SENTENZA N. 152
ANNO 1986
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Livio PALADIN, Presidente
Prof. Antonio LAPERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL’ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti promossi con ricorsi delle Regioni Lombardia, Toscana, Emilia-Romagna, Umbria, Puglia e Molise, notificati rispettivamente il 20 dicembre 1985, depositati in Cancelleria il 28 dicembre 1985 e il 9 e 10 gennaio 1986, ed iscritti al n. 55 del registro 1985 e ai nn. 1, 2, 3, 4 e 5 del registro 1986, per conflitti di attribuzione sorti a seguito della circolare in data 16 ottobre 1985, n. 3786, del Ministro per i beni culturali e ambientali e avente per oggetto: "Legge 28 febbraio 1985 n. 47, recante: "Norme in materia di controllo dell'attività edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive".
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 1986 il Giudice relatore Aldo Corasaniti;
uditi gli avv.ti Valerio Onida per la Regione Lombardia e Alberto Predieri per le Regioni Toscana, Emilia-Romagna, Umbria, Puglia e Molise, e l'avv. dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 20 dicembre 1985, e depositato il 28 dicembre 1985, la Regione Lombardia ha proposto conflitto di attribuzione, nei confronti dello Stato, avverso la circolare 16 ottobre 1985, n. 3786 del Ministero per i beni culturali e ambientali, in tema di individuazione dell'autorità competente al parere sulla concessione (o autorizzazione) edilizia in sanatoria relativamente a costruzioni eseguite su aree vincolate di cui all'art. 32 della legge sul condono edilizio 28 febbraio 1985, n. 47, in quanto invasiva della sfera di attribuzioni regionali risultante dagli artt. 117 e 118 Cost., dall'art. 82 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431 e dalla legge n. 47 del 1985. L'invasività inficerebbe l'affermazione, da parte della circolare, della competenza del Ministero dei beni ambientali e culturali a rilasciare il detto parere, che invece sarebbe di competenza della Regione.
1.1. - Premette la ricorrente che la legge n. 47 del 1985 prevede, all'art. 32, che il rilascio della concessione o della autorizzazione in sanatoria per opere eseguite su aree sottoposte a vincolo é subordinato al "parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso".
Ne deriva, secondo la ricorrente, che, ove si tratti del "vincolo paesistico" (espressamente considerato, insieme ad altri, dal successivo art. 33 della legge suindicata) di cui alla legge n. 1497 del 1939, la competenza a formulare tale parere spetta alla Regione, quale "autorità preposta alla tutela del vincolo" in forza della delega delle funzioni amministrative in tema di bellezze naturali conferitale con l'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977. Ciò in quanto é attribuita alla Regione, ai sensi dell'art. 82, comma secondo, lett. b), del d.P.R. n. 616 del 1977, nel testo originario, la competenza ad autorizzare, ex art. 7 della legge n. 1497 del 1939, le modificazioni dei beni sottoposti a vincolo. Viceversa, sempre secondo la Regione, non valgono a conferire al Ministro per i beni culturali e ambientali la veste di "autorità preposta alla tutela del vincolo" paesistico:
a. - l'attribuzione dei poteri inibitori di cui all'art. 82, comma quarto, del d.P.R. n. 616 del 1977, trattandosi di potere, sussidiario, che accede al normale esercizio dei poteri di tutela da parte della Regione;
b. - l'attribuzione, in forza dei commi nono e decimo del citato art. 82, aggiunti dall'art. 1 della legge 8 agosto 1985, n. 431, di poteri in tema di autorizzazione ad eseguire opere private e pubbliche concernenti beni vincolati, trattandosi di poteri sostitutivi o di secondo grado rispetto a quelli della Regione;
c. - il riconoscimento, ai sensi dell'ultimo comma del citato art. 82, come sopra aggiunto, anche agli organi del Ministero della competenza ad esercitare le funzioni di vigilanza (e non anche quelle di tutela, come invece prevedeva, congiuntamente, il d.l. n. 312 del 1985 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 431 del 1985) sull'osservanza del vincolo, poiché solo le funzioni di tutela sono rilevanti ai fini dell'applicazione dell'art. 32 della legge n. 47 del 1985.
