. 25, secondo comma, Cost. é quella, sia di stabilire una garanzia per l'imputato, sia di soddisfare un'esigenza di certezza. Ma allora é alla natura del bene tutelato che occorre guardare, nel senso che, pur respingendosi l'equiparazione fra pena e custodia preventiva, che hanno diversa natura giuridica, diversi scopi, diversa funzione, e cui comunque osta l'art. 27, secondo comma, Cost., la realtà é che la carcerazione preventiva si risolve ugualmente in una lesione del fondamentale diritto di libertà e, quindi, postula un'eguale tutela giurisdizionale. Infine, che le norme sulla custodia preventiva sfuggano al principio di immediata applicabilità del diritto processuale, può ritenersi accolto, almeno implicitamente, anche dal legislatore del dicembre 1979, il quale ha stabilito, con la disposizione transitoria eccezionale dell'art. 11, la retroattività dell'aumento dei limiti massimi della carcerazione preventiva proprio per superare, in violazione dell'art. 25 Cost., il principio generale, secondo cui "la legge non dispone che per l'avvenire";
d) l'esigenza che la durata della custodia preventiva non sia modificata in peius nel corso di questa si basa anche sulla presunzione di non colpevolezza, di cui all'art. 27, secondo comma, Cost. Spetta certamente al legislatore di specificare la misura massima di carcerazione preventiva, ed anche di maggiorarla, mentre gli é precluso di disporre l'applicazione di eventuali aumenti alle carcerazioni iniziate anteriormente all'entrata in vigore della nuova legge: in tal caso, infatti, risulterebbe privilegiata una presunzione opposta a quella proclamata dall'art. 27, secondo comma, Cost., cioè la presunzione di colpevolezza dell'imputato in stato di detenzione.
3. - In tutti e tre i giudizi é intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, tramite l'Avvocatura dello Stato, mentre non si é costituita alcuna delle parti private.
Le deduzioni svolte dall'Avvocatura nei suoi atti di intervento, che concludono tutti con la richiesta di dichiarazione di infondatezza, concernono solo l'art. 11 del decreto legge n. 625 del 1979, non anche l'art. 10. A riguardo della denunziata disparità di trattamento, dopo avere affermato che chi sia stato eventualmente scarcerato per decorrenza del termine anteriormente previsto può essere nuovamente privato della libertà sino al raggiungimento dei nuovi termini, osserva che in ogni caso la natura di strumento cautelare della carcerazione preventiva induce a ritenere ragionevolmente discriminabili le situazioni di due soggetti che siano stati catturati in tempi diversi; tanto più che la carcerazione preventiva verrà pur sempre scomputata in caso di condanna e che il ritardato inizio di essa potrebbe comportare il vantaggio della sua utilizzazione ai fini della preparazione della difesa.
Quanto poi, all'addotto contrasto della norma impugnata con gli artt. 13 e 25 Cost., rileva l'Avvocatura che é erroneo ritenere che, in caso di successione di leggi, possano incidere sulle situazioni detentive in corso solo le norme anteriori, e che non può negarsi, stante il ripensamento della Corte di cassazione, l'immediata applicabilità ai processi pendenti delle nuove norme processuali, anche se meno favorevoli all'imputato, sulla base del principio tempus regit actum. E si richiama altresì all'indirizzo dottrinale, secondo cui l'irretroattività proclamata dall'art. 25 Cost. si riferisce a nuovi reati e sanzioni, non già alle nuove modalità del procedimento penale, considerando infine che il legislatore ha statuito esplicitamente, con l'art. 11, l'applicazione ai procedimenti in corso al preciso scopo di precludere qualche interpretazione in senso contrario.
Con riguardo, da ultimo, all'asserito contrasto con la presunzione di non colpevolezza, l'Avvocatura contesta, una volta riconosciuta alla carcerazione preventiva la duplice finalità di assicurare la genuinità delle prove e la difesa sociale, che sia precluso al legislatore di prolungare i termini di durata massima anche in ordine ai procedimenti in corso, quando tale prolungamento sia richiesto dalle crescenti esigenze processuali.
Alla pubblica udienza, l'Avvocatura ha insistito nelle su riportate considerazioni, concludendo nuovamente per la dichiarazione di infondatezza di entrambe le questioni.
Considerato in diritto
1. - Le tre ordinanze in epigrafe sollevano due questioni, le quali hanno per oggetto il medesimo istituto - la carcerazione preventiva - ed il medesimo testo normativo - il decreto legge 15 dicembre 1979, n. 625, convertito nella legge 6 febbraio 1980, n. 15 -, sicché i relativi giudizi possono essere riuniti e definiti con unica sentenza.
