SENTENZA N. 178
ANNO 2013
Commento alla decisione di
Michela Michetti
L’ambiente in due recenti sentenze della Corte costituzionale (n. 178 e n. 188 del 2013)
per g.c. dell’Osservatorio AIC
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Franco GALLO Presidente
- Luigi MAZZELLA Giudice
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
- Giorgio LATTANZI "
- Aldo CAROSI "
- Marta CARTABIA "
- Sergio MATTARELLA "
- Mario Rosario MORELLI "
- Giancarlo CORAGGIO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 2, e 18, commi 2 e 4, nonché dell’allegato A, della legge della Regione Liguria 10 agosto 2012, n. 32, recante «Disposizioni in materia di valutazione ambientale strategica (VAS) e modifiche alla legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della valutazione di impatto ambientale)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 15-17 ottobre 2012, depositato in cancelleria il 22 ottobre 2012 ed iscritto al n. 165 del registro ricorsi 2012.
Visto l’atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell’udienza pubblica del 4 giugno 2013 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;
uditi l’avvocato dello Stato Alessandro De Stefano per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Orlando Sivieri per la Regione Liguria.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 15-17 ottobre 2012, depositato il 22 ottobre 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, in riferimento agli articoli 117, primo e secondo comma, lettera s), ed in relazione agli articoli 6, comma 3, e 20, commi 2 e 7, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), ed all’articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 27 giugno 2001, n. 2001/42/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente), questioni di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 2, e dell’allegato A della legge della Regione Liguria 10 agosto 2012, n. 32, recante «Disposizioni in materia di valutazione ambientale strategica (VAS) e modifiche alla legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della valutazione di impatto ambientale)», pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione del 16 agosto 2012, n. 15, nonché dell’articolo 18, commi 2 e 4, di detta legge regionale il quale, rispettivamente, ha inserito il comma 1-bis nell’articolo 10 della legge Regione Liguria 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della valutazione di impatto ambientale), ed ha modificato il comma 5 di tale articolo.
2.– Secondo il ricorrente, il citato art. 3, comma 2, violerebbe gli artt. 117, primo comma e secondo comma, lettera s), Cost., in quanto dispone che i piani ed i programmi e le loro modifiche che rientrano nelle categorie per le quali è previsto l’esperimento della VAS, «che hanno ad oggetto l’uso di piccole aree a livello locale e le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 1 sono soggetti a procedura di verifica di assoggettabilità a VAS di cui all’art. 13, nei casi indicati nell’allegato A, in quanto aventi potenziali effetti sull’ambiente».
La disposizione prevede lo svolgimento della procedura di verifica di assoggettabilità a VAS per i piani e programmi riguardanti l’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi sottoponibili a detta valutazione «nei soli casi in cui essi abbiano potenziali effetti sull’ambiente» e, in tal modo, violerebbe anche l’art. 3, paragrafo 3, della direttiva 2001/42/CE, recepita dall’art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006, concernente la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia della tutela dell’ambiente (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.). La norma dell’Unione europea dispone, infatti, che per i piani e i programmi che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al paragrafo 2, gli Stati membri sono tenuti a determinare, ai fini dello svolgimento della valutazione ambientale, se essi possono avere effetti significativi sull’ambiente. L’art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006 stabilisce, conseguentemente, che «per i piani e i programmi di cui al comma 2 che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 2, la valutazione ambientale è necessaria qualora l’autorità competente valuti che producano impatti significativi sull’ambiente, secondo le disposizioni dell’art. 12 e tenuto conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell’area oggetto di intervento».
Ad avviso del ricorrente, sarebbe palese che, in virtù di queste ultime norme, «la scarsa rilevanza dell’impatto ambientale può giustificare l’esonero dalla procedura di V.A.S., e non piuttosto dalla valutazione di assoggettabilità a V.A.S., così come disposto dalla norma regionale».
In definitiva, la valutazione della rilevanza dell’impatto ambientale costituisce il presupposto, da verificare attraverso la procedura di assoggettabilità, per l’esperimento della VAS; la disposizione censurata, in violazione dei suindicati parametri, dispone, invece, che detta valutazione non costituisce presupposto per esperire la procedura di assoggettabilità a VAS.
2.1.– Il citato art. 3, comma 2, violerebbe, inoltre l’art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost., perché limita l’esperimento della procedura in esame per i piani e programmi relativi all’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi assoggettabili a VAS, che siano riconducibili alle categorie specificate nell’allegato A della legge regionale in esame.
