SENTENZA N. 64
ANNO 2023
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Silvana SCIARRA;
Giudici: Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D’ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale della legge della Regione Siciliana 13 aprile 2022, n. 8 (Istituzione della giornata della memoria dell’eruzione dell’Etna del 1669), e dell’art. 12, comma 58, della legge della Regione Siciliana 25 maggio 2022, n. 13 (Legge di stabilità regionale 2022-2024), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 13 giugno e il 26 luglio 2022, depositati in cancelleria il 14 giugno e il 26 luglio 2022, iscritti, rispettivamente, ai numeri 40 e 48 del registro ricorsi 2022 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 31 e 38, prima serie speciale, dell’anno 2022.
Visti gli atti di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell’udienza pubblica del 7 marzo 2023 il Giudice relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l’avvocato dello Stato Giancarlo Caselli per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Maria Concetta Caldara per la Regione Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio del 7 marzo 2023.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 13 giugno 2022 e depositato il 14 giugno 2022 (reg. ric. n. 40 del 2022), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’intera legge della Regione Siciliana 13 aprile 2022, n. 8 (Istituzione della giornata della memoria dell’eruzione dell’Etna del 1669) in riferimento all’art. 81, terzo comma, della Costituzione.
1.1.– La legge regionale impugnata istituisce la «giornata della memoria» dell’eruzione dell’Etna del 1669, da celebrarsi l’11 marzo di ogni anno, allo scopo di commemorare tale avvenimento ed incentivare, di conseguenza, la conoscenza del patrimonio storico, culturale ed ambientale del territorio dell’Etna e dei luoghi coinvolti dall’eruzione.
In particolare:
– l’art. 1 indica la data della celebrazione e ne individua le finalità nella promozione «[del]la conoscenza e [del]la valorizzazione del patrimonio storico, culturale e ambientale attinente agli avvenimenti legati all’eruzione dell’Etna del 1669»;
– l’art. 2 stabilisce che, nel perseguimento di tali finalità, la Regione promuove e favorisce la conoscenza dei fatti storici e dei luoghi interessati dall’eruzione, incentivandone lo sviluppo e la valorizzazione; dispone, in particolare, che siano favoriti «la conoscenza, da parte delle generazioni future, delle testimonianze delle condizioni di vita di epoche trascorse nei luoghi» (lettera c) interessati dall’eruzione, la loro scoperta «come mete del cicloturismo» (lettera d), «lo sviluppo di sinergie di rete tra soggetti pubblici e privati che operano a vario titolo per offrire servizi aggiuntivi e innovativi e migliorare la qualità dell’offerta» (lettera e), nonché, in collaborazione con le istituzioni scolastiche, le «attività didattiche e percorsi di studio e approfondimento dedicati alla conoscenza del patrimonio storico, culturale e ambientale dell’Etna» (lettera f);
– l’art. 3 elenca i «luoghi della memoria» strutturando, al riguardo, un apposito itinerario turistico e culturale denominato «La lava della “ruina” - percorso del 1669», disponendone l’inserimento nella «Carta regionale dei luoghi dell’identità e della memoria istituita presso il dipartimento regionale dei beni culturali e dell’identità siciliana»;
– l’art. 4 dispone l’adozione di iniziative di vario genere, oggetto di successiva individuazione nell’ambito di un apposito programma di durata quinquennale ed articolato per singole annualità entro il 30 giugno di ogni anno, da adottarsi mediante decreto dell’Assessore regionale per i beni culturali e l’identità siciliana, di concerto con l’Assessore regionale per il turismo, lo sport e lo spettacolo, sentiti gli enti locali territorialmente competenti, le imprese sociali e gli altri enti del Terzo settore iscritti nel registro unico nazionale del Terzo settore e le organizzazioni datoriali, con il quale vengono individuati gli indirizzi delle politiche regionali;
– l’art. 5 regola l’entrata in vigore della legge regionale.
1.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che, a fronte della previsione di un tale novero di attività e iniziative, la legge regionale impugnata non indica, nemmeno in via presuntiva, la quantificazione dei relativi oneri finanziari a carico dell’ente regionale e le risorse con le quali farvi fronte, pur in presenza di un evidente aggravio a carico del bilancio.
Di conseguenza, la stessa si pone in contrasto con l’obbligo di copertura finanziaria, di cui all’art. 81, comma terzo, Cost., che riguarda anche le leggi regionali dalle quali derivino nuovi o maggiori oneri a carico dei bilanci pubblici.