2. - La prima censura, formulata dalla Corte di assise di Torino, é rivolta all'art. 10 del menzionato decreto legge, nel testo risultante dalla legge di conversione, in quanto prolunga di un terzo, per i delitti ivi previsti, la durata massima della detenzione ante judicium. Ma così questa - si osserva, nell'ordinanza -, potendosi protrarre, con riguardo al periodo intercorrente tra rinvio a giudizio e processo di primo grado, sino a due anni ed otto mesi - e, complessivamente, addirittura sino a dieci anni ed otto mesi -, travalica ogni ragionevole limite, nonostante che la convenzione europea dei diritti dell'uomo (legge 4 agosto 1955, n. 848) proclami all'art. 5, paragrafo 3, che i giudizi a carico di detenuti devono essere celebrati "entro un termine ragionevole". E tali non sono certo quelli sopra indicati, che, anzi, "specie per i reati più gravi" e per il "tempo morto" - quale appunto viene definito il periodo che solitamente viene fatto scorrere dopo la chiusura dell'istruttoria in attesa del dibattimento - "non adeguano, in modo rigoroso e coerente, la disciplina processuale della libertà personale dell'imputato ai principi costituzionali (artt. 13, primo, secondo e quinto comma, 27, secondo comma)".
La questione riguarda, quindi, la ragionevolezza del termine di carcerazione preventiva nella fase tra il deposito dell'ordinanza di rinvio a giudizio e la sentenza di primo grado.
3. - Tale questione, benché i dati posti in evidenza nella prospettazione suscitino immediato e profondo turbamento, non può non essere dichiarata infondata.
Nell'ordinanza di rimessione, il dispositivo fa espresso riferimento agli artt. 13, primo, secondo e quinto comma, e 27, secondo comma, Cost., ma l'argomentazione non viene condotta sui principi di cui i suddetti articoli sono portatori, bensì imperniata esclusivamente sul principio di ragionevolezza, rispetto al quale le denunziate violazioni risultano configurate come conseguenziali, stante la carenza di qualsiasi autonomo motivo a loro riguardo. Ed il suddetto principio, a sua volta, non viene affermato con richiamo alla giurisprudenza, ormai costante, di questa Corte, la quale ne ha da tempo ravvisato l'esistenza nel nostro sistema costituzionale - statuendo esplicitamente che il legislatore é tenuto al "rispetto della ragionevolezza" (sentenza n. 7 del 1965), che esso trova un "limite nella ragionevolezza" (sentenza n. 164 del 1971) -, bensì invocando l'art. 5, paragrafo 3, della convenzione europea di salvaguardia. All'uopo si rileva che, poiché i principi da questa dettati "sono stati recepiti dal nostro ordinamento", nella specie va osservato quello, enunciato appunto nel suddetto articolo, secondo cui "ogni persona arrestata o detenuta ha diritto di essere giudicata entro un termine ragionevole".
Senonché, la suddetta norma della convenzione di salvaguardia su cui il giudice a quo poggia il suo ragionamento, da un lato non si colloca di per se stessa a livello costituzionale, dall'altro lato non propone alcun criterio concreto, in quanto si astiene dal fornire una qualsiasi specificazione. Ed una valutazione della ragionevolezza che non sia ancorata ad un criterio concreto, ma solo ad una enunciazione vaga ed elastica, può riuscire opinabile in difetto di un'analisi più articolata ed approfondita.
4. - Per operare il controllo sulla ragionevolezza dei termini massimi di carcerazione preventiva, quali risultano stabiliti con la norma impugnata, occorre previamente individuare e valutare la ratio che ha indotto il legislatore a disporre il prolungamento di quei termini. Al riguardo non é consentito nutrire alcun dubbio: tale prolungamento rientra fra le "misure urgenti per la tutela dell'ordine democratico e della sicurezza pubblica", come testualmente recita il titolo della legge, ed é causato dalle "obiettive difficoltà che esistono per gli accertamenti istruttori e dibattimentali concernenti i reati in questione", come testualmente dichiara la relazione governativa che accompagna il disegno di legge di conversione. Dunque, come l'esigenza della tutela dell'ordine democratico e della sicurezza pubblica é l'occasio legis, così le obiettive difficoltà degli accertamenti ne sono la ratio. É in questo ambito, allora, ed in rapporto alle circostanze, che la questione va valutata.
Nella specie, tali circostanze sono identificabili nella causa occasionale e nella ragione giustificatrice di cui sopra.
In quanto alla causa occasionale, esplicitamente indicata dallo stesso legislatore nella necessità di tutelare l'ordine democratico e la sicurezza pubblica contro il terrorismo e l'eversione, non può certo dubitarsi dell'esistenza e consistenza, della peculiarità e gravità del fenomeno che si intende combattere, e cui appunto si riferisce l'imputazione sulla quale deve giudicare la Corte di assise di Torino. Ed invero, si tratta di un fenomeno caratterizzato, non tanto, o non solo, dal disegno di abbattere le istituzioni democratiche come concezione, quanto dalla effettiva pratica della violenza come metodo di lotta politica, dall'alto livello di tecnicismo delle operazioni compiute, dalla capacità di reclutamento nei più disparati ambienti sociali.