1.2. - Rileva altresì la ricorrente che la circolare impugnata lede la competenza regionale anche nelle parti in cui afferma che al Ministro per i beni culturali e ambientali é attribuito il potere esclusivo:
a) di autorizzare la realizzazione di opere pubbliche in aree vincolate, ai sensi del comma decimo del citato art. 82, aggiunto dalla legge n. 431 del 1985;
b) di autorizzare, previa intesa con il Ministro dell'industria, commercio e artigianato, le attività di ricerca ed estrazione, ai sensi del comma undicesimo del citato art. 82, come sopra aggiunto.
In entrambi i casi - sostiene la ricorrente - la competenza in prima istanza é attribuita alla Regione, mentre al Ministro spettano soltanto poteri sostitutivi o di secondo grado.
1.3. - La ricorrente sollecita pertanto la Corte a dichiarare che spetta alla Regione, e non al Ministro per i beni culturali e ambientali, rilasciare il parere previsto dagli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985 in tema di sanatoria delle opere edilizie abusive eseguite su aree o in edifici sottoposti a vincolo paesistico ai sensi della legge n. 1497 del 1939 e della legge 8 agosto 1985, n. 431, nonché autorizzare, in dette aree, le opere da eseguirsi da parte di amministrazioni statali, e le attività di ricerca ed estrazione, salvi i successivi poteri sostitutivi del Ministro per i beni culturali e ambientali; e conseguentemente ad annullare la circolare impugnata nelle parti in cui nega o lede le suindicate attribuzioni regionali.
La ricorrente formula altresì istanza di sospensione della esecuzione dell'atto impugnato.
1.4. - É intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, richiedendo che, previo rigetto dell'istanza di sospensione, il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque infondato.
Osserva l'interveniente che la ricorrente lamenta l'invasione della sfera di competenza delegata alle Regioni, in materia di bellezze naturali, dall'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Tuttavia, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 359 del 1985, ha statuito che le attribuzioni soltanto delegate alle Regioni non sono, in linea di principio, difendibili col rimedio del conflitto di attribuzioni, e che questa regola vale a maggior ragione nel caso di una delega, come quella conferita dal citato art. 82, che si discosta notevolmente dal modello tipico, a causa della conservazione, in capo allo Stato, di numerosi poteri concorrenti, ed ha conseguentemente dichiarato inammissibili i ricorsi di alcune Regioni avverso provvedimenti ministeriali adottati in tema di bellezze naturali.
Ne deriva che eguale pronuncia va adottata nel caso in esame.
2. - Con ricorso notificato il 20 dicembre 1985 e depositato il 9 gennaio 1986, la Regione Toscana ha proposto conflitto di attribuzione, nei confronti dello Stato, avverso la circolare 16 ottobre 1985, n. 3786, del Ministro per i beni culturali e ambientali (oggetto del conflitto di cui al precedente n. 1), in quanto invasiva della competenza regionale in materia di beni ambientali ex art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, ed in contrasto con l'art. 97 Cost..
2.1. - Rileva la ricorrente che la circolare impugnata, resa in relazione alla legge n. 47 del 1985 sul condono edilizio, rivendica al Ministro per i beni culturali e ambientali, quale autorità preposta alla tutela del vincolo paesistico, la competenza ad esprimere il parere al quale l'art. 32 della citata legge subordina la sanatoria delle opere edilizie abusive realizzate in aree vincolate in base alla legislazione sulla tutela delle bellezze naturali.
Per converso, tale competenza spetta alla Regione, alla quale, in forza dell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, sono delegate tutte le funzioni amministrative in tema di protezione delle bellezze naturali.
Non vale a mutare il contenuto e l'ampiezza della delega l'attribuzione al Ministro di alcuni specifici poteri - come quelli di integrazione degli elenchi delle bellezze naturali (art. 82, comma secondo, lett. a), di adozione dei provvedimenti cautelari (art. 82, comma quarto), o quelli, introdotti dalla legge n. 431 del 1985, in tema di autorizzazione all'esecuzione di opere o di ricerche (art. 82, commi nono, decimo ed undicesimo, aggiunti dalla suindicata legge) -, trattandosi di poteri integrativi, sostitutivi o di annullamento, e non di poteri conferiti in via principale ed esclusiva.
Né vale l'attribuzione di un generico potere di vigilanza al Ministro, concorrente con quello delle Regioni, su tutti i beni vincolati, dal momento che siffatto potere é ristretto, ai sensi dell'art. 82, comma tredicesimo (come sopra aggiunto), ai soli beni vincolati in forza della legge n. 431 del 1985, mentre la sanatoria concessa dalla legge n. 47 del 1985 riguarda le opere ultimate antecedentemente al 1 ottobre 1983.
