SENTENZA N.333
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 17 della legge 2 aprile 1968, n. 475 (), in relazione all'art. 110 del T.U. approvato con r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (Testo unico delle leggi sanitarie), promossi con le seguenti ordinanze:
1) n. 2 ordinanze emesse il 29 giugno 1983 dalla Corte di Cassazione- Sezioni unite civili - sui ricorsi proposti da Nuti Piero contro Scalas Angela e da Mossa Maria Laura contro Fodde Maria Margherita, iscritte ai nn. 1007 e 1008 del registro ordinanze 1983 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 102 e 95 dell'anno 1984;
2) ordinanza emessa il 21 dicembre 1983 dal Tribunale di Messina nel procedimento civile vertente tra Manicastri Rosalia e Iacopino Filippo ed altro, iscritta al n. 483 del registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 259 dell'anno 1984;
3) ordinanza emessa il 3 luglio 1984 dalla Corte di Cassazione sui ricorsi riuniti proposti da Palumbo Maria Raffaella contro Teresi Ignazio e da Teresi Ignazio contro Palumbo Maria Raffaella, iscritta al n. 1297 del registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 113 bis dell'anno 1985;
4) ordinanza emessa il 12 novembre 1984 dal giudice istruttore presso il Tribunale di Vicenza nel procedimento civile vertente tra Mattiello Mario e De Antoni Antonio, iscritta al n. 89 del registro ordinanze 1985 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 155 bis dell'anno 1985;
5) ordinanza emessa il 7 novembre 1985 dal Tribunale di Bergamo nel procedimento civile vertente tra Gagliardi Giulio Cesare e Laurora Baccanelli Angela ed altro, iscritta al n. 124 del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28/prima serie speciale dell'anno 1986;
6) ordinanza emessa il 24 novembre 1986 dal Tribunale di Trapani nel procedimento civile vertente tra Napoli Maria Antonia e Bonanno Conti Cinzia, iscritta al n. 16 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11/prima serie speciale dell'anno 1987.
Visto l'atto di costituzione di Manicastri Rosalia;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice relatore Mauro Ferri;
udito l'avv. Enzo Silvestri per Manicastri Rosalia.
Considerato in diritto
l. - I giudizi, avendo ad oggetto la medesima norma di legge, vanno riuniti e decisi con unica sentenza.
2.-La Corte é chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale dell'art. 17 della legge 2 aprile 1968 n. 475. Tale norma, secondo la interpretazione delle Sezioni unite civili della Corte di Cassazione, seguita dagli altri giudici remittenti, estende ai gestori provvisori di farmacie di nuova istituzione le disposizioni previste dall'art. 110 del T.U. sulle leggi sanitarie approvato con R.D. 27 luglio 1934 n. 1265 per i concessionari titolari di farmacie non di nuova istituzione.
Le Sezioni unite civili (ord. 1007/83 e 1008/83), la Ia Sezione civile della Corte di Cassazione (ord. 1297/84), il giudice istruttore civile presso il Tribunale di Vicenza (ord. 89/85), il Tribunale di Bergamo (ord. 214/86) e il Tribunale di Trapani (ord. 16/87) denunciano la violazione dell'art. 3 Cost. perchè, non essendo prevista nella norma impugnata, ai fini della regolamentazione dell'indennità di avviamento, anche la posizione dei gestori provvisori delle farmacie di non nuova istituzione, si darebbe luogo ad una ingiustificata disparità di trattamento fra i detti gestori e quelli di farmacie di nuova istituzione.
Il Tribunale di Messina invece, (ord. 483/84), denuncia anch'esso una violazione dell'art. 3 Cost., che deriverebbe tuttavia da considerazioni opposte e molteplici, in base alle quali l'estensione della regolamentazione dell'indennità di avviamento ai gestori provvisori di farmacie di nuova istituzione, voluta dalla norma impugnata, concreterebbe vuoi una identica disciplina per situazioni sostanzialmente diverse, vuoi una disparità di trattamento per situazioni eguali. Lo stesso giudice a quo denuncia anche una violazione dell'art. 23 Cost., perchè la norma impugnata porrebbe in essere l'onere di una rilevante prestazione patrimoniale in dipendenza di un provvedimento discrezionale della Pubblica Amministrazione.