5. - Di fronte ad una situazione d'emergenza, quale risulta quella in argomento, quando la questione venga collocata in un quadro più ampio di quello offerto dall'ordinanza che l'ha sollevata, Parlamento e Governo hanno non solo il diritto e potere, ma anche il preciso ed indeclinabile dovere di provvedere, adottando una apposita legislazione d'emergenza.
Conseguentemente, non può non riconoscersi che i limiti massimi della carcerazione preventiva, derivanti dal prolungamento stabilito con l'art. 10 del decreto legge n. 625 del 1979, nel testo modificato dalla legge di conversione n. 15 del 1980, valutati alla luce delle suesposte considerazioni, non possono considerarsi irragionevoli, risultando disposti in ragione delle "obiettive difficoltà che esistono per gli accertamenti istruttori e dibattimentali" nei procedimenti che hanno ad oggetto "i delitti commessi per finalità di terrorismo e di evasione dell'ordine democratico".
Altra ancora é la questione - sulla quale converrà più appresso tornare - dell'adeguamento dell'organizzazione giudiziaria alle accresciute esigenze, che sia parallelo alle altre misure urgenti adottate e favorisca così la definizione, davvero sollecita, dei processi.
É comunque nella logica del discorso la constatazione che terrorismo ed evasione da un lato, prolungamento della custodia preventiva dall'altro, stanno tra loro in rapporto di causa ad effetto: ne sono prova documentale le riforme, in senso nettamente liberale, adottate progressivamente in materia a partire dal ripristino della vita democratica e l'inversione di tendenza a partire dal decreto legge 11 aprile 1974, n. 99, convertito nella legge 7 giugno 1974, n. 220, che venne adottato appunto in coincidenza con il dilagare della violenza.
6. - É altra - e, comunque, non giuridica - la questione se il prolungamento dei suddetti termini sia il mezzo più appropriato per sradicare o, almeno, per fronteggiare con successo terrorismo ed evasione. Una valutazione in proposito é preclusa al giudice, sia pure il giudice delle leggi, perché si risolverebbe in un sindacato su una scelta operata in tema di politica criminale dal potere su cui istituzionalmente grava la responsabilità di tutelare la libertà e, prima ancora, la vita dei singoli e dell'ordinamento democratico.
7. - A questo punto, però, si impongono due distinte, ma a ben guardare, convergenti precisazioni.
Se si deve ammettere che un ordinamento, nel quale il terrorismo semina morte - anche mediante lo spietato assassinio di "ostaggi" innocenti - e distruzioni, determinando insicurezza e, quindi, l'esigenza di affidare la salvezza della vita e dei beni a scorte armate ed a polizia privata, versa in uno stato di emergenza, si deve, tuttavia, convenire che l'emergenza, nella sua accezione più propria, é una condizione certamente anomala e grave, ma anche essenzialmente temporanea. Ne consegue che essa legittima, sì, misure insolite, ma che queste perdono legittimità, se ingiustificatamente protratte nel tempo.
Va poi osservato che, pur in regime di emergenza, non si giustificherebbe un troppo rilevante prolungamento dei termini di scadenza della carcerazione preventiva, tale da condurre verso una sostanziale vanificazione della garanzia. Della esigenza di rispettare criteri di congruità si mostrò del resto ben consapevole lo stesso legislatore, quando nel corso dell'iter formativo della legge in esame volle limitare ad un terzo l'aumento dei termini, inizialmente proposto invece nella misura della metà.
Merita altresì di essere preso in attenta considerazione il rilievo che nell'ordinanza viene conferito al "tempo morto", cioè al periodo "in cui non si svolgono attività processuali", per essere stata chiusa l'istruttoria, e tuttavia "le carte processuali rimangono giacenti in attesa di passare sui banchi del primo giudice dibattimentale". Ebbene - osserva il giudice a quo - nel frattempo l'imputato, sia pure per i reati più gravi, rimane in stato di detenzione sino a due anni ed otto mesi. E non si possono certo invocare a giustificazione, né le esigenze temporali dell'istruttoria, che é, già esaurita, né una condanna in grado di appello, cui si attribuisce nell'ordinanza l'effetto di ridurre "l'area di presunzione di innocenza". La sola giustificazione, peraltro inammissibile - prosegue la Corte di assise di Torino - sarebbe la "crisi di efficienza dell'amministrazione della Giustizia", cioè "l'affollamento dei ruoli di udienza per carenza di organici e la impossibilità di addivenire a tempestive ("ragionevoli") fissazioni dei processi per il dibattimento".
Non può negarsi la consistenza del rilievo, che tocca uno dei punti dolenti - il massimo, anzi - del nostro processo penale. E sembra non potersi negare neppure che si tratta di un rilievo in fatto, per il quale il legislatore non può essere chiamato direttamente in causa, giacché la durata del "tempo morto", indubbiamente deplorevole, che si registra in tante vicende giudiziarie, non deriva da alcuna precisa disposizione di legge. Tuttavia ciò non esime il legislatore dal dovere di creare le condizioni che riducano al minimo il "tempo morto". Una legislazione d'emergenza non può non comprendere anche misure atte ad adeguare l'ordinamento giudiziario ai tempi, quale sarebbe appunto una più razionale ed efficiente organizzazione, ad ogni livello, degli uffici giudiziari, in personale e mezzi, che sia in grado di soddisfare con sollecitudine le nuove e maggiori esigenze proprio là dove e quando esse si verificano. É un compito, questo, al quale il legislatore non può più sottrarsi in coerenza con le altre misure urgenti ed eccezionali adottate.
