Sentenza n. 6 del 2004

SENTENZA N. 6

ANNO 2004

Commenti alla decisione di

I. Stefano Agosta, La Corte costituzionale dà finalmente la… “scossa” alla materia delle intese tra Stato e Regioni? (brevi note a margine di una recente pronuncia sul sistema elettrico nazionale) (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

II. O. Chessa, Sussidiarietà ed esigenze unitarie: modelli giurisprudenziali e modelli teorici a confronto (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

altre pagine web rilevanti in merito a questa decisione

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori Giudici:

- Riccardo CHIEPPA, Presidente

- Gustavo ZAGREBELSKY

- Valerio ONIDA

- Carlo MEZZANOTTE

- Fernanda CONTRI

- Guido NEPPI MODONA

- Piero Alberto CAPOTOSTI

- Franco BILE

- Giovanni Maria FLICK

- Francesco AMIRANTE

- Ugo DE SIERVO

- Romano VACCARELLA

- Paolo MADDALENA “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 recante (Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale) e della legge 9 aprile 2002, n. 55 concernente (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 recante misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale), promossi con ricorsi delle Regioni Umbria (n. 2 ricorsi), Basilicata e Toscana, notificati il 27 marzo, il 31 maggio, l’8 e il 7 giugno 2002, depositati in cancelleria il 4 aprile e il 6 e il 17 giugno successivi ed iscritti ai nn. 30, 39, 40 e 41 del registro ricorsi 2002.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 28 ottobre 2003 il Giudice relatore Ugo De Siervo;

uditi gli avvocati Giovanni Tarantini e Fulco Ruffo per la Regione Umbria, Mario Loria per la Regione Toscana e l’avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 27 marzo 2002, depositato il 4 aprile 2002 e iscritto al n. 30 del 2002 del registro ricorsi, la Regione Umbria ha sollevato questione di legittimità costituzionale del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 (Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale), per violazione degli artt. 77, secondo comma; 120, secondo comma; 117, primo comma, secondo comma lettera m), e terzo comma, nonché 118, primo e secondo comma, Cost. In subordine e più specificamente, la Regione Umbria ha impugnato: l’art. 1, commi 1, 2, 3 e 5, del d.l. n. 7 del 2002, per violazione dell’art. 117, primo e terzo comma, Cost., nonché dell’art. 118, primo e secondo comma, Cost.; l’art. 1, commi 2, 3, 4 e 5, del medesimo d.l., per violazione dell’art. 97, primo comma, Cost. e del principio di leale collaborazione.

Premette la Regione che il d.l. n. 7 del 2002, emanato “al fine di evitare l’imminente pericolo di interruzione dell’energia elettrica su tutto il territorio nazionale” e per garantire la necessaria copertura del fabbisogno nazionale, dispone, all’art. 1, che la costruzione e l’esercizio degli impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici, gli interventi di modifica e ripotenziamento, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili per il loro esercizio, sono dichiarate opere di pubblica utilità. Titolo per la costruzione e l’esercizio dell’impianto è rappresentato dall’autorizzazione unica rilasciata dal Ministero delle attività produttive, sostitutiva di ogni atto autorizzativo, comunque denominato, previsto dalle norme vigenti. Lo stesso art. 1 dispone poi che al procedimento autorizzatorio sono chiamate a partecipare le amministrazioni interessate, applicandosi i principi di semplificazione e la disciplina di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), e che deve essere raggiunta l’intesa con la Regione interessata, senza peraltro che siano specificati i termini e le modalità della partecipazione e dell’intesa.

Sostiene la Regione Umbria che il decreto-legge impugnato violerebbe innanzitutto l’art. 77, secondo comma, Cost., in quanto sarebbe stato emanato in assenza dei presupposti di necessità ed urgenza. Secondo la giurisprudenza costituzionale, infatti, il sindacato sulla sussistenza dei presupposti che legittimano il Governo ad emanare decreti-legge sarebbe ammissibile, sia pure nel solo caso di “evidente mancanza” dei requisiti stessi.

La Regione afferma di conoscere la giurisprudenza della Corte che considera inammissibile il ricorso delle Regioni in via di azione avverso un decreto-legge per questo tipo di motivi, ma ritiene che, dopo la riforma del Titolo V della Costituzione e con il nuovo modello dei rapporti Stato-Regioni da essa delineato, quella giurisprudenza sia suscettibile di riconsiderazione. A differenza che in passato, infatti, il Governo non avrebbe più il potere di rinvio ai Consigli regionali delle delibere legislative, né di garantire il rispetto dell’interesse nazionale, di talché Governo e Regioni disporrebbero parimenti del potere di impugnare la legge (art. 127 Cost.).

Nel nuovo sistema, inoltre, la potestà legislativa non spetterebbe più allo Stato in via generale, ma anche alle Regioni, secondo il modello delineato dall’art. 117 Cost. Infine, la nuova formulazione dell’art. 114 assegnerebbe alle Regioni, insieme alle altre autonomie territoriali, “il nuovo ruolo di enti che svolgono le proprie funzioni nell’interesse generale della comunità repubblicana”. In questo mutato quadro costituzionale, anche le Regioni, e non più solo il Governo, sarebbero legittimate ad agire in funzione di tutela generale dell’ordinamento.

Ciò posto, la ricorrente ritiene che il d.l. censurato sarebbe stato emanato in assenza delle condizioni di cui all’art. 77, secondo comma, Cost., dal momento che la necessità di evitare l’imminente pericolo di interruzione di energia elettrica, affermata nel decreto, non sarebbe basata su nessun dato certo. Neppure potrebbe essere ravvisata una situazione di straordinaria urgenza nella recente liberalizzazione dell’attività di produzione di energia elettrica, avvenuta con il decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato dell’energia elettrica).

Quanto al contenuto delle disposizioni impugnate, la Regione Umbria osserva che la normativa impugnata contrasterebbe con l’art. 117 Cost., in quanto - in una materia assegnata alla legislazione concorrente di Stato e Regioni, qual è quella della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” - il Governo sarebbe intervenuto adottando norme di dettaglio, anche di tipo procedurale, anziché limitarsi a dettare norme di principio.

