SENTENZA N. 234
ANNO 2007
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Maria Rita SAULLE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di
legittimità costituzionale dell’art. 1,
comma 218, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006)
promossi, in riferimento, nel complesso, agli articoli 3, 24, 36, 42, 97, 101,
102, 103, 104 e 113 della Costituzione, con ordinanze del 7 aprile 2006 dal Tribunale di Roma, del 15 maggio 2006 dal
Tribunale di Milano, del 15 giugno 2006 dal Tribunale di Lamezia Terme,
del 23 maggio 2006 dal Tribunale di Ancona, del 24 marzo 2006 dal Tribunale di
Taranto, del 5 maggio 2006 dal Tribunale di Oristano, del 13 aprile 2006 dalla
Corte di Appello di L’Aquila e del 5 giugno 2006 dal Tribunale di Ancona,
rispettivamente iscritte ai numeri 236, 461, 505, 532, 574, 617, 669 e 701 del
registro ordinanze del 2006 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 29, 44, 46, 48 e 50,
prima serie speciale, dell’anno 2006 e numeri 3 e 7, prima serie speciale,
dell’anno 2007.
Visti gli atti di costituzione di Laura Bux e Diego Portaluppi, di Rosalia Presti, di Maria Lobozzo e Francesco Sauro, di Maria Piera Masciadri, di Carolina Di Guida (fuori termine), nonché l’atto di intervento di Paola Giordani e gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’8 maggio 2007 e nella camera di consiglio del successivo 9 maggio il Giudice relatore Alfonso Quaranta;
uditi gli avvocati Luisa Torchia per Maria Piera Masciadri, Isacco Sullam e Arturo Salerni per Rosalia Presti, Alberto Guariso per Maria Lobozzo e Francesco Sauro, Stefano Nespor per Laura Bux e Diego Portaluppi e l’avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.— Il Tribunale di Milano, con ordinanza del 15 maggio 2006 (r.o. n. 461 del 2006), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 102, 104, 113 e 42 della Costituzione, nonché ai principi di ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche – questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 218, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), il quale, facendo salva l’esecuzione dei giudicati formatisi alla data di entrata in vigore della legge medesima, ha stabilito, tra l’altro, che il comma 2 dell’articolo 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico), si interpreta nel senso che il personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA) statale è inquadrato, nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali dei corrispondenti ruoli statali, sulla base del trattamento economico complessivo in godimento all’atto del trasferimento.
L’ordinanza di rimessione è stata emessa nel giudizio avente ad oggetto la controversia tra la signora Vita Giacone, il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, ed altro, nonché quindici cause, alla medesima riunite, tutte vertenti sull’applicazione del suddetto art. 8, comma 2, della legge n. 124 del 1999.
Tale norma, a sua volta, nel prevedere che il personale ATA degli istituti e scuole statali di ogni ordine e grado, dipendente dagli enti locali, in servizio nelle istituzioni scolastiche statali, fosse trasferito nei ruoli del personale ATA statale, ed inquadrato nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali corrispondenti per lo svolgimento dei compiti propri dei predetti profili – ferma restando l’opzione per l’ente di appartenenza qualora le qualifiche e i profili non avessero trovato corrispondenza – aveva stabilito, tra l’altro, che a detto personale venisse riconosciuta, ai fini giuridici ed economici, l’anzianità maturata presso l’ente locale di provenienza.
2.— In primo luogo, il rimettente, che non ritiene possibile accedere ad un’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione in esame, delinea il quadro normativo in cui si inserisce la norma censurata.
In particolare, il Tribunale fa riferimento all’accordo in data 20 luglio 2000 siglato dall’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e dai rappresentanti delle organizzazioni e confederazioni sindacali e recepito con decreto del Ministro della pubblica istruzione, di concerto con i Ministri dell’interno, del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e per la funzione pubblica, del 5 aprile 2001 (Recepimento dell’accordo ARAN – Rappresentanti delle organizzazioni e confederazioni sindacali in data 20 luglio 2000, sui criteri di inquadramento del personale già dipendente degli enti locali e transitato nel comparto scuola), e rileva come l’ARAN – pronunciatasi ai sensi dell’art. 64 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) – abbia chiarito che detto atto trova fondamento nell’art. 3 del decreto del Ministro della pubblica istruzione di concerto con i Ministri dell’interno, del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e per la funzione pubblica, del 23 luglio 1999 (Trasferimento del personale ATA dagli enti locali allo Stato, ai sensi dell’art. 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124) e non, invece, nella contrattazione collettiva.
3.— Il rimettente, quindi, nel prospettare che la disposizione censurata innoverebbe, con carattere retroattivo, il contenuto della norma che pretende di interpretare, rileva come, salvo che per la materia penale, il legislatore ben possa emanare norme con efficacia retroattiva – interpretative o innovative che siano – purché la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori e interessi costituzionalmente protetti.
Nella fattispecie in esame, invece, si paleserebbe un insanabile conflitto con l’art. 3 della Costituzione.
Ed infatti, l’art. 8 della legge n. 124 del 1999, come interpretato dalla Corte di cassazione (sono richiamate, in particolare, le sentenze numeri 3224, 3225, 3356, 4722, 7747, 10576, 18653, 18829 del 2005), nello stabilire il trasferimento del personale ATA, dipendente dagli enti locali, all’amministrazione statale, avrebbe sancito il principio per cui lo stesso personale avrebbe dovuto essere considerato uguale al corrispondente personale ATA dello Stato attraverso il riconoscimento, ai fini giuridici ed economici, dell’anzianità maturata presso l’ente locale di provenienza.
Diversamente, la disposizione censurata determinerebbe la coesistenza, pure in presenza di parità di mansioni e di anzianità, di regimi giuridici diversi dando luogo, in tale modo, ad una illegittima disparità di trattamento.