In buona sostanza, il primo gruppo di ordinanze remittenti lamenta che l'art. 17 della citata legge n. 475 del 1968 estenda la disciplina dell'indennità di avviamento soltanto ai gestori provvisori di farmacie di nuova istituzione, e non anche a coloro che comunque abbiano in via provvisoria gestito qualsiasi farmacia; al contrario, l'ordinanza 483/84 del Tribunale di Messina si duole che la norma impugnata attribuisca il diritto a percepire l'indennità di avviamento ai gestori provvisori di farmacie di nuova istituzione, sostenendo che tale regolamentazione non dovrebbe applicarsi ai gestori provvisori di farmacie, specie se di nuova istituzione.
3.-Preliminarmente questa Corte deve dichiarare inammissibile la questione sollevata dal giudice istruttore civile presso il Tribunale di Vicenza per carenza di legittimazione del giudice remittente. E' giurisprudenza consolidata della Corte costituzionale (v. sentenze nn. 109 del 1962, 44 del 1963, 11 del 1964, 90 del 1968, 60 del 1970, 125 del 1980) che .
Nel caso in esame l'applicazione della norma di legge censurata attiene alla decisione sul merito della controversia, di competenza non del giudice istruttore, ma del collegio; ne discende perciò necessariamente la dichiarazione di inammissibilità.
4.-Le differenti prospettazioni della questione di legittimità costituzionale dell'art. 17 della legge 2 aprile 1968 n. 475 vanno ora esaminate in ordine di antecedenza logica; ed alla stregua di tale criterio, é d'uopo primieramente verificare la eventuale fondatezza della censura proposta dall'ordinanza 483/84 del Tribunale di Messina: infatti, se essa dovesse trovare accoglimento, ne seguirebbe la pronuncia di illegittimità costituzionale della norma che attribuisce ai gestori provvisori di farmacie di nuova istituzione i diritti previsti dall'art. 110 del T.U. delle leggi sanitarie per i titolari di farmacie, di guisa che verrebbe a mancare il presupposto su cui si fonda la questione sollevata dai giudici a quibus del primo gruppo di ordinanze, vale a dire la disparità di trattamento tra i gestori di farmacie di nuova istituzione e coloro che hanno gestito provvisoriamente farmacie già esistenti e funzionanti precedentemente.
4.l.-Venendo dunque ad esaminare la questione sollevata dal Tribunale di Messina sotto i diversi profili, va innanzitutto tenuto presente che pur muovendo da una interpretazione della norma in esame non dissimile da quella enunciata nelle due ordinanze di rinvio della Cassazione a Sezioni unite, (ed e secondo quest'ultima interpretazione, adottata nella massima istanza dal giudice cui spetta assicurare l'uniformità di interpretazione della legge, che questa Corte deve valutare la norma stessa, al fine di verificarne la legittimità costituzionale), il giudice a quo finisce per discostarsene, aderendo, per quanto riguarda il problema della natura dell'indennità di avviamento, alla teoria che ne ravvisa il fondamento non nell'impulso e nello sviluppo economico commerciale dell'esercizio farmaceutico, bensì nel fatto che il titolare cessante dell'esercizio dovrebbe essere per così dire compensato o risarcito, giacche rendendolo disponibile per decadenza o per morte ne rende possibile il passaggio ad altri; ovvero perchè verrebbe a perdere una fonte di sostentamento su cui aveva fatto affidamento.
Tenendo dunque presente che l'indennità di avviamento va considerata alla stregua della interpretazione fatta propria dalla Cassazione a Sezioni unite, che, come si é detto, é quella fondata sull'incremento dell'attività dell'esercizio, é agevole constatare l'inconsistenza della prima ipotesi di presunta violazione dell'art. 3 Cost. cui darebbe luogo l'attribuzione del diritto a percepire l'indennità di avviamento al gestore provvisorio di farmacia di nuova istituzione.
Ed invero, l'asserita violazione del principio di eguaglianza per l'equiparazione del gestore provvisorio di farmacia di nuova istituzione alla posizione del precedente titolare di farmacia non di nuova istituzione, consisterebbe nell'essere state sottoposte ad identica disciplina situazioni sostanzialmente diverse; ma la diversità delle due situazioni, (scil. del gestore provvisorio e del titolare), viene meno quando si consideri l'indennità di avviamento, secondo l'interpretazione della Cassazione a Sezioni unite, come corrispettivo dell'incremento di attività dell'esercizio; e comunque, anche a voler concedere che le due posizioni conservino qualche elemento di differenziazione, non può essere minimamente censurata la scelta di equipararle, scelta che rientra nella sfera di discrezionalità del legislatore, il quale ha operato secondo criteri certamente non irrazionali.
