SENTENZA N. 77
ANNO 2013
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Luigi MAZZELLA Presidente
- Gaetano SILVESTRI Giudice
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
- Giuseppe FRIGO ”
- Alessandro CRISCUOLO ”
- Paolo GROSSI ”
- Giorgio LATTANZI ”
- Aldo CAROSI ”
- Marta CARTABIA ”
- Sergio MATTARELLA ”
- Mario Rosario MORELLI ”
- Giancarlo CORAGGIO ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 2, comma 6, 7, comma 4, 9, comma 1, 17, comma 1, 18, comma 2, 24, commi 1 e 2, 32, comma 1, e 34 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 dicembre 2011, n. 15 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l’anno finanziario 2012 e per il triennio 2012-2014. Legge finanziaria 2012), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 24 febbraio-6 marzo 2012, depositato in cancelleria il 28 febbraio 2012 ed iscritto al n. 36 del registro ricorsi 2012.
Visto l’atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell’udienza pubblica del 13 marzo 2013 il Giudice relatore Mario Rosario Morelli;
uditi l’avvocato dello Stato Giancarlo Caselli per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1.― Con ricorso notificato il 24 febbraio-6 marzo 2012 e depositato il successivo 28 febbraio, il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto questione di legittimità costituzionale di varie norme della legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 dicembre 2011, n. 15, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l’anno finanziario 2012 e per il triennio 2012-2014 (Legge finanziaria 2012)», e segnatamente: dell’articolo 2, comma 6; dell’articolo 7, comma 4; dell’articolo 9, comma 1; dell’articolo 17, comma 1; dell’articolo 18, comma 2; dell’articolo 24, commi 1 e 2; dell’articolo 32, comma 1; dell’articolo 34.
1.1.― L’art. 2, comma 6, è denunciato per contrasto con l’articolo 117, secondo comma, lett. e), della Costituzione e con l’articolo 73, comma 1-bis, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
La norma censurata ha introdotto l’articolo 21-quinquiesdecies nella legge provinciale 11 agosto 1998, n. 9 (Disposizioni finanziarie in connessione con l’assestamento del bilancio di previsione della provincia per l’anno finanziario 1998 e per il triennio 1998-2000 e norme legislative collegate), il quale prevede una riduzione di 3 punti percentuali, a decorrere dal 1° gennaio 2012, dell’aliquota della imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, esclusi i ciclomotori. Nel modificare l’aliquota di detta imposta, la disposizione impugnata eccederebbe quanto consentito in materia di tributi alla Provincia autonoma dallo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, violando altresì la competenza esclusiva statale in materia di «sistema tributario», tenuto conto che l’articolo 17, commi 1 e 2, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario) – in attuazione della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione) – tramite il richiamo ai soli commi 2, 3 e 5 dell’articolo 60 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell’imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell’Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali), consentirebbe alle sole Regioni a statuto ordinario la modifica delle aliquote dell’imposta in questione.
1.2.― L’art. 7, comma 4, è denunciato per violazione degli articoli 117, terzo comma, e 119 della Costituzione.
La norma censurata consentirebbe economie di spesa non «quantificabili a priori» e che, pertanto, «non possono utilmente concorrere a determinare l’obiettivo complessivo di saldo finanziario dei comuni». Donde, nell’ottica, assunta dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 229 del 2011 e n. 376 del 2003), di una ampia nozione dei principi di coordinamento della finanza pubblica, la lesione dell’art. 117, terzo comma, Cost., «il quale costituisce anche parametro di legittimità costituzionale ai sensi dell’art. 119, secondo comma, Cost.».
1.3.― Per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e con l’art. 73, comma 1-bis, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, è impugnata la disposizione di cui all’art. 9, comma 1, con la quale è riformulato l’articolo 1 della legge provinciale 14 febbraio 1992, n. 6 (Disposizioni in materia di finanza locale), con l’introduzione dell’inciso (terzo periodo): «Fermo restando il termine previsto dall’ordinamento regionale per l’approvazione del bilancio di previsione dei comuni, questi possono adottare provvedimenti in materia tributaria e tariffaria anche dopo l’adozione del bilancio di previsione, limitatamente alle materie sulle quali sono intervenute modificazioni legislative per l’anno di riferimento ovvero altri atti normativi che incidono sulle modalità di applicazione del tributo o della tariffa».