Siffatta limitazione non è prevista dalla pertinente disciplina dell’UE e statale di riferimento, a cui la legge regionale è tenuta ad uniformarsi e, quindi, eccederebbe la competenza legislativa spettante alla Regione.
2.2.– L’allegato A della legge regionale in esame individua i piani ed i programmi di scarso impatto ambientale, che sono esclusi come tali dalla procedura di assoggettabilità a VAS, non solo in base alla natura dell’area interessata (avendo cioè riguardo ad aree diverse da quelle «inondabili e/o a suscettibilità al dissesto medio-alta» o «in condizioni di carenza di dotazione idropotabile e/o di potenzialità depurativa» o assoggettate ai «regimi normativi di Conservazione ed ai regimi normativi ANI-MA, IS-Ma saturo, IS-MA-CPA e IS-MA»), ma anche in base alle dimensioni quantitative dell’intervento. In particolare, il ricorrente censura e riporta le previsioni contenute nei numeri 4, 5, 6 e 7 dell’allegato A.
Ad avviso dell’Avvocatura generale, tale allegato, individuando le condizioni per l’espletamento della procedura con riguardo alle dimensioni quantitative dei progetti, determinerebbe un’indebita commistione tra valutazione ambientale dei piani e dei progetti, in contrasto con la giurisprudenza della Corte di giustizia, che non consente di considerare isolatamente i singoli piani o progetti, ma impone di valutare anche gli effetti cumulativi che l’opera può esprimere nel contesto territoriale in cui si inserisce (sentenza 22 settembre 2011, C-295/10, Genovaitè Valčukienè, punto 52), violerebbe l’art. 117, primo comma, Cost.
La VAS riguarda il piano, non il progetto, e sarebbe incongruo creare un artificioso nesso fra le proporzioni dell’opera e l’opportunità di svolgere valutazioni sul piano. Non si possono dettare soglie o parametri dimensionali o proporzionali relativi ad un’opera, poiché il piano va valutato non solo in relazione alla sensibilità ambientale dell’area, ma anche in ragione della complessità degli effetti cumulativi e sinergici che l’opera determina in relazione allo specifico contesto territoriale. Anche un’opera di limitate dimensioni può, quindi, provocare un significativo impatto, a causa degli effetti cumulativi che possono essere determinati dall’incidenza di altri fattori, già presenti nel territorio, che siano idonei ad incidere sull’equilibrio ambientale.
3.– L’art. 18, comma 2, della legge della Regione Liguria n. 32 del 2012 ha modificato alcune norme della legge regionale n. 38 del 1998, concernenti il procedimento di valutazione d’impatto ambientale (VIA). In particolare, ha inserito nell’art. 10 di quest’ultima legge il comma 1-bis, in virtù del quale dell’avvenuta trasmissione delle richiesta per la verifica di assoggettabilità a VIA «è dato avviso a cura del proponente nel Bollettino Ufficiale della Regione Liguria. Dell’avvio del procedimento è data notizia mediante inserimento nel sito web della Regione nonché dei comuni interessati con indicazione del proponente, dell’oggetto, della localizzazione e la relativa documentazione progettuale e ambientale è messa a disposizione per la consultazione on line. In ogni caso copia integrale degli atti è depositata presso i comuni ove il progetto è localizzato. Entro quarantacinque giorni dalla comunicazione di avvio del procedimento di cui sopra, chiunque abbia interesse può far pervenire le proprie osservazioni».
Tale norma, ad avviso del ricorrente, omettendo di prescrivere che sia dato avviso della trasmissione nell’albo pretorio degli stessi Comuni, come stabilito dall’art. 20, comma 2 primo periodo, del d.lgs. n. 152 del 2006, n. 152, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
4.– Il citato art. 18, comma 4, ha, infine, sostituito il comma 5 dell’art. 10 della legge della Regione Liguria n. 38 del 1998 e, disponendo che «soltanto l’esito» della procedura relativa alla verifica sulla necessità della VIA debba essere pubblicato nel sito web della Regione, si porrebbe in contrasto con l’art. 20, comma 7, del d.lgs. del n. 152 del 2006, in virtù del quale del «provvedimento di assoggettabilità» alla VIA deve essere effettuata la pubblicazione «integrale» sul sito web dell’autorità competente, con conseguente violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., concernendo siffatta disciplina la materia «tutela dell’ambiente».