2.2. - Alla dedotta lesione della sfera di competenza delegata alla Regione si aggiunge - ad avviso della ricorrente - la violazione della norma costituzionale sul buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.), poiché la circolare, alla quale il Ministro attribuisce efficacia vincolante anche per i terzi, produce disordine e confusione su vasta scala, determinando gravi incertezze sulle competenze.
2.3. - La ricorrente sollecita pertanto la Corte a dichiarare che il provvedimento impugnato, per la parte relativa ai beni di cui alle leggi n. 1497 del 1939 e n. 431 del 1985, invade la sfera di competenza regionale.
3. - La medesima circolare 16 ottobre 1985, n. 3786, del Ministro per i beni culturali e ambientali é impugnata altresì, mediante conflitto di attribuzione, dalle Regioni Emilia-Romagna, Umbria e Puglia (con ricorsi tutti notificati il 20 dicembre 1985 e depositati il 9 gennaio 1986), nonché dalla Regione Molise (con ricorso notificato il 20 dicembre 1985 e depositato, fuori termine, il 10 gennaio 1986), che svolgono considerazioni sostanzialmente coincidenti con quelle esposte nel precedente n. 2.
Nei giudizi nn. 2, 4 e 5/1986 viene proposta istanza di sospensione.
Vi é rinuncia a tale istanza nei giudizi nn. 1 e 3/1986.
4. - É intervenuto in tutti i giudizi sui quali si é riferito nei precedenti nn. 2 e 3 il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato.
L'interveniente osserva che i ricorsi, con i quali si prospetta la lesione di una competenza solo "delegata" alle Regioni, ex art. 82 d.P.R. n. 616 del 1977, sono inammissibili alla luce della recente sentenza n. 359 del 1985 della Corte costituzionale, e comunque infondati.
Rileva altresì che la dedotta violazione dell'art. 97 Cost. non può valere come ragione autonoma di conflitto di attribuzione.
5. - Nell'imminenza della pubblica udienza la Regione Lombardia ha depositato, in relazione al ricorso n. 55/85, memoria illustrativa, nella quale rileva che il conflitto va ritenuto ammissibile, pur se vertente su materia delegata, poiché nella specie non é in discussione, come nel caso esaminato dalla sentenza n. 359 del 1985 della Corte costituzionale, l'esercizio scorretto dei poteri del delegante, ma la stessa spettanza dei poteri del delegato.
Diversamente opinando, stante la difficile configurazione della tutela giurisdizionale comune nei confronti di atti non costituenti esercizio del potere rivendicato, bensì manifestazione della rivendicazione medesima, la Regione non godrebbe di tutela alcuna nei confronti di un atto avente come oggetto e fine la negazione della sua competenza.
Ad avviso della deducente, d'altra parte, nella specie non si verterebbe in tema di competenza meramente delegata, vuoi perché quella in esame é una competenza espressamente attribuita alla Regione dall'art. 32 della legge n. 47 del 1985, vuoi perché, nella materia della tutela del paesaggio, la delega alle Regioni ha connotati peculiari, ponendosi come delega "necessaria" per la gestione programmata del territorio, trasferita alle Regioni con il d.P.R. n. 8 del 1972, sicché essa é defendibile mediante conflitto di attribuzione.
In ogni caso, il conflitto appare ammissibile, in quanto la circolare ministeriale si sostanzia in una vera e propria revoca della delega, così violando la riserva di legge costituzionalmente prevista per il conferimento e la riduzione o revoca della delega.
Considerato in diritto
1. - I conflitti di attribuzione sollevati con i ricorsi indicati in epigrafe presentano identità di oggetto: i relativi giudizi possono pertanto essere riuniti e definiti con unica decisione.