8. - La seconda censura, formulata anche da due giudici dell'ufficio istruzione presso il Tribunale di Padova, oltre che dalla Corte di assise di Torino, é rivolta all'art. 11 del medesimo decreto legge, a norma del quale "la disposizione dell'articolo precedente si applica anche ai procedimenti in corso". Tutti i suddetti giudici denunziano, con motivazioni pressoché coincidenti, le violazioni degli artt. 3, primo comma, 13, primo, secondo e quinto comma, 25, secondo comma, e 27, secondo comma, Cost.
9. - Il testo costituzionale prevede l'istituto della carcerazione preventiva (art. 13, ultimo comma) e proclama, ad un tempo, il principio della presunzione di non colpevolezza (art. 27, secondo comma). Dalla constatazione, non irrilevante, anche se ovvia, della consistenza delle due ricordate norme si deduce che, nel pensiero del costituente, esse sono pienamente compatibili: come la presunzione di non colpevolezza non impedisce la carcerazione preventiva, così questa non pregiudica quella. Non la pregiudica - é appena il caso di sottolineare sul piano giuridico, e neppure su quello più propriamente processuale, una volta che la carcerazione preventiva, né acquista valore probatorio e, quindi, determinante ai fini dell'affermazione della responsabilità, né influisce sulla misura dell'eventuale pena. Ed al riguardo nulla rilevano in contrario gli innegabili effetti negativi, sempre gravi e sovente irreparabili, che effettivamente vengono provocati dalla carcerazione preventiva, ma su piani diversi da quello giuridico.
Alla luce delle suesposte considerazioni, appare fallace, pur se indubbiamente suggestivo, il concorde ragionamento dei giudici a quibus, anche se svolto con maggiore ampiezza da quello di Padova. Secondo essi, infatti, poiché la presunzione di non colpevolezza "determina una serie di conseguenze necessitate, tra cui anche il rispetto dei limiti massimi prestabiliti di carcerazione preventiva", e poiché ancora questo rispetto "costituisce un mezzo volto a prestabilire i sacrifici che si possono richiedere all'imputato" al duplice fine di "assicurare un efficace svolgimento del processo e al contempo di impedire che il costo del processo gravi sull'imputato detenuto oltre una certa ragionevole misura", ne conseguirebbe che un "ampliamento stabilito in corso di carcerazione" si risolverebbe in "un sostanziale restringimento della presunzione" in parola, riconducibile ad "una logica che sembra privilegiare una presunzione contraria, cioè quella di colpevolezza dell'imputato in stato di detenzione".
La carcerazione preventiva non produce - beninteso, sul piano giuridico, sia sostanziale, sia processuale, nel senso più sopra illustrato - maggiori o minori conseguenze, a seconda della sua maggiore o minore durata, per cui questa, nei casi in cui risultasse non ragionevole, potrebbe essere dichiarata illegittima per tal motivo, non già per l'asserita sua incidenza giuridica sulla presunzione di non colpevolezza. Argomentare dalla durata per pervenire a conclusione opposta a quella di cui sopra significa confondere - e sta qui soprattutto la fallacia del ragionamento - due piani che sono nettamente distinti, facendo valere nel campo giuridico gli effetti che si verificano nel campo sociale.
Ma il ragionamento, che poi consiste, a ben guardare, nel conferire pressoché esclusivo valore alla durata, risolvendo in essa l'istituto, si presta anche ad altri rilievi. In primo luogo, infatti, non risulta indicato - pur essendone la premessa - alcun criterio oggettivo, in base al quale possa stabilirsi il limite massimo della custodia preventiva, oltre il quale esso non sarebbe più ragionevole e, quindi, restringerebbe la presunzione di non colpevolezza, sicché risulta valutazione meramente soggettiva quella, secondo cui sarebbe ragionevolmente congrua una durata di due anni, ma non di due anni ed otto mesi. In secondo luogo, il ragionamento può sboccare, a rigor di logica e sia pure inavvertitamente, persino nell'affermazione della illegittimità costituzionale dello stesso istituto. Ne fornisce la prova l'ordinanza della Corte di assise di Torino, ove proprio questa conseguenza risulta in fondo sostenuta, là dove si legge che "detto principio di non colpevolezza, di cui all'art. 27 della Costituzione, postula l'esigenza che ogni restrizione della libertà personale non fondata sulla pena, da eseguire per condanna definitiva, urta contro il dettato costituzionale". Ed allora, se si assume il principio della presunzione di non colpevolezza sempre e solo nel suo corretto valore giuridico - più precisamente, processuale -, e se si considera che l'ampliamento della durata della custodia preventiva nel corso di questa non produce neppur esso alcun pregiudizio sul piano processuale, non può non convenirsi che l'applicazione dell'art. 10 del decreto legge n. 625 del 1979 ai procedimenti ancora in via di definizione non contrasta con l'art. 27, secondo comma, Cost.