Sotto questo profilo la questione deve dunque essere dichiarata infondata.
4.2. - Il successivo profilo, che lamenta una violazione del principio di eguaglianza, in quanto l'assegnatario della farmacia di nuova istituzione sarebbe obbligato ad una prestazione patrimoniale in favore del gestore provvisorio senza alcuna valida ragione, , appare parimenti privo di consistenza, poichè anch'esso si appoggia ad una interpretazione dell'indennità di avviamento opposta a quella della Cassazione a Sezioni unite, e non presenta comunque alcun apprezzabile collegamento col precetto costituzionale contenuto nell'art. 3. Anche sotto questo profilo la questione va dichiarata infondata.
4.3.-Segue la prospettazione di una possibile disparità di trattamento fra concorrenti a farmacie di nuova istituzione, a seconda che queste siano state date o no in gestione provvisoria, ed in particolare nel caso in cui l'affidamento in gestione provvisoria sia avvenuto dopo l'emanazione del bando di concorso.
Anche sotto il suesposto profilo non é dato riscontrare l'asserita disparità di trattamento: infatti, l'assegnatario di nuova farmacia data in gestione provvisoria dovrà corrispondere l'indennità di avviamento, ma usufruirà, rispetto a coloro che non si trovino a subire quest'onere, del vantaggio di disporre di un esercizio già impiantato ed avviato; il fatto poi che la gestione provvisoria sia disposta dopo l'emanazione del bando di concorso non muta i termini del problema, salvo eventuali vizi di legittimità del provvedimento di assegnazione, da far valere, ove sussista l'interesse, dinanzi al giudice amministrativo. Pertanto sotto questo profilo la questione e parimenti infondata.
4.4.-Quanto alla questione sollevata in riferimento all'art. 23 Cost. appare quantomeno dubbio che l'indennità in questione possa qualificarsi come prestazione patrimoniale imposta ai sensi della citata norma costituzionale.
In ogni caso basterà osservare che il costante orientamento della Corte ha stabilito che il precetto costituzionale deve ritenersi rispettato allorquando la legge che prevede l'imposizione della prestazione ne indichi altresì criteri, condizioni, limiti e controlli tali da non lasciarne arbitraria la determinazione (sentt. nn. 4, 30 e 47 del 1957, n. 36 del 1959, n. 70 del 1960, n. 159 del 1985, n. 34 del 1986). Nel caso in esame l'obbligo di corrispondere l'indennità di avviamento al gestore provvisorio di farmacia di nuova istituzione discende direttamente dalla legge, e precisamente dalla norma impugnata, che ne determina compiutamente criteri e modalità di corresponsione. Tutt'altro oggetto hanno invece i provvedimenti della P.A. che valgono ad identificare nel caso concreto i soggetti che sia in qualità di titolari, sia in qualità di gestori provvisori, sono abilitati ad assicurare la continuità del servizio farmaceutico. Gli oneri ed i diritti scaturenti da tale rapporto sono regolati direttamente dalla norma di legge.
La censura é quindi priva di qualsivoglia consistenza e va dichiarata infondata.
4.5.-Il giudice remittente ipotizza ancora la violazione dell'art.
3 Cost., per disparità di trattamento tra concorrenti ad una stessa farmacia di nuova istituzione, qualora il gestore provvisorio della stessa sia anch'egli tra i concorrenti, venendo cosi a trovarsi in evidente vantaggio rispetto agli altri aspiranti.
Anche cosi impostata la questione non presenta alcun fondamento.
Infatti la possibilità che il gestore provvisorio di farmacia di nuova istituzione sia fra i concorrenti alla titolarità della farmacia stessa non può certamente essere ritenuta in contrasto col principio di eguaglianza; e comunque una siffatta ipotesi non ha alcun nesso con la norma della cui legittimità costituzionale si dubita, in quanto l'art. 17 della legge n. 475 del 1968 dispone soltanto, come é stato detto, la estensione della disciplina dell'indennità di avviamento ai gestori provvisori di farmacie di nuova istituzione.
