SENTENZA N. 122
ANNO 2013
Commento alla decisione di
Paolo Colasante
per g.c. dell’Osservatorio AIC
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Franco GALLO Presidente
- Luigi MAZZELLA Giudice
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
- Alessandro CRISCUOLO ”
- Paolo GROSSI ”
- Giorgio LATTANZI ”
- Aldo CAROSI ”
- Marta CARTABIA ”
- Sergio MATTARELLA ”
- Mario Rosario MORELLI ”
- Giancarlo CORAGGIO ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito della nota del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti 19 giugno 2012, prot. n. 5438, promosso
dalla Provincia autonoma di Trento con ricorso notificato il 9 agosto
2012, depositato in cancelleria il 17 agosto 2012 ed iscritto al n. 8 del
registro conflitti tra enti 2012.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 7 maggio 2013 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon
per la Provincia autonoma di Trento e l’avvocato dello Stato Giacomo Aiello per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto
in fatto
1.– Con ricorso notificato il 9 agosto 2012 e depositato
il successivo 17 agosto, la Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente pro tempore, ha proposto
conflitto di attribuzione nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione: a) alla nota del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 19 giugno 2012, prot. n. 5438, ricevuta dalla Presidenza della Provincia il
27 giugno 2012; b) agli «atti in essa citati, e tra questi in particolare [all]’atto, formale o informale, del Ministro delle
infrastrutture e trasporti, citato nella predetta nota e mai prima reso noto
alla ricorrente Provincia, attraverso il quale "in sede di esame in prima
lettura da parte del Consiglio trasporti e telecomunicazioni del 22 marzo u.s.,
l’Italia ha espresso il definitivo parere favorevole riguardo alla proposta di
regolamento COM(2011)650”, nella parte in cui tale proposta comprende la
realizzazione della "Valdastico Nord”»; c)
a «tutti gli eventuali altri atti o attività, mai comunicati alla
ricorrente Provincia, dai quali risulta, mediante l’inserimento nella Rete
europea, la definitiva intenzione del Governo di procedere alla realizzazione
dell’autostrada "Valdastico Nord” a prescindere dalla necessaria intesa con la
Provincia di Trento».
Secondo la ricorrente, gli
atti impugnati violerebbero gli articoli
117 e 118 della Costituzione; l’art. 8, numeri 5), 6), 17) e 18), e gli artt.
14 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige); gli artt. 19 e 20 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale
per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche);
l’art. 1 della legge 21 dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi
strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive);
infine, il principio di leale collaborazione.
1.1.– Preliminarmente, la difesa provinciale
ricostruisce le vicende relative alla realizzazione dell’autostrada "Valdastico
Nord”, ricordando come la Corte costituzionale sia già stata investita di
questione analoga a quella odierna con due conflitti di attribuzione (reg. confl. enti n. 5 e n. 6 del 2010) decisi con la sentenza n. 62 del
2011. Entrambi i conflitti, pur avendo ad oggetto atti differenti,
attenevano «alla progettazione e alla realizzazione del tronco
Trento-Valdastico-Piovene Rocchette (cosiddetto Valdastico Nord) dell’autostrada
A/31», e in entrambi i giudizi la Provincia autonoma ricorrente si doleva «del
suo mancato coinvolgimento nella fase di individuazione e progettazione
dell’opera».
Con la sentenza citata la Corte costituzionale ha,
tra l’altro, dichiarato cessata la materia del contendere in quanto, nelle more
del giudizio, «lo Stato ha dichiarato, per mezzo del Ministero delle
infrastrutture, in un documento ufficiale, che l’autostrada in questione non
può essere realizzata senza previa intesa, sia in quanto l’opera è inserita nel
Programma Infrastrutture Strategiche (per il quale l’intesa stessa è prescritta
dall’art. 1, comma 1, della legge n. 443 del 2001), sia, più in generale, per
il rispetto dovuto allo statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol
ed alle sue norme di attuazione. Di conseguenza, nessun organo o soggetto
riconducibile allo Stato – e quindi la stessa ANAS – può procedere alla
realizzazione dell’opera suddetta senza acquisire preventivamente l’intesa
della Provincia autonoma di Trento».
Quest’ultima sottolinea altresì come la Corte abbia
precisato che «non sono richieste due intese, ma che la medesima intesa è
necessaria a doppio titolo, sia per effetto della norma di attuazione citata
sia per effetto dell’art. 1, comma 1, della legge n. 443 del 2001».
La ricorrente richiama, inoltre, quanto affermato
dalla Corte in relazione al bando di concorso per la progettazione provvisoria
e definitiva dell’opera, impugnato in via consequenziale nei conflitti definiti
con la sentenza
n. 62 del 2011: «si deve ritenere che lo stesso non possieda una lesività
attuale, come affermato peraltro dal giudice amministrativo adito dalla stessa
Provincia autonoma di Trento. Solo se alla programmazione e progettazione
dovessero seguire concreti atti di realizzazione dell’opera sarebbe
indispensabile l’intesa con la Provincia stessa, la cui mancanza avrebbe
l’effetto di arrestare il procedimento».
In definitiva, la difesa provinciale assume che, a
seguito della richiamata decisione, si possa ritenere «acquisita e riconosciuta
a tutti i livelli la necessità dell’intesa [con la Provincia] al fine della
realizzazione della Valdastico Nord».
1.2.– La ricorrente aggiunge che la necessità di
siffatta intesa è stata ulteriormente confermata in una serie di atti posti in
essere successivamente alla pronunzia della Corte costituzionale. Sono
richiamati, in particolare, il verbale della conferenza di servizi svoltasi
presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in data 24 aprile 2012
e le osservazioni predisposte dalla Provincia autonoma di Trento in occasione
di questa conferenza, trasmesse con nota del 23 aprile 2012.
