SENTENZA N. 99
ANNO 1986
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Livio PALADIN, Presidente
Prof. Antonio LAPERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL’ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 50, comma undicesimo, legge regionale del Veneto 26 novembre 1973, n. 25 (Organizzazione amministrativa della Regione, stato giuridico e trattamento economico del personale regionale), promosso con ordinanza emessa il 19 aprile 1977 dal TAR per il Veneto sul ricorso proposto da Piizzi Raffaella contro Regione Veneto, iscritta al n. 544 del registro ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24 dell'anno 1979.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nella camera di consiglio del 4 febbraio 1986 il Giudice relatore Aldo Corasaniti.
Ritenuto in fatto
1. - Tale Piizzi Raffaella, assunta a tempo determinato il 5 giugno 1972 dall'Istituto nazionale per l'addestramento ed il perfezionamento dei lavoratori dell'industria (INAPLI) con la qualifica di insegnante-istruttore B, e, in esecuzione dell'art. 2 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 10, trasferita alla Regione Veneto, secondo l'elenco formato dal commissario liquidatore dell'INAPLI - nel quale elenco la Piizzi risultava tra il personale in servizio a tempo indeterminato - fu (erroneamente) assunta per tre mesi dalla Giunta regionale del Veneto e, dichiarata idonea al fine dell'immissione nei ruoli regionali a seguito di apposita prova, fu inquadrata - ai sensi dell'art. 50, comma undicesimo, della l. reg. 26 novembre 1973, n. 25 - con la qualifica di coadiutore. Contro tale provvedimento di inquadramento, la Piizzi ricorreva di fronte al TAR Veneto, chiedendone l'annullamento parziale.
2. - Nel corso del giudizio, con ordinanza emessa il 19 aprile 1977 (R.O. 544/1978) il tribunale amministrativo regionale per il Veneto ha sollevato, su istanza di parte, questione di legittimità costituzionale dell'art. 50, comma undicesimo, della legge regionale del Veneto 26 novembre 1973, n. 25 (Organizzazione amministrativa della Regione, stato giuridico e trattamento economico del personale regionale), in quanto non prevede la qualifica di collaboratore per l'inquadramento nel ruolo regionale del personale ivi considerato, con riferimento agli artt. 3, comma primo, 97, comma primo, e 123 della Costituzione.
Osserva il TAR che, essendo la posizione della ricorrente, al momento dell'entrata in vigore della l. r. 25/1973, quella determinata dalla delibera della giunta regionale con cui essa ricorrente era stata assunta in servizio provvisorio direttamente dalla Regione, e non essendo stato impugnato tale provvedimento, giustamente l'inquadramento era stato effettuato ai sensi dei commi decimo e undicesimo dell'art. 50 della l. r. 25/1973.
Secondo il TAR, tuttavia, le modalità di inquadramento previste dalle ricordate disposizioni sarebbero viziate di illegittimità costituzionale.
3. - La l. r. 25/1973 prevede otto qualifiche funzionari: l'art. 50 disciplina le modalità di primo inquadramento del personale nelle previste otto qualifiche. In particolare, per il personale in servizio al momento dell'entrata in vigore della legge, assunto in servizio provvisorio direttamente dalla Regione, od avente rapporto contrattuale per prestazioni professionali con la Regione, viene previsto l'esperimento di una apposita prova di idoneità (comma decimo) e, dopo il conseguimento dell'idoneità, l'inquadramento nei ruoli regionali nelle qualifiche di operatore, applicato, coadiutore e funzionario (comma undicesimo), con esclusione, quindi, della possibilità di inquadrare tale personale nei rimanenti ruoli (direttore di dipartimento, direttore di servizio, collaboratore, ausiliario), possibilità invece prevista per il rimanente personale di ruolo dello Stato o di altre amministrazioni trasferito alla Regione (o presso la Regione comandato o distaccato).
