SENTENZA N.56
ANNO 1989
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Prof. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Molise del 29 luglio 1988, riapprovata il 18 ottobre 1988 dal Consiglio regionale del Molise avente per oggetto: (Reinquadramento del personale già inquadrato alla Regione con leggi regionali nn. 11/74, 12/74, 12/80, 10/81, 26/81, 1/83 e 3/85), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificati il 9 novembre 1988, depositato in cancelleria il 17 novembre 1988 ed iscritto al n. 36 del registro ricorsi 1988.
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1989 il Giudice relatore Vincenzo Caianiello.
Considerato in diritto
1.-Con ricorso del Governo é stata impugnata la legge della Regione Molise, che, a seguito di rilievi, era stata riapprovata dal Consiglio regionale il 18 ottobre 1988. Tale legge prevede che il personale già inquadrato in ruolo a seguito di precedenti leggi regionali può essere reinquadrato, anche in soprannumero, in base a nuovi criteri, con un duplice passaggio di livello avente effetto retroattivo.
Si sostiene nel ricorso che la legge regionale violerebbe l'art. 97 della Costituzione, perché genererebbe un sovvertimento delle posizioni di ruolo determinatesi per effetto della legge n. 1 del 1983, con conseguente frustrazione del ragionevole affidamento di quel personale che non riceve beneficio alcuno dal nuovo inquadramento.
Nel ricorso si sostiene altresì la violazione dell'art. 3 della Costituzione perché la legge impugnata darebbe luogo a disparità di trattamento nell'ambito delle medesime categorie del personale (di provenienza statale o parastatale) transitato in altre regioni. Mentre difatti si assume che i criteri di inquadramento previsti dalla legge regionale n. 1 del 1983, erano conformi a quelli dell'intesa del 10 febbraio 1982, recepita da tutte le regioni, i nuovi criteri di reinquadramento riguardano unicamente il personale transitato nella regione Molise, il solo perciò ad avvantaggiarsene.
2.1. - La questione dedotta in riferimento all'art. 97 della Costituzione non é fondata.
Come si afferma nella memoria difensiva della Regione resistente, la legge impugnata ha la finalità di perequare le posizioni giuridiche di un considerevole numero di dipendenti che era stato a suo tempo inquadrato sulla base della sola anzianità di servizio prestato presso la Regione, la dove altri erano stati inquadrati, in virtù di leggi successive, secondo formule e criteri diversi che avevano loro consentito di raggiungere, pur possedendo titoli ed anzianità pari o addirittura inferiori, qualifiche e carriere rimaste precluse ai primi.
Tale assunto non trova smentita nel ricorso proposto dal Governo che, come si è rilevato, deduce la violazione 97 della Costituzione, sostenendo che la Regione Molise aveva già disciplinato con la legge n. 1 del 1983 l'inquadramento in ruolo del personale comandato con esclusivo riferimento alla posizione giuridica rivestita dagli interessati alla data dell'11 gennaio 1981 e che quindi il reinquadramento a domanda a distanza di cinque anni, che consentirebbe lo scavalcamento di alcuni rispetto ad altri, vanificherebbe il ragionevole affidamento del personale alla progressione in carriera. Un affidamento consolidatosi nel tempo e scaturente dall'iniziale inquadramento che, a norma dell'art. 5 della legge regionale n. 1 del 1983 avrebbe dovuto garantire stabilita alle reciproche posizioni. La tesi sostenuta dal ricorrente non può essere condivisa perché, come e stato già affermato da questa Corte (sentenze n. 99 del 1986, n. 349 del 1985, n. 277 e n. 278 del 1983 e n. 10 del 1980), non esiste in assoluto un principio costituzionale di intangibilità, da parte del legislatore, di posizioni acquisite, le quali possono quindi essere sacrificate in base a considerazioni che risultino in armonia con altri principi costituzionali.
Né, per quel che riguarda il presente giudizio, tale principio dell'intangibilità potrebbe trovare un referente normativo nell'invocato art. 97 della Costituzione, perché, come si dirà meglio in prosieguo, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, il legislatore sembra proprio aver voluto realizzare i principi enunciati nel suddetto parametro costituzionale.