1.3.– A fronte di siffatte univoche indicazioni
circa la necessità dell’intesa con la Provincia ricorrente, quest’ultima
sottolinea come la nota 19 giugno 2012, prot. n.
5438, oggetto dell’odierno conflitto, si ponga in termini di netta
discontinuità con tali indicazioni.
In particolare, con la nota impugnata, la Direzione
Generale per lo sviluppo del territorio, la programmazione ed i progetti
internazionali del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha comunicato
alla Provincia autonoma di Trento che, nell’ambito del processo di definizione
dei nuovi regolamenti TEN-T, e segnatamente del regolamento COM(2011)650 e del
regolamento COM(2011)655, il Ministero «ha identificato, a livello nazionale,
gli elementi costitutivi della rete TEN-T da sottoporre alla Commissione
europea, per ciascuna modalità di trasporto».
La nota in oggetto richiama ulteriori documenti
(allegati alla medesima ma non al ricorso per conflitto), fra cui una
precedente nota ministeriale del 22 luglio 2010, la proposta dell’ANAS dell’8
settembre 2010 (di inserimento della Valdastico Nord nella nuova rete TEN) e la
nota della Direzione Generale per le infrastrutture stradali del Ministero del
6 dicembre 2010, con cui sono stati richiesti all’ANAS i dati necessari e sono
state indicate le proposte da inserire nella comprehensive network (rete globale).
La nota 19 giugno 2012, prot.
n. 5438, riassume, altresì, le tappe fondamentali dei negoziati con la
Commissione europea aventi ad oggetto la predetta questione, e sottolinea che
«in sede di esame in prima lettura da parte del Consiglio trasporti e telecomunicazioni
del 22 marzo [2012], l’Italia ha espresso il definitivo parere favorevole
riguardo alla proposta di regolamento COM(2011)650, sulla quale è attualmente
in corso l’istruttoria da parte delle competenti commissioni del Parlamento
europeo».
La Provincia autonoma di Trento stigmatizza, in
particolare, le seguenti affermazioni contenute nella nota: «Per effetto delle
attività sopra sommariamente descritte, nella cartografia che correda il
regolamento COM(2011)650, e, segnatamente nella mappa n. 8 "stradale”, è
presente la sezione relativa all’autostrada A/31 Valdastico come sezione
autostradale pianificata all’interno della rete comprehensive TEN-T nazionale».
In relazione a quanto appena riportato, la
ricorrente si duole di non essere mai stata coinvolta durante il processo
decisionale, come risulta, peraltro, nella parte conclusiva della nota stessa.
Tutto ciò determinerebbe, nella prospettiva della Provincia, la lesione delle
sue prerogative costituzionali.
1.4.– Quanto alla lesività della nota 19 giugno
2012, prot. n. 5438, la difesa provinciale ritiene
che essa contenga «una chiara manifestazione di volontà […] nel senso di
ritenere non necessaria l’intesa della Provincia di Trento per la
manifestazione al livello europeo della determinazione italiana di realizzare
la Valdastico Nord».
Al riguardo, la ricorrente sottolinea che, qualora
«al livello europeo venisse sancito l’obbligo di realizzare compiutamente la
rete, il sorgere di tale obbligo verrebbe a contraddire la necessità della
previa intesa con la ricorrente Provincia»; sarebbe significativa, in
proposito, la determinazione di sostituire la precedente disciplina, dettata da
una decisione, con una recata da un regolamento, approvato seguendo la
procedura legislativa ordinaria, al fine dichiarato di «garantire che gli
orientamenti siano vincolanti per tutti».
In questo contesto, il mancato coinvolgimento della
Provincia autonoma costituirebbe una illegittima lesione delle sue competenze.
Sussisterebbero, pertanto, i presupposti per l’instaurazione di un conflitto di
attribuzione, che, per costante giurisprudenza, può essere innescato da
«qualsiasi comportamento significante, imputabile allo Stato o alla Regione,
che sia dotato di efficacia e rilevanza esterna e che – anche se preparatorio o
non definitivo – sia comunque diretto "ad esprimere in modo chiaro ed
inequivoco la pretesa di esercitare una data competenza, il cui svolgimento
possa determinare una invasione nella altrui sfera di attribuzioni o, comunque,
una menomazione altrettanto attuale delle possibilità di esercizio della
medesima”» (è richiamata la sentenza n. 332 del
2011 della Corte costituzionale).
1.5.– In merito ai parametri costituzionali asseritamente violati, la Provincia autonoma sottolinea di
essere dotata di potestà legislativa primaria in materia di urbanistica e piani
regolatori (art. 8, numero 5, del d.P.R. n. 670 del
1972), tutela del paesaggio (art. 8, numero 6), viabilità, acquedotti e lavori pubblici
di interesse provinciale (art. 8, numero 17), comunicazioni e trasporti di
interesse provinciale, compresi la regolamentazione tecnica e l’esercizio degli
impianti di funivia (art. 8, numero 18). Nelle medesime materie la Provincia è
altresì titolare delle relative competenze amministrative.
Inoltre, l’art. 14 dello
statuto speciale prevede l’obbligatorietà del parere della Provincia «per le concessioni in materia di comunicazioni e
trasporti riguardanti linee che attraversano il territorio provinciale».
Le norme statutarie anzidette hanno trovato
attuazione con il d.P.R. n. 381 del 1974, il cui art.
19, primo comma, lettera b), fa salva
«la competenza degli organi statali in ordine alle autostrade che si estendono
oltre il territorio della provincia, salva la necessità dell’intesa con la
provincia interessata per quelle il cui tracciato interessi soltanto il
territorio provinciale e quello di una regione finitima». Il successivo art. 20
aggiunge che «Ai fini dell’attuazione del piano urbanistico provinciale e dei
piani territoriali di coordinamento, nel rispetto delle relative competenze,
gli interventi di spettanza dello Stato in materia di viabilità, linee
ferroviarie e aerodromi, anche se realizzati a mezzo di aziende autonome, sono
effettuati previa intesa con la provincia interessata».