3.1.— Il carattere retroattivo della norma in esame, insieme alla natura innovativa della stessa, si contrapporrebbe all’interpretazione ormai consolidata offerta dalla giurisprudenza di legittimità e verrebbe ad incidere sui giudizi in corso, «ponendosi, così, in violazione dei principi costituzionali di ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche e (…) risultando invasiva della sfera riservata al potere giudiziario, con violazione dei principi costituzionali di cui agli artt. 24, 101, 102, 104 e 113 della Costituzione».
4.— La disposizione in esame, tuttavia, ad avviso del Tribunale di Milano, non sarebbe esente da vizi, anche qualora si riconoscesse alla stessa natura interpretativa.
In primo luogo, la scelta imposta da tale disposizione non rientrerebbe tra le possibili varianti di lettura del testo originario; in secondo luogo, in ordine all’applicazione dell’art. 8, comma 2, della legge n. 124 del 1999, si sarebbe formato un diritto vivente, in ragione della giurisprudenza univoca della Corte di cassazione; infine, la non prevedibilità della soluzione interpretativa offerta dal legislatore rispetto a quella affermatasi nella prassi, «oltre che in relazione ai principi generali di ragionevolezza e di uguaglianza», indurrebbe a ritenere violato il principio dell’affidamento dei consociati nella certezza dell’ordinamento giuridico.
Pertanto, il comma 218 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005, anche se inteso quale norma interpretativa, confliggerebbe con gli artt. 3, 24, 101, 102, 104 e 113 della Costituzione.
5.— Infine, ad avviso del rimettente, la norma denunciata violerebbe anche l’art. 42 della Costituzione, in quanto i diritti di carattere economico, derivanti dall’applicazione dell’art. 8, comma 2, della legge n. 124 del 1999, al momento dell’entrata in vigore della norma impugnata sarebbero già entrati a fare parte del patrimonio dei dipendenti trasferiti negli organici dello Stato, i quali, pertanto, sarebbero stati «espropriati in ragione della novella di cui alla legge n. 266 del 2005».
Nella specie, inoltre, non sussisterebbero ragioni di interesse generale tali da legittimare l’espropriazione della proprietà privata.
6.— Si sono costituite nel giudizio alcune delle parti private ricorrenti nel giudizio a quo, svolgendo argomentazioni difensive che, sostanzialmente, riprendono quelle prospettate dal Tribunale di Milano, alle cui conclusioni le parti stesse aderiscono.
Con atto depositato il 9 novembre 2006 si sono costituiti in giudizio i signori Laura Bux e Diego Portaluppi, chiedendo anche essi la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma censurata.
Il successivo 16 novembre ha depositato atto di costituzione la signora Rosalia Presti, che ha dedotto l’illegittimità costituzionale della norma in questione anche ai sensi dell’artt. 97 della Costituzione.
Il 23 novembre 2006 si sono costituiti, altresì, i signori Maria Lobozzo e Francesco Sauro, i quali hanno anch’essi prospettato l’illegittimità della disposizione denunciata per contrasto con l’art. 97 della Costituzione.
In data 28 novembre
Infine, in data 7 marzo 2007, si è costituita, fuori termine, la signora Carolina Di Guida.
7.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel giudizio con atto depositato il 22 novembre 2006 e ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile o non fondata.
7.1.— La difesa dello Stato rileva, in particolare, che la norma censurata avrebbe tenuto conto del diverso criterio di calcolo della retribuzione previsto, da un lato, dal contratto collettivo del comparto scuola, dall’altro, da quello del comparto enti locali.
Deduce, quindi, che quest’ultimo criterio individuerebbe un’articolazione della retribuzione correlata, precipuamente, alle funzioni svolte.
La disposizione in esame, inoltre, consentirebbe di salvaguardare, da un lato, i diritti quesiti dei singoli dipendenti, dall’altro, il vincolo finanziario connesso alla mancata previsione di maggiori oneri per il bilancio statale, anche con riguardo all’art. 81 della Costituzione.
7.2.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, in ordine alle censure formulate in relazione agli artt. 24, 101, 102, 104 e 113 della Costituzione, osserva, quindi, come non assuma rilievo, nel giudizio di costituzionalità, il carattere interpretativo o innovativo con efficacia retroattiva, della norma denunciata, in quanto questa, in ogni caso, è soggetta al controllo di conformità al canone di ragionevolezza, che nella specie non sarebbe leso.
Né sarebbe configurabile la dedotta violazione dell’art. 3 della Costituzione, in quanto, da un lato, il reinquadramento operato ha lasciato sostanzialmente inalterate le qualifiche professionali acquisite dal personale transitato nei ruoli statali; d’altro canto, il criterio del maturato economico ha consentito il riconoscimento dell’anzianità, previsto dalla legge n. 124 del 1999, sul piano del trattamento retributivo.
7.3.— Infine, la difesa dello Stato deduce l’inammissibilità, oltre che la non fondatezza, della censura formulata in riferimento all’art. 42 della Costituzione, in quanto tale parametro sarebbe del tutto inconferente.
8.— In prossimità dell’udienza pubblica, in data 23 aprile 2007, la signora Maria Piera Masciadri ha depositato memoria, con la quale, nel confermare le conclusioni già formulate, a sostegno delle medesime ha dedotto, in particolare, che la sostituzione del criterio dell’anzianità con quello del maturato economico avrebbe dato luogo ad una reformatio in peius per il personale ATA già inquadrato nei ruoli degli enti locali, e che, in ogni caso, la mancanza di copertura finanziaria non potrebbe comportare la lesione dei diritti azionati ed esistenti.