Il ricorrente indica anche, quali parametri interposti, l’art. 19, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica), a mente del quale le regioni e le province autonome sono tenute a indicare la copertura finanziaria delle leggi che prevedano nuovi o maggiori oneri, anche attraverso il conferimento di nuove funzioni o la disciplina di funzioni già attribuite, e l’art. 38, comma 1, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), ove è stabilito che le leggi regionali che prevedono spese a carattere continuativo quantifichino l’onere annuale previsto per ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio di previsione ed indichino l’onere a regime.
Richiama, infine, l’art. 14 del decreto del Presidente della Regione Siciliana 17 marzo 2004 (Testo coordinato delle norme in materia di bilancio e contabilità applicabili alla Regione siciliana), che contiene previsioni di analogo tenore.
1.3.– Infine, il ricorrente osserva che le rappresentate criticità non sono superate dalla successiva entrata in vigore della legge della Regione Siciliana 25 maggio 2022, n. 13 (Legge di stabilità regionale 2022-2024), il cui art. 12, comma 58, ha aggiunto alla legge regionale impugnata l’art. 4-bis, con effetto a decorrere dal 1° gennaio 2022 in base a quanto disposto dall’art. 19, comma 2, della medesima legge regionale.
La disposizione inserita, infatti, prevede che alla copertura degli oneri finanziari si faccia fronte «nei limiti degli stanziamenti del bilancio della Regione, con risorse regionali ed extraregionali» e, per tale effetto, il Ragioniere generale della Regione è autorizzato ad apportare le opportune variazioni al bilancio.
Ad avviso della difesa statale, tuttavia, siffatta previsione, per la sua assoluta genericità, non assicura alcuna copertura finanziaria agli oneri di spesa.
1.4.– La Regione Siciliana si è costituita in giudizio chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile per difetto di adeguata motivazione della censura e deducendone, in ogni caso, la non fondatezza.
Al riguardo, ha evidenziato – con richiamo ai lavori preparatori, e in particolare alla relazione tecnica allegata all’originario disegno di legge – che le norme impugnate non comportano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica regionale, poiché si limitano alla previsione di attività di promozione e svolgimento di percorsi di studi, ricerche ed eventi che si dovranno concretizzare attraverso le risorse disponibili a legislazione vigente; in tale ottica, del resto, rispetto al testo originario era stata eliminata la previsione di iniziative donde sarebbero potute derivare specifiche conseguenze in termini di aggravio economico-finanziario.
Ha inoltre richiamato il contenuto del citato art. 4-bis, assumendo che dallo stesso dovrebbe evincersi la sussistenza di copertura entro i limiti degli stanziamenti già apposti negli specifici capitoli di bilancio, in termini conformi alla previsione dell’art. 17, comma 1, della legge n. 196 del 2009, che legittimerebbe l’adozione di norme che comportano impegni finanziari da intendersi contenuti entro i limiti di spesa autorizzata.
2.– Con ricorso notificato e depositato il 26 luglio 2022 (reg. ric. n. 48 del 2022), il Presidente del Consiglio dei ministri ha formulato, tra le altre, espressa impugnazione del richiamato art. 12, comma 58, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, ribadendo le considerazioni già svolte nel primo ricorso.
2.1.– La Regione Siciliana si è costituita in giudizio, deducendo la non fondatezza del ricorso, anch’essa richiamando le argomentazioni già svolte nell’ambito del primo giudizio.
3.– In entrambi i giudizi, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria illustrativa contestando le difese regionali e riportandosi al contenuto dei ricorsi.
In particolare, ha ribadito che la prima legge regionale impugnata è priva di una relazione tecnica riferita all’articolato oggetto di definitiva approvazione e che l’intervento normativo sopravvenuto non fornisce specifiche indicazioni in ordine alla copertura finanziaria delle spese previste.
Considerato in diritto
1.– Con ricorso notificato il 13 giugno 2022 e depositato il successivo 14 giugno (reg. ric. n. 40 del 2022), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’intera legge reg. Siciliana n. 8 del 2022, in riferimento all’art. 81, terzo comma, Cost.