4.6.-Infondata deve pure essere dichiarata la questione sotto l'ultimo profilo avanzato dal giudice a quo, vale a dire la disparità di trattamento che si verificherebbe tra gestori provvisori a causa della possibile diversa durata della gestione stessa e della conseguente diversa entità dell'incremento realizzato e, correlativamente, tra l'assegnatario che subentri a chi abbia gestito per lungo tempo, avvantaggiandosi di detto incremento, e l'assegnatario che subentri a chi tale gestione abbia operato per un breve periodo senza alcun vantaggio apprezzabile: in tutti i casi infatti l'indennità di avviamento dovrebbe essere commisurata a tre annualità di reddito ai sensi dell'art. 110 del T.U. delle leggi sanitarie.
L'assunto fonda sul presupposto di una indennità di avviamento pressochè uguale nella misura, salvo qualche lieve irrilevante variazione, dovuta al calcolo del reddito medio annuale.
Il presupposto é chiaramente erroneo giacchè, coerentemente all'interpretazione che lega l'indennità di avviamento all'incremento di attività dell'esercizio, e quindi alla futura redditività, la misura dell'indennità risulta sufficientemente differenziata in quanto proporzionale al reddito medio effettivamente conseguito nei diversi casi.
Nell'ipotesi poi che la gestione provvisoria della farmacia si sia protratta per un periodo di tempo inferiore a tre anni spetterà al giudice di merito valutare se l'ammontare dell'indennità debba essere proporzionalmente ridotto.
5. - Sgombrato il campo dalla questione sollevata dal Tribunale di Messina, si può passare all'esame della questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Cassazione a Sezioni unite civili, pressochè testualmente ripresa dalle altre ordinanze del primo gruppo, come é stato precisato all'inizio.
La Cassazione e gli altri giudici a quibus prospettano, come si é detto, una violazione dell'art. 3 Cost. per disparità di trattamento fra il gestore provvisorio di farmacia di nuova istituzione, cui l'art. 17 della legge n. 475 del 1968 estende il diritto all'indennità di avviamento prevista dall'art. 110 del T.U. delle leggi sanitarie, ed il gestore provvisorio di farmacia già preesistente e funzionante, al quale, (secondo l'interpretazione delle Sezioni unite, seguita dagli altri giudici remittenti, e comunque non sindacabile in questa sede), tale diritto non é esteso.
La questione é fondata.
Tenuto per fermo che il fondamento di detta indennità consiste nell'incremento o addirittura nella creazione del bene fondamentale dell'avviamento, rilevano le Sezioni unite che .
Tale assunto deve essere condiviso: una volta perciò che il legislatore ha equiparato, agli effetti anzidetti, il gestore provvisorio di farmacie di nuova istituzione al titolare di farmacia, la mancata estensione di tale equiparazione ai gestori provvisori di farmacie non di nuova istituzione costituisce una ingiustificata e irrazionale disparità di trattamento in contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
Occorre infine sottolineare che le Sezioni unite hanno giustamente formulato la questione in termini di , in quanto la estensione ai medesimi della previsione contenuta nella norma censurata non può non comprendere, insieme ai diritti nei confronti dell'assegnatario subentrante, anche i corrispondenti obblighi verso il precedente titolare ai sensi dell'art. 110 del T.U. delle leggi sanitarie.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
a) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 17 della legge 2 aprile 1968 n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico) sollevata dal giudice istruttore civile presso il Tribunale di Vicenza con ordinanza emessa il 12 novembre 1984 (R.O. 89/1985) in riferimento all'art. 3 della Costituzione;
b) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 17 della legge 2 aprile 1968 n. 475 come sollevata dal Tribunale di Messina con ordinanza del 21 dicembre 1983 (R.O. 483/1984) in riferimento agli artt. 3 e 23 della Costituzione;
c) dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 17 della legge 2 aprile 1968 n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico), nella parte in cui non prevede anche per i gestori provvisori di farmacie non di nuova istituzione la regolamentazione dell'indennità di avviamento prevista dall'art. 110 del T.U. delle leggi sanitarie approvato con R.D. 27 luglio 1934 n. 1265.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 11/03/88.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Mauro FERRI, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 24 Marzo 1988.