Anche la signora Rosalia Presti ha depositato, in data 24 aprile 2007, una memoria. La parte privata ha richiamato, in particolare, a sostegno delle proprie argomentazioni, il parere n. 4142/2003 reso, in data 6 luglio 2005, dal Consiglio di Stato su ricorso straordinario al Capo dello Stato relativo all’accordo collettivo di lavoro del comparto scuola ed enti locali stipulato il 20 luglio 2000.
Una memoria, ad ulteriore sostegno della richiesta di declaratoria di illegittimità costituzionale della norma censurata, è stata depositata anche dai signori Francesco Sauro e Maria Lobozzo.
9.— Analoghe questioni di
legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 218, della legge n. 266 del 2005
sono state sollevate da altri giudici ordinari con le ordinanze iscritte ai
numeri 236, 505, 532, 574, 617, 669 e 701 del registro ordinanze del 2006, per
la trattazione delle quali
10.— Il Tribunale di Roma, con ordinanza del 7 aprile 2006 (r.o. n. 236 del 2006), sospetta di illegittimità costituzionale la suddetta norma in riferimento agli articoli 3, 102, 103 e 104 della Costituzione.
Anche da parte del suddetto Tribunale la disposizione è sottoposta al vaglio della Corte in quanto, nell’interpretare il comma 2 dell’art. 8 della legge n. 124 del 1999, attribuisce rilievo – ai fini dell’inquadramento del personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale ATA statale, comparto scuola – al solo criterio del trattamento economico in godimento all’atto del trasferimento.
In tal modo, sarebbe vanificato il riconoscimento, ai fini giuridici ed economici, dell’anzianità maturata presso l’ente locale di provenienza, come, invece, sarebbe sancito dal sopra richiamato art. 8, comma 2.
10.1.— Il giudice a quo prospetta, innanzitutto, la violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza di cui all’art. 3 della Costituzione.
La norma denunciata, infatti, con particolare riguardo al tertium comparationis costituito «dagli intangibili principi del diritto comune del lavoro», in forza dei quali i diritti e i trattamenti retributivi riconosciuti al lavoratore dalla legge o dalla contrattazione collettiva devono essere valutati nella loro interezza temporale e sostanziale, determinerebbe una irrazionale disparità di trattamento nell’ambito del personale ATA, nonché rispetto alla generalità dei lavoratori, sia del settore pubblico che di quello privato, che beneficiano della disciplina di cui all’art. 2112 del codice civile e all’art. 31 del d.lgs. n. 165 del 2001.
Un ulteriore profilo di
censura viene individuato nel diverso trattamento stabilito per coloro che
all’entrata in vigore della norma censurata abbiano già ottenuto un giudicato
favorevole. In proposito, il remittente ricorda come
Il Tribunale sospetta, altresì, di illegittimità costituzionale la disposizione in esame in quanto la stessa avrebbe carattere innovativo retroattivo e non interpretativo, o addirittura contraria alla norma interpretata.
Peraltro, il rimettente rileva che nessun dubbio interpretativo in ordine all’art. 8 della legge n. 124 del 1999 si è palesato nella giurisprudenza di merito e di legittimità.
Infine, il Tribunale sottolinea come la norma denunciata violerebbe gli articoli 102, 103 e 104 della Costituzione, dando luogo ad una indebita invasione della sfera riservata al potere giudiziario, poiché la scelta ermeneutica compiuta non rientra tra le possibili varianti di lettura del testo interpretato.
11.— È intervenuta, con atto depositato il 3 agosto 2006, la signora Paola Giordani, ricorrente in una causa distinta da quelle riunite nel giudizio a quo, ed ha chiesto che venga dichiarata l’illegittimità costituzionale della norma censurata.
La signora Giordani ha depositato, successivamente, ulteriore memoria.
12.— Con atto depositato l’8 agosto 2006 il Presidente del Consiglio dei ministri è intervenuto in giudizio e ha chiesto, prospettando argomentazioni difensive analoghe a quelle svolte con riguardo all’ordinanza di rimessione del Tribunale di Milano, che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata.
13.— Il Tribunale di Lamezia Terme, con ordinanza depositata il 15 giugno 2006 (r.o. n. 505 del 2006), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, nonché al principio dell’affidamento dei cittadini nella certezza dei rapporti giuridici, questione di legittimità costituzionale dello stesso art.1, comma 218, della legge n. 266 del 2005.
Il rimettente rileva che la norma denunciata avrebbe modificato radicalmente i termini giuridici della vicenda relativa al passaggio del personale ATA dal ruolo degli enti locali a quello dello Stato.
Tale norma, infatti, pur facendo salva l’esecuzione dei giudicati formatisi alla data della sua entrata in vigore, avrebbe natura innovativa con efficacia retroattiva e, quindi, trova applicazione nei giudizi in corso.
La norma stessa è sospettata di illegittimità costituzionale in relazione, altresì, alla violazione del diritto ad una retribuzione proporzionata alla qualità e quantità del lavoro prestato, di cui all’art. 36 Cost.
Ed infatti, il legislatore avrebbe modificato retroattivamente e in modo
peggiorativo, per il personale ATA già alle dipendenze degli enti locali, il
diritto al trattamento retributivo parametrato al contratto collettivo del
comparto Stato.
14.— Con ordinanza del 23 maggio 2006 (r.o. n. 532 del 2006), anche il Tribunale di Ancona ha censurato la stessa disposizione, in riferimento agli artt. 3 (ragionevolezza ed uguaglianza), 36, 101, 102 e 104 della Costituzione, nonché ai principi della tutela dell’affidamento e della coerenza e certezza dell’ordinamento giuridico.
Ad avviso del giudice a quo, la norma in esame avrebbe carattere innovativo con efficacia retroattiva e sarebbe lesiva dei richiamati parametri costituzionali.
