SENTENZA N. 19
ANNO 2014
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Gaetano SILVESTRI Presidente
- Luigi MAZZELLA Giudice
- Sabino CASSESE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
- Giorgio LATTANZI "
- Aldo CAROSI "
- Marta CARTABIA "
- Sergio MATTARELLA "
- Mario Rosario MORELLI "
- Giancarlo CORAGGIO "
- Giuliano AMATO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 9, 7, comma 1, 8, 12, commi 1 e 2, e 15, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 22-28 marzo 2011, depositato in cancelleria il 24 marzo 2011 ed iscritto al n. 29 del registro ricorsi 2011.
Visto l’atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell’udienza pubblica del 19 novembre 2013 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;
uditi l’avvocato dello Stato Paolo Grasso per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato a mezzo posta il 22-28 marzo 2011 e depositato nella cancelleria di questa Corte il 24 marzo 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 9, 7, comma 1, 8, 12, commi 1 e 2, e 15, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni), in riferimento agli artt. 25, secondo comma, 97, 117, secondo comma, lettere l) ed s), e terzo comma, della Costituzione, nonché agli artt. 8 e 9 dello statuto di autonomia.
1.1.– In primo luogo, viene impugnato l’art. 5, comma 9, che aggiunge all’art. 26 della legge provinciale 23 aprile 1992, n. 10 (Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia Autonoma di Bolzano), il comma 12, in quanto, prescrivendo che «per il personale svolgente funzioni dirigenziali a titolo di reggenza, la misura prevista per la trasformazione dell’indennità di funzione in assegno personale e pensionabile è raddoppiata con decorrenza dall’assunzione delle funzioni dirigenziali», si porrebbe in contrasto con l’art. 9, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, il quale impone che per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, del pubblico impiego, compreso il trattamento accessorio, non possa superare il trattamento ordinariamente spettante nel 2010.
Tale disposizione, eccedendo la competenza statutaria di cui agli artt. 8 e 9 dello statuto di autonomia, e confliggendo con la normativa statale dettata in materia di contenimento della spesa delle pubbliche amministrazioni e di coordinamento della finanza pubblica, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost.
1.2.– Il ricorrente censura, poi, l’art. 7, comma 1, della citata legge della Provincia autonoma di Bolzano, il quale – nell’introdurre il comma 3 nell’art. 1-bis, della legge provinciale 22 ottobre 1993, n. 17 (Disciplina del procedimento amministrativo e del diritto di accesso ai documenti amministrativi) – prevede che, per gli enti pubblici di cui all’art. 79 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), la denuncia alla Corte dei conti relativamente ad ipotesi di responsabilità amministrative del personale pubblico non vada effettuata sino al raggiungimento della soglia valoriale prescritta in tale legge.
Siffatta disposizione, prevedendo un’ipotesi di esenzione di responsabilità amministrativa per effetto della mancata denuncia alla Corte dei conti della relativa violazione, si porrebbe in contrasto con la normativa statale di riferimento dettata dal d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato), che, riguardo ai dipendenti statali, all’art. 20 individua i soggetti obbligati a tale denuncia ed all’art. 22 prevede che l’impiegato è sempre personalmente obbligato a risarcire il danno ingiustamente cagionato a terzi.
Poiché la denuncia di fatti dannosi per il pubblico erario costituirebbe essenziale presupposto per l’attivazione del sistema giurisdizionale diretto all’accertamento di responsabilità amministrative, nonché elemento ineludibile, tenuto conto che l’art. 1, comma 3, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), chiama a rispondere del danno erariale coloro che, con l’aver «omesso o ritardato la denuncia», abbiano determinato la prescrizione del relativo diritto al risarcimento, la disposizione in esame sarebbe illegittima in quanto incidente sulla responsabilità amministrativa, riconducibile alla materia «ordinamento civile», di competenza esclusiva dello Stato (sentenze n. 337 del 2009, n. 184 del 2007 e n. 345 del 2004). La potestà legislativa della Provincia autonoma in materia di «ordinamento degli uffici pubblici», infatti, pur potendo stabilire obblighi la cui violazione comporti responsabilità amministrativa, non potrebbe incidere sul regime giuridico di quest’ultima o introdurre nuove cause di esenzione della responsabilità (sentenze n. 337 del 2009 e n. 345 del 2004).