2. - I ricorsi in esame (Regione Lombardia, n. 55/1985; Regione Toscana, n. 1/1986; Regione Emilia-Romagna, n. 2/1986; Regione Umbria, n.3/1986; Regione Puglia, n. 4/1986; Regione Molise, n. 5/1986) sono diretti tutti contro la circolare 16 ottobre 1985, n. 3786 del Ministero per i beni culturali e ambientali, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 250 del 23 ottobre 1985, avente per oggetto l'interpretazione e l'applicazione della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive), in quanto tale circolare:
a) afferma che spetta al Ministero per i beni culturali e ambientali, e non alla Regione, rilasciare, ai sensi dell'art. 32 della legge n. 47 del 1985, il parere sulla concessione o autorizzazione in sanatoria per le opere eseguite su aree sottoposte a vincolo paesistico;
b) afferma che, nelle zone sottoposte a vincolo paesistico, spetta al Ministero per i beni culturali e ambientali, e non alla Regione, ai sensi dell'art. 82, comma decimo, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, integrato dall'art. 1, d.l. 27 giugno 1985, n. 312, come sostituito dall'art. 1 della legge di conversione 8 agosto 1985, n. 431, rilasciare l'autorizzazione di cui all'art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 relativamente alle opere da eseguirsi da parte di amministrazioni statali;
c) afferma che, nelle zone suindicate, spetta al Ministero per i beni culturali e ambientali, e non alla Regione, ai sensi dell'art. 82, comma undicesimo, d.P.R. n. 616 del 1977, come sopra integrato, autorizzare, sentito il Ministro dell'industria, commercio e artigianato, le attività di ricerca e di estrazione.
3. - Va anzitutto dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla Regione Molise (n. 5/1986), in quanto é stato notificato il 20 dicembre 1985 e depositato il 10 gennaio 1986, e quindi oltre il termine perentorio di venti giorni fissato dall'art. 27 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
4. - Va preliminarmente riconosciuta l'idoneità dell'atto impugnato (circolare ministeriale) a produrre un conflitto attuale di attribuzione, in quanto come questa Corte ha ripetutamente affermato può essere oggetto di regolamento di competenza tra Stato e Regione anche una circolare, purché consista in una chiara manifestazione di volontà in ordine all'affermazione della propria competenza (sent. n. 187 del 1984 ed altre ivi richiamate).
5. - Nei residui ricorsi, le Regioni contestano, in primo luogo, che la competenza a formulare il parere di cui all'art. 32 della legge n. 47 del 1985 spetti al Ministero per i beni culturali e ambientali, in quanto "l'autorità preposta alla tutela del vincolo", alla quale la suindicata disposizione si riferisce, va individuata nella Regione, in forza della delega delle funzioni amministrative in tema di protezione delle bellezze naturali conferita con l'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Ne deriva che, facendosi questione di riparto di competenze "delegate", i conflitti vanno dichiarati inammissibili.
Al riguardo, infatti, questa Corte ha espressamente statuito che le attribuzioni soltanto delegate alla Regione non sono, in linea di principio, defendibili col rimedio del conflitto di attribuzione (sent. n. 97 del 1977), e che, in particolare, non lo sono le attribuzioni devolute alla Regione con l'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, in quanto caratterizzate dalla conservazione allo Stato di poteri concorrenti. La previsione di questi ultimi, a fini di estensione e di effettività della tutela del paesaggio, esclude infatti la garanzia costituzionale delle competenze delegate (sent. n. 359 del 1985).
6. - Non valgono a superare la suddetta preclusione le argomentazioni svolte, in memoria, dalla Regione Lombardia.
Anzitutto, non rileva l'asserita circostanza che nel caso deciso con la sentenza n. 359 del 1985 si facesse questione di "cattivo esercizio di poteri", mentre nella specie é in discussione la stessa "spettanza del potere". Infatti, a prescindere dall'esattezza o no dell'assunto, la più recente giurisprudenza di questa Corte é ormai decisamente orientata nel senso che, al fine di ritenere esperibile un conflitto di attribuzione, é idonea non soltanto la prospettazione di una vindicatio potestatis, ma anche quella dell'esercizio scorretto di un potere, purché tale esercizio ridondi in sostanziale menomazione di attribuzioni costituzionalmente garantite (v. sentt. nn. 110 del 1970, 211 del 1972, 191 del 1976).
Quanto, poi, all'assunto, peraltro non dimostrato, che l'inesperibilità del conflitto di attribuzione, in riferimento alle competenze solo "delegate", possa implicare una carenza completa di tutela giurisdizionale, esso non vale a determinare l'ampliamento dell'ambito di operatività del detto conflitto, come definito da questa Corte (sentt. nn. 111 del 1976, 97 del 1977, 359 del 1985).
Neppure merita adesione, d'altra parte, l'assunto in base al quale la competenza a formulare il parere per la sanatoria delle opere abusive in zone sottoposte a vincolo paesistico non sarebbe stata "delegata", bensì espressamente attribuita alla Regione dall'art. 32 della legge n. 47 del 1985: quest'ultima disposizione si risolve, infatti, in una norma di mero rinvio, che individua l'organo competente mediante il riferimento alla legislazione di settore.