L’anzidetta norma, secondo il ricorrente, esorbiterebbe dalla competenza legislativa provinciale in materia di tributi, di cui appunto all’articolo 73 dello statuto speciale, invadendo altresì la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «sistema tributario», posto che sarebbero da ritenersi ricompresi tra i «provvedimenti in materia tributaria e tariffaria» anche le modifiche di aliquote e tariffe di tributi locali.
In particolare, la disposizione denunciata si porrebbe in contrasto con il combinato disposto dell’ articolo 53 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)» e dell’articolo 151 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), in forza del quale si imporrebbe «la necessaria simultaneità tra la fissazione di aliquote fiscali e tariffe ed il termine fissato per la deliberazione del bilancio di previsione degli enti locali».
1.4.― L’art. 17, comma 1, è denunciato per contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost.
La disposizione censurata ha introdotto l’art. 1-ter nella precedente legge Provinciale 16 luglio 2008, n. 5 (Obiettivi formativi generali ed ordinamento della scuola dell’infanzia e del primo ciclo di istruzione), il cui comma 3 consente alla Giunta Provinciale di emanare direttive in ordine all’articolazione dell’orario delle lezioni scolastiche. Sarebbe, pertanto, inciso il principio dell’autonomia scolastica di cui al d.P.R. 8 marzo 1999, n. 275 (Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, ai sensi dell’art. 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59), con esorbitanza dalla competenza legislativa concorrente delle Province autonome in materia di «istruzione elementare e secondaria (media, classica, scientifica, magistrale, tecnica, professionale, ed artistica)» di cui all’art. 9, numero 2), dello statuto speciale.
1.5.― Per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere m) ed n), e terzo comma, Cost., sono denunciati gli articoli 17, comma 1, e 18, comma 2, in forza del cui combinato disposto la provincia autonoma sarebbe svincolata dal rispetto del monte ore minimo in materia di istruzione definito dallo Stato, nonché dall’articolazione delle lezioni in almeno cinque giorni settimanali, con conseguente vulnus a vari principi della legislazione statale in tema di «norme generali sull’istruzione» e della competenza esclusiva statale in materia di «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale».
1.6.― L’art. 24 è impugnato per contrasto con l’art. 117, primo comma e secondo comma, lettere e), l) ed s), Cost.
1.6.1.― In particolare, il comma 1 – che sostituisce il comma 5 dell’art. 3 della legge provinciale 30 settembre 2005, n. 7 (Norme in materia di utilizzazione di acque pubbliche e di impianti elettrici), stabilendo che «Non possono avere ulteriore corso le domande di concessione per impianti alimentati da fonti rinnovabili contrarie al buon regime delle acque e del suolo e alle normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, dei masi chiusi e degli altri interessi generali (…)» – si risolverebbe in una formulazione normativa «piuttosto vaga e generica, allorché non fornisce una chiara individuazione semantica del concetto di “buon regime delle acque e del suolo”, attribuendo all’amministrazione concedente un eccessivo margine di discrezionalità nelle decisioni relative alla procedibilità o meno delle domande di concessione prese in esame». Di qui, ad avviso del Presidente del Consiglio, la lesione della competenza statale in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.
1.6.2.― Il comma 2 del censurato art. 24 – che sostituisce il comma 1 dell’art. 16 della legge provinciale n. 7 del 2005, «in termini peraltro praticamente identici alla modifica già ivi operata con l’art. 2, comma 10, della L.P. n. 4/2011», già oggetto di impugnativa costituzionale con ricorso iscritto al n. 87 del 2011 – verrebbe, quindi, a reiterare «la violazione costituzionale già lamentata», poiché riproporrebbe il «rinnovo trentennale delle concessioni di derivazione idrica, ad eccezione di quelle a scopo idroelettrico (disciplinate dal successivo art. 3 della medesima L.P. n. 4/2011), a condizione della ricorrenza dei presupposti ivi specificati».
1.7.― L’art. 32, comma 1, è censurato per contrasto, a sua volta, con l’art. 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, Cost.
La disposizione denunciata ha aggiunto il comma 8 all’art. 14 della legge provinciale 23 aprile 1992, n. 10 (Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia Autonoma di Bolzano), il quale recita: «Ai fini di un migliore coordinamento e snellimento della gestione delle materie di competenza di un componente di Giunta e dei compiti attribuiti nell’ambito di tali materie a enti strumentali della Provincia o a società controllate dalla stessa, è consentito il cumulo tra incarichi dirigenziali presso la Provincia e presso tali enti e società, salvo il rispetto delle particolari disposizioni per la copertura delle rispettive posizioni dirigenziali».