5.– Nel giudizio si è costituita la Regione Liguria, in persona del Presidente della Giunta Regionale, deducendo che il citato art. 3, comma 2, non esclude nessun piano o programma dalla VAS o dalla verifica di assoggettabilità, perché quelli esclusi sono i soli indicati nel comma 5 di tale norma, in coerenza con la previsione dell’art. 6, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006. Con l’art. 3, comma 2, della legge regionale n. 32 del 2012, in combinato disposto con l’allegato A, si è, invece, inteso definire puntualmente le tipologie di piani e programmi «in ogni caso» soggetti a procedura di verifica di assoggettabilità a VAS, così da delineare il campo di applicazione della procedura; ciò che non escluderebbe dalla procedura le altre fattispecie di piani e di progetti non riconducibili a quelle enumerate. In altri termini, non si tratterebbe di un numero chiuso di casi, ma soltanto dell’elencazione di quelli sicuramente assoggettati alla procedura, a causa della rilevanza ambientale che essi rivestono.
Secondo il ricorrente, la valutazione della rilevanza d’impatto ambientale costituisce presupposto per l’esperimento della VAS, da verificare attraverso la procedura di assoggettabilità e non costituisce, invece, presupposto per esperire la procedura di assoggettabilità.
Ad avviso della Regione, le due procedure non sono alternative ed il fatto di sottoporre un piano o programma alla procedura di assoggettabilità costituisce verifica per accertare, caso per caso, se lo stesso deve essere sottoposto a VAS e non automaticamente esonerato dalla stessa per il fatto di avere esperito la procedura di assoggettabilità.
5.1.– In relazione alla censura concernente il citato art. 18, comma 2, la Regione sostiene che l’obiettivo di dare notizia dell’avvio della procedura di screening era stato ritenuto sufficientemente garantito dalla pubblicazione nel sito web del Comune. In riferimento alla censura avente ad oggetto il comma 4 di detta norma, la resistente si limita a dare conto della disciplina stabilita dalla stessa e dalla norma statale di riferimento.
La Regione Liguria deduce, infine, che, al fine di «tener conto dei rilievi formulati» dal ricorrente è in corso la procedura per la modifica delle norme impugnate e chiede, quindi, che la Corte dichiari cessata la materia del contendere.
6.– In prossimità dell’udienza pubblica, la Regione Liguria ha depositato memoria, deducendo che la legge regionale 4 febbraio 2013, n. 1 (Modifiche alla legge regionale 10 agosto 2012, n. 32), ha modificato gli impugnati artt. 3, comma 2, 18, commi 2 e 4.
L’impugnato art. 3, comma, 2, nel testo modificato, stabilisce ora: «I piani ed i programmi di cui al comma 1 che hanno ad oggetto l’uso di piccole aree a livello locale e le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 1 sono soggetti a procedura di verifica di assoggettabilità a VAS di cui all’articolo 13, nei casi indicati nell’allegato A in quanto aventi potenziali effetti sull’ambiente». Secondo la resistente, siffatta modifica permette di individuare con sufficiente specificità i piani e i programmi senz’altro soggetti a procedura di verifica di assoggettabilità a VAS.
Inoltre, anche il citato art. 18, comma 2, è stato modificato e l’art. 10, comma 1-bis, della legge regionale n. 38 del 1998, nell’attuale formulazione, dispone che «dell’avvio del procedimento è data notizia mediante inserimento nel sito web della Regione nonché nell’albo pretorio on line dei comuni interessati» e, in tal modo, avrebbe posto rimedio ai rilievi denunciati con il ricorso.
Infine, a seguito della modifica dell’impugnato art. 18, comma 4, il testo vigente dell’art. 10, comma 5, della legge regionale n. 38 del 1998, stabilisce che l’esito della procedura deve essere pubblicato in forma integrale nel sito web della Regione, con previsione che sarebbe satisfattiva delle ragioni fatte valere dal ricorrente.
7.– In prossimità dell’udienza pubblica ha depositato memoria anche il ricorrente, contestando che la modifica delle norme impugnate comporti la cessazione della materia del contendere.
In relazione al citato art. 3, comma 2, ed all’allegato A, la modifica, per avere efficacia satisfattiva, avrebbe dovuto prevedere, a suo avviso, che la verifica di assoggettabilità alla VAS «deve avvenire in ogni caso e senza eccezione alcuna e non nelle sole ipotesi previste» da detta norma. L’affermazione contenuta nel testo novellato, secondo la quale la verifica deve avvenire «sicuramente» nelle ipotesi contemplate dall’allegato A, non modificherebbe, sostanzialmente, contenuto e significato della norma. Con riguardo ai casi non contemplati da tale allegato «ai quali si riferisce il ricorso», la norma impugnata «nulla dice, né nel testo originario né in quello novellato».