Pertanto, la sospensione dell’obbligo di denuncia, in base al meccanismo compensatorio previsto nella novella all’art. 1-bis della legge provinciale n. 17 del 1993, interferirebbe direttamente sia con le competenze statali in materia di «ordinamento civile» e di «giustizia amministrativa», in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., sia con l’ordinamento della giurisdizione contabile ledendone, in violazione dei principi di ragionevolezza, buon andamento ed imparzialità ai sensi dell’art. 97 Cost., la necessaria uniformità su tutto il territorio nazionale (sentenza n. 340 del 2001).
1.3.– Il Presidente del consiglio dei ministri, censura, inoltre, l’art. 8 della citata legge prov. n. 1 del 2011, perché – novellando l’art. 4-bis della legge provinciale 7 gennaio 1977, n. 9 (Norme di procedura per l’applicazione delle sanzioni amministrative), riguardante le «violazioni amministrative che non danno luogo a danni irreversibili» e prevedendo che le autorità incaricate del controllo, nei casi in cui rilevino «violazioni amministrative che non danno luogo a danni irreversibili» possano procedere alla irrogazione delle sanzioni solo dopo aver esperito una particolare procedura finalizzata all’adeguamento al precetto della normativa violata, con ampi margini d’indeterminatezza delle fattispecie – contrasterebbe con l’art. 25, secondo comma, Cost., nonché con l’art. 1, commi 1 e 2, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), rubricato «principio di legalità».
1.4.– Con riferimento all’art. 12 della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 1 del 2011, poi, il ricorrente ne deduce il contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
La norma impugnata, stabilendo che «nell’esercizio delle funzioni connesse con le iscrizioni tavolari il conservatore dei libri fondiari sia responsabile nei limiti in cui risponde il giudice tavolare», prevedrebbe una forma di limitazione patrimoniale della responsabilità del conservatore di libri fondiari che incorrerebbe nelle medesime censure di cui al punto 1.3. che precede, espresse nella sentenza di questa Corte n. 340 del 2001, in quanto in contrasto con il sistema della responsabilità amministrativa, la cui disciplina deve essere ricondotta alla materia della «giustizia amministrativa», di competenza esclusiva dello Stato.
Inoltre, anche l’art. 12, comma 2, soffrirebbe del medesimo vizio prevedendo che, anche nel caso di accertata colpa lieve e di compensazione delle spese per i procedimenti dinanzi alla Corte dei conti, le spese legali sostenute per la difesa in giudizio siano rimborsate dagli enti pubblici provinciali, nel caso di coinvolgimento del personale stesso nella fase istruttoria dei suddetti procedimenti, ove ritenuto congruo dall’avvocatura provinciale. Tale disposizione confliggerebbe con l’ordinamento della giurisdizione contabile nella parte in cui autorizza, in caso di accertata colpa lieve, la disapplicazione di un’eventuale statuizione di compensazione delle spese processuali, eccedendo dalle competenze statutarie e violando la competenza attribuita allo Stato in materia di «ordinamento civile» e «giustizia amministrativa» di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
1.5.– Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri assume che l’art. 15 della citata legge provinciale, modificando l’art. 9 della legge provinciale 12 maggio 2010, n. 6, riguardante la «Legge di tutela della natura ed altre disposizioni», e prevedendo che, fatti salvi i diritti dei proprietari, la giunta provinciale possa emanare, in casi giustificati, disposizioni in deroga ai divieti di raccolta, per effetto della mancata esplicitazione degli ambiti di applicazione rientranti nel concetto di «casi giustificati», violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto disposizione idonea a garantire il rispetto dei principi di salvaguardia e conservazione previsti dagli artt. 3, 4 e 9 del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche), e dal decreto ministeriale 17 ottobre 2007 emesso in attuazione della direttiva 21 maggio 1992, n. 92/43/CEE (Direttiva del Consiglio relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche), nonché del principio di uniformità nella applicazione del decreto su tutto il territorio nazionale.