Ad avviso della ricorrente, perché una legge dello Stato possa incidere su una competenza del legislatore regionale non potrebbero essere ritenuti sufficienti i presupposti di necessità ed urgenza cui è subordinata l’emanazione di un decreto-legge ex art. 77 Cost. Il rapporto tra fonte regionale e fonte statale sarebbe infatti sempre regolato dal principio della competenza e non da quello gerarchico. E ciò, a maggior ragione, nel nuovo sistema costituzionale, nell’ambito del quale l’art. 117 riconoscerebbe pari dignità alla legislazione statale e a quella regionale, e l’art. 114 porrebbe un principio di pari ordinazione tra gli enti individuati come costitutivi della Repubblica.

Neppure potrebbe ritenersi che la materia dell’energia sia riconducibile alla legislazione esclusiva dello Stato sotto altro titolo, ad esempio in forza dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.

Il d.l. n. 7 del 2002 inoltre, nell’attribuire il potere autorizzatorio allo Stato, in sostituzione delle “autorizzazioni, concessioni ed atti di assenso comunque denominati previsti dalle norme vigenti” (art. 1, comma 1), violerebbe l’art. 118, primo e secondo comma, Cost. L’esigenza di assicurare l’erogazione dell’energia elettrica su tutto il territorio nazionale, infatti, non sarebbe sufficiente per “riconoscere all’ordinamento centrale una competenza amministrativa generale e di tipo gestionale in materia”.

Inoltre, l’art. 1, commi 2, 3 e 5, del d.l. impugnato lederebbe le funzioni di governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali assegnate alla competenza normativa della Regione e sarebbe incompatibile con il ruolo che l’art. 118 Cost. riconosce per le funzioni amministrative, a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni; il comma 2 nella parte in cui prescrive l’assorbimento nell’autorizzazione unica della c.d. autorizzazione integrata e la sostituzione della stessa ad ogni autorizzazione ambientale di competenza delle singole amministrazioni; il comma 3 laddove stabilisce che l’autorizzazione unica ha effetto di variante degli strumenti urbanistici e del piano regolatore portuale; il comma 5 ove dispone la sospensione dell’efficacia del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27 dicembre 1988 (Norme tecniche per la redazione degli studi di impatto ambientale e la formulazione del giudizio di compatibilità di cui all'art. 6, della legge 8 luglio 1986, n. 349, adottate ai sensi dell'art. 3 del d.P.C.m. 10 agosto 1988, n. 377), allegato IV (Procedure per i progetti di centrali termoelettriche e turbogas), dell’articolo 15 della legge 2 agosto 1975, n. 393 (Norme sulla localizzazione delle centrali elettronucleari e sulla produzione e sull’impiego di energia elettrica), nonché del decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 1998, n. 53 (Regolamento recante disciplina dei procedimenti relativi alla autorizzazione alla costruzione e all'esercizio di impianti di produzione di energia elettrica che utilizzano fonti convenzionali, a norma dell'articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59). Neppure sarebbe possibile individuare nell’atto di decretazione d’urgenza una manifestazione del potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni ai sensi dell’art. 120, secondo comma, Cost., non ricorrendo i presupposti e le forme previste da tale disposizione. Di qui la prospettata violazione degli artt. 77, secondo comma, e 120, secondo comma, della Costituzione.

Infine, l’art. 1, comma 2, del d.l. impugnato, nello stabilire che il procedimento previsto si svolge d’intesa con la Regione interessata, senza tuttavia stabilire i tempi e le modalità di tale intesa, contrasterebbe con il principio di leale collaborazione.

D’altronde il generico richiamo al rispetto dei principi di semplificazione amministrativa e delle modalità dettate dalla legge n. 241 del 1990, non sarebbe sufficiente a garantire il rilievo degli interessi della comunità regionale, in aperta violazione dell’art. 97, primo comma, Cost. e del principio di leale collaborazione; tanto più che il decreto, all’art. 1, commi 3 e 5, “risulta sostitutivo sia della autorizzazione integrata che di tutte le autorizzazioni ambientali di competenza dei diversi enti coinvolti e sospensivo dell’efficacia dell’Allegato IV del d.P.C.m. 27 dicembre 1988 e del d.P.R. n. 53 del 1998”, senza prevedere forme di coinvolgimento e di partecipazione, con idonee modalità procedurali di tutti gli interessati.

Per gli stessi motivi sarebbe, da ultimo, illegittimo anche l’art. 1, comma 4, del decreto impugnato, per la parte in cui estende le disposizioni di cui ai commi precedenti anche “ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore del … decreto”.

2. – Con ricorso notificato il 31 maggio 2002, depositato il 6 giugno 2002 e iscritto al n. 39 del 2002 del registro ricorsi, la Regione Umbria ha sollevato questione di legittimità costituzionale della legge 9 aprile 2002, n. 55 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 recante misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale).

Con tale ricorso, la Regione, ripropone le medesime censure già mosse nei confronti del d.l. n. 7 del 2002 con riferimento alle norme di questo convertite senza modificazioni. Inoltre, la ricorrente muove ulteriori censure sia avverso la legge di conversione nel suo complesso, in quanto contrastante con gli artt. 77, secondo comma, e 120, secondo comma, Cost., sia nei confronti delle disposizioni che hanno modificato le norme del d.l. n. 7 del 2002.

Innanzitutto, si lamenta la violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost. Ribadite le argomentazioni a sostegno della censurabilità da parte delle Regioni delle violazioni dell’art. 77 Cost., la Regione Umbria afferma che l’art. 1, comma 1, della legge impugnata, nel convertire il decreto-legge, avrebbe rivelato l’inesistenza di uno dei presupposti della decretazione d’urgenza, non individuandolo più nell’“imminente pericolo” di interruzione della fornitura di energia elettrica, ma, più semplicemente, nel solo “pericolo” della medesima.

La ricorrente, con argomentazioni non dissimili da quelle sopra richiamate, ribadisce inoltre che non ricorrerebbero neppure i presupposti per ravvisare nella fattispecie una manifestazione del potere sostitutivo previsto dall’art. 120, secondo comma, Cost. Di talché la legge di conversione sarebbe quindi interamente illegittima in quanto essendo stato esercitato il potere di decretazione d’urgenza in totale carenza di presupposti, sarebbe essa stessa affetta di un grave vizio in procedendo.