Secondo il TAR, mentre si appalesa razionale l'esclusione delle due qualifiche massime del ruolo regionale per l'inquadramento di personale non proveniente da alcuna pubblica amministrazione, non sarebbe sorretta da alcuna giustificazione l'esclusione della qualifica di collaboratore (intermedia tra quella di funzionario e di coadiutore) e di ausiliario (la più bassa nei ruoli regionali).
4. - Secondo il giudice a quo, la questione di legittimità costituzionale individuata in relazione all'esclusione della qualifica di collaboratore - rilevante, in quanto, secondo le tabelle allegate all'art. 50, la Piizzi avrebbe dovuto essere inquadrata nella qualifica di collaboratore - non appare priva di fondamento in relazione agli artt. 3, comma primo, 97, comma primo, e 123 della Costituzione.
L'art. 3, comma primo, Cost. sarebbe violato, perché l'esclusione della possibilità di inquadrare una parte del personale nella qualifica di collaboratore porterebbe alla conseguenza che impiegati addetti a mansioni identiche vengano inquadrati in qualifiche diverse e diversamente retribuiti, senza che tale differenza di trattamento possa trovare giustificazione in qualche rilevante differenza di situazione, tale non essendo - ad avviso del giudice a quo - la peculiarità della procedura di immissione nel ruolo regionale del personale previsto nel decimo comma dell'art. 50 della l. r. 25/1973.
L'art. 50, comma undicesimo, violerebbe inoltre l'art. 97, comma primo, della Costituzione - che, ricorda il giudice a quo rifacendosi alla sent. 124/1968 della Corte costituzionale, riguarda anche la disciplina del pubblico impiego, per la parte almeno in cui tale disciplina può influire sull'andamento dell'amministrazione - in quanto l'ampia discrezionalità attribuita alla giunta regionale in sede di inquadramento di parte del personale, rendendo possibili discriminazioni arbitrarie e favorendo atteggiamenti clientelari, urterebbe contro i principi della imparzialità e del buon andamento della amministrazione.
Sarebbe violato, infine, l'art. 123 della Costituzione, perché l'esclusione della qualifica di collaboratore dal novero di quelle in cui può essere inquadrato il personale previsto al decimo comma del citato art. 50, contrasterebbe con il secondo e il terzo comma dell'art. 51 dello Statuto della Regione Veneto, che rispettivamente prescrivono la corrispondenza delle qualifiche alle attribuzioni e l'eguaglianza di trattamento a parità di mansioni. Come ampiamente motiva il giudice a quo, la violazione da parte della legge regionale dello Statuto riverberebbe, almeno per le materie che costituiscono il "contenuto necessario" dello Statuto, in violazione dell'art. 123 Cost.
5. - L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, é stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 24/1979.
6. - Non si é costituita la parte privata. Ha spiegato intervento la Regione Veneto, assistita dall'avv. d'Aloja, che ha insistito per il rigetto della questione.
Secondo la Regione, la normativa impugnata, che - si sottolinea - riguarda una sfera, quale quella dell'organizzazione, dove ampia é la discrezionalità del legislatore regionale, non appare viziata di illogicità. Appare anzi logico che, dovendosi provvedere all'immissione in ruolo di personale sfornito di particolare esperienza, in quanto solo provvisoriamente assunto dalla Regione e non proveniente da altra amministrazione pubblica, il legislatore regionale si sia preoccupato di limitare l'accesso iniziale ad alcune qualifiche. quelle considerate di base alla luce della specificazione data dalla legge stessa alle diverse qualifiche, escludendo invece quelle residue.
L'esclusione della qualifica minima di ausiliario sarebbe giustificata - secondo la Regione - dal fatto che il periodo di servizio provvisorio garantisce in ogni caso l'efficienza del dipendente ad un livello superiore al minimo; ugualmente l'esclusione della qualifica di collaboratore dalle qualifiche nelle quali tale personale poteva essere inquadrato si spiegherebbe facendo riferimento al fatto che per il collaboratore é richiesto il requisito di "una adeguata esperienza professionale acquisita per almeno tre anni nell'esercizio di professioni libere o nell'impiego pubblico a livello di concetto", esperienza sicuramente mancante per gli immessi in ruolo provenienti da un periodo di servizio provvisorio.