Secondo il ricorrente, non avrebbe pregio l’osservazione che la modifica «si può rifletterebbe indirettamente sulla disciplina di tali fattispecie: nel testo originario si contrapponevano i casi contemplati nell’allegato A, nei quali la verifica doveva essere effettuata, ai casi non previsti nel predetto allegato, nei quali si doveva per converso ritenere, con ragionamento a contrario, che la verifica fosse esclusa; nel nuovo testo si contrappongono invece le ipotesi in cui la verifica deve essere effettuata “sicuramente” e le ipotesi residuali, nelle quali la disciplina può essere considerata invece insicura ed incerta». In buona sostanza, a suo avviso, «nelle ipotesi non contemplate la verifica non è più necessariamente esclusa, ma potrebbe essere parimenti eseguita, anche se in condizioni ed in circostanze non ben definite ed in base a scelte discrezionali dell’Amministrazione interessata».
Pertanto, poiché il diritto dell’UE e l’art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006, nonché l’art. 12 di tale decreto legislativo, non prevedono nessuna deroga all’obbligo della verifica di assoggettabilità a VAS dei piani e programmi di piccole dimensioni, ovvero delle modifiche di minore entità dei piani e dei programmi già esistenti, gli stessi sarebbero violati dalla norma regionale che renda tale verifica solo eventuale ed ipotetica, a seguito di una discrezionale determinazione adottata dall’Amministrazione in condizioni e circostanze non specificate.
L’Avvocatura generale deduce che il significato delle censure non sarebbe stato colto dalla resistente, la quale correttamente ritiene che la verifica di assoggettabilità a VAS non è alternativa all’espletamento della VAS, ma non considera che la norma regionale, nell’escludere detta verifica nelle ipotesi non contemplate dall’allegato A, o nel prevedere una verifica solo eventuale ed ipotetica, in condizioni e circostanze del tutto indefinite, violerebbe l’obbligo di procedere a tale verifica in ogni caso e senza eccezione alcuna. Inoltre, ammettendo la norma che la verifica possa essere resa facoltativa nei casi non espressamente contemplati, ciò comporterebbe l’illegittimità dei criteri in base ai quali l’allegato A definisce i casi in cui la verifica va effettuata “sicuramente”, poiché essi tengono conto alternativamente della tipologia dell’area interessata e delle dimensioni del progetto da realizzare. In tal modo essi consentono che la VAS sia esclusa in considerazione della limitata dimensione del progetto, trascurando gli effetti sinergici e cumulativi che si possono determinare sul territorio a causa di fattori preesistenti, con conseguente fondatezza del terzo motivo di censura.
7.1.– In ordine alle censure concernenti il citato art. 18, commi 2 e 4, il ricorrente contesta l’argomentazione della Regione, secondo la quale le norme regionali permetterebbero di conseguire lo stesso risultato stabilito dalla legge statale, valorizzando il preteso “effetto utile” delle norme regionali, che prescinde dall’esame testuale delle disposizioni censurate e dallo loro corrispondenza con quelle contenute nelle norme statali di riferimento. Nella materie spettanti alla competenza esclusiva dello Stato non sarebbe, infatti, consentito di derogare la legge statale e non sussistendo tra questa e le norme impugnate la necessaria corrispondenza, queste ultime sarebbero costituzionalmente illegittime.
La modifica dell’art. 18, comma 2, mediante l’introduzione dell’obbligo di dare avviso dell’avvio di procedimento nell’albo pretorio on line dei comuni interessati non sanerebbe il vizio, «perché resta tuttora omesso l’obbligo di dare avviso della “avvenuta trasmissione” del progetto preliminare e dello studio preliminare ambientale nello “albo pretorio dei Comuni interessati”», come previsto dall’art. 20, comma 2, primo periodo, del d.lgs. n. 152 del 2006.
Analogamente, la modifica dell’art. 18, comma 4, con l’introduzione dell’obbligo di pubblicare «in forma integrale nel sito web della Regione» «l’esito della procedura, comprese le motivazioni», secondo l’Avvocatura generale, «lascia inalterato» il vizio denunciato, «che deriva dalla mancata previsione dell’obbligo di pubblicazione integrale del provvedimento di assoggettabilità».