Ed infatti, in ragione del contenuto precettivo della stessa, si determinerebbe una disparità di trattamento che violerebbe i principi della ragionevolezza e dell’uguaglianza tra gli operatori scolastici, tutti dipendenti statali.
L’effetto retroattivo e peggiorativo della norma, inoltre, rileverebbe sul piano del legittimo affidamento, con conseguente ulteriore violazione dei già richiamati parametri della ragionevolezza e dell’uguaglianza, di cui all’art. 3 Cost.
La norma lederebbe, altresì, l’art. 36 della Costituzione, in quanto inciderebbe sul diritto alla retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro svolto e invaderebbe la sfera riservata al potere giudiziario.
15.— Il Tribunale di Taranto, con ordinanza depositata il 24 marzo 2006 (r.o. n. 574 del 2006), ha sollevato analoga questione di costituzionalità, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 101, 102 e 104 della Costituzione.
La norma censurata, ad avviso del rimettente, introdurrebbe un’interpretazione contrastante con i principi di uguaglianza e di ragionevolezza e, comunque, non necessaria, in quanto, da un lato, non interverrebbe su alcun contrasto giurisprudenziale, dall’altro, interpreterebbe l’art. 8, comma 2, della legge n. 124 del 1999, chiaro nel suo contenuto precettivo.
Essa, infatti, determinerebbe un’interpretazione dell’art. 31 del d.lgs. n. 165 del 2001 differente da quella valevole per gli altri dipendenti pubblici, con parziale deroga all’applicazione dell’art. 2112 cod. civ., in contrasto con il principio di uguaglianza, per l’assenza di ragioni giustificative tali da palesare la ragionevolezza della scelta legislativa.
16.— Il Tribunale di Oristano, con ordinanza depositata il 5 maggio 2006 (r.o. n. 617 del 2006), ha denunciato la medesima disposizione, in riferimento agli artt. 3, 101, 102 e 104 della Costituzione, nonché ai principi del legittimo affidamento e delle certezza dei rapporti preteriti, della stabilità e della coerenza nella disciplina generale dei rapporti di lavoro.
In relazione all’art. 3 Cost., il rimettente deduce, in particolare, che l’efficacia retroattiva della norma lederebbe il principio del legittimo affidamento, senza che siano rinvenibili ragioni atte a giustificare la diversità della disciplina giuridica, che non possono ravvisarsi con riguardo alle esigenze della finanza pubblica, dal momento che la disposizione censurata riguarda solo il personale ATA e non la fiscalità generale.
L’art. 1, comma 218, della legge finanziaria per il 2006, inciderebbe, altresì, sulle attribuzioni del potere giudiziario, così violando gli artt. 101, 102 e 104 della Costituzione. Esso, infatti, sarebbe destinato ad essere applicato ai giudizi in corso, venendo a determinarne l’esito.
17.—
Ad avviso della rimettente, l’applicazione della norma censurata darebbe luogo ad una inevitabile e non riassorbibile, neppure con il decorso del tempo, disparità di trattamento tra lavoratori con mansioni del tutto analoghe e vicende lavorative pregresse simili.
Tale discriminazione non appare neppure giustificata da esigenze economiche del pubblico erario, dal momento che non sussisterebbero motivi per i quali vantaggi e svantaggi non debbano essere equamente ripartiti tra tutti i soggetti che si trovino in condizioni simili.
18.— Infine, il Tribunale di Ancona, con ordinanza del 5 giugno 2006 (r.o. n. 701 del 2006), ha censurato, a sua volta, la medesima disposizione, in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 Cost.
Ad avviso del rimettente, detta disposizione determinerebbe una non ragionevole disparità di trattamento nell’ambito del personale ATA, che contrasta con la scelta legislativa operata dall’art. 8, comma 2, della legge n. 124 del 1999, in osservanza dei principi costituzionali di uguaglianza (art. 3 Cost.), di pari dignità dei lavoratori (art. 36 Cost.), di imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).
19.— Nei giudizi di costituzionalità di cui alle ordinanze iscritte ai numeri 617, 669 e 701 del registro ordinanze del 2006, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato, depositando autonome memorie che richiamano le difese già svolte in merito alle ordinanze del Tribunale di Milano e del Tribunale di Roma iscritte, rispettivamente, ai numeri 461 e 236 del registro ordinanze del 2006.
Considerato
in diritto
1.— Vengono all’esame
della Corte più ordinanze di rimessione – la prima trattata nell’udienza
pubblica dell’8 maggio 2007 e le altre nella camera di consiglio del successivo
9 maggio – con le quali il Tribunale di Milano (r.o.
n. 461 del 2006), il Tribunale di Roma (r.o. n. 236
del 2006), il Tribunale di Lamezia Terme (r.o. n. 505
del 2006), il Tribunale di Ancona (r.o. numeri 532 e
701 del 2006), il Tribunale di Taranto (r.o. n. 574
del 2006), il Tribunale di Oristano (r.o. n. 617 del
2006),
1.1.— In ragione della analogia delle questioni sollevate deve essere disposta la riunione dei giudizi, ai fini di un’unica trattazione e di un’unica pronuncia.
2.— La disposizione sottoposta al vaglio della Corte stabilisce che «il comma 2 dell’articolo 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124, si interpreta nel senso che il personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA) statale è inquadrato, nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali dei corrispondenti ruoli statali, sulla base del trattamento economico complessivo in godimento all’atto del trasferimento, con l’attribuzione della posizione stipendiale di importo pari o immediatamente inferiore al trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999 costituito dallo stipendio, dalla retribuzione individuale di anzianità nonché da eventuali indennità, ove spettanti, previste dai contratti collettivi nazionali di lavoro del comparto degli enti locali, vigenti alla data dell’inquadramento. L’eventuale differenza tra l’importo della posizione stipendiale di inquadramento e il trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999, come sopra indicato, viene corrisposta ad personam e considerata utile, previa temporizzazione, ai fini del conseguimento della successiva posizione stipendiale. È fatta salva l’esecuzione dei giudicati formatisi alla data di entrata in vigore della presente legge».