Nel consentire il cumulo di incarichi dirigenziali conferiti dalla Provincia autonoma di Bolzano e da enti strumentali della stessa, la norma violerebbe l’art. 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), che tale cumulo disciplina in modo limitativo, così da ingerirsi nella competenza legislativa esclusiva statale della materia dell’ordinamento civile, che ricomprende anche il pubblico impiego c.d. «privatizzato» (viene citata la sentenza n. 339 del 2011 di questa Corte).
Inoltre, la stessa disposizione, nel consentire anche il cumulo delle retribuzioni, violerebbe l’art. 9, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, in forza del quale «Per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica), non può superare, in ogni caso, il trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010, al netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica retributiva (…)».
Donde, il vulnus a siffatto principio fondamentale, che concerne la competenza statale in materia di coordinamento della finanza pubblica, prevista dall’art. 117, terzo comma, Cost., cui anche la Provincia autonoma di Bolzano non potrebbe sottrarsi.
1.8.― Infine, l’art. 34 è impugnato per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettere h), l) ed s), Cost.
La disposizione censurata inserisce, nella legge provinciale 7 aprile 1997, n. 6 (Ordinamento dell’apprendistato), l’art. 22-bis, che, sotto la rubrica “Riorganizzazione delle revisioni tecniche dei veicoli a motore di massa complessiva a pieno carico superiore a 3,5 tonnellate”, prevede che «Al fine di completare e ottimizzare l’organizzazione delle revisioni periodiche dei veicoli a motore e dei loro rimorchi la Provincia può autorizzare le imprese altamente specializzate a svolgere il prescritto controllo tecnico, nel rispetto della normativa tecnica vigente in materia, anche per i veicoli a motore di massa complessiva a pieno carico superiore a 3,5 tonnellate (...)» .
Tale norma, secondo il ricorrente, si porrebbe in contrasto, sotto plurimi profili, con l’articolo 80 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), in forza del quale spetta allo Stato – e, per esso, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – il compito di stabilire, con appositi decreti ministeriali, «i criteri, i tempi e le modalità per l’effettuazione della revisione generale o parziale delle categorie di veicoli a motore e dei loro rimorchi, al fine di accertare che sussistano in essi le condizioni di sicurezza per la circolazione e di silenziosità e che i veicoli stessi non producano emanazioni inquinanti superiori ai limiti prescritti» (comma 1), consentendo al medesimo Ministero, «al fine di assicurare in relazione a particolari e contingenti situazioni operative degli uffici competenti del Dipartimento per i trasporti terrestri, il rispetto dei termini previsti per le revisioni periodiche dei veicoli a motore capaci di contenere al massimo sedici persone compreso il conducente, ovvero con massa complessiva a pieno carico fino a 3,5 t», di poter, «per singole province individuate con proprio decreto, affidare in concessione quinquennale le suddette revisioni ad imprese di autoriparazione che svolgono la propria attività nel campo della meccanica e motoristica, carrozzeria, elettrauto e gommista ovvero ad imprese che, esercendo in prevalenza attività di commercio di veicoli, esercitino altresì, con carattere strumentale o accessorio, l’attività di autoriparazione», (comma 8, primo periodo).
Il ricorrente – pur riconoscendo che lo Statuto speciale attribuisce alla Provincia autonoma di Bolzano, ai sensi dell’art. 8, comma 1, numeri 17) e 18), la competenza primaria in materia di viabilità e trasporti di competenza provinciale, e che il d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di comunicazioni e trasporti di interesse provinciale), di attuazione dello statuto, ha demandato ad uffici provinciali lo svolgimento di attribuzioni di competenza della direzione compartimentale della motorizzazione civile – sostiene che permarrebbero spazi di competenza esclusiva statale, posto, peraltro, che le competenze provinciali anzidette debbono esercitarsi nei limiti dell’art. 4 dello statuto di autonomia. Sicché, con riferimento alla circolazione stradale, si evidenzia che la giurisprudenza costituzionale ha puntualizzato che tale materia, pur non menzionata espressamente dall’art. 117 Cost., può ricondursi, «sotto diversi aspetti, a competenze statali esclusive», venendo in rilievo, tra gli altri profili, la sicurezza degli utenti della strada (e, dunque, la materia della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza: lettera h) dell’art. 117, secondo comma, Cost.) e la responsabilità civile per circolazione di veicoli a motore (e, dunque, la materia dell’ordinamento civile: lettera l) dell’art. 117, secondo comma, Cost.). Peraltro, proprio in considerazione dei meccanismi di controllo previsti dall’art. 80 del Codice della strada, in quanto strumentali non solo alla verifica delle loro condizioni di sicurezza per la circolazione, ma anche per garantire la silenziosità ed il contenimento delle emissioni inquinanti nei limiti prescritti dalla legge, la relativa disciplina rientrerebbe anche nella materia della tutela dell’ambiente, di cui alla lettera s) dell’art. 117, secondo comma, Cost.