Ciò in quanto, nonostante la Provincia, ai sensi dell’art. 8, comma 1, n. 16), del d.P.R. n. 670 del 1972, abbia una potestà legislativa primaria in materia di «parchi per la protezione della flora e della fauna», secondo una consolidata giurisprudenza costituzionale, la potestà di disciplinare l’ambiente nella sua interezza è affidata in via esclusiva allo Stato dall’art. 117, comma secondo, lettera s), Cost. Spetterebbe dunque in via esclusiva a quest’ultimo il compito di disciplinare l’ambiente come una entità organica, con norme che costituiscono un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza (sentenza n. 380 del 2007). Il legislatore provinciale, nell’esercizio della propria competenza legislativa sarebbe, dunque, sottoposto al rispetto degli standard minimi ed uniformi di tutela posti in essere dalla legislazione nazionale, oltre che al rispetto della normativa comunitaria di riferimento secondo quanto disposto dall’art. 8, comma 1, dello statuto speciale di autonomia e dall’art. 117, primo comma, Cost.
Sulla base di queste premesse, le disposizioni della legge in esame sarebbero illegittime, non recando i necessari richiami alle norme statali di settore di cui alla legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio) e al d.P.R. n. 357 del 1997.
1.6.– Da ultimo, il ricorrente ha richiesto la sospensione dell’esecuzione della legge censurata, poiché l’esecuzione delle norme impugnate sarebbe stata suscettibile di determinare un danno immediato e irreparabile all’interesse pubblico o all’ordinamento giuridico della Repubblica.
2.– Nel giudizio si è costituita la Provincia autonoma di Bolzano, chiedendo che il ricorso in esame venga dichiarato manifestamente inammissibile o, in ogni caso, infondato.
2.1.– In primo luogo, la difesa della Provincia assume che la legge provinciale, modificata dal censurato art. 5, prevede, precisamente all’art. 28, che «l’indennità di dirigenza spettante ai sensi dell’art. 47, l.p. 11 del 1981, e successive modifiche ed integrazioni, è trasformata in assegno personale nella misura maturata ai sensi dell’articolo 22, comma 5». Quindi, con l’incremento della somma riconosciuta e corrisposta a titolo di assegno personale, decrescerebbe l’entità della indennità di dirigenza, sicché con la prescrizione censurata dal ricorrente si realizzerebbe unicamente un’accelerazione della proceduta di trasformazione prevista dal citato art. 28 della legge prov. n. 10 del 1992, senza che l’ammontare complessivo del trattamento percepito si modifichi, consentendo il pieno rispetto del parametro individuato dal d.l. n. 78 del 2010.
2.2.– Quanto all’art. 7, comma 1, della citata legge provinciale n. 1 del 2011, si tratterebbe di una misura di carattere finanziario, volta al contenimento della spesa pubblica, in applicazione delle all’art. 79, comma 3, dello statuto, come emergerebbe dall’incipit della disposizione.
La Provincia autonoma di Bolzano avrebbe adottato un peculiare sistema di copertura delle spese connesse ai risarcimenti discendenti da responsabilità amministrativa del dipendente nei confronti dei terzi, nell’ambito del quale la previsione censurata avrebbe lo scopo di individuare un sistema che consenta di perseguire l’obiettivo di contenimento, finanziando la spesa con il risparmio derivante dalla riduzione dei capitoli destinati a garantire la copertura delle spese di assicurazione.
In ogni caso, assume la resistente, la previsione di disposizioni che riguardino il profilo della responsabilità amministrativa del dipendente sarebbe comunque legittima, come affermato dalla sentenza di questa Corte n. 340 del 2001, in quanto intimamente connessa con lo svolgimento della funzione amministrativa e, quindi, con la materia dell’«ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto».
2.3.– Anche con riferimento alla questione di cui all’art. 8, la resistente ne deduce l’infondatezza, perché l’individuazione tanto delle «violazioni amministrative» che non danno luogo a danni irreversibili, quanto dei profili di difformità della condotta posta in essere dal soggetto agente rispetto alla norma violata e delle misure necessarie a ripristinare la legalità sarebbe stabilita ex ante dalle disposizioni recate da un decreto del Presidente della Provincia, che tassativamente ne delimiterebbe i confini.
2.4.– La Provincia resistente inoltre, con riferimento all’art. 12, premette che la disposizione non introdurrebbe una nuova o diversa ipotesi di responsabilità amministrativa, ma si limiterebbe ad applicare al conservatore dei libri fondiari, funzionario dipendente della Provincia, i limiti di imputabilità propri del giudice tavolare, di cui è coadiutore.