10. - Analogamente si deve concludere quando il dubbio sulla legittimità costituzionale della norma denunziata viene espresso in riferimento agli artt. 13, primo, secondo e quinto comma, e 25, secondo comma, Cost.
a) Per quanto riguarda l'art. 13, gli argomenti dei giudici a quibus si fondano sui due primi commi, mentre all'ultimo, che pure é anch'esso espressamente indicato, si accenna solo di sfuggita, per affermarne conseguenzialmente la vanificazione.
Dalla proclamazione dell'inviolabilità della libertà personale, di cui al primo comma, si ricava il carattere eccezionale di ogni limitazione che ad essa venga posto, con la conseguenza che "nel caso di successioni di leggi, le nuove norme contra libertatem non possono incidere negativamente sulle situazioni in corso", tra cui appunto quelle detentive, e si ricava altresì la configurazione del diritto alla scarcerazione come "diritto quesito".
Gli argomenti su riportati rivelano una fragile consistenza.
Non é dubitabile che il principio della inviolabilità della libertà personale é la regola e che, conseguentemente, ogni limitazione ad esso si configura come eccezione. Da tale esatta premessa non dipende tuttavia la conseguenza che nelle ordinanze se ne trae, cioè che le carcerazioni preventive in corso siano al riparo da leggi posteriori che ne aumentino la durata. L'affermazione risulta apodittica, nel senso che é malamente puntellata con l'asserzione che non v'è differenza, di fronte a nuove norme contra libertatem, tra fatti-reato già avvenuti e situazioni detentive in corso. Ma questo potrebbe affermarsi, solo se fosse dimostrato incontrovertibilmente che l'irretroattività di cui all'art. 25, secondo comma, si estende anche alle norme procedurali.
Egualmente indubitabile é il diritto al riacquisto immediato della libertà, non appena scaduti i termini della detenzione preventiva. Ed invero, il riconoscimento di tale diritto é soluzione giuridicamente e logicamente obbligata, che si lascia esplicitare immediatamente e facilmente dal principio dell'inviolabilità della libertà personale, ma di cui non é sostenibile, perché immotivata, l'evoluzione in diritto quesito, non potendosi ritenere motivazione appagante il semplice richiamo al suddetto principio della inviolabilità. Nelle stesse ordinanze in esame, del resto, la custodia preventiva viene qualificata "interinale", pur se, immediatamente dopo, tale aggettivo venga sostituito con la locuzione, piuttosto ambigua, di "situazione già costituita".
b) Dalla statuizione, poi, di cui al secondo comma, a sensi del quale devono essere "previsti" i casi ed i modi in cui la restrizione della libertà personale é ammessa, si deduce l'esigenza di una "previsione", cioè di una regolamentazione preventiva di ogni aspetto della restrizione stessa, con la conseguenza che le regole di questa non possono essere mutate in danno della libertà.
Senonché, a tale conseguenza si perviene, non solo con un argomento meramente esegetico, ma anche con la trasposizione ed applicazione del risultato ottenuto in via esegetica da una ad altra norma, sia pure nell'ambito dello stesso articolo 13.
Si può anche prescindere al riguardo dall'osservazione che, nel linguaggio giuridico, anche in quello propriamente normativo, non sempre al verbo - "previsti" -, dal quale traggono argomento le ordinanze in esame, corrisponde il sostantivo "previsione", essendo tutt'altro che infrequenti le occasioni, in cui allo stesso verbo corrisponde, invece, il significato di "disposizione". Sembra darne la prova lo stesso legislatore costituente: nell'art. 38, secondo e quarto comma, infatti, i mezzi ivi "preveduti", oltre che assicurati, ai lavoratori, ed i compiti conseguentemente "previsti" possono anche intendersi come mezzi e compiti "disposti" o "stabiliti".
Comunque, a parte quanto testé osservato solo incidentalmente, se nella specie deve ritenersi senz'altro corretta la dedotta sostantivazione, appare, viceversa, non egualmente corretta e congruente l'ulteriore inferenza. Che la Costituzione esiga, affinché la restrizione della libertà personale sia legittima, la puntuale "previsione" legislativa dei "casi e modi"- oltre che, s'intende, l'atto motivato dell'autorità giudiziaria - non é menomamente disputabile, stante il dettato letterale. Ora, può essere opinabile cosa propriamente debba intendersi in positivo per gli uni ("casi") e per gli altri ("modi"), ma non in negativo, essendo incontrovertibile che, né nel lessico, né in alcun testo normativo, né nella dottrina giuridica, si rintraccia anche solo un appiglio per sostenere che "casi e modi" siano suscettibili di indicare un qualsiasi limite temporale. L'argomentazione trova, oltre tutto, una duplice smentita proprio nello stesso art. 13: gli aspetti temporali della restrizione della libertà personale, infatti, sono disciplinati nel terzo e nell'ultimo comma, sicché, ove si facesse applicazione di un ben noto brocardo, l'inclusione di tali aspetti nei suddetti commi e l'esclusione, invece, dal secondo comma, confermerebbero chiaramente la non fondatezza della motivazione a sostegno del dubbio espresso nelle ordinanze; inoltre, poiché l'ultimo comma dice che la legge "stabilisce" - non che "prestabilisce" - i limiti massimi della carcerazione preventiva, basterebbe il ricorso a questo rilievo letterale per ottenere la prova dell'inestensibilità della "previsione" dei "casi e modi" di cui al secondo comma alla durata della custodia preventiva di cui all'ultimo comma.