Peraltro, la violazione delle competenze
costituzionali della Provincia sarebbe rinvenibile anche qualora si ritenessero
applicabili a quest’ultima le norme di cui agli artt. 117, terzo comma, e 118
Cost., in virtù della clausola di maggior favore recata dall’art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
La difesa provinciale aggiunge che le anzidette
competenze della ricorrente hanno trovato esplicito riconoscimento nella
sentenza n. 62
del 2011, ove la Corte costituzionale ha ribadito la necessità dell’intesa
«a doppio titolo», cioè sia per effetto delle norme statutarie e di attuazione
statutaria, sia per effetto di quanto previsto dall’art. 1 della legge n. 443
del 2001.
In particolare, l’art. 1, comma 1, di quest’ultima
legge stabilisce che l’individuazione delle infrastrutture pubbliche e private,
e degli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale
è operata, a mezzo di un programma predisposto dal Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, d’intesa con i Ministri competenti e le Regioni
o Province autonome interessate. Al comma 2 del medesimo articolo si individua,
tra i principi e criteri direttivi, la necessità dell’intesa, con la Regione o
la Provincia autonoma competente, per la localizzazione dell’opera. Infine, il
comma 5 fa salve le competenze delle Regioni a statuto speciale e delle
Province autonome previste dagli statuti speciali e dalle relative norme di
attuazione.
La ricorrente – dopo aver ricordato che la necessità
dell’intesa «a doppio titolo» è stata riconosciuta anche dal Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti nella dichiarazione del 2010 citata nella sentenza n. 62 del
2011 – sostiene che il coinvolgimento della Regione o della Provincia
autonoma interessata, nel caso di realizzazione di un’infrastruttura, sia stato
ritenuto necessario dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 163 del 2012,
n. 79 del 2011
e n. 278 del
2010, oltre che nella più volte citata sentenza n. 62 del
2011.
È richiamata, inoltre, la sentenza n. 303 del
2003, la quale, secondo la difesa provinciale, ha chiarito che l’intesa con
la Regione interessata è condizione di efficacia dell’inserimento dell’opera
nel programma delle infrastrutture strategiche (in tal senso sono citate anche
le sentenze n.
233 e n. 6
del 2004).
In definitiva, il mancato coinvolgimento della
Provincia autonoma di Trento, nelle attività poste in essere dal Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti, sarebbe illegittimo e lesivo delle
prerogative costituzionali della ricorrente, «alla luce sia delle norme
statutarie e di attuazione sia delle norme costituzionali e legislative sopra
richiamate, oltre che del principio di leale collaborazione».
Un particolare pregiudizio deriverebbe
dall’affermazione, contenuta nella parte finale della nota impugnata, secondo
cui non sarebbe necessario consultare gli enti territoriali interessati, in
quanto gli «eventuali confronti» dovrebbero svolgersi «nelle sedi ove tali
amministrazioni sono costituite unitariamente presso le istituzioni europee».
Da ultimo, la difesa provinciale rileva che il Comitato
delle Regioni, con parere del 3-4 maggio 2012, si è espresso sulla proposta di
regolamento COM(2011)650, insistendo sul rispetto delle competenze degli enti
locali e regionali a livello sia decisionale sia di pianificazione e di
finanziamento.
Quanto appena detto, nella prospettiva della
ricorrente, dimostrerebbe la necessità del previo coinvolgimento delle comunità
locali ed in particolare di quelle titolari, come la Provincia autonoma di
Trento, di un potere di codecisione.
2.– Il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è
costituito in giudizio chiedendo che il ricorso per conflitto di attribuzione
sia dichiarato infondato in fatto ed in diritto.
2.1.– Preliminarmente, la
difesa statale ritiene necessario riassumere la complessiva vicenda in cui si
inserisce l’odierno conflitto. Al riguardo, precisa che, a partire dal 2014, la
rete di trasporto europea si articolerà in due distinti livelli di
pianificazione: da un lato, la cosiddetta rete estesa o globale (comprehensive network)
che concorre agli obiettivi di coesione sociale ed economica delle regioni
europee; dall’altro, la cosiddetta rete prioritaria o centrale (core network), di interesse strategico
europeo. Ai fini dell’aggiornamento delle cartografie nonché della revisione
della rete infrastrutturale nazionale, lo Stato italiano ha fornito alla
Commissione europea, su sua esplicita richiesta, formulata a tutti gli Stati
membri, una proposta nazionale per la comprehensive network.
Per quanto riguarda la rete stradale, il resistente
ricorda che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha, da tempo,
inviato la relativa documentazione, che comprende, tra gli assi di rilevanza
locale, la sezione dell’autostrada A/31 Valdastico, come sezione autostradale
pianificata all’interno della rete comprehensive TEN-T
nazionale. Il lavoro svolto, quindi, sarebbe stato mirato a fornire alla
Commissione europea «una proposta che riflettesse, in una visione nazionale, il
massimo significato e valore aggiunto per una dimensione di rete di trasporto a
scala europea»; siffatta attività si collocherebbe nell’ambito di una procedura
di revisione da cui dipende la possibilità di accedere ai contributi TEN-T per
il periodo 2014-2020.
Da ultimo, la difesa statale conferma che, in sede
di esame in prima lettura da parte del Consiglio trasporti e telecomunicazioni
del 22 marzo 2012, l’Italia ha espresso il definitivo parere favorevole
riguardo alla proposta di regolamento COM(2011)650, sulla quale è in corso l’istruttoria
da parte delle competenti commissioni del Parlamento europeo.