Considerato in diritto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, in riferimento agli articoli 117, primo e secondo comma, lettera s), ed in relazione agli articoli 6, comma 3, e 20, commi 2 e 7, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), ed all’articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 27 giugno 2001, n. 2001/42/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente), questioni di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 2, e dell’allegato A della legge della Regione Liguria 10 agosto 2012, n. 32, recante «Disposizioni in materia di valutazione ambientale strategica (VAS) e modifiche alla legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della valutazione di impatto ambientale)», pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione del 16 agosto 2012, n. 15, nonché dell’articolo 18, commi 2 e 4, di detta legge regionale il quale, rispettivamente, ha inserito il comma 1-bis nell’articolo 10 della legge Regione Liguria 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della valutazione di impatto ambientale), ed ha modificato il comma 5 di tale articolo.
2.– La prima questione concerne l’art. 3, comma 2, e l’allegato A della legge della Regione Liguria n. 32 del 2012, che disciplina, tra l’altro, la valutazione ambientale strategica. Detto art. 3, comma 2, dispone che i piani ed i programmi contemplati nel comma 1, «che hanno ad oggetto l’uso di piccole aree a livello locale e le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 1 sono soggetti a procedura di verifica di assoggettabilità alla VAS di cui all’art. 13, nei casi indicati nell’allegato A, in quanto aventi potenziali effetti sull’ambiente».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, tale norma si porrebbe in contrasto con l’art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost., in quanto limiterebbe la verifica di assoggettabilità alla VAS a detti piani e programmi nei soli casi in cui «abbiano potenziali effetti sull’ambiente», in contrasto con l’art. 3, paragrafo 3, della direttiva 2001/42/CE, recepita dall’art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006. Queste norme, prevedono, infatti, che «la scarsa rilevanza dell’impatto ambientale può giustificare l’esonero dalla procedura di VAS, e non piuttosto dalla valutazione di assoggettabilità a VAS, così come disposto dalla norma regionale». Il suindicato parametro costituzionale sarebbe, inoltre, violato perché le disposizioni impugnate limiterebbero l’esperimento della procedura in esame ai piani e programmi relativi all’uso di piccole aree a livello locale ed alle modifiche minori dei piani e dei programmi assoggettabili a VAS, riconducibili alle categorie specificate nell’allegato A, con limitazione non prevista dalle norme dell’UE e statali di riferimento, in violazione della competenza legislativa spettante alla Regione.
L’impugnato allegato A, nella parte in cui individua i piani ed i programmi di scarso impatto ambientale, esclusi come tali dalla procedura di assoggettabilità a VAS, non solo in base alla natura dell’area interessata, ma anche in base alle dimensioni quantitative dell’intervento, si porrebbe, infine, in contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost. L’identificazione delle condizioni per l’espletamento della procedura con riguardo alle dimensioni quantitative dei progetti, come operata nei numeri 4, 5, 6 e 7 di detto allegato A, determinerebbe, infatti, un’indebita commistione tra valutazione ambientale dei piani e dei progetti – in contrasto con la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, che non consente di considerare isolatamente i singoli piani o progetti, ma impone di valutare anche gli effetti cumulativi che l’opera può produrre nel contesto territoriale in cui si inserisce – stabilendo, incongruamente, un artificioso nesso fra le proporzioni dell’opera e l’opportunità di svolgere valutazioni sul piano.
2.1.– La questione è fondata.
I citati art. 3, comma 2, ed allegato A hanno ad oggetto la verifica di assoggettabilità alla valutazione ambientale strategica (detta anche screening), preordinata ad accertare i casi nei quali determinati piani o programmi devono essere sottoposti alla VAS, disciplinata dal d.lgs. n. 152 del 2006 (in particolare, artt. 6, commi 3 e 3-bis, e 12), in attuazione della direttiva n. 2001/42/CE, concernente la materia «tutela dell’ambiente», riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.). In tale ambito, secondo la costante giurisprudenza costituzionale, interventi specifici del legislatore regionale sono conseguentemente «ammessi nei soli casi in cui essi, pur intercettando gli interessi ambientali, risultano espressivi di una competenza propria della Regione» (tra le più recenti, sentenze n. 58 del 2013, n. 227 e n. 192 del 2011), sempre che non compromettano «un punto di equilibrio tra esigenze contrapposte espressamente individuato dalla norma dello Stato» (da ultimo, sentenza n. 145 del 2013). A detta materia è riconducibile, quindi, l’identificazione dei casi nei quali deve essere svolta la procedura di screening e questa Corte ha già ritenuto costituzionalmente illegittime le norme regionali che ne restringono l’ambito di esperibilità rispetto alla disciplina statale (sentenza n. 58 del 2013).
