SENTENZA N. 379
ANNO 1999
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
- Dott. Renato GRANATA, Presidente
- Prof. Francesco GUIZZI
- Prof. Cesare MIRABELLI
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO
- Avv. Massimo VARI
- Dott. Cesare RUPERTO
- Dott. Riccardo CHIEPPA
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY
- Prof. Valerio ONIDA
- Prof. Carlo MEZZANOTTE
- Avv. Fernanda CONTRI
- Prof. Guido NEPPI MODONA
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI
- Prof. Annibale MARINI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 4, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, e dell’art. 7, comma 7, della legge 14 novembre 1992, n. 438 (esattamente: del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384, recante "Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonchè disposizioni fiscali", convertito, con modificazioni, nella legge n. 438 del 1992), promosso con ordinanza emessa il 25 giugno - 18 luglio 1997 dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Francesco Biancofiore ed altri contro il Ministero delle finanze ed altro, iscritta al n. 836 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie speciale, dell’anno 1997.
Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 27 gennaio 1999 il Giudice relatore Cesare Mirabelli.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso, nei confronti del Ministero delle finanze e del Comando generale della Guardia di finanza, da numerosi appartenenti a quel Corpo, i quali chiedevano la perequazione del loro trattamento retributivo, che sarebbe stato inferiore a quello di colleghi con minore anzianità di servizio (promossi allo stesso grado successivamente all’entrata in vigore del d.P.R. 10 aprile 1987, n. 150, che ha stabilito nuovi criteri di retribuzione e passaggi di qualifica), il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza emessa il 25 giugno - 18 luglio 1997, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 4, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, recante "Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica" (convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359), e dell’art. 7, comma 7, della legge 14 novembre 1992, n. 438 (esattamente: del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384, recante "Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonchè disposizioni fiscali", convertito, con modificazioni, nella legge n. 438 del 1992).
Le disposizioni denunciate hanno abrogato precedenti norme che prevedevano l’allineamento stipendiale. L’art. 2, comma 4, del decreto-legge n.333 del 1992 ha soppresso l’art.1, comma 7, secondo periodo, del decreto-legge 16 settembre 1987, n. 379 (convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre 1987, n. 468), che attribuiva a tutto il personale militare con un trattamento stipendiale inferiore a quello spettante al pari grado, avente pari o minore anzianità di servizio, ma promosso successivamente, lo stesso trattamento stipendiale di quest’ultimo. L’art. 7, comma 7, del decreto-legge n. 384 del 1992 prevede che l’art. 2, comma 4, del decreto-legge n. 333 del 1992 va interpretato nel senso che dalla data della sua entrata in vigore (11 luglio 1992) non possono essere più adottati provvedimenti di allineamento stipendiale, anche se aventi effetti anteriori a tale data.
La questione di legittimità costituzionale é stata sollevata nel corso di un giudizio nel quale i ricorrenti contestavano il sistema di progressione del trattamento retributivo previsto per la Guardia di finanza dal d.P.R. 10 aprile 1987, n. 150, che recepisce l’accordo del 13 febbraio 1987 per il personale della Polizia di Stato, esteso poi agli altri Corpi di polizia. In particolare, ad avviso del giudice rimettente, la disciplina dei passaggi di livello stipendiale prevista dall’art. 18 del decreto-legge 6 giugno 1981, n. 283 (convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 1981, n. 432) avrebbe comportato benefici economici non sempre equilibrati, conseguiti sulla base della collocazione, nel nuovo livello, in classe o scatto con stipendio immediatamente superiore a quello percepito nella precedente posizione. La sperequazione sarebbe aumentata con l’applicazione degli artt. 3 e 4 del d.P.R. 10 aprile 1987, n. 150. Per i militari promossi successivamente all’entrata in vigore di tale accordo l’importo base dello stipendio é separato dall’anzianità di servizio, che viene retribuita a parte secondo il valore delle classi o degli scatti in godimento al 31 dicembre 1986, con l’aggiunta delle classi e scatti maturati dopo tale data. Gli scatti gerarchici di carriera non verrebbero compresi, ai fini della retribuzione individuale di anzianità, negli scatti in godimento al 31 dicembre 1986, ed il sistema di avanzamento nel Corpo della Guardia di finanza avrebbe fatto sì che a sottufficiali più giovani nel grado e con minore anzianità di servizio sia stato attribuito un trattamento economico più elevato di sottufficiali più anziani, senza che possa essere applicato il meccanismo perequativo dell’allineamento stipendiale.
Ne deriverebbe la violazione del principio costituzionale di eguaglianza, giacchè a parità di funzioni dovrebbe corrispondere un trattamento stipendiale uguale, se non maggiore in relazione alla maggiore anzianità di servizio. Inoltre, essendo la retribuzione oggetto di particolare protezione costituzionale, secondo un principio consolidato dovrebbero essere perequati i corrispettivi delle categorie di lavoratori che esplicano le stesse funzioni o attività lavorative, mentre dovrebbero essere esclusi privilegi arbitrari e non giustificati. Il giudice rimettente, pur rilevando che il criterio della progressione economica in base all’anzianità non costituisce un precetto di rango costituzionale, ritiene che esso rappresenti sempre uno degli elementi fondamentali del sistema.