Il ricorrente osserva che la legge regionale impugnata – pur prevedendo l’adozione di varie ed articolate iniziative, soprattutto in un’ottica di promozione e valorizzazione del territorio, idonee a produrre un aggravio a carico del bilancio regionale – non indica, neppure in via presuntiva, la quantificazione dei relativi oneri e delle risorse con le quali farvi fronte.
2.– Con un secondo ricorso, notificato e depositato il 26 luglio 2022 (reg. ric. n. 48 del 2022), il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, tra gli altri, l’art. 12, comma 58, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, sempre per contrasto con l’art. 81, terzo comma, Cost.
La disposizione in questione ha aggiunto alla già citata legge reg. Siciliana n. 8 del 2022, con effetto a decorrere dal 1° gennaio 2022, l’art. 4-bis, a mente del quale gli oneri finanziari derivanti dalla predetta legge sono fronteggiati «nei limiti degli stanziamenti del bilancio della Regione, con risorse regionali ed extraregionali» e si autorizza il Ragioniere generale della Regione «ad apportare le opportune variazioni al bilancio della Regione».
Secondo il ricorrente, che in tal senso rinnova considerazioni già svolte con la prima impugnazione, tale previsione, per la sua assoluta genericità, non assicura alcuna copertura finanziaria agli oneri di spesa.
3.– Riservata a separate pronunce la decisione delle altre impugnative promosse con il secondo dei ricorsi indicati, entrambi gli atti di impugnazione hanno ad oggetto disposizioni facenti parte del medesimo testo normativo e concernenti la stessa materia; con gli stessi è promossa la medesima questione di legittimità costituzionale, sulla base di argomentazioni coincidenti.
Si può, pertanto, disporre la riunione dei giudizi, affinché siano definiti con un’unica pronuncia.
4.– In via preliminare, va disattesa l’eccezione di inammissibilità del primo ricorso, sollevata dalla difesa regionale in ragione del difetto di adeguata motivazione della censura, che sarebbe formulata senza alcuna «argomentazione di merito» e perciò in modo «ambiguo, indeterminato e contraddittorio».
4.1.– Invero, il ricorrente evidenzia con chiarezza i termini del contrasto ravvisato fra l’intero testo della legge impugnata e l’art. 81, terzo comma, Cost., rilevando che tutte le disposizioni, considerate nel loro complesso, prevedono l’adozione di iniziative e lo svolgimento di attività intrinsecamente idonee a produrre un aggravio del bilancio regionale, senza indicazione degli oneri che ne conseguono e delle risorse necessarie a farvi fronte.
La censura, pertanto, è ampiamente intelligibile e sufficientemente motivata, poiché trova corrispondenza in un corpo normativo rispetto ad essa omogeneo (in termini analoghi, sentenze n. 37 del 2021 e n. 236 del 2020).
D’altro canto, questa Corte ha più volte ritenuto ammissibili le questioni promosse in via principale avverso interi atti legislativi, sempre che le leggi impugnate siano «caratterizzate da normative omogenee e tutte coinvolte dalle censure» (sentenze n. 143 e n. 128 del 2020 e n. 194 del 2019).
È questo il caso della legge regionale impugnata, la quale, all’art. 1, si pone l’obiettivo di promuovere la conoscenza e la valorizzazione del patrimonio storico, culturale e ambientale siciliano attinente agli avvenimenti legati all’eruzione dell’Etna del 1669, attraverso la predisposizione di una serie di iniziative, per lo più a carattere culturale, che vengono poi partitamente individuate nelle disposizioni successive.
Decidere se tali disposizioni effettivamente ledano il parametro costituzionale evocato dal ricorrente, ed eventualmente quali di esse, è profilo che attiene al merito delle questioni e che non ne lambisce, invece, l’ammissibilità.
5.– Ciò posto, nel merito, la questione è fondata nei limiti che vengono di seguito precisati. Conviene, in tal senso, richiamare sinteticamente i principi ripetutamente affermati da questa Corte con riferimento alla previsione di cui all’art. 81, terzo comma, Cost.
5.1.– Si è osservato, anzitutto, che la mancata considerazione degli oneri vale a rendere la legge costituzionalmente illegittima per mancanza di copertura non soltanto per spese obbligatorie, ma anche se si tratta di oneri solo “ipotetici”, in quanto l’art. 81 Cost. «impone che, ogniqualvolta si introduca una previsione legislativa che possa, anche solo in via ipotetica, determinare nuove spese, occorr[e] sempre indicare i mezzi per farvi fronte» (ex multis, sentenze n. 155 del 2022, n. 163 del 2020 e n. 307 del 2013).