2.2.– In relazione al
richiesto annullamento della nota 19
giugno 2012, prot. n. 5438, il resistente osserva che
questa, contrariamente a quanto asserito dalla Provincia ricorrente, «ha mero
carattere esplicativo delle procedure adottate e con essa non viene manifestata
alcuna pretesa di esercitare competenze che rientrano nelle prerogative
costituzionali della controparte, né di limitare l’esercizio delle medesime,
per giunta con atti aventi carattere non definitivo (si ricorda infatti che la
proposta di rete TEN-T di che trattasi è tuttora all’esame del Parlamento
europeo)».
In particolare, l’Avvocatura generale precisa che
agli Stati membri è stato chiesto di fornire, «peraltro all’interno di un arco
temporale di breve durata», una proposta recante una visione unitaria della
rete nazionale di interesse europeo, articolata in base ai suddetti livelli di
rete globale e di rete centrale.
Il resistente contesta, inoltre, che dalla nota impugnata
si deduca il carattere non necessario della consultazione degli enti
territoriali interessati; al contrario, nella nota stessa si ricorda che il
confronto su dette proposte è previsto nelle sedi europee in cui le
amministrazioni regionali e gli altri enti territoriali sono unitariamente
costituite (in primis, in seno al
Comitato delle Regioni).
In generale, la difesa statale rileva che l’attività
del Governo si è svolta in conformità a quanto previsto dagli artt. 170, 171 e
172 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE); pertanto,
sarebbe pacifica la competenza statale, ex
art. 117, secondo comma, lettera a),
Cost.
Per le considerazioni che precedono, l’Avvocatura
generale ritiene che le censure avversarie non meritino condivisione: l’attività
del Governo non solo non è illegittima, in quanto volta alla realizzazione di
obiettivi di coesione territoriale, ma «è posta a presidio della salvaguardia
di interessi generali, anche futuri, per la crescita economica e la coesione
territoriale».
Al contempo, il resistente afferma che l’eventuale
realizzazione dell’opera pubblica dovrà essere preceduta dall’intesa tra lo
Stato e la Provincia autonoma di Trento, secondo quanto stabilito dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 62 del
2011. Con la stessa decisione – aggiunge la difesa statale – è stato
riconosciuto il carattere non lesivo del bando di concorso per la progettazione
provvisoria e definitiva dell’opera, e, se la Corte ha negato la portata lesiva
di un atto di progettazione, «a maggior ragione non può considerarsi lesivo un
atto di pianificazione di rete di trasporto nazionale, formulato in ambito
europeo, nel pieno rispetto delle competenze previste» nel TFUE (è richiamata
anche la sentenza
n. 303 del 2003).
In virtù delle
argomentazioni sopra riportate, la parte statale contesta l’attualità e
l’effettività dell’interesse al ricorso, in quanto né l’approvazione, in sede
di prima lettura, della proposta di reti TEN-T da parte del Consiglio trasporti
del 22 marzo 2012, né l’impugnata nota 19
giugno 2012, prot. n. 5438, hanno una portata lesiva
nei confronti della Provincia autonoma di Trento, non ponendo, tra l’altro,
alcun obbligo di realizzazione dell’opera.
Con riferimento a quest’ultima affermazione,
l’Avvocatura generale ribadisce che l’inserimento della Valdastico Nord, come
di tutte le altre infrastrutture viarie, nella regolamentazione comunitaria, ha
carattere vincolante per il periodo 2014-2020 «nel senso che lo Stato membro
non può aggiungere altre tratte stradali oltre a quelle individuate al momento
della predisposizione» della suddetta regolamentazione. Da tale inserimento non
discenderebbe, però, l’obbligo di realizzazione dell’opera ma solo,
eventualmente, la sua suscettibilità di finanziamento pro quota con le risorse dell’Unione europea per l’ipotesi in cui
si decida di intraprenderne la realizzazione.
Pertanto, la nota
impugnata non costituirebbe, in alcun modo, la manifestazione di una volontà
dell’amministrazione statale di disattendere il contenuto dell’art. 1 della
legge n. 443 del 2001.
Per le ragioni anzidette,
il resistente esclude che, nel caso di specie, ricorra l’asserita violazione
dei parametri costituzionali evocati. In particolare, alcuni di essi, come gli
artt. 8, 14 e 16 dello statuto speciale e l’art. 118 Cost., sarebbero del tutto
inconferenti rispetto alla vicenda dedotta nel presente giudizio; mentre altri
risulterebbero «forzatamente richiamati», in quanto la loro asserita violazione
sarebbe fondata su un erroneo presupposto, costituito dalla confusione del tema
della localizzazione e della realizzazione dell’opera con quello della sua inclusione
in uno strumento pianificatorio di livello europeo.
3.– In prossimità dell’udienza, la Provincia autonoma di
Trento ha depositato una memoria nella quale contesta le affermazioni di parte
avversa e ribadisce le conclusioni già rassegnate nel ricorso.
3.1.– In particolare, la
difesa provinciale insiste sulla lesività degli atti impugnati, sottolineando
come la nota in oggetto esprima «una chiara manifestazione di volontà nel senso
di ritenere non necessaria l’intesa con la Provincia autonoma di Trento per
l’espressione al livello europeo della determinazione italiana di realizzare la
Valdastico Nord».
Quanto alla presunta
maggiore lesività degli atti di progettazione rispetto a quelli di
pianificazione, la ricorrente precisa che i secondi determinano l’an dell’opera,
ed in relazione ad essi, dunque, si impone l’intesa con la Provincia; gli atti
di progettazione, invece, non possono comunque portare alla realizzazione
dell’opera, in assenza di intesa.