Quanto alle singole disposizioni della legge, viene innanzitutto censurato l’art. 1, comma 1, che - nel convertire il decreto impugnato - ha precisato che le sue previsioni valgono fino alla determinazione dei principi fondamentali della materia in attuazione dell’art. 117 Cost., e comunque non oltre il 31 dicembre 2003, previa intesa in sede di Conferenza permanente tra Stato, Regioni e Province autonome (cfr. Allegato, cpv. 1). Tale norma, secondo la ricorrente, contrasterebbe con l’art. 117 Cost., in quanto supererebbe i confini assegnati alla normativa statale in materie di competenza ripartita. E tale vizio non sarebbe escluso dalla natura transitoria della disciplina, la quale, anzi, sarebbe addirittura “eversiva”, poiché lo Stato si arrogherebbe il potere di disciplinare nel dettaglio, con norme immediatamente efficaci, materie che la Regione avrebbe fin da ora il diritto di disciplinare entro il quadro dei principi desumibili dalle leggi vigenti. Illecita ed arbitraria sarebbe quindi l’assegnazione di un termine da parte dello Stato alle Regioni per esercitare una loro competenza costituzionalmente garantita.

La Regione Umbria lamenta poi la violazione dell’art. 118, primo e secondo comma, Cost., ad opera dell’art. 1, comma 1, della legge di conversione, che modifica l’art. 1, comma 3, del d.l. n. 7 del 2002 (Allegato, cpv. 3), e dell’art. 1, comma 1, della medesima legge, che introduce il comma 3-bis all’art. 1 del citato d.l. (Allegato, cpv. 4). La prima norma subordina il rilascio dell’autorizzazione alla acquisizione del parere del comune e della provincia nel cui territorio ricadono le opere da realizzare, ma dispone che il rilascio di tale parere non può incidere sul rispetto del termine per la conclusione del procedimento, individuato dal comma 2 del decreto-legge in centottanta giorni. In tal modo, ad avviso della ricorrente, gli enti locali sarebbero sostanzialmente privati del potere di intervenire efficacemente su provvedimenti diretti ad incidere sul loro territorio, né costituirebbero correttivi sufficienti a compensare la perdita di rilevanza delle Regioni e delle autonomie locali rispetto al potere decisionale dello Stato la previsione della facoltà delle Regioni di “promuovere accordi tra il proponente e gli enti locali interessati dagli interventi di cui al comma 1 per l’individuazione di misure di compensazione e riequilibrio ambientale” né la costituzione, tra il Ministero delle Attività produttive, le Regioni, l’Unione delle province d’Italia e l’Associazione nazionale dei comuni italiani, di un “comitato paritetico per il monitoraggio congiunto dell’efficacia delle disposizioni del decreto e la valutazione dell’adeguatezza della nuova potenza installata”.

Per il resto, nei confronti delle norme non modificate in sede di conversione, la Regione Umbria ripropone le medesime censure mosse avverso le corrispondenti norme del d.l. n. 7 del 2002.

3. – Nel giudizio concernente la legge n. 55 del 2002 si è costituita la Presidenza del Consiglio dei ministri, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, sostenendo che il ricorso proposto dalla Regione Umbria debba essere rigettato perché inammissibile o comunque infondato. La difesa erariale osserva innanzitutto come anche nel nuovo sistema costituzionale delineato dopo la riforma del titolo V, l’interesse delle Regioni a ricorrere nei giudizi di legittimità in via principale sarebbe qualificato dalla finalità di ripristinare le loro competenze costituzionalmente garantite. Non potrebbe invece riconoscersi loro la possibilità di agire per una tutela generale dell’ordinamento, in quanto essa potrebbe essere affidata solo a chi ha una visione complessiva dell’ordinamento stesso.

In ogni caso, la questione di legittimità costituzionale della legge impugnata per carenza dei presupposti di cui all’art. 77, secondo comma, Cost., sarebbe ormai superata, dal momento che la Corte, nella sentenza n. 29 del 2002, avrebbe chiarito che gli eventuali vizi del decreto-legge, anche sotto il profilo della necessità e urgenza, sarebbero sanati definitivamente quando le Camere, con la legge di conversione, abbiano assunto come propri i contenuti o gli effetti della disciplina adottata dal Governo. Inammissibile sarebbe quindi la censura relativa al difetto del presupposto dell’esistenza di un imminente pericolo di interruzione della fornitura di energia elettrica. E anche ove tale vizio sussistesse, esso sarebbe proprio del decreto-legge, con la conseguenza che avrebbe perso rilievo a seguito della emanazione della legge di conversione; né, d’altronde, potrebbe configurarsi come vizio proprio di quest’ultima, dal momento che i motivi per i quali una legge è emanata non potrebbero incidere sulla sua legittimità costituzionale.

Inoltre, sarebbe infondato il motivo di ricorso concernente il potere sostitutivo dello Stato, in quanto non risulta che lo Stato abbia voluto operare in sostituzione delle Regioni.

Quanto al contenuto della legge impugnata, l’Avvocatura rileva come il d.lgs. n. 79 del 1999 attribuisca al Ministero dell’industria (ora delle attività produttive) il compito di provvedere alla sicurezza del sistema elettrico nazionale e di assicurarne la continuità e che lo Stato sarebbe intervenuto a disciplinare la materia al fine di garantire le esigenze di sicurezza e i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e politici, in materie, dunque, che sarebbero riservate alla legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettere h) ed m). L’intervento statale sarebbe stato reso indispensabile dalla necessità di realizzare nuovi impianti per fare fronte alla prevista crescita del fabbisogno nazionale di energia su tutto il territorio nazionale e così salvaguardare lo sviluppo economico del paese e l’attuale livello qualitativo di vita. Pertanto, lo Stato avrebbe esercitato la sua potestà esclusiva in materia di sicurezza e di tutela dei diritti civili e sociali, tra i quali andrebbe inserito anche quello di disporre dell’energia indispensabile per mantenere le attuali disponibilità, le quali costituirebbero i livelli essenziali delle prestazioni.