Ad avviso della Regione, la violazione dell'art. 3 Cost. non sussisterebbe, non esistendo il presupposto di base del giudizio di eguaglianza, la presenza, cioé, di situazioni eguali a cui sia stato dato trattamento differenziato: i commi decimo e undicesimo dell'art. 50 della citata legge regionale riguardano infatti situazioni del tutto peculiari (personale assunto in servizio provvisorio che abbia superato apposita prova di idoneità) non assimilabili alle situazioni del personale di ruolo trasferito alla Regione. Né sussisterebbe la violazione dell'art. 97 Cost., in quanto proprio la disciplina dettata dal legislatore regionale per l'immissione in ruolo del personale previsto dal comma decimo dell'art. - 50, prevedendo un periodo di rodaggio del personale non avente particolare esperienza, costituisce una garanzia del buon andamento della p.a.
Per ciò che attiene, infine, alla violazione dell'art. 123 Cost. in relazione all'art. 51 dello Statuto Veneto, sostiene la Regione che l'art. 50, comma undicesimo, l. r. 25/1973 ha il carattere di norma di dettaglio volta a disciplinare l'eccezionale immissione di personale assunto da breve tempo e a titolo precario: tale considerazione permetterebbe di ritenere insussistente il contrasto con l'art. 51 St. (in ogni caso, osserva ancora la Regione, é evenienza comune nel pubblico impiego il fatto che l'immissione nei ruoli da una diversa posizione possa provocare un declassamento, che comunque nella specie non é avvenuto).
Considerato in diritto
1. - É impugnato l'art. 50, comma undicesimo, della legge regionale del Veneto 26 novembre 1973, n. 25, in quanto non prevede la qualifica di collaboratore per l'inquadramento nel ruolo regionale del personale di cui al precedente comma decimo, e cioé quello assunto in servizio provvisorio direttamente dalla Regione od avente rapporto contrattuale per prestazioni professionali con la Regione.
L'esclusione, da parte della norma impugnata, della qualifica di "collaboratore" per l'inquadramento di tale personale (che di seguito, per comodità di motivazione, sarà chiamato "provvisorio") sarebbe contraria a Costituzione sotto tre diversi profili. Tutti tali profili sono prospettati, in riferimento ad altrettanti parametri, nel presupposto che, per effetto della cennata esclusione, il personale provvisorio con mansioni di concetto, mansioni cui corrisponderebbe la qualifica esclusa, debba essere inquadrato alternativamente nelle qualifiche "limitrofe" di funzionario e di coadiutore, che corrisponderebbero invece rispettivamente la prima alla carriera direttiva e la seconda alla carriera esecutiva.
La norma contrasterebbe:
a) con l'art. 3, comma primo, Cost., per essere il personale provvisorio sottoposto a ingiustificato disparità di trattamento rispetto al personale di ruolo trasferito alla Regione (o comandato o distaccato presso la medesima), esercente anche esso mansioni di concetto, quest'ultimo inquadrato nella qualifica di "collaboratore";
b) con l'art. 97, comma primo, Cost., perché l'inquadramento del personale provvisorio esercente mansioni di concetto in una delle suindicate qualifiche di funzionario e di coadiutore sarebbe rimesso ad una scelta meramente arbitraria della giunta regionale, con violazione dei principi di imparzialità e di buon funzionamento della pubblica amministrazione;
c) con l'art. 123 Cost., in relazione all'art. 51 dello Statuto della regione Veneto, approvato con l. 22 maggio 1971, n. 340, perché l'inquadramento del personale provvisorio in via alternativa in una delle due qualifiche suindicate sarebbe incompatibile con i principi, statutariamente sanciti per l'impiego regionale, della corrispondenza della qualifica alle attribuzioni e della eguaglianza di trattamento economico a parità di mansioni.