Per quel che riguarda, poi, la censura attinente alla violazione del principio di buon andamento, va ricordato che questa Corte ha sempre affermato che tale principio non può essere invocato se non quando si assuma l'arbitrarietà o la manifesta irragionevolezza della disciplina impugnata (v. per tutte: sentenze n. 269 del 1988 e n. 277 del 1983).
Rimane perciò affidata al prudente apprezzamento del legislatore la possibilità di modificare l'assetto di certi rapporti definiti da precedenti leggi, quando ragionevolmente ritenga, e ciò risulti in concreto, che certe posizioni siano state acquisite sulla base di leggi che, ad un più approfondito esame, o a seguito dell'esperienza derivante dalla loro applicazione, non rispondano a criteri di equità.
Muovendo da queste considerazioni, risulta che la legge regionale impugnata consente a tutto il personale transitato nella Regione Molise di ottenere, a domanda, un nuovo inquadramento per far valere titoli ed anzianità (maturati anche anteriormente al servizio prestato presso la regione) che, in base alle rispettive leggi di inquadramento succedutesi nel tempo, solo alcuni avevano potuto far valere.
2.2. - Né potrebbe a contrario essere invocato, a sostegno dell’illegittimità costituzionale della legge, quanto risulta da una precedente pronuncia (sentenza n. 331 del 1988) che ha ritenuto ragionevole e congrua una legge regionale, la quale, nel disporre il reinquadramento, aveva tentato di evitare uno sconvolgimento delle posizioni <attualmente> ricoperte dai dipendenti ed aveva predisposto, in sede di prima attuazione, criteri di salvaguardia diretti a facilitare il mantenimento effettivo delle responsabilità di un servizio a favore di chi ne era già stato investito.
Nel caso ora in esame - a parte la considerazione che la violazione dell'art . 97 non e prospettata sotto tale preciso profilo, e cioè per la mancanza della previsione di un analogo meccanismo di conservazione delle posizioni acquisite-in ogni caso osservare che, se questa Corte non ha ritenuto incongruo e arbitrario l'aver previsto tale meccanismo di salvaguardia, ciò non può portare a ritenere l'illegittimità costituzionale della legge regionale impugnata che, nel disporre il reinquadramento, non si preoccupa di salvaguardare le posizioni acquisite. Se difatti il legislatore regionale - nel suo discrezionale apprezzamento e nell'intento di realizzare il fine, ritenuto evidentemente prevalente, di porre rimedio con una nuova legge di inquadramento a situazione di disparità pregresse - non ha ritenuto di operare quella salvaguardia, ciò non appare in contrasto con il parametro costituzionale invocato, sempre se posto in relazione con l'art. 3 della Costituzione, perché ciò risponde al disegno complessivo della legge impugnata, ed e perciò coerente con l'intento perequativo perseguito.
2.3 -Si é dunque in presenza di una legge di carattere correttivo che, secondo quanto é possibile ricavare dai criteri da essa dettati, tende a porre tutto il personale su di uno stesso piano e ad eliminare, perciò, quelle sperequazioni verificatesi in dipendenza del fatto che, come si é già osservato, il personale comandato o comunque transitato nella regione in epoche diverse era stato inquadrato con normative e criteri fra loro differenti che avevano favorito alcuni rispetto ad altri. Ininfluente e poi l'argomento del ricorrente, secondo cui, modificandosi un assetto dei ruoli ormai consolidato, ne risentirebbe il buon andamento degli uffici per le inevitabili frustrazioni e malcontento cui andrebbe incontro il personale che potrebbe ricevere svantaggi dalla legge impugnata. In proposito e sufficiente richiamare quanto si é già accennato, e cioè che l'intento riequilibratore, perseguito dalla legge in parola, muove proprio dall'esigenza di consentire al personale, rimasto in precedenza escluso, di far valere certi titoli e certe anzianità che il restante personale aveva invece potuto far valere. Si tende quindi a parificare tutti secondo un canone di giustizia distributiva ed a rimuovere, perciò, frustrazioni e malcontento di altro personale. Non appare perciò irragionevole che il legislatore regionale, nella prudente valutazione dei contrapposti interessi, abbia preferito rimuovere il malcontento derivante da una disparità di trattamento ed assicurare la parità, anche a costo di incidere su posizioni già acquisite da alcuni, perché, mentre quello della parità e un principio costituzionalmente garantito, non lo e in assoluto, come si é già precisato, quello dell’intangibilità dell'assetto delle carriere dei pubblici impiegati, specie quando l'incisione su posizioni acquisite risponda all'esigenza di assicurare l'eguaglianza a parità di situazioni.
2.4. -Giova comunque rammentare, in ordine ai profili trattati, che questa Corte, nell'occuparsi di problemi di inquadramento di personale regionale, ha dichiarato (sentenza n. 21 del 1989) l'illegittimità costituzionale di una legge regionale, riguardante solo alcune categorie di dipendenti, che disponeva un reinquadramento - non subordinato ad alcun esame delle mansioni concretamente svolte in precedenza - sulla base della semplice presentazione di una domanda.
La sentenza richiamata ha ritenuto che la legge predetta non fosse rispettosa dell'esigenza affermata in altre pronunce (sentenze n. 331 del 1988 e n. 17 del 1987) secondo cui il reinquadramento o il passaggio a livelli superiori debba fondarsi su una valutazione congrua e razionale dei dipendenti, diretta cioè a far ragionevolmente ritenere che essi siano in possesso di requisiti necessari per il detto inquadramento.
Nella specie si é invece in presenza di un reinquadramento cui tutto il personale può accedere a domanda, e nel quale i titoli di ciascuno vengono valutati con criteri rigidamente predeterminati nella legge stessa, appare perciò rispettata l'esigenza della valutazione congrua e razionale diretta a far ragionevolmente ritenere che gli aventi diritto siano in possesso dei requisiti necessari per pervenire alle qualifiche consentite dal nuovo reinquadramento.
3 .-Anche la questione prospettata in riferimento all'art. 3 della Costituzione non é fondata.
In primo luogo va precisato che l'intesa del 10 febbraio 1982, richiamata nel ricorso del Governo, é intervenuta prima della legge-quadro sul pubblico impiego e non risulta a questa conforme nella procedura e negli oggetti.
Ad essa perciò, come é già stato affermato da questa Corte (sentenza n. 217 del 1987), non può attribuirsi quella valenza che vorrebbe conferirle il ricorrente, potendosi solo considerare <un mero fatto politico ancorché rilevante come tale, di fronte al quale il potere della regione di disciplinare l'organizzazione dei propri uffici e l'ordinamento delle carriere ex art. 117 della Costituzione resta del tutto integro, libero cioè di seguire le proprie autonome valutazioni e di discostarsi pertanto dal contenuto dell'accordo stesso>.
La censura con cui si assume la violazione dell'art. 3 della Costituzione, per il diverso trattamento operato nei confronti del personale della Regione Molise rispetto al personale delle altre regioni, muove in sostanza dal presupposto di un contrasto della legge regionale con un accordo che, a detta del ricorrente, avrebbe dovuto assicurare uniformità di trattamento del personale di tutte le regioni, anche sotto gli aspetti disciplinati da tale legge. Essendo pero errato il presupposto, perché l'accordo invocato non ha i requisiti idonei a far scaturire per le regioni il vincolo giuridico asserito dal ricorrente, la censura non e fondata.
In ogni caso l'esigenza di adeguamento degli accordi alle realtà regionali (sentenza n. 219 del 1984), e quindi l'esigenza di eliminare pregresse disparità di trattamento riscontrate nell'assetto del personale di una determinata regione, consente a questa di porre in essere interventi legislativi di riequilibrio anche se, in ipotesi, si fosse in presenza di accordi di natura cogente.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale della legge della Regione Molise approvata dal Consiglio regionale il 28 luglio 1988 e riapprovata il 18 ottobre 1988, (Reinquadramento del personale già inquadrato alla regione con leggi regionali nn. 11/74, 12/74, 12/80, 10/81, 26/81, 1/83, 3/85), sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella Sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 09/02/89.
Francesco SAJA - Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Renato DELL'ANDRO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA - Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi MENGONI - Enzo CHELI.
Depositata in cancelleria il 23/02/89.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Vincenzo CAIANIELLO, REDATTORE