3.— I rimettenti sospettano di illegittimità costituzionale tale disposizione, in quanto essa lederebbe, nel complesso, gli articoli 3, 24, 36, 42, 97, 101, 102, 103, 104 e 113 della Costituzione. Deducono, altresì, il suo contrasto con i principi del diritto comune del lavoro e della disciplina generale dei rapporti di lavoro, di ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche, e l’impossibilità di accedere ad una lettura conforme a Costituzione della disposizione medesima.
4.— Le censure prospettate nelle diverse ordinanze, formulate con argomentazioni che, pur non coincidendo, sostanzialmente si sovrappongono, possono essere ricondotte ai profili di illegittimità costituzionale di seguito esposti.
I rimettenti dubitano, innanzitutto, della natura interpretativa della norma in esame e sottolineano, a questo riguardo, come, salvo che per la materia penale, il legislatore possa emanare norme con efficacia retroattiva – interpretative o innovative che siano – purché la retroattività, da un lato, trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza, dall’altro, non si ponga in contrasto con altri valori costituzionalmente protetti.
Ricordano, quindi, come la legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico), disponendo il trasferimento del personale ATA dipendente dagli enti locali all’amministrazione statale, avrebbe stabilito il principio per cui lo stesso personale doveva essere assimilato – tenuto conto anche dell’identità delle mansioni svolte nei vari profili – al personale ATA statale, attraverso il riconoscimento, ai fini giuridici ed economici, dell’anzianità maturata presso l’ente di provenienza.
In contrasto con tale principio la disposizione censurata, innovando con efficacia retroattiva la disciplina di settore, determinerebbe, nella categoria del personale ATA, la coesistenza, pur a parità di mansioni e di anzianità, di tre diversi regimi giuridici, dando luogo, in tale modo, ad una illegittima disparità di trattamento.
In ogni caso, la disposizione stessa, sarebbe viziata pur se le si riconoscesse carattere interpretativo, dal momento che essa, fin dall’origine, non avrebbe dato luogo a dubbi di interpretazione e introdurrebbe una irragionevole disparità di trattamento, lesiva del principio di uguaglianza.
4.1.— La norma in esame si contrapporrebbe, altresì, all’interpretazione, ormai consolidata, tanto da costituire diritto vivente, offerta dalla giurisprudenza formatasi in materia, si riverbererebbe sui giudizi in corso, incidendo sui principi di ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche, nonché (come prospettato, in particolare, dal Tribunale di Roma e dal Tribunale di Oristano) sui principi del diritto comune del lavoro e della disciplina dei rapporti di lavoro, e invaderebbe la sfera riservata al potere giudiziario, con la conseguente violazione dei principi costituzionali di cui agli artt. 24, 101, 102, 103, 104 e 113 della Costituzione.
5.— Sotto altro aspetto, la disposizione impugnata sarebbe lesiva degli artt. 36, 42 e 97 della Costituzione.
In particolare, il Tribunale di Milano, nell’invocare l’art. 42 Cost., deduce che i diritti di carattere economico derivanti dall’applicazione dell’art. 8, comma 2, della legge n. 124 del 1999, al momento dell’entrata in vigore della norma di interpretazione autentica, sarebbero già acquisiti al patrimonio dei dipendenti trasferiti negli organici dello Stato, i quali, pertanto, sarebbero stati «espropriati in ragione della novella di cui alla legge n. 266 del 2005».
A loro volta, il Tribunale di Lamezia Terme e il Tribunale di Ancona lamentano la violazione dell’art. 36 Cost., in quanto la disposizione in esame lederebbe il diritto degli interessati ad una retribuzione proporzionata alla qualità e quantità del lavoro prestato e, quindi, la pari dignità dei lavoratori.
Sempre il Tribunale di Ancona deduce, infine, la violazione del principio di imparzialità della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione.
6.— Si sono costituite, tempestivamente, nel presente giudizio alcune delle parti private, ricorrenti nei giudizi a quibus, svolgendo argomentazioni difensive che sostanzialmente richiamano quelle prospettate dai giudici rimettenti, alle cui conclusioni le stesse aderiscono, e invocando anch’esse, quale ulteriore parametro per il vaglio di costituzionalità, l’art. 97 della Costituzione.
In data 7 marzo 2007 si è costituita in giudizio anche la signora Carolina Di Guida, parte nel giudizio a quo di cui all’ordinanza n. 461 del 2006, che ha concluso negli stessi sensi sopra indicati.
Nel giudizio relativo all’ordinanza del Tribunale di Roma (r.o. n. 236 del 2006) è intervenuta la signora Paola Giordani.
7.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, ritualmente intervenuto nei
giudizi di costituzionalità relativi alle questioni sollevate con le ordinanze
numeri 236, 461, 617, 669 e 701 del
8.— In via preliminare, deve essere dichiarata inammissibile la prospettazione, ad opera di alcune delle parti private costituitesi nel giudizio relativo all’ordinanza n. 461 del 2006, della violazione di parametri costituzionali diversi da quelli evocati dal Tribunale rimettente; ciò, in particolare, con riferimento alla dedotta violazione dell’art. 97 Cost., non richiamato affatto nell’ordinanza emessa dal Tribunale di Milano.
Tale norma costituzionale costituisce, comunque, parametro di scrutinio della legittimità della disposizione ora sottoposta al vaglio di questa Corte, in quanto evocata dal Tribunale di Ancona (r.o. n. 701 del 2006).