2. - L’ordinanza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, che ha sollevato la questione di legittimità costituzionale, é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie speciale, del 3 dicembre 1997.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, é intervenuto in giudizio con atto depositato l’11 febbraio 1998, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o, nel merito, infondata.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale investe le disposizioni che, nel contesto di misure adottate per il risanamento della finanza pubblica, hanno eliminato ogni allineamento automatico dei trattamenti retributivi nell’ambito del pubblico impiego.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio denuncia, in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione:
a) l’art. 2, comma 4, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359), che ha soppresso la disposizione che attribuiva a tutto il personale militare con trattamento stipendiale inferiore a quello spettante al pari grado, avente pari o minore anzianità di servizio ma promosso successivamente, lo stesso trattamento stipendiale di quest’ultimo (art.1, comma 7, secondo periodo, del decreto-legge 16 settembre 1987, n. 379, convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre 1987, n. 468);
b) l’art. 7, comma 7, del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre 1992, n. 438), che ha interpretato l’art. 2, comma 4, del decreto-legge n. 333 del 1992 nel senso che dalla data della sua entrata in vigore (11 luglio 1992) non possono essere più adottati provvedimenti di allineamento stipendiale, anche se con effetti anteriori a tale data.
Ad avviso del giudice rimettente, la soppressione del meccanismo di allineamento stipendiale automatico non avrebbe consentito di porre riparo a sperequazioni retributive che si sarebbero verificate nel Corpo della Guardia di finanza, in relazione al sistema di avanzamento ed all’applicazione del nuovo regime retributivo. Sottufficiali con minore anzianità di grado e di servizio, promossi successivamente all’entrata in vigore del d.P.R. 10 aprile 1987, n. 150, avrebbero percepito un trattamento economico più elevato di quelli più anziani. Questa situazione manifesterebbe la violazione dei principi costituzionali di eguaglianza (art. 3), di proporzionalità della retribuzione al lavoro svolto (art. 36) e di buon andamento dell’amministrazione (art. 97).
2. - Preliminarmente deve essere dichiarata la inammissibilità dell’intervento del Presidente del Consiglio dei ministri, in quanto il relativo atto é stato depositato oltre il termine stabilito dall’art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87, computato secondo quanto prevede l’art. 3 delle norme integrative per i giudizi davanti a questa Corte (da ultimo, ordinanze n. 177 e n. 143 del 1999).
3. - La questione di legittimità costituzionale non é fondata.
Il contesto nel quale essa sorge é costituito dalla disciplina del trattamento economico e dell’avanzamento di carriera del personale della Guardia di finanza. Ad esso si applica (in forza del decreto-legge 21 settembre 1987, n. 387, convertito, con modificazioni, nella legge 20 novembre 1987, n. 472) il d.P.R. 10 aprile 1987, n. 150, che recepisce l’accordo del 13 febbraio 1987 per il personale della Polizia.
Apportando complessivi miglioramenti al trattamento economico, il d.P.R. n. 150 del 1987 ha separato lo stipendio base previsto per i singoli livelli retributivi dalla progressione retributiva connessa all’anzianità di servizio, che concorre a comporre la "retribuzione individuale di anzianità". Quest’ultima é commisurata alle classi e agli scatti di stipendio in godimento al 31 dicembre 1986, con ulteriori aggiustamenti connessi all’applicazione del nuovo sistema (art. 3). Nei passaggi di qualifica, per le promozioni che comportano un livello retributivo superiore, viene attribuita, oltre al nuovo stipendio, la retribuzione individuale di anzianità in godimento al 31 dicembre 1986; mentre per le promozioni alla qualifica superiore nell’ambito dello stesso livello retributivo viene riconosciuto uno scatto aggiuntivo dello stipendio in godimento (art. 4).
La nuova disciplina, ed in particolare il calcolo della retribuzione individuale di anzianità in caso di passaggio di qualifica, avrebbe determinato, ad avviso del giudice rimettente, evidenti sperequazioni, in quanto gli scatti gerarchici di carriera non sarebbero stati considerati ai fini della retribuzione individuale di anzianità.
Ma la questione di legittimità costituzionale non viene proposta per le norme che determinerebbero nella prima applicazione del nuovo regime retributivo le ritenute sperequazioni, bensì per la mancanza di quel permanente meccanismo di adeguamento stipendiale automatico in precedenza previsto (art. 1, comma 7, secondo periodo, del decreto-legge 16 settembre 1987, n. 379), venuto meno con la generale soppressione dell’istituto dell’allineamento stipendiale, in quanto esso stesso causa di distorsioni. Difatti l’applicazione di tale istituto, che pur era diretto ad eliminare diseguaglianze, creava a sua volta diseguaglianze ulteriori, alterava il principio secondo il quale la progressione nel trattamento economico deve corrispondere a criteri prefissati nella legge e nei contratti collettivi e finiva con il determinare effetti irrazionali che ne hanno, appunto, giustificato la generalizzata soppressione (sentenza n. 6 del 1994; ordinanze n. 105 e n. 394 del 1994, n. 40 e n. 523 del 1995).
Gli inconvenienti o le distorsioni che si verificano per effetto dell’eventuale irrazionalità o inadeguatezza di meccanismi retributivi stabiliti o recepiti dal legislatore con un nuovo regime retributivo non possono, dunque, trovare rimedio consolidando quegli effetti mediante l’adozione di ulteriori meccanismi destinati, essi pure, a determinare irrazionalità e diseguaglianze (cfr. sentenze n. 57 del 1993, n. 146 del 1994 e n. 386 del 1997).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 4, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, e dell’art. 7, comma 7, del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonchè disposizioni fiscali), convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre 1992, n. 438, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 30 settembre 1999.
Renato GRANATA, Presidente
Cesare MIRABELLI, Redattore
Depositata in cancelleria il 7 ottobre 1999.