La norma censurata, quindi, costituirebbe espressione dei poteri legislativi in materia di «ordinamento degli uffici e del personale» assegnati, a titolo di potestà legislativa esclusiva, alla Provincia autonoma di Bolzano dallo statuto.
2.4.1.– Quanto al secondo comma dell’art. 2, la norma censurata non farebbe altro che estendere il beneficio della manleva dalle spese legali all’ipotesi in cui il dipendente sia stato condannato per una condotta solo lievemente colposa, nell’esercizio delle prerogative spettanti alla Provincia ai sensi dell’art. 8, numero l), dello statuto, cosa che non inciderebbe sulla pronuncia del giudice, né modificherebbe l’effetto dell’art. 6, della legge provinciale 9 novembre 2001, n. 16 (Responsabilità amministrativa degli amministratori e del personale della Provincia e degli Enti provinciali), continuando a prevedere che al dipendente siano comunque rimborsate unicamente le spese sostenute per la propria difesa.
2.5.– Infine, con riguardo all’art. 15, comma 1, la resistente precisa che la disposizione costituirebbe espressione della potestà legislativa provinciale in materia di «apicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna» (art. 8, numero 16, dello statuto), oltre che, più in generale, in materia di «tutela del paesaggio» (art. 8, numero 6, dello statuto).
Questa Corte, con la sentenza n. 378 del 2007, avrebbe infatti precisato che, ove l’esercizio della potestà legislativa assuma natura esclusiva, la Provincia è tenuta a fare applicazione dei soli principi generali dell’ordinamento e non dei principi fondamentali della materia.
La censura sarebbe, dunque, priva di fondamento, in quanto le norme individuate dal ricorrente non individuerebbero certo principi fondamentali dell’ordinamento. Del resto, lo stesso citato d.m. del 17 ottobre 2007 conterrebbe un’espressa clausola di salvaguardia.
Infine, quanto all’attribuzione alla Giunta del potere di determinare le deroghe, la Provincia osserva che a tale organo non sarebbe conferita alcuna delega in bianco, restando esso vincolato alle disposizioni di legge applicabili.
2.6.– La Provincia di Bolzano ha poi depositato, in data 29 ottobre 2013, una memoria nella quale ha chiesto la dichiarazione di cessazione della materia del contendere, in riferimento alle disposizioni impugnate di cui agli artt. 15, comma 1; 7, comma 1; 8. In particolare, la resistente assume che l’art. 11, comma l, lettera a), della legge provinciale 21 giugno 2011, n. 4 (Misure di contenimento dell’inquinamento luminoso ed altre disposizioni in materia di utilizzo di acque pubbliche, procedimento amministrativo ed urbanistica) ha abrogato il comma 4 dell’art. 9 della legge provinciale 12 maggio 2010, n. 6 (Legge di tutela della natura e altre disposizioni), aggiunto dall’art. 15, comma l, della legge prov. n. l del 2011, che aveva autorizzato la Giunta provinciale ad emettere, in casi giustificati e fatti salvi i diritti dei proprietari, disposizioni in deroga ai precedenti commi 2 e 3 dello stesso art. 9 della legge prov. n. 6 del 2010. Inoltre, l’art. 11, comma l, lettera b), della legge prov. n. 4 del 2011, avrebbe soppresso il comma 3 dell’art. l-bis della legge provinciale 22 ottobre 1993, n. 17 (Disciplina del procedimento amministrativo e del diritto di accesso ai documenti amministrativi), aggiunto dall’art. 7, comma l, della legge prov. n. l del 2011, secondo cui le denunce indicate nell’art. 5 della legge prov. n. 16 del 2001 non erano da effettuarsi fino al raggiungimento della soglia valoriale, complessivamente considerata e annualmente rivalutata sulla base degli indici ISTAT, pari alla somma delle economie realizzate da ciascun ente con il venir meno degli obblighi assicurativi. Infine, deduce che l’art. 11, comma l, lettera c), della legge prov. n. 4 del 2011 avrebbe abrogato l’art. 8 della legge prov. n. l del 2011, innovativo dell’art. 4-bis della legge provinciale 7 gennaio 1977, n. 9 (Norme di procedura per l’applicazione delle sanzioni amministrative).