Lo Stato, prevedendo un termine per l’esercizio della legislazione concorrente delle Regioni, avrebbe tuttavia voluto limitare nel tempo gli effetti del proprio potere legislativo esclusivo di cui ha fatto uso, in modo che le autonomie regionali potessero intervenire sulla materia al momento in cui fosse garantita la produzione di energia elettrica sufficiente ai bisogni nazionali.

Quanto specificamente alla dichiarazione di pubblica utilità delle opere, ed alla previsione di un’unica autorizzazione, rilasciata dal Ministero delle attività produttive, per la realizzazione di nuovi impianti, esse sarebbero direttamente funzionali agli obiettivi del legislatore: accelerare i tempi di costruzione dei nuovi impianti su tutto il territorio nazionale per assicurare la fornitura di un servizio pubblico essenziale. Tali obiettivi, secondo quanto sostenuto dalla difesa erariale, potrebbero essere raggiunti solo con un intervento unico che esclusivamente il legislatore nazionale sarebbe in grado di porre in essere.

Nell’ambito del procedimento unico per il rilascio dell’autorizzazione sarebbe comunque assicurata la partecipazione delle amministrazioni interessate. In specie, sottolinea l’Avvocatura, la disciplina impugnata prevede espressamente il parere motivato della provincia o del comune.

Né vi sarebbe poi violazione del principio di leale collaborazione, in quanto la semplice previsione dell’intesa dovrebbe intendersi nel senso che il suo mancato raggiungimento preclude la conclusione del procedimento.

L’Avvocatura, infine, sostiene che la normativa censurata investirebbe anche la materia della tutela della concorrenza, materia che rientra nella legislazione statale esclusiva, in quanto comunque inciderebbe sulla produzione di energia elettrica e dunque sull’offerta e sull’equilibrio del mercato.

4. – Contro l’intera legge n. 55 del 2002 la Regione Basilicata ha proposto ricorso notificato l’8 giugno 2002, depositato il 17 giugno 2002 e iscritto al n. 40 del 2002 del registro ricorsi, lamentando la violazione degli artt. 117 e 118 Cost.

La ricorrente sostiene che la legge impugnata violerebbe la competenza che l’art. 117, terzo comma, Cost. riserva alla potestà legislativa concorrente delle Regioni in materia di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, in quanto, anziché limitarsi a dettare i principi fondamentali, il legislatore statale avrebbe disciplinato in modo analitico il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica.

L’illegittimità della legge n. 55 del 2002 non sarebbe esclusa dalla natura transitoria della disciplina, destinata ad operare “fino alla determinazione dei principi fondamentali della materia in attuazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., e comunque non oltre il 31 dicembre 2003”. Anzi, tale previsione sarebbe a sua volta contrastante con la Costituzione, precludendo alle Regioni di esercitare fino a quel momento una competenza legislativa di cui sono già titolari.

Tale previsione non sarebbe neppure giustificabile al fine di tutela dell’interesse nazionale, che il nuovo testo costituzionale non prevede più come limite alla potestà legislativa regionale. E, d’altra parte, non potrebbero invocarsi a sostegno dell’intervento legislativo dello Stato tanto le materie di cui all’art. 117, secondo comma, Cost., quanto i poteri sostitutivi del Governo previsti dall’art. 120, secondo comma, Cost.

L’art. 117 Cost. sarebbe inoltre violato in quanto la disciplina della legge n. 55 del 2002, per la parte in cui interferisce sull’assetto del territorio in relazione all’impatto delle opere e alla necessaria conformità urbanistica delle stesse, inciderebbe sulla materia del “governo del territorio” attribuita alla potestà legislativa concorrente delle Regioni.

La Regione afferma che la legge impugnata violerebbe anche l’art. 118 Cost., in quanto, nell’attribuire la funzione amministrativa di rilascio dell’autorizzazione al Governo statale, violerebbe i criteri di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza posti dallo stesso art. 118.

Tale norma sarebbe poi violata anche sotto un ulteriore profilo. L’art. 118 Cost., infatti, detta i criteri per il riparto delle funzioni amministrative, ma non disciplina la fonte deputata ad allocare le stesse. Questa fonte dovrebbe dunque essere determinata sulla base dell’art. 117 e pertanto sarebbe costituita dalla legge competente a regolare la materia. Poiché nel caso di specie, l’energia rientra tra le materie di legislazione concorrente, spetterebbe alle Regioni, attenendosi ai principi regolatori fissati dallo Stato, dettare le procedure di svolgimento delle funzioni, distribuendo le stesse secondo i criteri dettati dall’art. 118 Cost. Né varrebbe a superare la censura la previsione dell’intesa con la Regione richiesta per il rilascio dell’autorizzazione, perché la potestà legislativa non potrebbe essere surrogata con forme di concertazione attinenti all’esercizio della funzione amministrativa.

5. – Anche la Regione Toscana ha proposto ricorso, notificato il 7 giugno 2002, depositato il 17 giugno 2002 e iscritto al n. 41 del 2002 del registro ricorsi, avverso l’intera legge n. 55 del 2002, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost.

La ricorrente muove dalla considerazione che la normativa censurata, nel disciplinare il procedimento preordinato alla costruzione e all’esercizio degli impianti di energia elettrica, nonché delle opere e infrastrutture connesse, interverrebbe, con una disciplina di dettaglio, nella materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, attribuita dall’art. 117 Cost. alla potestà legislativa concorrente delle Regioni.

L’intervento statale in tale materia non troverebbe legittimazione nei c.d. titoli di intervento trasversale previsti nell’art. 117, secondo comma, Cost. Né potrebbe giustificarsi in relazione all’interesse nazionale a garantire la fornitura di energia elettrica, dal momento che il nuovo testo costituzionale non prevede più l’interesse nazionale come limite alla potestà normativa delle Regioni.

La normativa censurata non potrebbe neppure essere giustificata in relazione alla finalità di tutelare la concorrenza, perché non contiene disposizioni volte a garantire le imprese contro il rischio di intese restrittive o di abusi di posizione.

Ancora, la disciplina in questione non potrebbe ricondursi alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto queste riguarderebbero servizi sociali e non industriali, e comunque l’intervento statale sarebbe limitato alla determinazione degli standard, su cui la legge in esame non interviene in alcun modo, limitandosi ad attribuire allo Stato le funzioni amministrative preordinate al rilascio dell’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio degli impianti.

