Sentenza n.158 del 1988

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SENTENZA N.158

ANNO 1988

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo Italiano

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori Giudici:

Prof. Francesco SAJA Presidente

Prof. Giovanni CONSO

Prof. Ettore GALLO

Dott. Aldo CORASANITI

Prof. Giuseppe BORZELLINO

Dott. Francesco GRECO

Prof. Renato DELL'ANDRO

Prof. Gabriele PESCATORE

Avv. Ugo SPAGNOLI

Prof. Francesco Paolo CASAVOLA

Prof. Antonio BALDASSARRE

Prof. Vincenzo CAIANIELLO

Avv. Mauro FERRI

Prof. Luigi MENGONI

Prof. Enzo CHELI

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Abruzzo riapprovata il 23 dicembre 1981, recante <Provvidenze per le cooperative a prevalente presenza di giovani>, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 23 gennaio 1982, depositato in cancelleria il 2 febbraio successivo ed iscritto al n. 7 del registro ricorsi 1982.

Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;

udito nell'udienza pubblica del l0 dicembre 1987 il Giudice relatore Antonio Baldassarre;

udito l'Avvocato dello Stato Stefano Onofrio, per il ricorrente.

Considerato in diritto

l.-Pregiudiziale a ogni altro accertamento é la verifica della fondatezza dell'eccezione di inammissibilità del ricorso prospettata dalla Regione Abruzzo, in relazione all'asserito rilievo che il Governo ha reiterato il rinvio, affinchè il Consiglio regionale riesaminasse sotto profili di legittimità costituzionale totalmente nuovi la legge ora in contestazione, nonostante che questa fosse già stata approvata una seconda volta e fosse stata modificata, nell'occasione, in conformità alle censure rivolte dal Governo con il precedente rinvio.

Al fine di decidere su tale eccezione, occorre procedere a una duplice verifica: innanzitutto bisogna accertare se la legge oggetto del secondo rinvio sia da considerare come una legge <nuova>, ai sensi dell'art. 127 Cost., in modo da decidere se il rinvio effettuato la seconda volta sia da considerare una reiterazione vera e propria dello stesso o, piuttosto, il primo e unico rinvio di una legge diversa; in secondo luogo, nell'eventualità che tale verifica risulti negativa, occorre considerare se siano intercorsi da parte regionale atti idonei a sanare eventuali vizi di ammissibilità del ricorso stesso.

l.l. - Il rinvio per riesame disciplinato dall'art. 127 Cost., comma 3 o, non e stato previsto dal Costituente al fine di una riapertura totale del procedimento legislativo su cui si innesta, ma, al pari del suo ascendente diretto, cioé il rinvio presidenziale delle leggi statali, é stato pensato come un momento essenziale, interno a un determinato procedimento legislativo, diretto a innescare una riflessione dell'organo di deliberazione della legge regionale in relazione alle osservazioni di legittimità o di merito eventualmente prospettate dall'istanza di controllo, in ipotesi il Governo. Ciò comporta che, una volta che una legge sia stata rinviata e il legislatore regionale abbia manifestato, riapprovando la legge con la maggioranza prescritta dall'art. 127 Cost., la volontà di man tenersi nella propria posizione o, comunque, di non conformarsi alle censure formulate dal Governo, (o, ciò che é lo stesso, di conformarvisi solo parzialmente), quest'ultimo non può reiterare, una o più volte, l'atto di rinvio verso quella medesima legge, ma, ove ritenga che la regione non abbia (adeguatamente) soddisfatto le proprie richieste di modifica, può promuovere la questione di costituzionalità di fronte a questa Corte (oppure quella di merito di fronte al Parlamento).

Del resto, il divieto di reiterazione del rinvio di una legge regionale riapprovata non si ricava soltanto dalla logica dell'istituto, ma si desume anche dall'art. 127, comma 4o, Cost., come interpretato dalla legge 11 marzo 1953, n. 87, nella quale si legge, all'art. 31, che il ricorso di costituzionalità può esser proposto dal Governo entro il termine di quindici giorni da quando gli e stato comunicato <che la legge e stata per la seconda volta approvata dal Consiglio regionale>.

Tuttavia, occorre precisare che tale divieto opera sul presupposto che, in sede di riapprovazione da parte del Consiglio regionale, la legge non abbia subito modifiche tali da poter essere considerata come una legge <nuova>, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione. Questa Corte si é già pronunziata sul problema più volte. Dopo aver ritenuto che una legge regionale dovesse considerarsi <non nuova> pur se leggermente modificata (sentt

. n. 132 del 1975

e n. 9 del 1976), in occasione del conflitto di attribuzione deciso con la sentenza n. 40 del 1977 ha affermato che, al fine di dare immediata certezza a tutti gli operatori in presenza di discutibili prassi e di pretestuose contestazioni, non era possibile far dipendere la decisione sulla <novità>, o meno, della legge da criteri basati su distinzioni di natura tale da lasciare all'interprete notevoli margini di discrezionalità, come ad esempio la distinzione tra modifiche sostanziali o non, oppure quella tra modifiche particolarmente incisive o non. Su tale premessa la Corte ritenne allora di considerare <non nuova>, ai sensi dell'art. 127 Cost., ogni legge che fosse riapprovata nello stesso testo che aveva formato oggetto della prima deliberazione e del relativo rinvio.