Nella specie, va osservato che l’art. 6 del d.lgs. n. 152 del 2006, per quanto qui interessa, al comma 3 stabilisce: «per i piani e i programmi di cui al comma 2 che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 2, la valutazione ambientale è necessaria qualora l’autorità competente valuti che producano impatti significativi sull’ambiente, secondo le disposizioni di cui all’articolo 12 e tenuto conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell’area oggetto di intervento». Detto art. 12 disciplina, a sua volta, la «verifica di assoggettabilità» preordinata appunto ad accertare se il piano o programma possa avere impatti significativi sull’ambiente. L’impugnato art. 3, comma 2, dispone, invece, che «i piani ed i programmi di cui al comma 1 che hanno ad oggetto l’uso di piccole aree a livello locale e le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 1 sono soggetti a procedura di verifica di assoggettabilità a VAS di cui all’articolo 13, nei casi indicati nell’allegato A in quanto aventi potenziali effetti sull’ambiente». Il citato allegato A indica poi le ipotesi nelle quali va espletata la procedura di screening ed è stato censurato nella parte in cui «limita l’esperimento della procedura» «ai piani e programmi relativi all’uso di piccole aree a livello locale ed alle modifiche minori», che siano «riconducibili alle categorie» nello stesso specificate e limitatamente ai casi – contemplati nei numeri 4, 5, 6 e 7 – in cui la verifica di assoggettabilità a VAS è stabilita avendo riguardo alle dimensioni quantitative dell’intervento.
Dal confronto tra dette norme, risulta chiaro che, come dedotto dal ricorrente, la dimensione quantitativa e l’entità delle modifiche possono giustificare, sulla base di criteri predeterminati, l’esonero dalla procedura di VAS, non dalla verifica di assoggettabilità, la quale é invece l’esito prodotto dalle disposizioni censurate che, in tal modo riducono il livello di tutela ambientale. La previsione contenuta nell’allegato A, in considerazione della formulazione della stessa, ha poi l’effetto di far ritenere non necessaria la verifica di assoggettabilità nei casi nei quali non siano superate le soglie quantitative e dimensionali nella stessa indicate e, come fondatamente sostenuto dall’Avvocatura generale, si pone in contrasto con la normativa statale, non tenendo conto dell’esigenza di una valutazione complessiva dell’intervento, da operare anche nel contesto nel quale si inserisce, imprescindibile per accertarne le ricadute ambientali. L’interpretazione restrittiva propugnata dalla Regione, sul rilievo che le disposizioni censurate avrebbero la mera finalità di indicare «puntualmente le tipologie di piani e programmi in ogni caso soggetti a procedura di verifica di assoggettabilità a VAS», senza escluderne altre a questa sottoposte, in primo luogo, non è plausibile, perché in contrasto con la formulazione lessicale. In secondo luogo, alimenta il dubbio (rimuovibile soltanto mediante la dichiarazione di illegittimità costituzionale) in ordine alla prefigurabilità di fattispecie sottratte «in ogni caso» alla procedura di screening, in contrasto con la disciplina statale, secondo la quale, questa va svolta ed è poi la VAS che può non essere necessaria, qualora ciò risulti all’esito della stessa.
Pertanto, va dichiarata l’illegittimità costituzionale del citato art. 3, comma 2, in quanto comporta una restrizione dell’ambito di esperibilità della verifica di assoggettabilità a VAS, nonché dell’allegato A, nella parte in cui, nei numeri 4, 5, 6 e 7, identifica casi di esclusione di detta verifica, in base alle sole dimensioni quantitative degli interventi.
2.2.– Il citato art. 3, comma 2, successivamente alla proposizione del ricorso, è stato modificato dall’art. 1 della legge regionale 4 febbraio 2013, n. 1, recante «Modifiche alla legge regionale 10 agosto 2012, n. 32 (Disposizioni in materia di valutazione ambientale strategica (VAS) e modifiche alla legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della valutazione di impatto ambientale)», allo scopo, esplicitato dalla resistente nella memoria, di «tener conto dei rilievi formulati dalla Presidenza del Consiglio». Detta norma, nel testo modificato, stabilisce che «fra i piani ed i programmi di cui al comma 1 che hanno ad oggetto l’uso di piccole aree a livello locale e le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 1 sono sicuramente soggetti a procedura di verifica di assoggettabilità a VAS di cui all’articolo 13, quelli indicati nell’allegato A in quanto aventi potenziali effetti sull’ambiente».