La legge censurata, secondo la ricorrente, lederebbe inoltre la potestà regionale in materia di “governo del territorio”, che l’art. 117 Cost. ricomprende tra le materie a legislazione concorrente, là dove prevede che l’autorizzazione unica rilasciata dal Ministero abbia effetto di variante urbanistica, richiedendo al comune sul cui territorio ricade l’intervento un semplice parere che, peraltro, può essere anche negativo o può anche mancare e comunque non può incidere sul rispetto del termine di 180 giorni previsto per la conclusione del procedimento.

Infine, a sostegno della asserita violazione dell’art. 118 Cost., la Regione Toscana prospetta argomenti del tutto analoghi a quelli fatti valere dalla Regione Basilicata.

6. – Anche nei due giudizi introdotti dalle Regioni Basilicata e Toscana la Presidenza del Consiglio dei ministri si è costituita tramite l’Avvocatura generale dello Stato, sostenendo – con argomentazioni di merito identiche a quelle sviluppate in relazione all’impugnazione della Regione Umbria – che i ricorsi proposti debbano essere dichiarati inammissibili o comunque infondati.

7. - In prossimità dell’udienza, la Regione Umbria ha depositato una memoria nella quale ribadisce le censure svolte nei ricorsi introduttivi avverso il d.l. n. 7 del 2002 e la legge di conversione n. 55 del 2002.

In particolare tali atti normativi conterrebbero disposizioni di dettaglio in una materia attribuita dall’art. 117, terzo comma, Cost. alla potestà legislativa concorrente.

La ricorrente, inoltre, contesta che lo strumento della decretazione d’urgenza possa essere utilizzato dal legislatore statale per dettare principi nella materia dell’energia, sia per la natura propria del decreto-legge, finalizzato a risolvere problemi e regolare situazioni eccezionali e straordinarie, sia perché, anche qualora mancasse la fissazione di principi, questi, secondo la giurisprudenza della Corte, andrebbero desunti dalle leggi già in vigore.

La Regione ribadisce che il d.l. n. 7 del 2002 neppure potrebbe trovare il proprio fondamento nell’art. 120, secondo comma, Cost., in quanto ammettere che il Governo possa sostituirsi al legislatore regionale in via d’urgenza, configurerebbe un tertium genus di potestà legislativa statale non prevista dall’art. 117 Cost., che – come tale - sfuggirebbe al sistema dei limiti di materia previsti da tale norma ed introdurrebbe una potestà sostitutiva generale dello Stato nei confronti delle Regioni.

In concreto poi, il d.l. n. 7 del 2002 avrebbe operato un intervento sostitutivo preventivo, sganciato dalla previa messa in mora della Regione e sottratto ad ogni disponibilità della stessa; ciò in contrasto anche con quanto prevede l’art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).

Neppure ricorrerebbero i presupposti per l’esercizio del potere sostitutivo previsto dall’art. 117, quinto comma, Cost., per il caso di inadempienza delle Regioni in materia di attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea.

Ad avviso della Regione Umbria, i profili di illegittimità censurati non verrebbero meno per il fatto che la legge di conversione n. 55 del 2002 ha limitato la vigenza della disciplina “fino alla determinazione dei principi fondamentali della materia in attuazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., e comunque non oltre il 31 dicembre 2003”. Si tratterebbe infatti di una vera e propria “sospensione” della potestà legislativa regionale con conseguente inversione dell’ordine delle competenze costituzionalmente garantite. Da questo punto di vista, la legge impugnata contrasterebbe anche con quanto stabilito dalla recente sentenza n. 303 del 2003 di questa Corte, dal momento che le disposizioni censurate non sarebbero il frutto di un’intesa con le Regioni, né conterrebbero una disciplina di carattere suppletivo rispetto al successivo intervento regionale. D’altronde il limite temporale non potrebbe valere a rendere legittima la normativa censurata, in quanto nulla impedirebbe al Governo di disporre con altro decreto-legge una o più proroghe al termine inizialmente fissato.

Anche la previsione della preventiva intesa per la determinazione delle opere da considerarsi di pubblica utilità ai sensi dell’art. 1 del d.l. n. 7 del 2002 non rappresenterebbe un effettivo coinvolgimento delle Regioni. Infatti, la determinazione delle opere da considerarsi di pubblica utilità, sarebbe “compiuta direttamente dal legislatore statale”, potendo le Regioni, in sede di intesa, manifestare il proprio assenso o dissenso alla disciplina normativa, mentre sarebbe loro preclusa “ogni valutazione reale circa la portata degli interessi dello Stato alla attrazione delle competenze”.

Infine, la Regione Umbria dà conto della emanazione, nelle more del giudizio, del decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 25 (Disposizioni urgenti in materia di oneri generali del sistema elettrico e di realizzazione, potenziamento, utilizzazione e ambientalizzazione di impianti termoelettrici), convertito nella legge 17 aprile 2003, n. 83 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 25, recante disposizioni urgenti in materia di oneri generali del sistema elettrico. Sanatoria degli effetti del decreto-legge 23 dicembre 2002, n. 281), che modifica talune disposizioni della normativa oggetto del giudizio, dichiarando prioritari alcuni progetti di cui al d.l. n. 7 del 2002 ai fini della valutazione di impatto ambientale (art. 3, comma 1), prorogando il termine per l’espletamento della VIA (art. 3, comma 2), disponendo che l’elenco dei progetti prioritari è approvato con decreto dei Ministri per le attività produttive e dell’ambiente (art. 3, comma 4).

Dichiara la Regione di non aver ritenuto necessaria l’impugnazione di tali disposizioni, che violerebbero gli artt. 117, 118 e 120 Cost., trattandosi di norme strettamente connesse ed in rapporto di coordinazione con le disposizioni censurate, la cui illegittimità costituzionale potrebbe essere pronunciata dalla Corte in via consequenziale ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).

8. – In prossimità dell’udienza la Regione Toscana ha depositato una memoria, nella quale contesta le deduzioni esposte dall’Avvocatura dello Stato.

In particolare, la ricorrente ritiene che la normativa impugnata attenga ad una materia attribuita alla potestà legislativa esclusiva dello Stato: anzitutto, non sarebbe pertinente il richiamo alla “sicurezza” di cui all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., come sarebbe dimostrato dalla giurisprudenza di questa Corte , secondo la quale tale espressione dovrebbe essere interpretata come inerente alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell’ordine pubblico.

Del pari infondato sarebbe il richiamo alla lettera m) del secondo comma dell’art. 117 Cost., in quanto, come affermato dalla giurisprudenza costituzionale, la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni non sarebbe una materia, ma una competenza del legislatore statale di dettare norme aventi ad oggetto la fissazione di un livello minimo di soddisfacimento di diritti civili e sociali. La legge censurata non fisserebbe standard minimi, ma allocherebbe in capo allo Stato funzioni amministrative preordinate al rilascio degli atti autorizzativi necessari per la costruzione e l’esercizio degli impianti.

La disciplina censurata non sarebbe riconducibile neppure al settore della “tutela della concorrenza”, non contenendo né norme volte a garantire le imprese da intese restrittive, abuso di posizioni dominanti ed operazioni di concentrazione, né forme di promozione della concorrenza. Essa quindi rientrerebbe nell’ambito della materia della “produzione di energia” attribuita alla potestà legislativa concorrente delle Regioni.

Il sovvertimento delle competenze regionali, operato dalle disposizioni censurate, secondo la Regione Toscana, non sarebbe giustificato dall’esigenza di evitare il pericolo di interruzione dell’energia elettrica, dal momento che, dopo 19 mesi di vigenza della normativa, si sarebbe per la prima volta verificata un’interruzione di energia senza precedenti. Ciò evidenzierebbe come l’attrazione allo Stato delle competenze regionali non potrebbe giustificarsi nemmeno in forza del principio di sussidiarietà, dal momento che l’assunzione di tali competenze non ha evitato il pericolo di interruzione dell’erogazione di energia, che costituiva l’elemento giustificativo dell’intervento statale e della deroga all’art. 117 Cost.

9. - Nella memoria depositata in prossimità dell’udienza l’Avvocatura dello Stato contesta innanzitutto la possibilità da parte delle Regioni di impugnare una legge di conversione di un decreto-legge per violazione dei presupposti di necessità e urgenza, osservando come i limiti del potere di impugnativa regionale non sarebbero cambiati a seguito delle modifiche costituzionali, anche secondo quanto affermato dalla Corte nella sentenza n. 274 del 2003.

Inoltre, ad avviso della difesa erariale, i vizi del decreto-legge sarebbero sanati definitivamente quando la legge di conversione abbia assunto come propri i contenuti e gli effetti della disciplina adottata.

Quanto ai contenuti della legge impugnata, l’Avvocatura ribadisce che la materia dell’energia rientrerebbe nella legislazione esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettere h) ed m), Cost., in quanto l’efficienza del sistema elettrico nazionale atterrebbe alla sicurezza e all’ordine pubblico, poiché interruzioni dell’erogazione di energia determinerebbero l’impossibilità di provvedere alle esigenze fondamentali, con danni al patrimonio e all’integrità fisica, come reso evidente dai recenti avvenimenti.

Inoltre, la continuità della fornitura di energia elettrica garantirebbe i “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, dal momento che essa sarebbe necessaria per l’esercizio dei servizi pubblici e per consentire di fronteggiare le fondamentali esigenze di vita.

Anche a voler ritenere, come fanno le ricorrenti, che la materia rientri tra quelle attribuite alla legislazione concorrente regionale, principio fondamentale sarebbe quello sancito dall’art. 1 del d.lgs. n. 79 del 1999, che attribuisce allo Stato il compito di assicurare l’efficienza e la sicurezza del sistema elettrico nazionale.

Le disposizioni censurate sarebbero inoltre conformi all’art. 118 Cost., in quanto solo un organo a competenza nazionale potrebbe intervenire su un sistema complesso per la cui sicurezza sono necessari interventi in tempi brevissimi che non consentono di operare in forme collegiali. La Corte, nella recente sentenza n. 307 del 2003, avrebbe messo in evidenza come, quando è disposta la realizzazione di impianti e reti rispondenti a rilevanti interessi nazionali, sussista il preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e di normative omogenee. Anche nel caso in esame, l’interesse nazionale si imporrebbe, venendo in considerazione sistemi volti alla produzione di energia su tutto il territorio nazionale e la cui distribuzione è effettuata tramite una rete.

Quanto alla previsione di un limite di efficacia alla normativa d’urgenza, limite introdotto dalla stessa legge censurata, tale limite sarebbe giustificato sia al fine di evitare contrasti con le Regioni, sia in quanto, una volta realizzata la finalità di rafforzamento del sistema elettrico, verrebbero meno le ragioni poste a base dell’intervento normativo statale.

Per quanto attiene alle singole disposizioni contenute negli atti normativi impugnati, la difesa erariale sostiene che la previsione, contenuta nell’art. 1, comma 1, del d.l. convertito, di un’unica autorizzazione per le opere indispensabili all’esercizio degli impianti di energia elettrica, rilasciata dal Ministro delle attività produttive, si giustificherebbe, in conformità con il principio di sussidiarietà, per il carattere di sistema a rete che assume il complesso degli impianti di produzione e degli elettrodotti, il quale determinerebbe la necessità dell’attribuzione allo Stato delle funzioni amministrative corrispondenti.

In relazione al procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica (art. 1, comma 2, del d.l. convertito), gli interessi regionali risulterebbero ampiamente garantiti attraverso la previsione della partecipazione delle amministrazioni locali interessate e dell’intesa con la Regione.

L’altra norma, contenuta nel comma 3, che contempla il parere motivato del comune o della provincia nel cui territorio ricada l’intervento, riconoscendo all’autorizzazione il valore di variante urbanistica, non concreterebbe una lesione delle competenze regionali, ma costituirebbe applicazione dei principi di sussidiarietà ed adeguatezza di cui all’art. 118 Cost. Nonostante ciò, non sarebbero stati trascurati gli interessi degli enti territoriali, che sono chiamati ad esprimere un motivato parere e le cui eventuali ragioni di dissenso devono essere valutate dall’organo centrale, con la conseguente possibilità che gli enti locali insoddisfatti si rivolgano al giudice amministrativo.

Anche la previsione di un termine di sei mesi per la chiusura del procedimento sarebbe ragionevole, in considerazione delle esigenze di speditezza.

Quanto alla censura concernente la previsione contenuta nel comma 5 dell’art. 1 del d.l. convertito, la difesa erariale sostiene che essa sarebbe inammissibile, in quanto non sarebbero stati indicati i parametri violati, e comunque infondata, riferendosi solo a norme statali. La Regione, infatti, non avrebbe posizioni costituzionalmente garantite a mantenere l’efficacia di una normativa non sua.

L’Avvocatura sostiene l’infondatezza anche della presunta violazione dell’art. 120 Cost., non costituendo le norme censurate esercizio di potere sostitutivo.

Infondata sarebbe, da ultimo, anche la censura concernente la violazione del principio di leale collaborazione. La mancanza di una disciplina specifica dell’intesa Stato-Regioni significherebbe unicamente che il ruolo da riconoscere ad essa sarebbe quello che emerge dalla norma, mentre i rimedi per il suo mancato raggiungimento sarebbero quelli ordinari.

Considerato in diritto

1. – La Regione Umbria ha impugnato il decreto legge 7 febbraio 2002, n. 7 (Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale), per violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost., in quanto emanato in assenza delle condizioni di straordinaria necessità ed urgenza, dal momento che la situazione addotta a fondamento della sussistenza di tali requisiti non sarebbe basata su dati oggettivi, nonché per violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost., in quanto – ove si individuasse nel decreto-legge impugnato una manifestazione del potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni - ne mancherebbero i presupposti e le forme da tale disposizione previsti. La ricorrente, inoltre, ha impugnato il suddetto decreto-legge per violazione dell’art. 117, primo comma, secondo comma lettera m), e terzo comma, Cost., in quanto detterebbe una disciplina di dettaglio in una materia assegnata alla potestà legislativa concorrente delle Regioni quale quella relativa a “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”; sarebbe violato, altresì, l’art. 118, primo e secondo comma, Cost., in quanto il decreto-legge impugnato attribuirebbe nella suddetta materia un potere autorizzatorio allo Stato, riconoscendo quindi “una competenza amministrativa generale e di tipo gestionale” all’amministrazione statale in assenza di esigenze di carattere unitario.

In subordine, e più specificamente, la Regione ha impugnato l’art. 1, commi 1, 2, 3 e 5, del d.l. n. 7 del 2002, per violazione dell’art. 117, primo e terzo comma, Cost., nonché dell’art. 118, primo e secondo comma, Cost.; l’art. 1, commi 2, 3, 4 e 5, è stato impugnato, infine, per violazione dell’art. 97, primo comma, Cost. e del principio di leale collaborazione.

Con successivo ricorso, la Regione Umbria ha impugnato la legge 9 aprile 2002, n. 55 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 recante misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale), per violazione sia dell’art. 77, secondo comma, Cost., sia dell’art. 120, secondo comma, Cost., perché avrebbe convertito in legge un decreto-legge in assenza dei presupposti di necessità e di urgenza, e, comunque, in quanto non riconducibile ai poteri governativi di tipo sostitutivo. Inoltre, la legge sarebbe censurabile per violazione dell’art. 117, primo, secondo lettera m), e terzo comma, Cost.

In via subordinata, la Regione ha impugnato la legge n. 55 del 2002 per le parti in cui ha modificato le disposizioni del d.l. n. 7 del 2002, nonché per le parti di quest’ultimo già impugnate con il precedente ricorso e convertite senza modificazioni – riproponendo le medesime censure – per violazione dell’art. 117, primo e terzo comma, Cost., dell’art. 118, primo e secondo comma, Cost., nonché dell’art. 97, primo comma, Cost. e del principio di leale collaborazione.

2. – Anche le Regioni Basilicata e Toscana hanno impugnato la legge n. 55 del 2002, nella parte in cui disciplina un procedimento unico per il rilascio dell’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto interferirebbe con norme di dettaglio in materie di competenza legislativa ripartita delle Regioni, nonché dell’art. 118 Cost., in quanto l’attribuzione allo Stato della funzione amministrativa di rilascio dell’autorizzazione si porrebbe in contrasto con i criteri di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, violando altresì la potestà delle Regioni di disciplinare le procedure di svolgimento delle funzioni nelle materie di competenza legislativa ripartita.

La Regione Basilicata e Toscana impugnano la legge n. 55 del 2002 anche nella parte in cui prevede che l’autorizzazione unica abbia effetto di variante urbanistica, per contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto violerebbe la potestà legislativa regionale in materia di “governo del territorio”.

3. – Data la sostanziale identità delle censure prospettate, i quattro ricorsi possono essere riuniti per essere trattati congiuntamente e decisi con unica sentenza.

I ricorsi in esame non sono fondati.

In via preliminare, occorre affrontare la questione di legittimità costituzionale posta dalla Regione Umbria sul decreto-legge n. 7 del 2002, in relazione alla lamentata carenza dei presupposti contemplati nell’art. 77 Cost.

Quanto alla deducibilità di tale vizio da parte delle Regioni in occasione della promozione della questione di legittimità costituzionale in via diretta, la recente giurisprudenza di questa Corte ha affermato la perdurante distinzione – anche dopo la riforma costituzionale del Titolo V – dei parametri invocabili da Stato e Regioni, rispettivamente nei riguardi di leggi regionali o di leggi od atti con forza di legge statali (sentenza n. 274 del 2003), al tempo stesso confermando che le Regioni possono contestare l’esistenza dei presupposti costituzionali degli atti con forza di legge “quando la violazione denunciata sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle attribuzioni costituzionali delle Regioni o delle Province autonome ricorrenti” (sentenza n. 303 del 2003). D’altra parte, fin dalla sentenza n. 302 del 1988, questa Corte ha espressamente riconosciuto che le Regioni possono impugnare un decreto-legge per motivi attinenti alla pretesa violazione dell’art. 77 Cost., ove adducano che da tale violazione derivi una compressione delle loro competenze costituzionali.

Peraltro, diversamente da come asserisce la Regione ricorrente, un decreto-legge può di per sé costituire legittimo esercizio dei poteri legislativi che la Costituzione affida alla competenza statale, ivi compresa anche la determinazione dei principi fondamentali nelle materie di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost.