3.2.– Nel merito, la difesa
provinciale ritiene che la consultazione del Comitato delle Regioni non sia
equiparabile all’intesa con la Provincia.
Inoltre, il richiamo agli
artt. 170, 171 e 172 del TFUE non sarebbe pertinente, in quanto le norme citate
non incidono affatto sul riparto interno di competenze in relazione alla
realizzazione delle opere pubbliche.
Più in generale, la
Provincia autonoma assume che le presunte finalità di interesse generale
perseguite dalle proposte statali, avanzate in sede europea, non possono «spostare»
le competenze costituzionali e quindi vanificare la necessità dell’intesa (sono
richiamate le sentenze n. 39 del 2013
e n. 179 del
2012).
Quanto alla tesi secondo
la quale dalla regolamentazione europea non discenderebbe l’obbligo di
realizzare l’opera ma solo l’eventuale finanziamento pro quota, la ricorrente sostiene che si tratti di «una mera
affermazione, priva di qualunque supporto di documentazione». Al riguardo, è
richiamato il testo originario della citata proposta di regolamento, in cui si
prevedeva il completamento della rete europea di trasporti entro il 2050.
Al contempo, la difesa
provinciale rileva che il testo della suddetta proposta è stato modificato dal
Consiglio dell’Unione europea (nella seduta del 15 marzo 2012), nel senso di
prevedere che la realizzazione dei progetti di interesse comune dipenda «dal
loro grado di maturità, dalla conformità con le procedure giuridiche nazionali
e dell’U.E. e dalla disponibilità di risorse finanziarie». Inoltre, sarebbe
previsto un generico impegno ad adoperarsi per il completamento della rete
globale entro il 2050.
Secondo la medesima
difesa, il testo del regolamento, così riformulato, sarebbe «compatibile con il
rispetto delle procedure interne, e dunque anche con la subordinazione della
realizzazione dell’opera all’intesa con la ricorrente Provincia autonoma di
Trento», la quale espressamente dichiara di non avere «alcuna obiezione
all’inserimento della Valdastico Nord nella rete TEN-T, qualora tale
inserimento avesse il solo scopo ed effetto di consentire il cofinanziamento
europeo dell’opera, una volta che attraverso l’intesa se ne fosse decisa la
realizzazione».
Tuttavia, la Provincia
ritiene che non esista alcuna garanzia giuridica che il testo finale del
regolamento corrisponda a quanto sopra riportato, «né il Governo italiano ha
provveduto ad assicurare che l’inserimento della Valdastico Nord nella rete
globale avvenga in tale contesto meramente facoltizzante».
Per queste ragioni, la ricorrente insiste per
l’accoglimento del ricorso.
Considerato
in diritto
1.– La Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente pro tempore, ha proposto
conflitto di attribuzione nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione: a) alla nota del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 19 giugno 2012, prot. n. 5438, ricevuta dalla Presidenza della Provincia il
27 giugno 2012; b) agli «atti in essa citati, e tra questi in particolare [all]’atto, formale o informale, del Ministro delle
infrastrutture e trasporti, citato nella predetta nota e mai prima reso noto
alla ricorrente Provincia, attraverso il quale "in sede di esame in prima
lettura da parte del Consiglio trasporti e telecomunicazioni del 22 marzo u.s.,
l’Italia ha espresso il definitivo parere favorevole riguardo alla proposta di
regolamento COM(2011)650”, nella parte in cui tale proposta comprende la
realizzazione della "Valdastico Nord”»; c)
a «tutti gli eventuali altri atti o attività, mai comunicati alla
ricorrente Provincia, dai quali risulta, mediante l’inserimento nella Rete
europea, la definitiva intenzione del Governo di procedere alla realizzazione
dell’autostrada "Valdastico Nord” a prescindere dalla necessaria intesa con la
Provincia di Trento».
Secondo la ricorrente, gli
atti impugnati violerebbero gli articoli
117 e 118 della Costituzione, gli artt. 8, numeri 5), 6), 17) e 18), 14 e 16
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), gli artt. 19 e 20 del
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale
per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche),
l’art. 1 della legge 21 dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi
strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive)
ed il principio di leale collaborazione.
2.– La Provincia autonoma di Trento promuove, quindi, un conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, riguardo agli atti poco sopra elencati,
in quanto gli stessi vanificherebbero
la necessità dell’intesa con la ricorrente al fine della progettazione e
realizzazione del tronco Trento-Valdastico-Piovene dell’autostrada A/31
Trento-Rovigo, meglio noto come Valdastico Nord, che insiste sul territorio
provinciale.
Il riparto di competenze in merito al
completamento del tratto autostradale in questione è già stato oggetto di due
conflitti di attribuzione, promossi in relazione agli stessi parametri evocati
nel presente giudizio e definiti con la sentenza n. 62 del
2011. In questa decisione, la Corte ha affermato che «L’autostrada Trento-Rovigo, ed in particolare il
tronco Trento-Valdastico-Piovene Rocchette, rientra a pieno titolo nella
prescrizione contenuta nell’art. 19, lettera b), d.P.R. n. 381 del 1974, che in quanto
norma di attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol, costituisce parametro di legittimità costituzionale delle leggi
statali e regionali ricadenti nel suo ambito di disciplina. La disposizione
citata stabilisce che, per quanto riguarda le autostrade, il cui tracciato
interessi soltanto il territorio provinciale e quello di una Regione finitima,
è necessaria l’intesa con la Provincia interessata, salvo che non si tratti di
"provvedimenti successivi all’atto di concessione che sia stato emanato
anteriormente all’entrata in vigore [della stessa norma di attuazione], anche
se relativi a varianti, completamenti e prolungamenti del tracciato
originario”» (sentenza
n. 62 del 2011, punto 6 del Considerato
in diritto).