La modifica della norma, nonostante l’intento che l’ha ispirata, non ha efficacia satisfattiva, come correttamente eccepito dall’Avvocatura generale, dato che essa, identificando alcuni piani e programmi «sicuramente» sottoposti alla procedura di screening si caratterizza per una formulazione che lascia prefigurare la possibilità di altri aprioristicamente sottratti e, appunto per questo, in considerazione delle argomentazioni dianzi svolte, si pone in contrasto con la disciplina statale e riduce lo standard di tutela dalla stessa stabilito. In definitiva, la modifica, da un canto, non ha alterato la sostanza normativa censurata, ciò che comporta il trasferimento della questione prospettata in riferimento all’art. 3, comma 2, vigente alla data dell’impugnazione, sul successivo testo della norma (per tutte, sentenze n. 193, n. 179 e n. 159 del 2012); dall’altro, non ha eliminato il vizio che inficiava la norma nel testo originario. La differente formulazione del citato art. 3, comma 2, in difetto di prova della mancata applicazione dello stesso nel testo originariamente impugnato, rende necessaria, nonostante il trasferimento della questione, la dichiarazione di illegittimità della norma in entrambi i testi scrutinati, anche in quello modificato e nei termini sopra precisati in relazione alla formulazione originaria della norma.
3.– La seconda questione di legittimità costituzionale ha ad oggetto il citato art. 18, il quale ha modificato la legge regionale n. 38 del 1998, che disciplina la valutazione di impatto ambientale (VIA), inserendo nell’art. 10 della stessa (concernente la «procedura di verifica-screening» preordinata ad accertare la necessità di espletare la VIA) il comma 1-bis, il quale dispone: «Dell’avvenuta trasmissione della richiesta del proponente» di assoggettamento del progetto, ai sensi del comma 1, «è dato avviso a cura del proponente nel Bollettino Ufficiale della Regione Liguria. Dell’avvio del procedimento è data notizia mediante inserimento nel sito web della Regione nonché dei comuni interessati, con indicazione del proponente, dell’oggetto, della localizzazione e la relativa documentazione progettuale e ambientale è messa a disposizione per la consultazione on line».
La norma impugnata, successivamente alla proposizione del ricorso, è stata modificata dall’art. 2, comma 1, della legge regionale n. 1 del 2013 e nella parte qui rilevante, ora stabilisce: «Dell’avvenuta trasmissione della richiesta di cui al comma 1 è dato avviso a cura del proponente nel Bollettino Ufficiale della Regione Liguria. Dell’avvio del procedimento è data notizia mediante inserimento nel sito web della Regione nonché nell’albo pretorio on line dei comuni interessati con indicazione del proponente, dell’oggetto, della localizzazione e la relativa documentazione progettuale e ambientale è messa a disposizione per la consultazione on line».
Secondo il ricorrente, la norma violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto si limita «a prevedere che una copia integrale della documentazione inerente alle istanze per la verifica di assoggettabilità a V.I.A. sia depositata presso i Comuni interessati, omettendo che sia dato avviso della trasmissione nell’albo pretorio degli stessi Comuni, così come stabilito dall’art. 20, secondo comma, primo periodo», del d.lgs. n. 152 del 2006, n. 152. Nella memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica, l’Avvocatura generale ha contestato che la sopravvenuta modifica della norma in esame abbia eliminato il vizio denunciato, eccependo che «resta tuttora omesso l’obbligo di dare avviso della “avvenuta trasmissione” del progetto preliminare e dello studio preliminare ambientale» in detto albo pretorio.
3.1.– La questione è fondata.
Il citato art. 10, comma 1-bis, disciplina: nel primo periodo, la pubblicità «dell’avvenuta trasmissione della richiesta» del proponente; nel secondo periodo, la pubblicità «dell’avvio del procedimento». Il Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso, ha specificamente denunciato la difformità della norma regionale rispetto all’art. 20, secondo comma, primo periodo, del d.lgs. n. 156 del 2006, che concerne la disciplina dell’avviso dell’avvenuta trasmissione della richiesta. L’Avvocatura generale, nella memoria, ha, inoltre, contestato l’efficacia sanante della modifica realizzata dall’art. 2, comma 1, della legge regionale n. 1 del 2013, appunto perché non ha interessato il primo profilo. È, dunque, palese che la norma impugnata dal ricorrente è quella contenuta nel primo periodo del citato art. 10, comma 1-bis, non nel secondo periodo, come invece dedotto dalla Regione, che ha provveduto a modificare quest’ultimo al dichiarato scopo di «tener conto dei rilievi formulati dalla Presidenza del Consiglio» (così nella memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica).