Da questo orientamento non c'é motivo di discostarsi nella sostanza. C'é soltanto il bisogno di aggiungere alcune precisazioni che si rendono necessarie proprio a causa delle discutibili prassi che la stessa sentenza n. 40 del 1977 intendeva fronteggiare e che sono continuate, in verità in misura tutt'altro che lieve, anche successivamente a quella decisione.

Innanzitutto occorre sottolineare che una legge deve esser considerata come identica o <non nuova>, ai fini dell'applicazione dell'art. 127 Cost., non solo nell'ovvia ipotesi che nessuna modifica sia stata apportata al suo testo, ma anche in quella in cui l'intervento di eventuali modifiche in sede di riapprovazione non sia tale da comportare un mutamento del significato normativo delle disposizioni oggetto del rinvio. E, infatti, una nozione giuridica comune che il testo legislativo e soltanto un mezzo materiale per esprimere un significato normativo (o norma) e che, ai fini della valutazione della legittimità di una certa disposizione, ciò che rileva é il testo in relazione al suo significato normativo, non certo il bruto materiale linguistico in se considerato (che, come tale, é mera astrazione).

In secondo luogo, va precisato che alcune modifiche sono da ritenere come non rilevanti o non pertinenti al fine di considerare una legge come <nuova>, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione. Tali sono le modifiche apportate dal legislatore alle norme censurate nel rinvio governativo ovvero quelle esterne al contenuto dispositivo della legge (come, ad esempio, le modifiche relative al preambolo, l'inserimento o l'eliminazione di clausole d'urgenza, una diversa disciplina della vacatio legis) o, ancora, le modifiche delle norme di copertura finanziaria resesi necessarie esclusivamente a causa del tempo trascorso tra la prima deliberazione della legge e la sua riapprovazione a seguito del rinvio (come, ad esempio, Il riferimento al bilancio dell'anno successivo quando la riapprovazione conseguente al rinvio sia avvenuta sotto il regime dell'esercizio finanziario dell'anno dopo).

Nelle ipotesi appena considerate, nelle quali nessuna modifica é stata apportata ovvero quelle eventualmente operate non hanno comportato un mutamento del significato normativo o debbono esser considerate come non rilevanti, nel senso precedentemente precisato, la legge riapprovata dal Consiglio regionale va considerata come <non nuova>, ai fini dell'applicazione dell'art. 127 della Costituzione. Di fronte ad essa, pertanto, il Governo non può reiterare il rinvio, ma può soltanto>, ove lo ritenga opportuno, sollevare questione di costituzionalità davanti a questa Corte (ovvero quella di merito davanti al Parlamento).

Qualora invece il legislatore regionale, provvedendo a modificare o a ridisciplinare, in sede di riapprovazione, parti del contenuto dispositivo diverse da quelle oggetto del rinvio, dimostri nei fatti di considerare totalmente riaperto il procedimento legislativo, la legge deve esser considerata come <nuova>, ai fini dell'applicazione dell'art. 127 della Costituzione. In tali ipotesi, il Governo può nuovamente effettuare un rinvio, per il semplice fatto che si tratta propriamente, non già di una reiterazione dello stesso, ma piuttosto di quell'unico e legittimo rinvio, che, ove lo si ritenesse vietato, porterebbe al risultato di conferire alla regione la possibilitàa di formulare disposizioni legislative ingiustificatamente immuni dal controllo governativo.

l.2. - Applicando questi criteri di giudizio al caso di specie, si giunge alla conclusione che la legge impugnata, considerata nel testo riapprovato dal Consiglio regionale a seguito del (primo) rinvio governativo, deve esser ritenuta come <non nuova> ai fini dell'applicazione dell'art. 127 della Costituzione. In sede di riapprovazione, infatti, il legislatore regionale ha semplicemente aggiunto all'art. 2, vale a dire all'unico articolo allora oggetto di censure da parte del rinvio, una disposizione che, essendo diretta a precludere ai nuovi soci delle cooperative la possibilità di immissione nei ruoli della pubblica amministrazione, si conformava, con tutta evidenza, alla censura contenuta nel primo rinvio (come riferita in narrativa al punto 2.1). Trattandosi di una modifica che, in base ai criteri esposti nel punto precedente, non può considerarsi tale da indurre a ritenere la legge riapprovata come <nuova>, il secondo rinvio governativo, che oltretutto comprendeva censure totalmente diverse da quelle precedentemente formulate, andava considerato come frutto di un'illegittima reiterazione del controllo previsto dall'art. 127, comma 3 o, della Costituzione.

Senonchè la Regione Abruzzo, invece di elevare conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato onde far valere la menomazione della propria competenza legislativa a causa dell'illegittima reiterazione del rinvio, ha provveduto a riapprovare nuovamente la legge, finendo cosi per sanare i vizi relativi al secondo rinvio. E, infatti, giurisprudenza costante di questa Corte (v. sent. n. 8 del 1967, ord. n. 139 del 1986) che la riapprovazione della legge da parte del Consiglio regionale, comportando l'esaurimento completo degli effetti del rinvio, preclude l'impugnazione e l'accertamento di eventuali vizi connessi al rinvio medesimo.

Per tali motivi l'eccezione di inammissibilità prospettata dalla Regione Abruzzo va senz'altro respinta.

2. -Nel merito, comunque, tutte e quattro le questioni di costituzionalità prospettate dal ricorso del Governo sono infondate.

Innanzitutto non sussiste la pretesa violazione dell'art. 117 Cost.