La copertura di nuove spese, inoltre, «deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri» (sentenze n. 307 del 2013 e n. 131 del 2012; in senso analogo, sentenza n. 183 del 2016).
A tali indicazioni non sfuggono le norme regionali, poiché «il legislatore regionale non può sottrarsi a quella fondamentale esigenza di chiarezza e solidità del bilancio cui l’art. 81 Cost. si ispira» (così la sentenza n. 307 del 2013; più di recente, sentenze n. 187 del 2022 e n. 244 del 2020).
5.2.– In relazione alle leggi regionali, poi, è stato precisato che il canone costituzionale dell’art. 81, terzo comma, Cost. «opera direttamente, a prescindere dall’esistenza di norme interposte» (ex plurimis, sentenze n. 200 del 2022, n. 226 del 2021, n. 26 del 2013 e, nello stesso senso, n. 124 del 2022).
Nondimeno, si è anche riconosciuto che sussistono plurime disposizioni «puntualmente attuative del precetto costituzionale» (sentenza n. 235 del 2020), fra le quali vanno annoverati l’art. 19, comma 2, della legge n. 196 del 2009, e l’art. 38, comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011, evocati dal ricorrente quali parametri interposti.
5.3.– La prima delle menzionate disposizioni, in particolare, stabilisce che le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano «sono tenute a indicare la copertura finanziaria alle leggi che prevedano nuovi o maggiori oneri a carico della loro finanza e della finanza di altre amministrazioni pubbliche» utilizzando, a tal fine, le metodologie di copertura previste dall’art. 17 della medesima legge n. 196 del 2009.
Quest’ultimo, al comma 3, prevede che gli atti normativi che comportino conseguenze finanziarie siano «corredati di una relazione tecnica, predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal Ministero dell’economia e delle finanze, sulla quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonché delle relative coperture, con la specificazione, per la spesa corrente e per le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale» e dell’onere complessivo in relazione agli obiettivi previsti.
Il successivo comma 6-bis precisa, poi, che «[p]er le disposizioni corredate di clausole di neutralità finanziaria, la relazione tecnica riporta la valutazione degli effetti derivanti dalle disposizioni medesime, i dati e gli elementi idonei a suffragare l’ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, attraverso l’indicazione dell’entità delle risorse già esistenti nel bilancio e delle relative unità gestionali, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime anche attraverso la loro riprogrammazione. In ogni caso, la clausola di neutralità finanziaria non può essere prevista nel caso di spese di natura obbligatoria».
5.4.– Infine, si è affermato che il canone costituzionale in questione non opera per le disposizioni prive del carattere di prescrittività e vincolatività in relazione al possibile impiego di risorse, in quanto «non stabilisc[ono] interventi idonei a recare nuovi oneri per il bilancio regionale» (sentenza n. 170 del 2020).
Si tratta di disposizioni munite di effetto precettivo, in quanto contengono la previsione di interventi, che tuttavia vengono demandati all’adozione di successive misure o futuri adempimenti, in termini che lasciano inalterate le prerogative di impiego delle risorse già previste dalla normativa vigente (ancora, sentenza n. 170 del 2020).
5.5.– Così tracciate le coordinate applicative del parametro costituzionale evocato, e passando allo scrutinio della questione, questa Corte osserva che l’art. 4 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2022, nel predisporre l’adozione – entro il 30 giugno di ogni anno, ed entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge per il primo anno – di un programma «con cui sono individuati gli indirizzi delle politiche regionali per la promozione della memoria dell’eruzione dell’Etna del 1669», di durata quinquennale e articolato per annualità, comporta una previsione di spesa a carico del bilancio regionale.
Tale previsione, infatti, comporta oneri e conseguenti spese aggiuntive necessarie alla realizzazione delle attività previste dal menzionato programma.
5.6.– In proposito, non è persuasivo l’argomento della difesa regionale in base al quale l’intera legge – e perciò anche la disposizione in questione – avrebbe natura meramente programmatica; l’aver demandato all’adozione di un successivo programma la concreta definizione delle iniziative da realizzare nell’ambito degli obiettivi stabiliti, infatti, non poteva esimere il legislatore regionale dal prevedere, in ogni caso, la copertura di spesa che necessariamente ne consegue.