11. - A dimostrazione della fondatezza della censura rivolta al medesimo art. 11 del decreto legge n. 625 del 1979 in riferimento all'art. 25, secondo comma, Cost., le ordinanze in epigrafe espongono una vasta gamma di motivi.
L'irretroattività proclamata dalla predetta norma costituzionale - sostengono i giudici a quibus - deve essere interpretata nel senso che comprende, non solo il diritto penale sostantivo, ma anche quello processuale. Anzitutto, non é priva di significato al riguardo la constatazione che la norma costituzionale de qua sia formulata genericamente, cioè senza quello specifico riferimento ad un "fatto", come si legge, invece, nell'art. 1 del codice penale. Se, poi, - aggiungono le ordinanze in esame - si confronta il contenuto dei principi costituzionali con il contenuto e la funzione delle disposizioni processuali, si coglie che la ratio dell'art. 25, secondo comma, Cost., "non sia quella di rendere immutevoli le norme penali applicabili alle fattispecie verificatesi, bensì quella di offrire una garanzia soggettiva ai singoli", che soddisfa un'esigenza di certezza, e che perciò non può venir meno anche in caso di successione di leggi processuali. Ma sono numerosi ancora i motivi - sempre secondo i giudici remittenti - che convergono univocamente verso l'opinione che la norma costituzionale in discorso si estende anche al diritto processuale, quando le nuove disposizioni si risolvano in danno dell'imputato: i lavori preparatori della Costituzione; l'indirizzo giurisprudenziale seguito dalla Cassazione sino al 1974; persino la relazione al re sulle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale del 1931; la considerazione che, pur se pena e carcerazione preventiva abbiano "diversa natura giuridica, diversi scopi, diversa funzione", il bene tutelato, cioè la libertà personale, "può venire ugualmente aggredito tanto dalla legge penale sostanziale quanto da quella procedurale". Osservano infine gli stessi giudici a quibus che, come l'ultrattività delle norme processuali più favorevoli trova conferma nel primo comma dello stesso art. 25 Cost., in quanto dispone che nessuno può essere distolto dal giudice naturale "precostituito" per legge, così l'irretroattività delle norme processuali più sfavorevoli trova a sua volta conferma, anche se implicita, nella necessità, avvertita dal legislatore del dicembre 1979, di disporre esplicitamente l'applicazione del prolungamento dei termini massimi di carcerazione preventiva anche ai procedimenti in corso.
a) L'opinione sostenuta nelle ordinanze - giova ripeterlo, prima di affrontare i singoli argomenti - é che l'art. 25, secondo comma, Cost., deve intendersi nel senso che l'irretroattività della legge penale, ivi proclamata, si applica anche alle norme processuali.
Non può dirsi tuttavia che gli argomenti addotti a sostegno di tale opinione rivelino una capacità di persuasione pari al loro numero. Alcuni di essi, anzi, si prestano ad una facile confutazione. Così: si fa richiamo ai lavori preparatori della Costituzione - omettendo peraltro precise indicazioni -, ed in tali lavori non si rinviene, invece, alcun riscontro che convalidi l'assunto; si fa richiamo alla giurisprudenza della Corte di cassazione, ma si ammette che quella successiva al 1974 é tutta in senso nettamente contrario all'opinione prospettata nelle ordinanze; si invoca il principio del giudice naturale "precostituito" per legge, di cui al primo comma dello stesso art. 25, e non si spende parola per dimostrare come da tale principio si tragga "conferma dell'ultrattività delle norme processuali" e, quindi, dell'illegittimità costituzionale della norma denunziata; si fa un raffronto tra l'art. 1 del codice penale e l'art. 25, secondo comma, Cost., il quale ultimo, pur statuendo anch'esso, al pari di quello, che "nessuno può essere punito", si differenzierebbe dal predetto articolo 1, in quanto omette di soggiungere "per un fatto", e non si tiene conto che l'asserita differenza é solo nel diverso ordine in cui le due proposizioni sono formulate, nel senso che, mentre nell'articolo 1 del codice penale il riferimento al "fatto" é collocato nella parte iniziale della disposizione, nell'articolo 25, secondo comma, Cost., lo stesso riferimento - al "fatto commesso", più propriamente - é collocato, invece, nella parte terminale. E non sembra, infine, che occorra un'approfondita dissertazione per dimostrare l'arbitrarietà della congettura, secondo cui il legislatore non si é limitato a dettare la disposizione di cui all'art. 10 del decreto legge n. 625 del 1979, ma ha avvertito la necessità di precisare, con l'apposita norma di cui all'art. 11, l'applicabilità dei nuovi e maggiori termini ai procedimenti in corso, proprio perché conscio che "le norme sulla custodia preventiva non sono norme processuali vere e proprie". Al riguardo basterà, infatti, dire che questa Corte ha più volte riconosciuto nella carcerazione preventiva scopi essenzialmente connessi al processo (sentenze nn. 64 e 96 del 1970, 135 del 1972, 74 e 147 del 1973, 68 del 1974, 146 del 1975) e che la congettura in discorso non costituisce motivo che possa indurre a mutare quel consolidato avviso.