8.1.— Del pari, deve essere dichiarata la inammissibilità della costituzione della signora Carolina Di Guida, che, pur essendo parte nel giudizio a quo, si è costituita oltre il termine stabilito dall’art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87, computato secondo quanto previsto dall’art. 3 delle norme integrative per i giudizi davanti a questa Corte, essendo tale termine, per costante giurisprudenza, perentorio (si vedano, ex plurimis, le sentenze numeri 108 e 190 del 2006).
8.2.— è, altresì, inammissibile l’intervento della signora Paola
Giordani, in quanto estranea al giudizio a
quo, nel quale non riveste la qualità di parte. Costituisce, infatti,
principio costantemente affermato da questa Corte, la necessaria corrispondenza
tra le parti del giudizio principale e del giudizio incidentale (si vedano, tra
le molte, la sentenza
n. 190 del 2006 e l’ordinanza n. 352
del 2006).
9.— Nel merito, la questione non
è fondata.
I rimettenti, sostanzialmente, si
dolgono del fatto che la norma censurata non avrebbe, in realtà, natura
interpretativa della disposizione contenuta nell’art. 8, comma 2, della legge
n. 124 del 1999, ma carattere innovativo con efficacia retroattiva; di qui, la
violazione dei canoni di uguaglianza e di ragionevolezza di cui all’art. 3
della Costituzione.
In proposito, occorre ricordare,
innanzitutto, che questa Corte (per tutte, si veda la sentenza n. 274 del
2006) ha più volte ribadito che «non è decisivo verificare se la norma
censurata abbia carattere effettivamente interpretativo (e sia perciò
retroattiva) ovvero sia innovativa con efficacia retroattiva. Infatti, il
divieto di retroattività della legge – pur costituendo fondamentale valore di
civiltà giuridica e principio generale dell’ordinamento, cui il legislatore
ordinario deve in principio attenersi – non è stato elevato a dignità
costituzionale, salva per la materia penale la previsione dell’art. 25 della Costituzione».
Con la stessa sentenza
È poi anche da sottolineare, in
particolare, che è costante l’affermazione di questa Corte (sentenze numeri 39,
135 e 274 del 2006) nel senso che la norma contenuta nella legge di
interpretazione autentica non può ritenersi irragionevole ove si limiti ad
assegnare alla disposizione interpretata un significato già in essa contenuto,
riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario.
10.— Ciò chiarito, va osservato
che, nella specie, l’inquadramento stipendiale nei ruoli statali del personale
ATA in ragione del cosiddetto maturato economico e non della effettiva
anzianità complessiva di servizio conseguita presso l’ente locale, ha
costituito una delle possibili varianti di lettura della norma (avallata, tra
l’altro, in sede di accordo siglato in data 20 luglio 2000 tra l’Agenzia per la
rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e i
rappresentanti delle organizzazioni e confederazioni dei dipendenti), contenuta
nei decreti ministeriali di attuazione dell’art. 8 della legge n. 124 del 1999
(decreti del Ministro della pubblica istruzione, di concerto con i Ministri
dell’interno, del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e per
la funzione pubblica, del 23 luglio 1999, che reca «Trasferimento del personale
ATA dagli enti locali allo Stato, ai sensi dell’art. 8 della legge 3 maggio
1999, n. 124», e del 5 aprile 2001, che reca «Recepimento dell’accordo ARAN –
Rappresentanti delle organizzazioni e confederazioni sindacali in data 20
luglio 2000, sui criteri di inquadramento del personale già dipendente degli
enti locali e transitato nel comparto scuola»). Ciò, in particolare, ove si
consideri che il principio del maturato economico era stato introdotto, con
valenza generale, fin dalla legge 11 luglio 1980, n. 312, recante «Nuovo
assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato».
I giudici a quibus argomentano, a sostegno della mancanza di dubbi
interpretativi, che, in ragione di un indirizzo ermeneutico univoco e costante,
i principi affermati dalla Corte di cassazione, in primo luogo con la sentenza
n. 3224 del 2005, seguita da analoghe pronunce, costituirebbero diritto vivente
sull’applicazione dell’art. 8 della legge n. 124 del 1999, con la conseguenza
che la norma ora censurata rivelerebbe il solo intento di incidere sui giudizi
in corso, in tal modo violando, da un lato, i canoni costituzionali di
ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di certezza delle
situazioni giuridiche, e risultando, dall’altro, invasiva della sfera riservata
al potere giudiziario, con lesione, pertanto, degli artt. 24, 101, 102, 103,
104 e 113 Cost.
Tuttavia, diversamente da quanto
emerge dalle ordinanze di rimessione, il contenuto fondamentale delle citate
pronunce della Corte di cassazione si sostanzia, in definitiva,
nell’affermazione che l’accordo del 20 luglio 2000 – recepito nel successivo
decreto del 5 aprile 2001 – non può derogare a quanto stabilito dalla legge n.
124 del
Consegue che la tesi prospettata
dai rimettenti si presenta viziata da una inesatta ricognizione del diritto vivente,
sicché essa risulta basata su un erroneo presupposto interpretativo (ordinanza n. 332
del 2005).
Né, come si è già osservato, può
negarsi che si fosse determinata una situazione di oggettiva incertezza del
dato normativo, in ragione delle diverse interpretazioni possibili, circa il
riconoscimento della anzianità pregressa maturata dal personale ed in assenza,
appunto, di un diritto vivente sulla inderogabilità dei criteri enunciati dall’art.
8 della legge n. 124 del 1999. Di conseguenza, deve ritenersi ragionevole il
ricorso da parte del legislatore alla interpretazione autentica effettuata con
l’art. 1, comma 218, della legge n. 266 del 2005, la cui efficacia retroattiva
deve essere comunque valutata alla stregua delle ulteriori censure sollevate
dai rimettenti.