Nella medesima decisione è stato altresì precisato che «non sono richieste
due intese, ma che la medesima intesa è necessaria a doppio titolo, sia per
effetto della norma di attuazione citata, sia per effetto dell’art. 1, comma 1,
della legge n. 443 del 2001» (punto 7 del Considerato
in diritto).
Da ultimo, questa Corte ha aggiunto: «Quanto al bando di concorso per la progettazione
provvisoria e definitiva dell’opera, impugnato in via consequenziale dalla ricorrente,
si deve ritenere che lo stesso non possieda una lesività attuale, come
affermato peraltro dal giudice amministrativo adito dalla stessa Provincia
autonoma di Trento. Solo se alla programmazione e progettazione dovessero
seguire concreti atti di realizzazione dell’opera sarebbe indispensabile
l’intesa con la Provincia stessa, la cui mancanza avrebbe l’effetto di
arrestare il procedimento» (sentenza n. 62 del
2011, punto 8 del Considerato in diritto).
Le precedenti affermazioni mantengono inalterata la loro validità e
pertanto devono essere assunte quali presupposti dell’odierno giudizio per
conflitto.
3.– La stessa Provincia autonoma riconosce che la necessità dell’intesa è
stata ulteriormente confermata in una serie di atti posti in essere
successivamente alla citata pronunzia di questa Corte.
La nota 19 giugno 2012, prot.
n. 5438, oggetto dell’odierno conflitto, si porrebbe, invece, in linea di discontinuità
con la ritenuta necessità dell’intesa. Infatti, la nota impugnata e gli atti in
essa richiamati, disponendo l’inserimento della Valdastico Nord nella nuova
rete transeuropea dei trasporti (ed in particolare
nella rete comprehensive
TEN-T nazionale) senza la previa intesa con la Provincia autonoma, avrebbero
prodotto una lesione delle prerogative costituzionali e statutarie di
quest’ultima.
La ricorrente si duole, pertanto, di non essere mai
stata coinvolta durante il processo decisionale che ha portato i rappresentanti
del Governo italiano ad esprimere, in data 22 marzo 2012, il definitivo parere
favorevole riguardo alla proposta di regolamento COM(2011)650, relativa alla
suddetta rete dei trasporti.
4.– La pluralità degli atti impugnati rende necessario un esame separato
di questi e delle relative censure.
4.1.– Il conflitto di attribuzione promosso in relazione alla nota del Ministero delle infrastrutture
e dei trasporti 19 giugno 2012, prot. n. 5438, è
inammissibile.
La nota impugnata costituisce la risposta fornita dalla Direzione Generale
per lo sviluppo del territorio, la programmazione ed i progetti internazionali
del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ad una precisa richiesta di
documenti, avanzata dalla Provincia autonoma in data 8 giugno 2012 e ricevuta
dal Ministero in data 15 giugno 2012. In questa nota il dirigente competente
indica tutti gli atti posti in essere dal Ministero nell’ambito del processo di
definizione dei nuovi regolamenti dell’Unione europea TEN-T, e, segnatamente,
del regolamento COM(2011)650 e del regolamento COM(2011)655. Viene, quindi,
ricostruita la successione degli adempimenti che si sono resi necessari a tal
fine (fra i quali, la nota ANAS del 10 settembre 2010); sono, inoltre,
richiamate le tappe salienti del negoziato con la Commissione europea.
Il dirigente dà, inoltre, notizia del fatto che «in sede di esame in prima
lettura da parte del Consiglio trasporti e telecomunicazioni del 22 marzo u.s.,
l’Italia ha espresso il definitivo parere favorevole riguardo alla proposta di
regolamento COM(2011)650, sulla quale è attualmente in corso l’istruttoria da
parte delle competenti commissioni del Parlamento europeo».
La nota impugnata si conclude con le seguenti affermazioni: «Per effetto
delle attività sopra sommariamente descritte, nella cartografia che correda il
regolamento COM(2011)650, e, segnatamente nella mappa n. 8 "stradale”, è
presente la sezione relativa all’autostrada A31 Valdastico come sezione
autostradale pianificata all’interno della rete comprehensive TEN-T nazionale. In
conclusione, giova precisare che durante tutto il processo decisionale che ha
condotto alla definizione dell’attuale proposta di regolamenti TEN-T, la
Commissione europea ha chiesto ai singoli Stati membri di formulare proposte
che riflettessero, in una visione nazionale, il massimo significato e valore
aggiunto per una dimensione di rete di trasporto a scala europea. Per questo
motivo, non sono state aperte consultazioni con le amministrazioni regionali né
con altri enti territoriali, rinviando eventuali confronti nelle sedi ove tali
amministrazioni sono costituite unitariamente presso le istituzioni europee».
Da quanto sopra riportato si deduce che la nota non è in sé lesiva delle
attribuzioni provinciali ma costituisce il documento con il quale la ricorrente
ha ufficialmente appreso che la Valdastico Nord è stata inserita nella rete comprehensive
TEN-T nazionale.
Né può sostenersi – come fa, invece, la ricorrente – che il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti abbia dichiarato che non è necessario il
coinvolgimento della Provincia autonoma di Trento nell’adozione degli atti
volti alla realizzazione, nella stessa Provincia, della sezione dell’Autostrada
A/31 Valdastico Nord. Infatti, negli ultimi due capoversi della nota impugnata
non si nega la necessità dell’intesa ma si precisa che «non sono state aperte
consultazioni con le amministrazioni regionali né con altri enti territoriali,
rinviando eventuali confronti nelle sedi ove tali amministrazioni sono
costituite unitariamente presso le istituzioni europee».