Quanto alla tesi sulla presunta peculiarità della "delega" nella materia della tutela del paesaggio, che sarebbe da considerare "necessaria" (e quindi idonea a conferire competenze defendibili mediante conflitto di attribuzione) per l'intreccio tra materia urbanistica e tutela del paesaggio, essa risulta già disattesa da questa Corte con la sentenza n. 359 del 1985, nella parte in cui questa afferma la distinzione tra l'una e l'altra materia, distinzione che, per le ragioni espresse con la sentenza n. 151/1986, non può ritenersi obliterata dalla legge n. 431 del 1985.
Residua la tesi secondo la quale la rilevanza costituzionale e la pertinenza all'autonomia regionale della delega in qualsiasi caso (anche di delega "libera") e della correlativa revoca (quantomeno se generalizzata) sarebbero dimostrate dalla necessità di provvedere per entrambe con legge (art. 118, comma secondo, Cost.).
Ma anche questa tesi non appare persuasiva.
La necessità di regolare con legge l'ordine delle competenze regionali non toglie la distinzione fra competenze proprie, costituenti il patrimonio e la ragione di identità dell'autonomia regionale, e competenze meramente delegate: distinzione che sta anzi a fondamento dello stesso concetto di delega (riguardante competenze "altre" da quelle proprie), qual é posto a base della stessa norma costituzionale che disciplina l'istituto (art. 118, comma secondo, Cost.).
Ed é sulla detta distinzione che é costruito dalla legge 11 marzo 1953, n. 87 il rimedio del conflitto di attribuzione, riservato, come é noto, alla sola tutela della autonomia costituzionalmente garantita.
Cosicché se un atto amministrativo (nella specie una circolare) si discosti dall'ordine stabilito con legge, esso é suscettivo di dar luogo all'esperimento del conflitto di attribuzione solo se, in tal modo, finisca con l'invadere una competenza regionale propria.
6. - Ad avviso di alcune Regioni (ricorsi nn. 1, 2, 3 e 4/1986) la rivendicazione al Ministero per i beni culturali e ambientali della competenza a rendere il parere di cui all'art. 32 della legge n. 47 del 1985 sarebbe altresì lesiva della norma costituzionale sul buon andamento dell'amministrazione (art. 97, comma primo, Cost.).
Va tuttavia rilevato che la suddetta norma costituzionale non é ex se invocabile in sede di conflitto di attribuzione, sede nella quale può discutersi unicamente dell'osservanza delle norme costituzionali relative al riparto delle competenze fra Stato e Regione.
7. - Occorre infine esaminare la contestazione (avanzata nel solo ricorso della Regione Lombardia, n. 55/1985) circa la competenza, che si assume rivendicata dallo Stato con l'impugnata circolare, ad autorizzare, nelle zone sottoposte a vincolo paesistico, le opere da eseguire da parte di amministrazioni statali o le attività di ricerca e di estrazione, ai sensi dei commi decimo ed undicesimo dell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, aggiunti dall'art. 1 del decreto-legge n. 312 del 1985, come sostituito dall'art. 1 della legge n. 431 del 1985.
Poiché la Regione prospetta, anche sotto questo profilo, la lesione del riparto di competenze effettuato nell'ambito della delega disposta con l'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, il ricorso va dichiarato inammissibile, per le ragioni già esposte (v. n. S).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara inammissibili i conflitti di attribuzione sollevati, rispettivamente, dalla Regione Lombardia (RC. n. 55/1985), dalla Regione Toscana (RC. n. 1/1986), dalla Regione Emilia-Romagna (RC. n. 2/1986), dalla Regione Umbria (RC. n. 3/1986), dalla Regione Puglia (RC. n. 4/1986), dalla Regione Molise (R.C. n. 5/1986), con ricorsi notificati tutti il 20 dicembre 1985, nei confronti dello Stato, avverso la circolare 16 ottobre 1985, n. 3786 del Ministero per i beni culturali e ambientali.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 giugno 1986.
Livio PALADIN - Antonio LAPERGOLA - Virgilio ANDRIOLI - Giuseppe FERRARI - Francesco SAJA - Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Renato DELL’ANDRO – Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA
Depositata in cancelleria il 27 giugno 1986.