2. - La legge regionale n. 25 del 1973 disciplina l'organizzazione amministrativa della Regione e insieme lo stato giuridico ed il trattamento economico del personale, introducendo - Così come nello stesso lasso di tempo era fatto per le altre Regioni, speciali e ordinarie, e come di lì a poco sarebbe stato fatto anche per lo Stato - il sistema delle "qualifiche funzionali" per l'inquadramento del personale. In particolare, la legge prevede (art. 16) otto qualifiche funzionali (direttore di dipartimento; direttore di servizio; funzionario; collaboratore; coadiutore - operatore capo; applicato - operatore qualificato; operatore; ausiliario), le cui caratteristiche (contenuto delle prestazioni; esperienza professionale richiesta ai fini dell'accesso), nella disciplina a regime (l'assetto ordinario dello stato del dipendente) sono descritte agli artt. 41 ss.
La legge (art. 50) detta altresl' la disciplina relativa al primo inquadramento nel ruolo regionale, regolando tale inquadramento con modalità e alla stregua di criteri diversi, a seconda che si tratti di personale precedentemente in servizio di ruolo presso lo Stato, o presso enti pubblici, o ancora presso enti locali, oppure ancora di personale statale non di ruolo, o infine di personale comunque in servizio presso la Regione (in quanto provvisoriamente assunto da, o avente rapporto professionale con, la Regione).
In particolare é stabilito che il personale trasferito, comandato o distaccato dallo Stato, quello trasferito dagli "ex Enti" ENALC, INAPLI, INIASA e ancora quello comandato o distaccato dagli enti locali (ivi compresi i segretari comunali o provinciali) venga inquadrato in una delle otto qualifiche funzionari previste dalla legge secondo apposite tabelle di corrispondenza con le qualifiche (o con le carriere) dell'amministrazione di provenienza (art. 50, commi sesto e ottavo).
Per il personale statale non di ruolo (di cui al R.D.L. 4 febbraio 1937, n. 100 e successive modificazioni) é prevista invece, una riduzione dello spettro di qualifiche utilizzabili per l'inquadramento, cosicché tale personale potrà essere inquadrato nelle qualifiche di funzionario, se appartenente alla carriera direttiva, di coadiutore, se appartenente alla carriera di concetto, di applicato, se appartenente alla carriera esecutiva, e di operatore, se appartenente alla carriera ausiliaria (art. 50, comma settimo).
Anche per il personale provvisorio é prevista l'immissione in ruolo, ma solo in esito positivo di opportuna prova di idoneità (art. 50, comma decimo): in tal caso, non essendovi la possibilità di far riferimento a carriere pregresse, l'inquadramento é effettuato sulla base del servizio "prestato nella Regione ed eventualmente negli enti di provenienza, nonché dei titoli di studio, professionali o scientifici posseduti", riducendosi peraltro anche qui le qualifiche utilizzabili a quelle di funzionario, coadiutore, applicato e operatore (art. 50, comma undicesimo).
3. - Questa Corte é stata più volte chiamata a pronunciarsi sulla normativa dettata dalle Regioni relativamente all'inquadramento del personale.
Da tale giurisprudenza emergono alcuni orientamenti ormai sufficientemente consolidati. In primo luogo, fin dalla sentenza n. 10 del 1980, questa Corte, oltre a ritenere non contrastante con i principi fondamentali della legislazione statale in tema di pubblico impiego l'articolazione del personale regionale in qualifiche funzionari (orientamento, questo, che non può non trovare conferma dopo la l. 93 del 1983 che ha esteso tale sistema a quasi tutto il pubblico impiego), ha affermato che tale articolazione non é costituzionalmente illegittima per il solo fatto che si concreti nella previsione di un numero ridotto di qualifiche, tale, in ipotesi, da comportare "commassazione" di personale avente posizioni all'origine diversificate.