Quest’ultima affermazione non può, senza dubbio, consentire l’elusione
della necessità dell’intesa, derivante dal quadro costituzionale e statutario
ricostruito nella sentenza
n. 62 del 2011. Tuttavia essa, nel presente giudizio, non vale a far
acquisire alla nota impugnata un’idoneità lesiva di cui la stessa, in sé e per
sé, è priva per le ragioni sopra indicate.
Deve pertanto concludersi, relativamente all’atto in questione, per
l’inammissibilità del ricorso per conflitto.
4.2.– Se, dunque, la nota 19 giugno 2012, n. 5438, non è in sé lesiva,
occorre valutare se lo siano gli atti in essa richiamati, il cui contenuto è
stato ufficialmente conosciuto dalla ricorrente solo il 27 giugno 2012.
4.2.1.– Preliminarmente, deve essere dichiarato inammissibile il ricorso
per conflitto in relazione alla generica indicazione degli «atti citati nella
suddetta nota». La Provincia ricorrente avrebbe dovuto, infatti, indicare gli
atti asseritamente lesivi e, soprattutto, motivare
adeguatamente sul punto. L’assoluta genericità nell’indicazione sia degli atti
sia delle ragioni di illegittimità degli stessi conduce ad una pronuncia di
inammissibilità.
4.2.2.– L’unico atto, richiamato nella nota e specificamente censurato, è l’atto, «formale o informale», del
Ministro delle infrastrutture e trasporti, attraverso il quale «in sede di
esame in prima lettura da parte del Consiglio trasporti e telecomunicazioni del
22 marzo u.s., l’Italia ha espresso il definitivo parere favorevole riguardo
alla proposta di regolamento COM(2011)650», nella parte in cui tale proposta
comprende la realizzazione della Valdastico Nord.
A prescindere dalla generica individuazione («formale o informale»)
dell’atto impugnato, deve ritenersi censurato in generale il comportamento del
Governo italiano, che, nella prospettazione della ricorrente, avrebbe inteso
superare la necessità dell’intesa con la Provincia, proponendo l’inserimento
della Valdastico Nord nella rete transeuropea dei
trasporti, da approvarsi con un regolamento dell’Unione europea.
Questa Corte ha più volte ribadito che «costituisce atto idoneo ad
innescare un conflitto intersoggettivo di attribuzione qualsiasi comportamento
significante, imputabile allo Stato o alla Regione, che sia dotato di efficacia
e rilevanza esterna e che – anche se preparatorio o non definitivo – sia
comunque diretto "ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di
esercitare una data competenza, il cui svolgimento possa determinare una
invasione nella altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una menomazione
altrettanto attuale delle possibilità di esercizio della medesima” (ex plurimis,
sentenze n. 382
del 2006, n.
211 del 1994 e n. 771 del 1988)»
(sentenza n. 332
del 2011).
Quanto al merito, è necessario ricostruire l’oggetto del dibattito in
corso a livello europeo e, soprattutto, il contenuto delle proposte di
regolamento TEN-T.
Al riguardo, entrambe le
parti affermano che, a partire dal 2014, la rete di trasporto europea si
articolerà in due distinti livelli di pianificazione: da un lato, la cosiddetta
rete estesa o globale (comprehensive network) che concorre agli obiettivi di coesione sociale ed
economica delle regioni europee; dall’altro, la cosiddetta rete prioritaria o
centrale (core network), di interesse
strategico europeo. Ai fini dell’aggiornamento delle cartografie nonché della
revisione della rete infrastrutturale nazionale, lo Stato italiano ha fornito
alla Commissione europea, su sua esplicita richiesta, formulata a tutti gli
Stati membri, una proposta nazionale per la comprehensive network.
Per quanto riguarda la rete stradale, il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti ha inviato la relativa documentazione, che
comprende, tra gli assi di rilevanza locale, la sezione dell’autostrada A/31
Valdastico, come sezione autostradale pianificata all’interno della rete comprehensive
TEN-T nazionale.
Secondo la difesa statale, il lavoro svolto sarebbe
mirato a fornire alla Commissione europea una proposta che rifletta, in una
visione nazionale, «il massimo significato e valore aggiunto per una dimensione
di rete di trasporto a scala europea»; tale attività si collocherebbe
nell’ambito di una procedura di revisione da cui dipende la possibilità di
accedere ai contributi TEN-T per il periodo 2014-2020.
Da ultimo, lo stesso resistente conferma che, in
sede di esame in prima lettura da parte del Consiglio trasporti e telecomunicazioni
del 22 marzo 2012, l’Italia ha espresso il definitivo parere favorevole
riguardo alla proposta di regolamento COM(2011)650, sulla quale è in corso
l’istruttoria da parte delle competenti commissioni del Parlamento europeo.
Dunque, ricorrente e resistente concordano nella ricostruzione dei fatti,
con la precisazione (operata dal Governo) che l’inserimento della Valdastico
Nord sarebbe necessario per accedere ai contributi TEN-T nel caso in cui si
decidesse di realizzare l’opera in questione.
In sostanza, la realizzazione della Valdastico Nord non sarebbe imposta
dal suo inserimento nella rete transeuropea dei
trasporti, ma quest’ultimo sarebbe soltanto una condizione per accedere,
eventualmente, ai finanziamenti dell’Unione.
Quanto al contenuto della proposta di regolamento COM(2011)650, essa è
volta a stabilire «orientamenti per lo sviluppo di una rete transeuropea
dei trasporti comprendente una struttura a doppio strato, vale a dire la rete
globale sulla quale è istituita la rete centrale» (art. 1, comma 1, sia nella
versione recata dal Documento del
Consiglio dell’Unione europea, 15 marzo 2012, n. 7537/12, sia in quella,
successiva, del Documento del Consiglio dell’Unione europea, 28 marzo 2012, n.
8047/12).