2.― Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano, chiedendo che venga dichiarata la “manifesta inammissibilità” o, comunque, la “manifesta infondatezza” delle proposte questioni.
2.1.― Sulla denuncia dell’art. 2, comma 6, la difesa provinciale sostiene che l’abrogazione del comma 5 dell’art. 17 del d.lgs. n. 68 del 2011 non avrebbe avuto l’effetto di escludere le Regioni a statuto speciale dall’ambito di sua applicazione, comportando, invece, che le relative disposizioni trovino applicazione agli enti ad autonomia speciale senza necessità di apposite norme di attuazione.
Inoltre, la riduzione della aliquota prevista dalla norma censurata non eccederebbe dalla competenza statutaria, posto che l’art. 73, comma 1-bis, evocato dal ricorrente, pone il limite delle aliquote «superiori definite dalla normativa statale».
2.2.― Relativamente all’art. 7, comma 4, la Provincia autonoma eccepisce preliminarmente la inammissibilità della censura, che non indica, né nella deliberazione di impugnazione, né in ricorso, i principi fondamentali che sarebbero stati violati, né le norme statali da cui questi sarebbero ricavabili.
Nel merito, sostiene che il coordinamento della finanza pubblica in riferimento agli enti sarebbe assegnato alla Provincia autonoma di Bolzano dall’art. 79, comma 3, dello statuto, fermi restando gli obiettivi complessivi di finanza pubblica concordati con lo Stato (e, per esso, con il Ministro dell’economia e delle finanze); inoltre, nessuna indeterminatezza delle economie di spesa sarebbe apprezzabile, posto che la loro precisazione deriverebbe dal meccanismo di individuazione del patto di stabilità provinciale di cui all’art. 12 della legge provinciale n. 6 del 1992.
2.3.― Anche l’impugnativa dell’art. 9, comma 1, secondo la difesa provinciale, non sarebbe fondata, in quanto l’adozione dei provvedimenti in materia tributaria e tariffaria sarebbe consentita, dalla norma denunciata, solo in relazione a materie «nelle quali sono intervenute modificazioni legislative per l’anno di riferimento», sicché non sarebbe neppure configurabile la dedotta lesione di competenze statali posto che «è la stessa modificazione legislativa che prevede la sua applicazione all’anno di riferimento».
2.4.― Sulla denuncia degli articoli 17, comma 1, e 18, comma 2, la Provincia eccepisce di essere competente in materia di ordinamento scolastico e, segnatamente, sull’adozione delle modifiche degli orari di insegnamento: ciò, sulla base della norma di attuazione statutaria di cui all’art. 9 del d.P.R. 10 febbraio 1983, n. 89 (Approvazione del testo unificato dei decreti del Presidente della Repubblica 20 gennaio 1973, n. 116 e 4 dicembre 1981, n. 761, concernenti norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento scolastico in provincia di Bolzano).
2.5.― Relativamente all’art. 24, commi 1 e 2, la difesa provinciale sostiene che il comma 1, lungi dall’essere norma vaga e generica, consentirebbe di «effettuare un primo vaglio di procedibilità di una domanda di concessione in palese contrasto con i principi del buon regime delle acque e del suolo» e delle pertinenti normative di tutela (ambiente, paesaggio, patrimonio storico-artistico, masi chiusi ed altri interessi generali), con necessità, ai sensi dell’art. 97 Cost., di motivare l’improcedibilità della domanda.
E, quanto al comma 2, la stessa difesa esclude che la disposizione preveda un «rinnovo automatico ex lege», stabilendo piuttosto un «rinnovo condizionato» a precise valutazioni dell’Amministrazione provinciale, quali la mancanza di un contrario interesse pubblico, la persistenza dei fini della derivazione e dell’esercizio dell’utenza, la non contrarietà al buon regime delle acque e la conformità allo stato della tecnica. Non vertendosi, dunque, in un caso di rinnovo automatico, non sarebbero stati violati principi in materia di concorrenza, laddove lo stesso comma 2 dell’art. 24 censurato richiama peraltro espressamente il «rispetto delle procedure ad evidenza pubblica».