La Provincia, inoltre, precisa che nessuna delle tre disposizioni sopra citate avrebbe trovato applicazione durante il periodo di rispettiva validità.
Quanto alle altre due disposizioni censurate, la resistente ribadisce le conclusioni di cui all’atto di costituzione.
Considerato in diritto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 9, 7, comma 1, 8, 12, commi 1 e 2, e 15, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni), in riferimento agli artt. 25, secondo comma, 97, 117, secondo comma, lettere l) ed s), e terzo comma, della Costituzione nonché agli artt. 8 e 9 dello statuto di autonomia.
2.– In linea preliminare, occorre considerare che la Provincia autonoma di Bolzano, successivamente alla proposizione del ricorso, con l’art. 11, comma l, della legge provinciale 21 giugno 2011, n. 4 (Misure di contenimento dell’inquinamento luminoso ed altre disposizioni in materia di utilizzo di acque pubbliche, procedimento amministrativo ed urbanistica) ha abrogato: a) il comma 4 dell’art. 9 della legge provinciale 12 maggio 2010, n. 6 (Legge di tutela della natura e altre disposizioni), aggiunto dall’art. 15, comma l, della legge prov. n. l del 2011, che aveva autorizzato la Giunta provinciale ad emettere, in casi giustificati e fatti salvi i diritti dei proprietari, disposizioni in deroga ai precedenti commi 2 e 3 dello stesso art. 9 della legge prov. n. 6 del 2010; b) il comma 3 dell’art. l-bis della legge provinciale 22 ottobre 1993, n. 17 (Disciplina del procedimento amministrativo e del diritto di accesso ai documenti amministrativi), aggiunto dall’art. 7, comma l, della legge prov. n. l del 2011, secondo il quale le denunce di cui all’art. 5 della legge provinciale 9 novembre 2001, n. 16 (Responsabilità amministrativa degli amministratori e del personale della Provincia e degli Enti provinciali), non erano da effettuarsi fino al raggiungimento della soglia valoriale, complessivamente considerata e annualmente rivalutata sulla base degli indici ISTAT, pari alla somma delle economie realizzate da ciascun ente con il venir meno degli obblighi assicurativi; c) l’art. 8 della legge prov. n. l del 2011, innovativo dell’art. 4-bis della legge provinciale 7 gennaio 1977, n. 9 (Norme di procedura per l’applicazione delle sanzioni amministrative), con riguardo alle violazioni amministrative che non danno luogo a danni irreversibili.
2.1.– È necessario, dunque, verificare se l’intervenuta abrogazione dei commi impugnati abbia carattere satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso e se ricorrano, nella specie, le condizioni richieste dalla giurisprudenza di questa Corte perché possa essere dichiarata la cessazione della materia del contendere, con riferimento specifico al fatto che la normativa impugnata non abbia avuto, medio tempore, applicazione (ex plurimis, sentenze n. 93 del 2013 e n. 245 del 2012).
2.2.– Quanto alla disposizione relativa all’art. 15, comma l, della legge provinciale n. l del 2011, appare evidente che, in mancanza della predisposizione del provvedimento demandato alla Giunta di fissazione delle disposizioni in deroga, l’effetto derogatorio della norma non si è verificato, sicché all’abrogazione totale della norma censurata, per ciò stesso satisfattiva, consegue la richiesta pronuncia di cessazione della materia del contendere.
2.3.– Nel medesimo senso deve concludersi, poi, con riguardo all’art. 8 della più volte citata legge provinciale, in quanto il contenuto precettivo della norma invocata si limitava – con riguardo a violazioni amministrative – all’esperimento di una procedura finalizzata all’adeguamento al dettato della normativa violata, senza prevedere il venir meno dell’irrogazione delle sanzioni amministrative, sicché, dato anche il breve lasso di tempo di vigenza, nessun effetto irreversibile sotto il profilo sanzionatorio si è determinato con la vigenza della norma impugnata, con conseguente difetto di applicazione e cessazione della materia del contendere.
2.4.– Quanto, invece all’art. 7, comma l, e all’effetto sospensivo verificatosi statim, con l’entrata in vigore della disposizione censurata, consegue che la successiva abrogazione non è sufficiente ad escludere che medio tempore un qualche effetto irreversibile si sia determinato, non risultando che non abbia in concreto trovato applicazione, con la conseguenza che non ricorrono, nella specie, le condizioni richieste dalla giurisprudenza di questa Corte perché possa essere dichiarata la cessazione della materia del contendere.