A ciò è da aggiungere che, anche
a voler escludere il carattere interpretativo della disposizione censurata e a
volerne ammettere quello innovativo, ma con efficacia retroattiva, non potrebbe
giungersi a conclusioni diverse sotto il profilo della ragionevolezza della
disposizione stessa.
11.— Al riguardo, occorre verificare se possa ritenersi sussistente la denunciata lesione dell’art. 3 Cost., sotto il profilo del contrasto tra la norma denunciata ed il tertium comparationis costituito dai principi del diritto comune del lavoro, nonché della disciplina dei rapporti di lavoro, in forza dei quali i diritti e i trattamenti retributivi riconosciuti al lavoratore dalla legge o dalla contrattazione collettiva devono essere valutati nella loro interezza temporale e sostanziale.
Secondo la prospettazione dei rimettenti, si sarebbe in presenza, infatti, di una irrazionale disparità di trattamento fra i lavoratori ATA, provenienti dagli enti locali, e i lavoratori ATA inseriti fin dall’origine del loro rapporto di impiego nei ruoli dell’amministrazione dello Stato, nonché tra i lavoratori inseriti nell’ambito dello stesso comparto di contrattazione collettiva.
Tale impostazione, da un lato, non tiene conto del fatto che il fluire del tempo – il quale costituisce di per sé un elemento diversificatore che consente di trattare in modo differenziato le stesse categorie di soggetti, atteso che la demarcazione temporale consegue come effetto naturale alla generalità delle leggi – non comporta, di per sé, una lesione del principio di parità di trattamento sancito dall’art. 3 della Costituzione e, dall’altro lato, non considera la specificità propria della disciplina normativa dei due comparti di contrattazione collettiva rappresentati, rispettivamente, da quello della scuola e da quello degli enti locali (si vedano, ex multis, la sentenza n. 276 del 2005 e l’ordinanza n. 190 del 2003). Sotto questo secondo aspetto, in particolare, occorre tenere presente la strutturale diversità esistente tra i sistemi di determinazione del trattamento economico fatti propri dalla contrattazione collettiva nei due distinti comparti e, quindi, del diverso ruolo svolto dall’anzianità di servizio maturata da ciascun dipendente.
Né è senza significato che la norma oggetto di censura, la quale si ricollega, interpretandola, ad una disposizione a carattere transitorio, preserva il trattamento economico conseguito dagli interessati alla data del loro trasferimento di ruolo, anche grazie al meccanismo della eventuale corresponsione di un assegno ad personam, che debba tener conto della differenza tra l’importo della posizione stipendiale di inquadramento e il trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999. Detta differenza è, altresì, considerata utile, previa temporizzazione, ai fini del conseguimento della successiva posizione stipendiale.
In realtà, la disciplina dettata dall’art. 8, comma 2, della legge n. 124 del 1999, come interpretata dal censurato art. 1, comma 218, della legge n. 266 del 2005, nasce dall’esigenza di armonizzare, con una normativa transitoria di primo inquadramento, il passaggio del personale in questione da un sistema retributivo disciplinato a regime ad un altro sistema retributivo ugualmente disciplinato a regime, salvaguardando, proprio per quanto attiene al profilo economico, i livelli retributivi maturati e attribuendo agli interessati, a partire dal nuovo inquadramento, i diritti riconosciuti al personale ATA statale. Tutto ciò allo scopo di rendere, almeno tendenzialmente, omogeneo il sistema retributivo di tutti i dipendenti ATA, al di là delle rispettive provenienze e, comunque, salvaguardando il diritto di opzione per l’ente di appartenenza nel caso di mancata corrispondenza di qualifiche e profili.
12.— Sotto altro non meno rilevante aspetto, non si
può omettere di osservare che l’operazione di trasferimento del personale ATA
proveniente dagli enti locali nei ruoli del personale ATA fin dall’origine
statale, è stata configurata dalla stessa legge n. 124 del 1999 sulla base del
principio della invarianza della spesa; e di ciò si ha la conferma considerando
che in detta legge non è stata prevista – a questo scopo – alcuna copertura
finanziaria di maggiori oneri, come sarebbe stato doveroso, in relazione a
quanto disposto dall’art. 81, quarto comma, Cost., se si fosse ipotizzata la
possibilità di trattamenti retributivi più favorevoli di quelli posseduti dal
personale interessato alla data del trasferimento da un ruolo ad un altro.
Assume decisivo rilievo, a questo riguardo, la circostanza che il comma 5 del
medesimo art. 8 della citata legge, in immediata prosecuzione di quanto
disposto dal comma 2 (oggetto della contestata interpretazione autentica), ha
previsto che «a decorrere dall’anno in cui hanno effetto le disposizioni di cui
ai commi 2, 3 e 4 si procede alla progressiva riduzione dei trasferimenti statali
a favore degli enti locali in misura pari alle spese comunque sostenute dagli
stessi enti nell’anno finanziario precedente a quello dell’effettivo
trasferimento del personale». Ed è proprio in funzione del contenuto della
riportata disposizione circa l’invarianza della spesa che si comprende perché
in sede di contrattazione collettiva sindacale (citato accordo ARAN del 20
luglio 2000) sia stata prevista l’adozione di un meccanismo di valutazione
delle anzianità pregresse fondato sul maturato economico e che la suindicata
disciplina contrattuale sia stata fatta propria e sia stata ribadita dall’art.
1, comma 218, della legge n. 266 del 2005, ora censurato dai rimettenti.
13.— Né è senza significato che dalla applicazione della norma contenuta nel comma 2 dell’art. 8 della legge n. 124 del 1999, secondo quanto prospettato dalla difesa delle parti private costituitesi nel presente giudizio, deriverebbero oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato, in netto contrasto con quanto disposto dal comma 5 del medesimo art. 8.