2.6.― Sulla denuncia dell’art. 32, comma 1, la Provincia autonoma di Bolzano eccepisce preliminarmente la mancata indicazione dei parametri statutari che sarebbero stati violati, avendo il ricorrente fatto riferimento soltanto all’art. 117 Cost.
Nel merito, si evidenzia che soltanto i principi desumibili dall’art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale) e dall’art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa), costituirebbero per essa Provincia autonoma norme di riforma economica-sociale in grado di vincolare la competenza statutaria, mentre l’art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001 farebbe riferimento ai principi fondamentali vincolanti esclusivamente le Regioni a statuto ordinario.
Aggiunge, la resistente, di aver già disciplinato in precedenza incompatibilità e divieto di cumulo per il proprio personale con l’art. 14 della legge provinciale 10 agosto 1995, n. 16 (Riforma dell’ordinamento del personale della provincia), ed esclude che la norma censurata preveda il cumulo delle retribuzioni «oltre ai limiti stabiliti dal già citato art. 14 (…) e dal relativo contratto collettivo per il personale provinciale del 4.7.2002».
2.7.― Sulla denuncia dell’art. 34, la difesa provinciale pone in rilievo che l’art. 4-bis, comma 1, del d.P.R. n. 527 del 1987, introdotto dal decreto legislativo 21 settembre 1995, n. 429 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige recanti delega di funzioni amministrative alle province autonome di Trento e di Bolzano in materia di comunicazioni e trasporti), ha delegato alla Provincia di Bolzano, nell’ambito della competenza statutaria in materia di viabilità e trasporti di interesse provinciale (art. 8, numeri 17 e 18), l’esercizio delle funzioni già esercitate dall’Ufficio provinciale della motorizzazione civile e dei trasporti in concessione a Bolzano, tra cui anche «le revisioni dei veicolo a motore di massa complessiva a pieno carico superiore a 3,5 tonnellate»; con il successivo comma 2 dello stesso art. 4-bis si affida alla Provincia la facoltà di disciplinare «con legge l’organizzazione delle funzioni delegate di cui al comma 1».
Osserva, inoltre, che essa Provincia, in forza degli artt. 6 e 7 delle norme di attuazione di cui al d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), può, nelle materia di sua competenza, procedere all’attuazione diretta dei regolamenti e delle direttive dell’Unione europea, là dove l’art. 2 della direttiva 20 dicembre 1996, n. 96/96/CE (Direttiva del Consiglio concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al controllo tecnico dei veicoli a motore e dei loro rimorchi), consente di affidare in concessione ad imprese appositamente attrezzate e ritenute idonee «la revisione dei veicoli a pieno carico superiore a 3,5 tonnellate».
3.― In prossimità dell’udienza pubblica entrambe le parti hanno depositato memoria illustrativa dei rispettivi assunti.
Considerato in diritto
1.― Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato plurime disposizioni della legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 dicembre 2011, n. 15, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l’anno finanziario 2012 e per il triennio 2012-2014 (Legge finanziaria 2012)» e, segnatamente, gli articoli 2, comma 6; 7, comma 4; 9, comma 1; 17, comma 1; 18, comma 2; 24, commi 1 e 2; 32, comma 1 e 34.
2.― Successivamente al deposito del ricorso, il ricorrente ha formalmente, però, rinunciato all’impugnazione degli artt. 2, comma 6, 17, comma 1, e 18, comma 2, e tale rinuncia è stata accettata dalla Provincia autonoma di Bolzano; ne consegue l’estinzione del giudizio relativamente alla questioni sulle anzidette disposizioni (cfr., tra le altre, sentenza n. 262 del 2012).
3.― Sempre in data successiva al deposito del ricorso (28 febbraio 2012), la disposizione di cui all’art. 24, comma 2, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla sentenza n. 114 del 2012, per cui, essendo venuto meno l’oggetto della questione proposta, la stessa deve essere dichiarata inammissibile (cfr., tra le altre, sent. n. 99 del 2012).
4.― Venendo, dunque, allo scrutinio delle ulteriori disposizioni impugnate, vanno preliminarmente, a loro volta, dichiarate inammissibili le questioni formulate in relazione agli articoli 7, comma 4, e 24, comma 1.
4.1.— L’art. 7, comma 4 – secondo il cui testuale disposto: «Concorrono a determinare l’obiettivo complessivo di saldo finanziario dei comuni le economie di spesa risultanti dall’istituzione di unioni di comuni e da altre forme di collaborazione fra comuni per l’esercizio di servizi di interesse generale, che vengono fissati nell’ambito dell’accordo annuale sulla finanza locale ai sensi dell’art. 12 della legge provinciale 14 febbraio 1992, n. 6, e successive modifiche» – è denunciato per contrasto con gli articoli 117, terzo comma, e 119 Cost., prevedendo, secondo il ricorrente, economie di spesa non «quantificabili a priori» e che, pertanto, «non possono utilmente concorrere a determinare l’obiettivo complessivo di saldo finanziario dei comuni», così da infrangersi contro i principi di coordinamento della finanza pubblica.
La questione, in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., è assolutamente generica nella sua prospettazione (tra le altre, sentenze n. 3 del 2013, n. 99 del 2012 e n. 312 del 2010), posto che essa non si cura affatto di precisare quali siano le norme statali dalle quali evincersi i principi di coordinamento della finanza pubblica che vincolerebbero nella specie il legislatore regionale.
La questione risulta, altresì, priva del supporto di effettive argomentazioni anche quanto all’evocazione del parametro di cui all’art. 119, secondo comma, Cost., il quale fa riferimento ai tributi ed alle entrate propri degli enti territoriali, mentre la disposizione denunciata riguarda specificatamente il saldo finanziario.
4.2.― L’art. 24, comma 1 – sostitutivo del comma 5 dell’art. 3 della legge provinciale 30 settembre 2005, n. 7 (Norme in materia di utilizzazione di acque pubbliche e di impianti elettrici) – è censurato, per contrasto con l’art. 117, secondo comma lettera s), Cost., nella parte in cui dispone che: «Non possono avere ulteriore corso le domande di concessione per impianti alimentati da fonti rinnovabili contrarie al buon regime delle acque e del suolo e alle normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, dei masi chiusi e degli altri interessi generali (...)».
Secondo il ricorrente, la formulazione della norma sarebbe «piuttosto vaga e generica, perché non fornisce una chiara individuazione semantica del concetto di “buon regime delle acque e del suolo”, attribuendo all’amministrazione concedente un eccessivo margine di discrezionalità nelle decisioni relative alla procedibilità o meno delle domande di concessione prese in esame».
Anche in tal caso, la prospettazione impugnatoria è generica.
Il ricorrente si limita, infatti, ad una censura di vaghezza della norma provinciale, in ordine al concetto di “buon regime delle acque e del suolo”, senza puntualizzare il quadro normativo di riferimento, omettendo di fare richiamo non soltanto alla disciplina di principio, di fonte statale, che sarebbe vulnerata, ma anche gradatamente alla stessa trama normativa, sempre statale, che verrebbe in rilievo nel caso di specie. D’altro canto, come posto in evidenza anche dalla difesa provinciale, il concetto di “buon regime delle acque” è presente negli articoli 7, 17, 66 e 96 del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici) e, dunque, il ricorrente bene avrebbe potuto e dovuto fare riferimento a tale normativa.
5.― Viene, poi, in esame la questione relativa all’art. 9, comma 1, che ha introdotto, nell’ambito della riformulazione dell’art. 1 della legge provinciale 14 febbraio 1992, n. 6 (Disposizioni in materia di finanza locale), il seguente inciso (terzo periodo): «Fermo restando il termine previsto dall’ordinamento regionale per l’approvazione del bilancio di previsione dei comuni, questi possono adottare provvedimenti in materia tributaria e tariffaria anche dopo l’adozione del bilancio di previsione, limitatamente alle materie sulle quali sono intervenute modificazioni legislative per l’anno di riferimento, ovvero altri atti normativi che incidono sulle modalità di applicazione del tributo o della tariffa».
La disposizione è denunciata per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e con l’art. 73, comma 1-bis, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, giacché esorbiterebbe dalla competenza legislativa provinciale in materia di tributi prevista dall’art. 73 dello statuto speciale, invadendo altresì la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «sistema tributario», posto che sarebbero da ritenersi ricompresi tra i «provvedimenti in materia tributaria e tariffaria» anche le modifiche di aliquote e tariffe di tributi locali, là dove il combinato disposto dell’articolo 53 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)», e dell’articolo 151 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) imporrebbe «la necessaria simultaneità tra la fissazione di aliquote fiscali e tariffe ed il termine fissato per la deliberazione del bilancio di previsione degli enti locali».
5.1.― La questione è fondata.
Il tenore della norma censurata – che fa generico riferimento a “provvedimenti in materia tributaria e tariffaria”, il cui novero, pertanto, non è riducibile soltanto ad una determinata tipologia di intervento – non permette di giungere all’interpretazione selettiva auspicata dalla Provincia, per cui l’art. 9, comma 1, riguarderebbe i soli provvedimenti di conformazione alle modifiche legislative sulle modalità di applicazione di aliquote e tariffe.
Sicché, la norma impugnata, in forza della portata prescrittiva che emerge pianamente dalla sua formulazione, è tale da consentire, anche senza vincoli quantitativi, la modifica di aliquote e tariffe oltre i termini di approvazione del bilancio di previsione, con ciò vulnerando i parametri evocati dal ricorrente, in contrasto con il principio di contestualità tra bilancio di previsione degli enti locali e fissazione di aliquote e tariffe desumibile dal comma 16 dell’art. 53 della legge n. 388 del 2000. E ciò, ancorché i termini cui riferire detto bilancio rimangano quelli fissati – peraltro, in modo coerente con la disciplina statale – dalla normativa provinciale, e cioè dal decreto del Presidente della Giunta regionale n. 4/L del 28 maggio 1999 e non già da quella statale di cui all’art. 151 del d.lgs. n. 267 del 2000.
6.― L’art. 32, comma 1, – a tenore del quale «Ai fini di un migliore coordinamento e snellimento della gestione delle materie di competenza di un componente di Giunta e dei compiti attribuiti nell’ambito di tali materie a enti strumentali della Provincia o a società controllate dalla stessa, è consentito il cumulo tra incarichi dirigenziali presso la Provincia e presso tali enti e società, salvo il rispetto delle particolari disposizioni per la copertura delle rispettive posizioni dirigenziale» – è impugnato per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l) e terzo comma, Cost.
Nel consentire il cumulo di incarichi dirigenziali conferiti dalla Provincia di Bolzano e da enti strumentali della stessa, la riferita disposizione si porrebbe, secondo il ricorrente, in contrasto con l’art. 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), che tale cumulo disciplina in modo limitativo, così da ingerirsi nella competenza legislativa esclusiva statale della materia dell’ordinamento civile, che ricomprende anche il pubblico impiego c.d. «privatizzato»; inoltre, nel consentire anche il cumulo delle retribuzioni, contrasterebbe con l’art. 9, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, sul trattamento economico complessivo dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche per gli anni 2011, 2012 e 2013, che è principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica.
6.1.― La questione è fondata.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa provinciale, non vi è dubbio sul fatto che la disciplina del rapporto lavorativo dell’impiego pubblico privatizzato è rimessa alla competenza legislativa statale di cui all’art. 117, secondo comma, lett. l), Cost., in quanto riconducibile alla materia «ordinamento civile», che vincola anche gli enti ad autonomia differenziata (cfr. sentenza n. 151 del 2010; sentenza n. 95 del 2007).
Pertanto, la disciplina sul cumulo degli impieghi dettata dall’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001 è regolamentazione del rapporto lavorativo e, dunque, rientra nella materia ordinamento civile di competenza esclusiva statale, rispetto alla quale la Provincia autonoma non può intervenire in senso diversamente conformativo, stabilendo essa stessa ipotesi di cumulo senza tenere conto dei criteri appositamente stabiliti dalla legislazione statale. La norma provinciale denunciata prevede, infatti, in favore del dirigente provinciale la possibilità di cumulare l’impiego pubblico con quello presso società ed enti privati, senza far cenno alle limitazioni previste dalla legislazione statale.
Peraltro, la questione è fondata anche quanto al profilo della dedotta violazione del principio fondamentale della finanza pubblica di cui all’art. 9, comma 1, del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, nella legge n. 122 del 2010, sul trattamento economico complessivo dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche per gli anni 2011, 2012 e 2013, come tale riconosciuto dalla sentenza n. 215 del 2012. La disposizione censurata, infatti, non contempla lo specifico limite di trattamento economico complessivo anzidetto, mentre i riferimenti che la difesa provinciale opera alla legislazione provinciale previgente sono, per l’appunto, superati dalla norma di cui all’art. 9 citato.