Egualmente consolidato é poi l'altro principio, per cui ai dipendenti trasferiti va garantito soltanto il trattamento economico precedentemente goduto (v. da ultimo sent. n. 153/1985), senza che ciò importi, da un lato, tener conto delle posizioni di altri dipendenti (v. sent. nn. 27/1978; 10/1980; 277/1983), dall'altro, far salve le posizioni di "carriera" raggiunte nel precedente impiego da ogni singolo dipendente (v. anche sent. n. 278/1983).
Entrambi gli orientamenti appaiono giustificati in relazione all'ampia discrezionalità riconosciuta alla Regione nell'esercizio della sua autonomia organizzativa.
4. - Tutto ciò posto, la questione in esame non é fondata per quel che riguarda la dedotta violazione dell'art. 3, comma primo, Cost.
Secondo il giudice a quo, la violazione inficerebbe l'inquadramento del personale provvisorio perché, attraverso la riduzione del numero di qualifiche rispetto a quello previsto per l'inquadramento del personale di ruolo trasferito (o comandato, o distaccato) dallo Stato o da altri enti pubblici, sarebbe posta in essere una ingiustificato disparità di trattamento in danno della prima rispetto alla seconda categoria di personale.
Orbene, si é visto che in tema di inquadramento del personale già in ruolo deve riconoscersi un'ampia discrezionalità al legislatore regionale e quindi ritenersi giustificata da parte sua la previsione di un numero ridotto di qualifiche, anche se essa importi fenomeni di "commassazione" (cfr. giurisprudenza sopra ricordata). Se Così é, non può non riconoscersi allo stesso legislatore più ampia discrezionalità, e correlativamente ritenersi giustificata la previsione da parte sua di una riduzione ulteriore di qualifiche, anche se essa importi l'aggravamento dei fenomeni anzidetti, nell'inquadramento del personale provvisorio, considerate le minori garanzie di cui questo, Così come in generale il personale non di ruolo, gode rispetto al personale già in ruolo.
5. - La questione non é fondata neppure per quel che riguarda la dedotta violazione dell'art. 97 Cost.
Il giudice a quo sembra presupporre che il sistema della legge importi l'inquadramento del personale in nuove qualifiche strettamente corrispondenti alle vecchie carriere e,
per loro tramite, alle mansioni, ritenute equivalenti alle carriere (tanto che parla di mansioni direttive, di concetto, esecutive e ausiliarie: espressioni, queste, che, nella legislazione preesistente, si riferivano alle carriere). Secondo il detto giudice, il quale argomenta in particolare dall'art. 50, comma ottavo, e dall'art. 51, la qualifica di "funzionario" (assieme alle qualifiche superiori) corrisponderebbe alla carriera direttiva (e, quindi, stante la ritenuta equivalenza nel vecchio sistema tra carriere e mansioni, a mansioni direttiva), la qualifica di " collaboratore" corrisponderebbe alla carriera di concetto (e quindi a mansioni di concetto), e la qualifica di "coadiutore", infine, alla carriera esecutiva (e quindi a mansioni esecutive). Di qui l'assunto che l'esclusione della qualifica di collaboratore lascerebbe la giunta regionale arbitra di inquadrare il personale provvisorio svolgente mansioni di concetto nelle qualifiche (tra di loro assai distanti) di funzionario o di coadiutore, con violazione dei principi dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione.
Ora va subito detto che l'asserita stretta corrispondenza fra nuove qualifiche e vecchie carriere non trova riscontro nelle tabelle predisposte per l'inquadramento del personale di ruolo (cfr. art. 50, commi sesto e ottavo), giacché, in tali tabelle, qualifiche inscritte nella medesima vecchia carriera, e mansioni in questa indicate, sono distribuite fra diverse qualifiche funzionari. Né giova il richiamo alla tabella contenuta nell'art. 51 della legge veneta, giacché quest'ultima tabella si limita ad operare una equiparazione fittizia fra vecchie carriere e nuove qualifiche regionali ai soli fini dell'attribuzione delle classi di stipendio, degli aumenti periodici e dell'anzianità, e non già ai fini dell'inquadramento.