Di ciò, del resto, è miglior prova il fatto che lo stesso legislatore regionale sia successivamente intervenuto con il menzionato art. 4-bis, con il quale ha espressamente previsto che, già a partire dall’anno in corso, «alla copertura degli oneri finanziari derivanti dalla presente legge si fa fronte nei limiti degli stanziamenti del bilancio della Regione, con risorse regionali ed extraregionali».
Una tale previsione, infatti, per un verso evidenzia la sussistenza di un impegno attuale di spesa; ma, per altro verso, non è idonea, per la genericità della sua formulazione, a garantire con il necessario grado di certezza che ogni spesa cui essa si riferisce trovi adeguata copertura.
Né, infine, l’individuazione della copertura è desumibile dalla relazione tecnica da allegare alla legge regionale impugnata, che nel caso di specie è mancante; e ciò quantunque, come più sopra osservato, la relativa allegazione sia necessaria, ai fini di escludere la violazione del parametro costituzionale evocato, anche in presenza di una legge regionale munita di clausola di neutralità finanziaria (sentenze n. 124 del 2022, n. 163 del 2020 e n. 227 del 2019).
5.7.– Emerge, quindi, con chiarezza il contrasto degli artt. 4 e 4-bis della legge reg. Siciliana n. 8 del 2022, il secondo dei quali introdotto dall’art. 12, comma 58, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, con il precetto posto dall’art. 81, terzo comma, Cost., concernente l’obbligo per ogni legge comportante maggiori oneri di provvedere ai mezzi finanziari per farvi fronte.
6.– A diverse conclusioni si può pervenire con riferimento alle restanti previsioni della legge regionale impugnata.
Venuto meno il programma di cui agli artt. 4 e 4-bis, per effetto della presente declaratoria di illegittimità costituzionale, gli interventi di cui agli artt. 1, 2, 3 e 5 non autorizzano, né potrebbero autorizzare, alcuna spesa aggiuntiva.
6.1.– In particolare, l’istituzione della «giornata della memoria», di cui all’art. 1 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2022, e l’individuazione dei «luoghi della memoria», contenuta nel successivo art. 3, appaiono espressive delle finalità di valorizzazione del patrimonio territoriale, culturale, storico e identitario sottese all’intero intervento normativo; a tali previsioni, pertanto, non può essere ritenuto coessenziale l’utilizzo di risorse regionali, neppure in via ipotetica.
L’art. 2, poi, indica le modalità con le quali le citate finalità saranno perseguite, tracciando gli obiettivi programmatici della ricorrenza istituita – quali la conoscenza dei fatti storici, la promozione del turismo nei luoghi interessati dall’accadimento, l’organizzazione di attività didattiche e percorsi di studio – in termini che non si traducono in una disciplina sostanziale immediatamente applicabile, ma, piuttosto, in una normazione di indirizzo rivolta alla stessa Regione.
L’art. 5, infine, limitandosi a regolare l’entrata in vigore della legge regionale nel suo complesso, non ha alcun profilo di interferenza con le previsioni di spesa.
6.2.– Si tratta, dunque, di disposizioni contenenti l’enunciazione delle finalità dell’intervento normativo e degli strumenti per perseguirle, con le correlate indicazioni organizzative rivolte agli uffici.
Tali disposizioni non sono foriere di nuovi oneri a carico della Regione, né istituiscono, per il futuro, spese a carattere obbligatorio (sentenze n. 57 e n. 48 del 2023).
Resta comunque fermo che qualunque attuazione di tale normazione di indirizzo dovrà essere supportata da idonea disposizione di legge regionale, recante adeguata quantificazione e relativa copertura (sentenza n. 48 del 2023).
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso iscritto al n. 48 del registro ricorsi 2022;
riuniti i giudizi;
1) dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 4 e 4-bis, della legge della Regione Siciliana 13 aprile 2022, n. 8 (Istituzione della giornata della memoria dell’eruzione dell’Etna del 1669), il secondo dei quali introdotto dall’art. 12, comma 58, della legge della Regione Siciliana 25 maggio 2022, n. 13 (Legge di stabilità regionale 2022-2024);
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3 e 5, della legge reg. Siciliana n. 8 del 2022, promosse, in riferimento all’art. 81, terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso iscritto al n. 40 del registro ricorsi 2022.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2023.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 7 aprile 2023.