3.– Ciò posto, nel merito le censure possono essere scrutinate secondo l’ordine ad esse attribuito dal ricorrente.
4.– Il Presidente del Consiglio dei ministri assume, in primo luogo, che l’art. 5, comma 9, che aggiunge all’art. 26 della legge provinciale 23 aprile 1992, n. 10 (Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia Autonoma di Bolzano) il comma 12, prescrivendo che «per il personale che svolge le funzioni dirigenziali a titolo di reggenza la misura prevista per la trasformazione dell’indennità di funzione in assegno personale pensionabile […] è raddoppiata con decorrenza dall’assunzione delle funzioni dirigenziali in atto», si porrebbe in contrasto con l’art. 9, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, il quale impone che per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, del pubblico impiego, compreso il trattamento accessorio, non possa superare il trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010.
4.1.– La questione è fondata.
4.2.– La disposizione impugnata si pone in evidente contrasto con l’art. 9, comma 1, del d.l. n. 78 del 2010, norma ricondotta dalla giurisprudenza di questa Corte nell’ambito del coordinamento della finanza pubblica, in quanto riguarda il trattamento economico di tutti i dipendenti delle Regioni e degli enti regionali, con l’effetto finale di fissare, per gli anni del triennio 2011-2013, l’entità complessiva degli esborsi a carico delle Regioni a titolo di trattamento economico del personale in misura non superiore al trattamento economico ordinario, per l’anno 2010, così da imporre un limite generale ad una rilevante voce del bilancio regionale (sentenze n. 217 e n. 215 del 2012). Peraltro, non v’è dubbio che il vincolo del rispetto dei princípi statali di coordinamento della finanza pubblica connessi ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, che grava sulle Regioni in base all’art. 119, Cost., si impone anche alle Province autonome nell’esercizio dell’autonomia finanziaria di cui allo statuto speciale, sussistendo, sotto questo aspetto, una sostanziale coincidenza tra limiti posti alla autonomia finanziaria delle Regioni di diritto comune dall’art. 119 Cost. e quelli stabiliti per le Province autonome dallo statuto speciale (sentenza n. 190 del 2008).
Nel caso di specie, la tesi della difesa provinciale, secondo cui il raddoppio dell’indennità di reggenza non comporterebbe la violazione del vincolo, in quanto costituirebbe soltanto un passo per la graduale trasformazione dell’indennità di funzione in assegno personale, di cui alla legge provinciale n. 10 del 1992 e alla legge provinciale 16 ottobre 1992, n. 36 (Riordinamento dello stato giuridico del personale), compensando la diminuzione dell’indennità di funzione, è contraddittoria e priva di rilevanza. In primo luogo, infatti, la stessa Provincia autonoma afferma che, a distanza di 11 anni dalla prevista trasformazione, l’attuazione di quella norma non è ancora completata, sicchè l’indennità di funzione, in difetto di altre previsioni, continua ad essere corrisposta. Inoltre, un’indennità come quella di reggenza, meramente accessoria ed eventuale rispetto al trattamento dirigenziale ordinario, non può entrare nel gioco economico compensativo prefigurato, dovendosi invece ritenere che per ciò stesso il risultato finanziario della disposizione in esame ecceda il vincolo statale in questione.
5.– Quanto al già citato art. 7, comma 1, della legge prov. Bolzano n. 1 del 2011, a giudizio del ricorrente, la previsione che, per gli enti pubblici di cui all’art. 79 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), la denuncia alla Corte dei conti relativa ad ipotesi di responsabilità amministrative del personale pubblico non vada effettuata, sino al raggiungimento della soglia valoriale prescritta in tale legge, introdurrebbe un’ipotesi di esenzione di responsabilità amministrativa per effetto della mancata denuncia. Tale precetto violerebbe, pertanto, gli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto inciderebbe sul regime giuridico della responsabilità amministrativa, interferendo direttamente sia con le competenze statali in materia di «ordinamento civile» che di «giustizia amministrativa», ledendone, in violazione dei principi di ragionevolezza, buon andamento ed imparzialità, la necessaria uniformità su tutto il territorio nazionale.