Non ricorre neppure la supposta equivalenza fra vecchie carriere e mansioni. La verità é che tali carriere si riferivano in modo meramente astratto e generico alle mansioni, ma né esse, né tanto meno le qualifiche "formali" in esse inscritte, individuavano le mansioni stesse quale contenuto tecnico-materiale delle prestazioni lavorative (contenuto "oggettivo", secondo la dizione dell'art. 17 della successiva l. n. 93 del 1983). L'aderenza della posizione giuridica dell'impiegato al detto contenuto oggettivo é fine perseguito dalla legge regionale in esame, mediante l'adozione delle qualifiche funzionari nell'organizzazione a regime (artt. 41 ss.), proprio in superamento della sostanziale indifferenza per esso delle vecchie carriere. Sicché già in linea generale lo stretto riferimento a queste ultime in sede di inquadramento appare metodo, se non impraticabile, certo non necessario né doveroso (tanto meno per il personale mai appartenuto a carriere).
Ma indipendentemente dalla rilevata erroneità dei presupposti, va considerato che, per quanto concerne l'inquadramento del personale provvisorio, la legge impone di aver riguardo al "servizio prestato nella Regione ed eventualmente negli enti di provenienza" (criterio, questo, che riproduce nel tema il principio, proprio delle qualifiche funzionali, di aderenza alle mansioni intese come contenuto tecnico-materiale delle prestazioni lavorative: cfr., ora, il citato art. 17 legge n. 93 del 1983), nonché "ai titoli di studio, professionali o scientifici posseduti" (criterio, anche questo, adombrato nel detto art. 17).
Ciò posto, non si vede come la Giunta rimanga libera di inquadrare a suo arbitrio il personale provvisorio già svolgente mansioni astrattamente riconducibili alla carriera di concetto. Dall'osservanza del precetto ora indicato deriva che la qualifica più appropriata tra quella di funzionario e quella di coadiutore può bene essere individuata secondo criteri oggettivi, quali sono indubbiamente quelli correlati al contenuto tecnico-materiale delle prestazioni lavorative e ai titoli di studio, scientifici o professionali, integrandosi i medesimi, ove occorra, con il criterio, parimenti oggettivo, correlato alla esperienza professionale (criterio desumibile dalla descrizione delle nuove qualifiche: cfr. ancora artt. 41 ss. della legge in esame).
6. - La questione infine non é fondata neppure per quel che concerne la dedotta violazione dell'art. 51 dello Statuto della Regione Veneto.
Anzitutto la cennata disposizione contiene un principio direttivo sull'organizzazione a regime dell'impiego regionale. Sicché da essa non potrebbe senz'altro trarsi una prescrizione vincolante tanto meno in tema di primo inquadramento.
In ogni caso, il principio in essa racchiuso é teso appunto al superamento della scissione, tipica del sistema precedente delle "carriere", tra qualifiche formali, come quelle inscritte nelle "carriere", e mansioni, intese queste nel più volte richiamato senso di contenuto oggettivo delle prestazioni lavorative, principio cui la Regione si é uniformata introducendo il sistema delle "qualifiche funzionari" con la l.r. 25/1973. Sicché vale anche qui l'argomentazione sopra svolta circa la non necessarietà, né doverosità di un inquadramento inspirato a stretta corrispondenza tra le nuove qualifiche e le vecchie carriere (o le mansioni quali risultano dalla generica indicazione contenuta nelle vecchie carriere stesse).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 50, comma undicesimo, della legge regionale del Veneto 26 novembre 1973, n. 25, sollevata, per contrasto con gli artt. 3, comma primo, e 97, comma primo, Cost., nonché con l'art. 123 Cost., in relazione all'art. 51 dello Statuto della Regione Veneto, dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16 aprile 1986.
Livio PALADIN - Antonio LAPERGOLA - Virgilio ANDRIOLI - Giuseppe FERRARI - Francesco SAJA - Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Renato DELL’ANDRO – Gabriele PESCATORE
Depositata in cancelleria il 22 aprile 1986.