7.― Per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettere h), l) ed s), Cost. è stato, infine, impugnato l’art. 34, che inserisce, nel testo della precedente legge provinciale 7 aprile 1997, n. 6 (Ordinamento dell’apprendistato), l’art. 22-bis (Riorganizzazione delle revisioni tecniche dei veicoli a motore di massa complessiva a pieno carico superiore a 3,5 tonnellate), il quale stabilisce che «Al fine di completare e ottimizzare l’organizzazione delle revisioni periodiche dei veicoli a motore e dei loro rimorchi la Provincia può autorizzare le imprese altamente specializzate a svolgere il prescritto controllo tecnico, nel rispetto della normativa tecnica vigente in materia, anche per i veicoli a motore di massa complessiva a pieno carico superiore a 3,5 tonnellate (…)».
Secondo il ricorrente, la disposizione censurata si porrebbe in contrasto, sotto plurimi profili, con l’art. 80 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), in forza del quale spetta allo Stato – e, per esso, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – il compito di stabilire, con appositi decreti ministeriali, «i criteri, i tempi e le modalità per l’effettuazione della revisione generale o parziale delle categorie di veicoli a motore e dei loro rimorchi, al fine di accertare che sussistano in essi le condizioni di sicurezza per la circolazione e di silenziosità e che i veicoli stessi non producano emanazioni inquinanti superiori ai limiti prescritti» (comma 1), consentendo al medesimo Ministero, «al fine di assicurare in relazione a particolari e contingenti situazioni operative degli uffici competenti del Dipartimento per i trasporti terrestri, il rispetto dei termini previsti per le revisioni periodiche dei veicoli a motore capaci di contenere al massimo sedici persone compreso il conducente, ovvero con massa complessiva a pieno carico fino a 3,5 t», di poter, «per singole province individuate con proprio decreto, affidare in concessione quinquennale le suddette revisioni ad imprese di autoriparazione che svolgono la propria attività nel campo della meccanica e motoristica, carrozzeria, elettrauto e gommista ovvero ad imprese che, esercendo in prevalenza attività di commercio di veicoli, esercitino altresì, con carattere strumentale o accessorio, l’attività di autoriparazione», (comma 8, primo periodo).
7.1.― La questione è fondata.
La disciplina della circolazione stradale – secondo la giurisprudenza della Corte (sentenze n. 223 del 2010 e n. 428 del 2004; ma anche sentenza n. 183 del 2012) – appartiene alla competenza esclusiva statale sotto vari profili: sicurezza, ordinamento civile, ambiente. In particolare, la disciplina sulla revisione dei veicoli si innesta nelle materie della sicurezza e dell’ambiente.
Sicché, la Provincia autonoma non può stabilire che l’affidamento in concessione di tale revisione possa valere per veicoli a motore di massa complessiva a pieno carico superiore a 3,5 tonnellate, considerato che la norma statale di cui all’art. 80 del d.lgs. n. 285 del 1992 consente ciò per veicoli a motore fino a 3,5 tonnellate.
Né la Provincia può, in contrario, fondatamente invocare la delega di cui all’art. 4-bis, comma 1, del decreto del Presidente della repubblica 19 novembre 1987, n.527 (norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di comunicazioni e trasporti di interesse provinciale), giacché si tratta di delega di funzioni amministrative e non di conferimento di potere legislativo, che, invece, nella specie è stato esercitato con la norma impugnata.
La riconduzione della disciplina oggetto della norma denunciata alla competenza esclusiva statale rende, inoltre, irrilevante la difesa provinciale sul versante “comunitario”, posto che è proprio lo Stato a disporre della regolamentazione di matrice europea.
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 9, comma 1, 32, comma 1, e 34 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 dicembre 2011, n. 15, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l’anno finanziario 2012 e per il triennio 2012-2014 (Legge finanziaria 2012)»;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 7, comma 4, dell’anzidetta legge provinciale n. 15 del 2011, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli articoli 117, terzo comma, e 119 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 24, comma 1, della medesima legge provinciale n. 15 del 2011, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 24, comma 2, della predetta legge provinciale n. 15 del 2011, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’articolo 117, primo e secondo comma, lettere e) l) ed s) della Costituzione, con il ricorso in epigrafe;
5) dichiara estinto, relativamente alle questioni di legittimità costituzionale degli articoli 2, comma 6, 17, comma 1, e 18, comma 2, della stessa legge provinciale n. 15 del 2011, il giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 aprile 2013.
F.to:
Luigi MAZZELLA, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 aprile 2013.