b) Nonostante la maggiore elaboratezza delle loro prospettazioni, appaiono implausibili anche due dei tre argomenti residui: oltre tutto, il loro eventuale accoglimento porterebbe a risultati non collimanti col sistema.
É senza dubbio esatto che l'art. 25, secondo comma, Cost., stabilisce una garanzia per l'imputato, e non si ha difficoltà ad ammettere altresì che la vera ratio, ravvisabile al fondo della norma, é un'esigenza di certezza. Tale riconoscimento non giustifica tuttavia, la deduzione che, quindi, nel campo penale, devono ritenersi irretroattive, non solo le norme sostanziali, ma anche quelle processuali. L'argomento, a parte quanto si dirà in seguito sul valore di garanzia per l'imputato, prova troppo, dato che l'esigenza di certezza é alla base di ogni rapporto giuridico e, meglio ancora, della vita stessa del diritto.
Quando poi si argomenta dalla natura del bene tutelato la - libertà personale -, dicendosi che, in caso di detenzione, é sempre esso in gioco, e che perciò nulla rileva che quella sia sofferta prima del giudizio, anziché in esecuzione di una condanna, si deve osservare che l'argomentazione, per un verso é palesemente contraddittoria e, per altro verso, va oltre il segno. É palesemente contraddittoria, perché, pur premettendosi che l'equiparazione fra pena e custodia preventiva é "vietata proprio dall'art. 27, secondo comma", Cost., e che l'art. 25, secondo comma, non si estende alla custodia preventiva "in quanto forma di espiazione anticipata della sanzione detentiva", si afferma poi che la carcerazione preventiva "si risolve in una pena subita prima della definizione del processo"; tanto che "anche la legge, d'altra parte, la considera tale per certi effetti", com'è appunto il caso della conversione della custodia preventiva in pena, ai sensi dell'art. 137 del codice penale. La contraddittorietà non svanisce, solo perché si precisa che il ragionamento viene condotto e, "dal punto di vista dell'imputato", dato che la questione concerne appunto l'imputato. L'argomentazione va, poi, oltre il segno, in quanto il suo logico risultato sarebbe la cancellazione dalla Carta costituzionale dell'istituto della detenzione preventiva, perché proprio essa - indipendentemente dalla sua durata - "pur diversa, come s'è detto, dalla pena, si risolve per l'individuo in una restrizione totale della sua libertà ".
c) Questa Corte ha costantemente affermato, tra l'altro, che la carcerazione preventiva "ben può legittimamente essere disposta in vista della soddisfazione di esigenze di carattere cautelare e strettamente inerenti al processo" (sentenze nn. 64 e 96 del 1970, 74 e 147 del 1973, 146 del 1975, 88 del 1976); che "é giustificata da esigenze eminentemente processuali" (sentenza n. 68 del 1974); che "ha, evidentemente, tra le sue finalità, quella di evitare che l'inquisito o l'imputato distorca i fatti o inquini le prove, cioè, in definitiva, cerchi di eludere l'applicazione della proporzionata sanzione punitiva" (sentenza n. 26 del 1972); che "si inserisce nel processo", giacché "risponde a una sua ratio, vuole soddisfare concrete esigenze del processo" (sentenza n. 135 del 1972). Tale indirizzo giurisprudenziale, cui si é ispirata altresì la sentenza n. 1 del 1980, e cui, a decorrere dal 1975, ha aderito anche la Corte di cassazione, induce a non accogliere la concezione, emergente dalle ordinanze, della natura di diritto sostantivo dell'istituto della carcerazione preventiva. Né contro questo consolidato orientamento vale richiamare la contraria opinione, espressa dal Guardasigilli del 1931 ed invocata nelle ordinanze, secondo cui "le norme del codice di procedura penale che dispongono sulla libertà personale dell'imputato hanno carattere restrittivo, e però debbono soggiacere ai criteri di diritto transitorio propri del diritto penale materiale e di ogni altra legge che restringa il libero esercizio di diritti, e non a quelli del diritto penale processuale". E poiché inoltre nella specie si controverte più propriamente sul prolungamento di quest'ultima, giova ricordare ancora una volta che essa risulta disposta al dichiarato fine di ovviare alle "obiettive difficoltà che esistono per gli accertamenti istruttori e dibattimentali concernenti i reati" di terrorismo e di eversione.