5.1.– La questione è fondata.
5.2.– Questa Corte ha chiarito, con un ragionamento valevole anche per le Regioni ad autonomia speciale (sentenza n. 337 del 2009), che, con riferimento alla responsabilità amministrativa e contabile, nessuna fonte regionale potrebbe introdurre nuove cause di esenzione dalla responsabilità penale, civile o amministrativa, trattandosi di materia non disciplinata dagli statuti di autonomia speciale e riservata alla competenza esclusiva del legislatore statale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
La disciplina della responsabilità amministrativa – nella quale i profili sostanziali sono strettamente intrecciati con i poteri che la legge attribuisce al giudice chiamato ad accertarla, ovvero fanno riferimento a situazioni soggettive riconducibili alla materia dell’«ordinamento civile» (sentenza n. 345 del 2004) – in quanto materia di competenza dello Stato non rientra tra le attribuzioni della Provincia autonoma di Bolzano, come del resto si ricava dall’art. 10-bis del d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige per l’istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto), aggiunto dall’art. 5 del decreto legislativo 14 giugno 1999, n. 212 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige recanti integrazioni e modifiche al d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305, in materia di controllo e di sezioni giurisdizionali della Corte dei conti) norma a tenore della quale per l’attività giurisdizionale delle sezioni aventi sede a Trento e a Bolzano si applicano le leggi statali sulla disciplina dell’ordinamento e delle procedure della Corte dei conti.
In tale contesto, la norma impugnata, escludendo che sussista l’obbligo di denuncia in determinate ipotesi di responsabilità amministrativa e contabile del personale pubblico, rientra nell’ambito di competenza riservato allo Stato dall’art. 117, comma secondo, lettera l), Cost., relativamente alla disciplina della responsabilità amministrativa. La potestà della Provincia autonoma in materia di ordinamento dei propri uffici, se può esplicarsi nel senso di disciplinare il rapporto di impiego o di servizio dei propri dipendenti, prevedendo obblighi la cui violazione comporti responsabilità amministrativa, non può tuttavia incidere sul regime di quest’ultima (sentenza n. 345 del 2004), neppure sotto il profilo della modifica dei termini o degli obblighi attraverso i quali si consente la conoscibilità delle violazioni da parte del Procuratore regionale della Corte del conti.
6.– Il ricorrente censura, infine, l’art. 12 della legge prov. n. 1 del 2011, il quale prevede, al primo comma, che nell’esercizio delle funzioni connesse con le iscrizioni tavolari il conservatore dei libri fondiari sia responsabile nei limiti in cui risponde il giudice tavolare e, al secondo comma, che anche nel caso di accertata colpa lieve e di compensazione delle spese per i procedimenti dinanzi alla Corte dei conti, le spese legali sostenute per la difesa in giudizio siano rimborsate dagli enti pubblici provinciali, nel caso di coinvolgimento del personale stesso nella fase istruttoria dei suddetti procedimenti, ove ritenuto congruo dall’avvocatura provinciale. La prima disposizione contemplerebbe una forma di limitazione patrimoniale della responsabilità del conservatore dei libri fondiari, in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., perché si porrebbe in contrasto con il sistema della responsabilità amministrativa, la cui disciplina deve essere ricondotta alla materia della «giustizia amministrativa», di competenza esclusiva dello Stato. La seconda disposizione violerebbe il medesimo parametro costituzionale, confliggendo con l’ordinamento della giurisdizione contabile nella parte in cui autorizza, in caso di accertata colpa lieve, la disapplicazione di un’eventuale statuizione di compensazione delle spese processuali.
6.1.– Anche tali censure sono fondate, in considerazione della medesima surrichiamata giurisprudenza di questa Corte relativa al riparto delle competenze in materia di responsabilità amministrativa, poiché, per un verso viene introdotta una limitazione della responsabilità del conservatore, per l’altro, incidendo sulla materia «ordinamento civile» e «giustizia amministrativa», si disciplina, peraltro in senso difforme dalla normativa statale, il regime delle condizioni alla presenza delle quali le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti sono rimborsate dall’amministrazione di appartenenza, eccedendo dalle competenze statutarie.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 5, comma 9, 7, comma 1, e 12 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni);
2) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 8 e 15, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 1 del 2011.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere