SENTENZA N.79
ANNO 1989
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia notificato il 2 maggio 1988, depositato in Cancelleria il 10 maggio 1988 ed iscritto al n. 10 del registro ricorsi 1988, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del provvedimento, enunciato nel telegramma del Presidente del Consiglio dei ministri, n. 200/1784 del 19 marzo 1988, con il quale il Governo ha rinviato per la seconda volta, al riesame del Consiglio Regionale del Friuli-Venezia Giulia, la legge contenente <Norme in materia di riordino fondiario>, già approvata (su precedente rinvio) il 10 febbraio 1988.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1988 il Giudice relatore Antonio Baldassarre;
uditi l'Avv. Gaspare Pacia per la Regione e l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione indicato in epigrafe e stato sollevato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia in relazione a un atto di rinvio per il riesame che il Governo ha effettuato, per la seconda volta, nei confronti della legge intitolata <<Norme in materia di riordinamento fondiario>, sulla quale il Consiglio regionale aveva già deliberato dopo un precedente rinvio governativo. Poiché, secondo la ricostruzione fatta dalla ricorrente, la seconda votazione del Consiglio regionale e avvenuta su un testo legislativo nel quale erano state modificate soltanto le norme oggetto del primo rinvio, la Regione ritiene che il Governo abbia reiterato l'atto di rinvio in contrasto con l'art. 29 dello Statuto speciale per il Friuli-Venezia Giulia (legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1), il quale riproduce sostanzialmente il meccanismo di controllo sulle leggi regionali previsto dall'art. 127 della Costituzione. Su tale base, la stessa Regione chiede che la Corte dichiari che non spetta al Governo reiterare il rinvio per il riesame di una stessa legge e, di conseguenza, annulli il secondo rinvio effettuato dal Governo.
2. - Con la sentenza n. 158 del 1988, questa Corte ha affermato che il sistema di controllo delle leggi regionali previsto dall'art. 127 della Costituzione (e, quindi, anche quello, identico, contenuto nell'art. 29 dello Statuto friulano) non permette che il Governo possa reiterare il rinvio di una stessa legge al Consiglio regionale perché ne riesamini il contenuto alla luce delle censure da esso formulate. Il divieto di reiterazione si desume chiaramente tanto dalla lettura delle norme costituzionali che regolano il rinvio, quanto dai principi ispiratori sottesi all'intero meccanismo di controllo ivi previsto.
Gli artt. 127 della Costituzione e 29 dello Statuto friulano stabiliscono, infatti, che, nel caso di rinvio di una legge regionale, <ove il Consiglio regionale la approvi di nuovo a maggioranza assoluta dei suoi componenti>, la legge stessa e promulgata, se, entro quindici giorni dalla nuova comunicazione, il Governo della Repubblica non promuova la questione di legittimità davanti alla Corte costituzionale o quella di merito, per contrasto di interessi, davanti alle Camere. Ancor più chiaramente, l'art. 31 della legge 11 marzo 1953, n. 87, nell'interpretare le predette norme costituzionali, stabilisce che il ricorso di costituzionalità può esser proposto dal Governo entro il termine di quindici giorni da quando gli e stato comunicato <che la legge é stata per la seconda volta approvata dal Consiglio regionale>.
Questa interpretazione letterale é confermata da una valutazione dell'istituto del rinvio per il riesame nell'ambito del complessivo sistema di controllo previsto dall'art. 127 della Costituzione (e dall'art. 29 dello Statuto friulano).