Anche per quanto riguarda, infine, l'ulteriore affermazione - quella, secondo cui l'art. 25, secondo comma, Cost., dovrebbe interpretarsi nel senso della sua applicabilità alle norme processuali penali - si può, in aggiunta a quanto osservato in precedenza, far richiamo alla giurisprudenza, e precisamente alla sentenza della Corte di cassazione (Sez. V penale, n. 1159 del 1975), che riconosce la "natura meramente strumentale" della carcerazione preventiva e, quindi, l'applicazione del principio tempus regit actum. Il diverso avviso dei giudici a quibus viene fondato in definitiva su due argomenti: il confronto tra la formulazione dell'art. 25, secondo comma, Cost., e quella dell'art. 1 c.p.; l'asserto che l'attività giurisdizionale, valutata nel concreto, ha fondamentalmente funzione di garanzia, da cui deriva la logica conseguenza dell'assimilazione delle norme processuali penali alle norme sostanziali, quando si risolvano in danno dell'imputato.
Ora, sul motivo dedotto dalla comparazione tra i dati letterali dei due sopra richiamati articoli non pare necessario integrare la già esposta osservazione in contrario, anch'essa basata sui dati letterali, che le due formulazioni, a ben guardare, non si respingono. In ordine al secondo argomento, basterà aggiungere che la natura strumentale dell'istituto in parola, esattamente individuata dalla Corte di cassazione, oltre che impedire l'assimilazione tra il "fatto" e lo "strumento" per accertarne l'esistenza e la conformità al diritto, consente di cogliere nella sua completa prospettiva la funzione di garanzia della carcerazione preventiva, e del processo in genere, nel senso che non é garanzia solo dell'imputato, ma anche - e, prima - dell'attuazione della legge, della ordinata convivenza, della salvezza delle istituzioni. Se questo é, l'argomento dell'applicabilità dell'art. 25, secondo comma, Cost., anche alle norme processuali penali perde validità nella sua stessa impostazione, la quale viene fatta poggiare su un criterio palesemente riduttivo della realtà.
12. - L'applicazione del prolungamento dei termini massimi di durata della detenzione preventiva ai procedimenti in corso - si legge ancora nelle ordinanze in esame - viola l'art. 3, primo comma, Cost., nel senso che "crea disparità di trattamento irragionevoli e svincolate da qualsiasi motivo oggettivo di regolamentazione differenziata". Basti considerare che, nel caso di coimputati nello stesso processo, mentre l'uno può avere già riacquistato la libertà anteriormente all'entrata in vigore del decreto legge n. 625 del 1979, essendo scaduti i due anni previsti dalla precedente disciplina in materia, l'altro, in quanto catturato successivamente, perché "rimasto in un primo momento latitante o individuato nel corso dell'istruzione per sopravvenute acquisizioni probatorie", dovrà soffrire il prolungamento della detenzione preventiva. Eppure, secondo i giudici a quibus, si tratta di "situazioni identiche, nel fatto, nella contestazione del reato, nel provvedimento restrittivo della libertà".
La questione, i cui esatti termini consistono nel dubbio se la asserita disparità derivi effettivamente dalla legge ovvero da un elemento casuale, é inammissibile per irrilevanza, risultando che l'ipotesi non si é verificata nei procedimenti in corso dinanzi ai giudici a quibus.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 10 del decreto legge 15 dicembre 1979, n. 625 (misure urgenti per la tutela dell'ordine democratico e della sicurezza pubblica), convertito con modificazioni nella legge 6 febbraio 1980, n. 15, sollevata, in riferimento agli artt. 13, primo, secondo e quinto comma, e 27, secondo comma, Cost., dalla Corte di assise di Torino con l'ordinanza 3 maggio 1980 (Reg. ord. n. 453/1980);
b) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 11 del summenzionato decreto legge n. 625 del 1979, sollevata, in riferimento all'art. 3, primo comma, Cost., dalla Corte di assise di Torino con la medesima ordinanza di cui sopra e dal giudice istruttore presso il Tribunale di Padova con le ordinanze 21 luglio 1980 (Reg. ord. n. 673/1980) e 17 novembre 1980 (Reg. ord. n. 34/1981);
c) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 11 del decreto legge di cui sopra, sollevata, in riferimento agli artt. 13, primo, secondo e quinto comma, 25, secondo comma, e 27, secondo comma, Cost., dalla Corte di assise di Torino e dal giudice istruttore presso il Tribunale di Padova con le sopra richiamate ordinanze.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 gennaio 1982.
Leopoldo ELIA - Edoardo VOLTERRA - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Guglielmo ROEHRSSEN - Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto MALAGUGINI - Livio PALADIN - Arnaldo MACCARONE - Antonio LA PERGOLA - Virgilio ANDRIOLI - Giuseppe FERRARI - Francesco SAJA.
Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 1 febbraio 1982.