14.— Neppure può ritenersi che si sia determinata, sulla base della norma contenuta nel comma 2 del suddetto art. 8, una situazione di legittimo affidamento con riferimento al trattamento retributivo derivante dalla valutazione, ai fini giuridici ed economici, dell’intera anzianità maturata presso gli enti di provenienza; ciò anche in considerazione, da un lato, del tipo di interpretazione adottata in sede di contrattazione collettiva pressoché contestualmente all’entrata in vigore della citata legge, e, dall’altro, del richiamo, espresso nel medesimo art. 8, al principio sopra indicato dell’invarianza della spesa in sede di primo inquadramento del personale proveniente dagli enti locali.
15.— L’art. 3 della
Costituzione è ritenuto, altresì, leso dai giudici rimettenti in ragione della
disparità di trattamento, in materia di riconoscimento delle anzianità
pregresse, nell’ipotesi di passaggio da un settore lavorativo ad un altro, tra
la generalità dei lavoratori, sia del settore pubblico che del settore privato,
e i lavoratori ATA trasferiti nei ruoli statali, ai sensi dell’art. 8 della
legge n. 124 del
La questione investe direttamente la legittimità del suddetto istituto, sul quale questa Corte, sia pure con riguardo a diverse discipline normative adottate sia dal legislatore regionale, che dal legislatore statale (si vedano le sentenze n. 296 del 1984, n. 618 del 1987, n. 624 del 1988, n. 219 del 1998 e n. 430 del 2004), ha già avuto modo di pronunciarsi.
15.1.— Come si è sopra accennato, esso è stato previsto nell’ordinamento statale, in modo generalizzato, fin dalla legge 11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato), che ha istituito le qualifiche funzionali e ha corrispondentemente disciplinato il passaggio dei dipendenti dello Stato dal preesistente ordinamento gerarchico delle carriere a quello, appunto, delle qualifiche funzionali.
15.2.— Non assumono rilievo, altresì, quali modelli opponibili al criterio del maturato economico, la cui lesione si riverbererebbe sulla ragionevolezza della norma sospettata di illegittimità costituzionale, le disposizioni di cui all’art. 31 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), e dell’art. 2112 del codice civile, dal primo richiamato.
16.— È, infine, da escludere che la disposizione censurata dia luogo ad una ulteriore disparità di trattamento, sotto il profilo che prevederebbe una diversa disciplina per coloro che, all’entrata in vigore della norma stessa, abbiano già ottenuto un giudicato favorevole rispetto alla disciplina applicabile per coloro che, all’epoca, fossero soltanto in attesa della formazione del giudicato sulla loro pretesa. In proposito, si deve osservare come questa Corte, in più occasioni, abbia avuto modo di chiarire che è soltanto l’intangibilità del giudicato a costituire uno dei limiti che il legislatore incontra nell’emanazione di leggi con efficacia retroattiva. Al legislatore è precluso – di regola – intervenire, con norme aventi portata retroattiva, per annullare l’efficacia del giudicato e non già a salvaguardarne gli effetti. D’altronde, «se vi fosse un’incidenza sul giudicato, la legge di interpretazione autentica non si limiterebbe a muovere, come ad essa è consentito, sul piano delle fonti normative, attraverso la precisazione della regola e del modello di decisione cui l’esercizio della potestà di giudicare deve attenersi, ma lederebbe i principi relativi ai rapporti tra potere legislativo e potere giurisdizionale e le disposizioni relative alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi» (così, la sentenza n. 282 del 2005).
Nella specie, la norma censurata si limita, in modo che deve ritenersi legittimo, a far salve le posizioni, e soltanto queste, di coloro che – al momento della sua entrata in vigore – fossero già titolari di un giudicato favorevole.
17.— Quanto, ancora, agli ulteriori profili di censura prospettati dai rimettenti, in particolare con riferimento agli artt. 24, 36, 42, 97, 101, 102, 103, 104 e 113 della Costituzione, a prescindere dalla circostanza della inconferenza dei parametri di cui agli artt. 36 e 42 Cost., atteso che la norma censurata – per il suo contenuto – è estranea alla operatività di entrambi, non si ravvisa, per effetto della norma contestata, alcuna compromissione dell’imparzialità della pubblica amministrazione, né dell’esercizio della funzione giurisdizionale, la quale opera su un piano diverso rispetto a quello del potere legislativo di interpretazione autentica (si vedano le sentenze numeri 341 e 26 del 2003).
Non è configurabile, infatti, a favore del giudice, pur nel rispetto
delle proprie prerogative, una esclusività dell’esercizio dell’attività
ermeneutica che possa precludere quella spettante al legislatore, in quanto
l’attribuzione per legge ad una norma di un determinato significato non lede la
potestas iudicandi,
ma definisce e delimita la fattispecie normativa che è oggetto della potestas medesima.
18.— In conclusione, poiché
l’efficacia retroattiva della disposizione censurata dai rimettenti deve
ritenersi ragionevole e non lesiva degli altri principi costituzionali evocati,
le questioni di legittimità costituzionale prospettate nelle ordinanze in esame
devono essere dichiarate non fondate, in riferimento a tutti i parametri nelle
stesse dedotti.
per questi motivi
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 218, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006) sollevate, in riferimento, nel complesso, agli articoli 3, 24, 36, 42, 97, 101, 102, 103, 104 e 113 della Costituzione, dal Tribunale di Milano, dal Tribunale di Roma, dal Tribunale di Lamezia Terme, dal Tribunale di Ancona, dal Tribunale di Taranto, dal Tribunale di Oristano, dalla Corte di Appello di L’Aquila con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede
della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il
18 giugno 2007.
F.to:
Maria
Depositata
in
Il
Cancelliere
F.to:
FRUSCELLA