I rilievi sollevati dalla Regione Umbria relativamente alla mancanza dei presupposti di necessità ed urgenza del d.l. n. 7 del 2002, atto sicuramente incidente sui poteri regionali in materia, sono infondati; se la giurisprudenza di questa Corte sul punto ha più volte affermato che il sindacato sull’esistenza e sull’adeguatezza dei presupposti della decretazione d’urgenza può essere esercitato solo in caso di loro “evidente mancanza” (fra le molte, si vedano le sentenze n. 16 del 2002, n. 398 del 1998, n. 330 del 1996), non può disconoscersi che, nel caso del d.l. impugnato, a fondamento dell’intervento normativo del Governo si pone una situazione nella quale, in assenza di un effettivo e rapido rafforzamento delle strutture di produzione e di distribuzione dell’energia elettrica, si possono produrre serie situazioni di difficoltà o addirittura interruzioni più o meno estese della fornitura di energia, con conseguenti gravi danni sociali ed economici. Ciò al di là dell’enfasi del primo comma dell’art. 1 del d.l. in questione (nel testo originario), che faceva riferimento all’“imminente pericolo di interruzione di fornitura di energia elettrica su tutto il territorio nazionale” (formula, non a caso, corretta in semplice “pericolo di interruzione” dalla legge di conversione n. 55 del 2002).

La sicura esistenza di elementi di fatto contrari all’“evidente mancanza” dei requisiti di urgenza del d.l. n. 7 del 2002 rende inutile la valutazione degli eventuali effetti sananti prodotti dalla legge n. 55 del 2002 di conversione di tale decreto.

4. – Quanto appena affermato rende altresì inutile l’esame dell’ulteriore rilievo prospettato dalla Regione Umbria circa il fatto che il d.l. impugnato non avrebbe potuto neppure trovare giustificazione negli speciali poteri sostitutivi attribuiti al Governo dall’art. 120, secondo comma, Cost., di recente specificati dall’art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), dal momento che – come ha anche notato l’Avvocatura dello Stato - non vi sono elementi formali o sostanziali per considerare il d.l. n. 7 del 2002 come atto adottato su questa base giuridica.

5. –Possono quindi essere affrontate le censure mosse dalle Regioni ricorrenti sulla legittimità costituzionale delle disposizioni del d.l. n. 7 del 2002 e della legge di conversione n. 55 del 2002, in relazione alla asserita violazione dell’art. 117 Cost.

Al riguardo, appare decisiva la ricostruzione di quale sia - al di là della stessa volontà del legislatore statale, quale deducibile dai lavori preparatori, o delle ricostruzioni suggerite dall’Avvocatura dello Stato – l’oggettivo fondamento costituzionale degli atti impugnati.

Il testo originario del d.l., mentre non fa alcun riferimento alle disposizioni costituzionali, sembra indicare il proprio fondamento nel ruolo riconosciuto al Ministero delle attività produttive dall’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), di organo nazionale preposto “alla sicurezza ed all’economicità del sistema elettrico nazionale”.

Solo la legge di conversione introduce alcuni riferimenti diretti ed indiretti alle disposizioni costituzionali e, in particolare, fa riferimento al fatto che la nuova disciplina resterebbe in vigore “sino alla determinazione dei principi fondamentali della materia in attuazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, e comunque non oltre il 31 dicembre 2003” (art. 1, comma 1, del d.l. n. 7 del 2002 nel testo modificato).

L’Avvocatura dello Stato ha, reiteratamente sostenuto, che la disciplina contenuta negli atti impugnati rientrerebbe negli ambiti di competenza legislativa esclusiva dello Stato relativi a “sicurezza” (art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.] e “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” [art. 117, secondo comma, lett. m), Cost.]; l’Avvocatura, inoltre, ha sostenuto che queste norme inciderebbero anche nella materia della “tutela della concorrenza”, anch’essa affidata alla legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.). Peraltro, sempre secondo la difesa erariale, la disciplina impugnata sarebbe destinata a restare solo temporaneamente in vigore, poiché, successivamente al superamento della fase di carenza produttiva, si eserciterebbe liberamente la legislazione concorrente delle Regioni in tema di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”.

Tali argomenti non possono essere condivisi.

Deve anzitutto negarsi che il concetto di “sicurezza” utilizzato nella legislazione sull’energia come “sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica” e “sicurezza tecnica” (cfr. art. 2, n. 28, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2003/54/CE del 26 giugno 2003 relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE) possa essere confuso con la materia “ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale”, di cui alla lettera h) del secondo comma dell’art. 117 Cost., che già questa Corte ha interpretato come riferibile esclusivamente agli interventi finalizzati alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico (sentenza n. 407 del 2002). Tanto meno appare condivisibile l’opinione che i possibili effetti in termini di ordine pubblico del cattivo funzionamento del settore energetico potrebbero giustificare limiti preventivi ai poteri regionali, dal momento che – semmai – il verificarsi di situazioni di fatto di questo tipo potrebbe eventualmente legittimare l’attivazione degli speciali poteri sostitutivi del Governo sulla base di quel “pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica” che è presupposto espressamente contemplato dall’art. 120, secondo comma, Cost. Analogamente è da dirsi per la pretesa riconduzione della normativa impugnata alla competenza legislativa statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.: come questa Corte ha già affermato (cfr. le sentenze n. 88 del 2003 e n. 282 del 2002), tale competenza legittima una eventuale predeterminazione legislativa dei “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, ciò che nella specie non è intervenuto. La stessa utilizzazione di questi livelli essenziali quale fondamento dell’esercizio dei poteri sostitutivi, ai sensi del secondo comma dell’art. 120 Cost., di norma presuppone che lo Stato abbia previamente esercitato la propria potestà legislativa di tipo esclusivo.

Tuttavia, né il d.l. n. 7 del 2002 né la legge di conversione n. 55 del 2002 hanno un contenuto normativo di questo tipo, ma semplicemente disciplinano un nuovo complesso procedimento amministrativo finalizzato a garantire la produzione e l’approvvigionamento dell’energia elettrica.

Identiche considerazioni possono essere svolte in riferimento alla pretesa che la legislazione impugnata possa essere riconducibile alla “tutela della concorrenz