In entrambe le versioni della proposta di regolamento è, inoltre,
contenuto un comma 4 dell’art. 1, dal seguente tenore: «Il regolamento prevede
misure per la realizzazione della rete transeuropea.
La realizzazione dei progetti di interesse comune dipende dal loro grado di
maturità, dalla conformità con le procedure giuridiche nazionali e dell’UE e
dalla disponibilità di risorse finanziarie, fatto salvo l’impegno finanziario
di uno Stato membro o dell’Unione».
È la stessa difesa della Provincia che, nella
memoria depositata in prossimità dell’udienza, riferisce dell’inserimento di
questo comma e soprattutto dell’inciso che condiziona la realizzazione dei
progetti alla «conformità con le procedure giuridiche nazionali», precisando
che, così formulato, il testo del regolamento sarebbe compatibile con la
subordinazione della realizzazione dell’opera all’intesa con la stessa
Provincia.
Quest’ultima, sempre nella memoria, aggiunge di
non avere «alcuna obiezione» all’inserimento della Valdastico Nord nella rete
TEN-T qualora tale inserimento sia finalizzato a consentire l’accesso ai
finanziamenti europei e la realizzazione dell’opera sia subordinata al
raggiungimento dell’intesa.
D’altra parte, dagli atti allegati al ricorso si
apprende che, in occasione della Conferenza di servizi del 24 aprile 2012, la
Provincia autonoma di Trento ha manifestato una generica disponibilità alla
realizzazione dell’opera, sempre previa intesa.
La Provincia si duole invece (e per questa ragione insiste nel chiedere l’accoglimento
del ricorso per conflitto) del fatto che «non esiste alcuna garanzia giuridica che il testo finale del
regolamento […] corrisponda a quanto sopra riportato, né il Governo italiano ha
provveduto ad assicurare che l’inserimento della Valdastico Nord nella rete
globale avvenga in tale contesto meramente facoltizzante».
Quanto alla proposta di regolamento, occorre
aggiungere che, alla data odierna, essa non risulta definitivamente approvata,
anzi l’iter si è arrestato all’acquisizione del parere del Comitato delle
Regioni, reso il 3 maggio 2012 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
dell’Unione europea del 27 luglio 2012. Il parere è favorevole con alcune
proposte di emendamento che però non toccano il citato art. 1, comma 4.
Dunque quest’ultima norma, nella prima come nella seconda delle versioni
proposte, contiene una clausola che
esplicitamente subordina «la realizzazione dei progetti di interesse
comune» alla loro «conformità con le procedure giuridiche nazionali e dell’UE»,
oltre che al «loro grado di maturità» e alla «disponibilità di risorse
finanziarie». Risulta evidente, allora, come non sia affatto pregiudicata la
necessità dell’intesa con la ricorrente Provincia autonoma al fine della
realizzazione della Valdastico Nord.
Pertanto, l’assunto della difesa provinciale si fonda su un erroneo
presupposto interpretativo, che determina il rigetto del conflitto promosso con
riferimento ai sopra indicati parametri costituzionali e statutari relativi al
riparto di competenze tra Stato e Provincia autonoma. D’altra parte, non viene
qui in rilievo – in quanto non espressamente richiamata dalla ricorrente – la
problematica connessa al ruolo delle Regioni e delle Province autonome nella
fase ascendente del diritto dell’Unione europea (di recente oggetto di una
nuova disciplina ad opera della legge 24 dicembre 2012, n. 234 «Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e
all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea»).
Deve essere, quindi, dichiarato che spettava allo Stato proporre
l’inserimento del tratto autostradale Valdastico Nord nella rete transeuropea dei trasporti, in quanto tale inserimento non
pregiudica la necessaria acquisizione dell’intesa con la Provincia autonoma.
4.3.– Da ultimo, la ricorrente solleva conflitto di attribuzione in
relazione a «tutti gli eventuali altri atti o attività», dai quali risulta,
mediante l’inserimento nella rete transeuropea, la
definitiva intenzione del Governo di procedere alla realizzazione
dell’autostrada Valdastico Nord a prescindere dalla necessaria intesa con la
Provincia di Trento.
Il conflitto deve essere dichiarato inammissibile con riferimento a
quest’ultima categoria indefinita di atti impugnati, a causa dell’estrema
genericità del ricorso sul punto. Manca, infatti, la stessa individuazione
degli atti impugnati, che è preliminare rispetto alla valutazione dell’idoneità
lesiva degli stessi e alla verifica della sussistenza delle ragioni di censura.
Per le ragioni anzidette, il ricorso si presenta, in questa parte, inammissibile
per l’insufficiente individuazione degli atti impugnati e per l’estrema
genericità che lo connota (ex plurimis, sentenze n. 62 del 2011,
n. 105 del 2009,
n. 329 del 2008,
n. 380 del 2007).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione promosso
dalla Provincia autonoma di Trento in relazione alla nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 19 giugno
2012, n. 5438, ricevuta dalla Presidenza della Provincia il 27 giugno 2012;
2) dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione promosso
dalla Provincia autonoma di Trento in relazione agli «atti citati nella suddetta nota»;
3) dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione promosso
dalla Provincia autonoma di Trento in relazione a «tutti gli eventuali altri atti o attività, mai comunicati alla
ricorrente Provincia, dai quali risulta, mediante l’inserimento nella Rete
europea, la definitiva intenzione del Governo di procedere alla realizzazione
dell’autostrada Valdastico Nord a prescindere dalla necessaria intesa con la
Provincia di Trento»;
4) dichiara che spettava allo Stato, e per esso al Ministro
delle infrastrutture e trasporti, esprimere il definitivo parere favorevole riguardo
alla proposta di regolamento COM(2011)650, nei sensi di cui in motivazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 giugno
2013.
F.to:
Franco GALLO, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 5 giugno
2013.