Se é vero, come questa Corte ha più volte affermato, che il rinvio entra in un procedimento di controllo unitario, nel senso che tra il rinvio e il ricorso deve sussistere una sostanziale corrispondenza dei motivi addotti e, quindi, una medesima valutazione della contrarietà della legge alla Costituzione (v. sentt. nn. 147 del 1972, 212 del 1976, 107 del 1983, 72 del 1985, 217 del 1987 e 726 del 1988), e pur vero che quella del rinvio costituisce una fase procedimentale dotata di caratteri suoi propri e distinta, quanto a funzione, dalle altre fasi del controllo, nel senso che e semplicemente diretto a produrre effetti sospensivi in relazione alla promulgazione della legge regionale sottoposta al controllo. Come esercizio di un potere volto a innescare un momento di riflessione del legislatore regionale in ordine ai rilievi formulati, il rinvio si esaurisce nella posizione di un vincolo al Consiglio regionale di riconsiderare la legge che né e stata oggetto (sempreché, ovviamente, intenda proseguire l'iter legislativo), vincolo che può essere rimosso ove il Consiglio stesso riapprovi, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione (e dell'art. 29 dello Statuto friulano), la medesima legge. In tal caso, il Governo non può esercitare di nuovo il potere di rinvio, che ha già consumato, ma, ove ritenga che la Regione non si sia conformata ai propri rilievi, può soltanto passare alla seconda fase del controllo, promuovendo, con un ricorso alla Corte costituzionale (o, nel caso di contrasto d'interessi, al Parlamento), l'accertamento definitivo sulla fondatezza delle censure inizialmente formulate nel rinvio e sviluppate, poi, nel ricorso. Il sistema di termini brevi e certi, fissati direttamente dalla Costituzione tanto per il rinvio (trenta giorni) quanto per il ricorso (quindici giorni), testimonia la volontà del Costituente di concepire l'atto di rinvio come esercizio di un potere non ripetibile, volto a produrre una sospensione dell'iter legislativo non protraibile per lungo tempo ad arbitrio di una o di ambedue le parti coinvolte nel relativo sub-procedimento.
3. - Il divieto di reiterazione del rinvio opera soltanto sulla premessa che oggetto della seconda approvazione compiuta dal Consiglio regionale sia la stessa legge precedentemente rinviata.
Quando, invece, il legislatore regionale decida, nel rispetto delle norme del proprio regolamento consiliare, di deliberare una legge nuova, ancorché contenente parti identiche a quella colpita dal rinvio, il divieto non opera più e il Governo può esercitare ancora il proprio potere di rinvio <per il semplice fatto che si tratta propriamente, non già di una reiterazione dello stesso, ma piuttosto di quell'unico e legittimo rinvio, che, ove lo si ritenesse vietato, porterebbe al risultato di conferire alla regione la possibilità di formulare disposizioni legislative ingiustificatamente immuni dal controllo governativo> (sent. n. 158 del 1988).
Nel definire, in relazione al problema ricordato, i criteri per decidere in quali casi si sia in presenza di una stessa legge ovvero di una legge nuova, questa Corte ha via via messo a punto la propria interpretazione dell'art. 127 della Costituzione in stretta correlazione con le prassi effettivamente instauratesi nell'applicazione delle norme costituzionali sul rinvio e, in particolare, con i problemi (e, talora, gli abusi) che ne sono conseguiti in ordine al rispetto pieno e sostanziale delle stesse norme costituzionali.
In un primo tempo, la Corte si é orientata nel senso di considerare come <nuove> soltanto le leggi contenenti modifiche sostanziali al testo originario, in modo da ritenere di essere in presenza della stessa legge anche quando questa fosse stata leggermente modificata in sede di riapprovazione (v. sentt. nn. 132 del 1975 e 9 del 1976). Successivamente, però, riflettendo sulla labilità e sull’equivocità della linea di confine tra modificazioni sostanziali e modificazioni marginali (oltreché di altre analoghe), la Corte ha tentato di porre fine alle numerose contestazioni e alle discutibili prassi allora instauratesi adottando un criterio di definizione rigido, tale da escludere il benché minimo spazio di discrezionalità, consistente nel considerare come <non nuova> soltanto la legge che fosse stata riapprovata dal Consiglio regionale <nel medesimo identico testo che aveva formato oggetto della prima deliberazione e del successivo rinvio> (sent. n. 40 del 1977). In tal modo, qualsiasi modifica apportata dal Consiglio regionale nel corso della seconda approvazione, anche se del tutto marginale o semplicemente formale e anche se operata al solo fine di conformarsi alle osservazioni governative, avrebbe portato a considerare la legge come <nuova> e, quindi, potenzialmente soggetta a rinvio.
Tuttavia, anche in presenza di un criterio del genere, non sono mancati consistenti fenomeni che hanno suscitato gravi perplessità. In particolare, l'insistita prassi dei c.d. rinvii plurimi ha prodotto tanto una sostanziale elusione delle norme e dei termini stabiliti dalla Costituzione, quanto un pratico stravolgimento del significato costituzionale dell'istituto del rinvio per riesame. La funzione di quest'ultimo, consistente nell'innesco di una fase di riflessione del legislatore regionale in ordine alle osservazioni governative, e risultata praticamente vanificata dalla rigida alternativa che, di fronte a un rinvio, si poneva, grazie anche al criterio formale adottato per definire una legge come <nuova>, al Consiglio regionale: riapprovare la legge nel suo testo originario per resistere al Governo senza prendere in alcuna considerazione le sue osservazioni oppure dare inizio a una serie di modifiche parziali e di rinvii che alla lunga avrebbe portato a un testo in qualche modo <concordato> con l'organo di controllo.
In ragione di ciò, la Corte, con la sentenza n. 158 del 1988, ha corretto i criteri precedentemente enunciati, ritenendo di considerare come identica o <non-nuova>, ai fini dell'applicazione dell'art. 127 della Costituzione, non solo la legge cui non fosse stata apportata alcuna modifica in sede di riapprovazione, ma anche quella le cui modifiche non fossero tali da comportare un mutamento del proprio significato normativo. In tale valutazione, ha precisato la Corte nella stessa occasione, vanno comunque considerate ininfluenti sia le modifiche relative a parti esterne al contenuto dispositivo della legge (ad esempio, la disciplina della vacatio legis o delle clausole d'urgenza), sia le modifiche attinenti alle norme di copertura finanziaria che si siano rese necessarie a causa del tempo trascorso tra la prima e la seconda deliberazione del Consiglio regionale (ad esempio, imputazione delle spese al bilancio dell'anno successivo a quello relativo alla prima stesura), sia le modifiche concernenti le norme incise dalle censure formulate dal Governo. Queste ultime, in particolare, non possono essere considerate rilevanti al fine di ritenere una legge come <nuova>, poiché, come si é già precisato, il sistema di termini brevi e certi stabiliti dalla Costituzione sta ad attestare che la funzione del rinvio consiste nel sospendere la promulgazione al fine di stimolare una pronta conformazione della legge o, quantomeno, una riflessione sulla compatibilità della stessa rispetto ai parametri di legittimità (o di merito) invocati, compatibilità sulla quale, in caso di contrasto tra Governo e regioni, e giudice definitivo la Corte costituzionale (o il Parlamento).
4.-Nell'interpretare la posizione della Corte, l'Avvocatura dello Stato ritiene che, sulla sua base, occorrerebbe considerare come determinante, al fine di stabilire se la legge adottata in seconda votazione sia <nuova>, l'atteggiamento o, persino, l'intenzione imputabile al Consiglio regionale in sede di riesame della legge stessa.
Ma cosi non é, poiché, come e stato appena ribadito, determinante e il dato obiettivo relativo alla natura e all'oggetto delle modifiche apportate.
Infatti, contrariamente a quanto suppone l'Avvocatura dello Stato, e il contenuto effettivo della deliberazione l'elemento decisivo per la valutazione della <novità> della legge, e non già la maggioranza adottata o la votazione dell'inammissibilità degli emendamenti diretti a modificare le parti della legge non censurata dal rinvio.
Pertanto, é in relazione ad esso che occorre valutare la legittimità della maggioranza adottata, e non viceversa. E se così non fosse, del resto, considerata l'impossibilita di rinvenire, nel caso, criteri di identità della legge di natura procedurale o meramente formale, si perverrebbe all'inammissibile risultato di riconoscere all’'autore dell'atto da sottoporre al controllo il potere di determinare di volta in volta le possibili forme di controllo (rinvio o ricorso) sulla base di una supposta libertà di qualificare, in sede di riapprovazione, in un modo o nell'altro la legge rinviata.
5. - Alla luce dei principi posti dalla giurisprudenza costituzionale e ribaditi nei punti precedenti, se si guarda soltanto al contenuto normativo delle modifiche apportate dal Consiglio regionale friulano nel corso della nuova deliberazione della legge sul riordino fondiario, si dovrebbe concludere che quelle modifiche non presentavano caratteri tali da indurre a ritenere che si trattasse di una legge <nuova>. Il testo originario, infatti, e stato modificato dal Consiglio regionale soltanto in relazione a norme incise dalle censure contenute nel (primo) rinvio governativo, e non in relazione ad altre. Ne rileva verificare se il legislatore regionale, operando tali modifiche, si sia effettivamente adeguato ai rilievi governativi o abbia tralasciato di considerare alcune osservazioni dell'organo di controllo, poiché ciò che é decisivo per qualificare una legge come <non-nuova> e il fatto che il Consiglio regionale non abbia modificato, come nel caso non ha modificato, norme diverse da quelle incise dal rinvio. E' pertanto ininfluente, ai fini della risoluzione del problema, tanto l'osservazione dell'Avvocatura dello Stato per la quale il legislatore regionale non si sarebbe adeguato ai dubbi di costituzionalità espressi dal rinvio in relazione agli artt. 9, secondo comma, 42, 43 e 44 della Costituzione, quanto l'osservazione della Regione, peraltro in se corretta, secondo la quale quei rilievi non costituiscono vere e proprie censure, mancando in essi qualsiasi riferimento alle disposizioni della legge rinviata che il Governo assumeva come contrastanti con quei parametri.
Ciò non ostante, poiché la nuova deliberazione del Consiglio regionale sulla legge rinviata e avvenuta a maggioranza semplice, e non già a maggioranza assoluta dei componenti, come prescrive invece l'art. 29 dello Statuto friulano (oltreché l'art. 127 della Costituzione), la legge non può considerarsi (ri)approvata.
Non può, infatti, sostenersi, contrariamente a quanto afferma la Regione ricorrente, che, quando il Consiglio regionale intenda conformarsi ai rilievi governativi, sia sufficiente, perché la legge possa esser considerata riapprovata, la maggioranza semplice. Nella configurazione che né dalla Costituzione, il rinvio e delineato come un vero e proprio veto sospensivo, che il Governo può, motivatamente apporre, prima della promulgazione della legge, a tutela di interessi o di valori superiori. In altre parole, con l'atto di rinvio per il riesame il Governo non formula semplici consigli od osservazioni che il legislatore regionale può superare con la riapprovazione della legge a maggioranza semplice (cioè con la stessa maggioranza necessaria alla sua deliberazione ordinaria), ma esercita, piuttosto, un potere di blocco, se pure non definitivo, nei confronti dell'intera legge, che il Consiglio regionale può rimuovere soltanto con la maggioranza assoluta dei propri componenti, cioè con un rafforzamento del consenso necessario per la comune approvazione delle leggi (e salva sempre la possibilità del Governo di adire la Corte costituzionale o il Parlamento). Poiché, dunque, tale maggioranza e richiesta al mero fine di superare il veto sospensivo espresso con il rinvio e in nessun modo costituisce un requisito logicamente collegato all'atteggiamento sostanziale che il Consiglio regionale intende tenere di fronte alle censure mossegli, essa deve sussistere in ogni caso in cui la seconda deliberazione sulla legge rinviata abbia obiettivamente il valore di una riapprovazione dello stesso atto legislativo (v. anche sentt. nn. 8 del 1967, 92, 153 e 235 del 1976).
Per tali ragioni, dal momento che la legge rinviata andava oggettivamente considerata come <non nuova> e dal momento che nella deliberazione successiva al (primo) rinvio non e stata raggiunta la maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio regionale, il Presidente di quest'ultimo collegio avrebbe dovuto dichiarare la legge stessa <non approvata>, ai sensi dell'art. 29, secondo comma, dello Statuto friulano. In ogni caso, in seguito alla suddetta deliberazione la legge non può essere considerata come promulgabile e, conseguentemente, il ricorso per conflitto di attribuzione presentato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia va dichiarato inammissibile per mancanza di interesse della ricorrente.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione in relazione al secondo atto di rinvio governativo della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia dal titolo <Norme in materia di riordinamento fondiario>, riapprovata il 10 febbraio 1988, in riferimento all'art. 29 del suo Statuto (L. cost. 31 gennaio 1963, n. 1), proposto dalla suddetta regione con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22/02/89.
Francesco SAJA - Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Renato DELL'ANDRO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA - Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi MENGONI - Enzo CHELI.
Depositata in cancelleria il 03/03/89.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Antonio BALDASSARRE, REDATTORE