Identificata in tali termini la norma censurata, va ribadito che la normativa sulla valutazione d’impatto ambientale attiene a procedure che accertano in concreto e preventivamente la “sostenibilità ambientale” e, quindi, rientrano nella materia della tutela dell’ambiente, sicché, seppure possano essere presenti ambiti materiali di spettanza regionale, deve ritenersi prevalente, in ragione della precipua funzione del procedimento in esame, il titolo di legittimazione statale (sentenze n. 28 del 2013, n. 227 del 2011, n. 186 del 2010, n. 234 del 2009) ed il legislatore regionale non può ridurre lo standard di tutela fissato dal legislatore statale. Nella specie, è invece proprio questo l’effetto prodotto dalla limitazione della pubblicità prevista dalla norma regionale e, conseguentemente, va dichiarata l’illegittimità costituzionale del citato art. 10, comma 1-bis, primo periodo, nella parte in cui non prevede che dell’avvenuta trasmissione della richiesta sia dato avviso nell’albo pretorio dei comuni interessati.
L’identificazione della norma impugnata nei termini sopra indicati comporta che la modifica introdotta dall’art. 2, comma 1, legge reg. n. 1 del 2013, poiché concerne il secondo periodo del citato art. 10, comma 1-bis, non ha rimosso il vizio denunciato, ma di essa neppure occorre occuparsi, in quanto lo stesso è stato eliminato dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale del primo periodo, il solo impugnato dal ricorrente.
4.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, infine, impugnato l’art. 18, comma 4, della legge della Regione Liguria n. 32 del 2012, che ha sostituito il comma 5 dell’art. 10 della legge regionale n. 38 del 1998, il quale ora dispone: «L’esito della procedura [di verifica-screening ai fini della VIA], comprese le motivazioni, è pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione Liguria, nonché nel sito web della Regione».
A suo avviso, detta norma violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto attiene alla materia «tutela dell’ambiente» e si porrebbe in contrasto con l’art. 20, comma 7, del d.lgs. del n. 152 del 2006 (avente ad oggetto la disciplina della «verifica di assoggettabilità» alla VIA), il quale dispone «la pubblicazione integrale sul sito web dell’autorità competente» del «provvedimento di assoggettabilità, comprese le motivazioni».
4.1.– La questione è fondata.
Preliminarmente, occorre osservare che la norma impugnata disciplina la pubblicità «dell’esito della procedura» di verifica-screening; la norma statale evocata dal ricorrente, sopra richiamata, fa invece riferimento alla pubblicità del «provvedimento di assoggettabilità», ma le due locuzioni, alla luce della complessiva formulazione della prima, vanno ritenute coincidenti.
Da siffatta identità consegue, in primo luogo, che la censura, riferita al testo originario del citato art. 18, comma 4, è meritevole di accoglimento. La disciplina in esame, per le argomentazioni sopra svolte, concerne, infatti, la materia «tutela dell’ambiente» e la norma regionale, riducendo il contenuto della pubblicità stabilita dalla legge statale, riduce il livello di tutela fissato da quest’ultima e, conseguentemente, per le argomentazioni sopra svolte, viola l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Pertanto, va dichiarata l’illegittimità costituzionale della norma regionale in esame, nella parte in cui non prevede che l’esito della procedura sia pubblicato in forma integrale sul sito web della Regione.
La sopravvenuta modifica della disposizione non ha, infatti, efficacia satisfattiva e neppure vi è prova della mancata applicazione della norma nel testo originario.
In considerazione della coincidenza tra le locuzioni «provvedimento di assoggettabilità» ed «esito della procedura», rispettivamente contenute nella norma statale ed in quella regionale, ha invece efficacia satisfattiva la modifica di quest’ultima, da parte dell’art. 2, comma 2, della legge regionale n. 1 del 2013 e, conseguentemente, non sussistono i presupposti per il trasferimento della questione sulla norma regionale, nel testo novellato da detta legge.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 2, della legge della Regione Liguria 10 agosto 2012, n. 32, recante «Disposizioni in materia di valutazione ambientale strategica (VAS) e modifiche alla legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della valutazione di impatto ambientale)», nonché del citato articolo 3, comma 2, nel testo modificato dall’articolo 1 della legge regionale 4 febbraio 2013, n. 1, recante «Modifiche alla legge regionale 10 agosto 2012, n. 32 (Disposizioni in materia di valutazione ambientale strategica (VAS) e modifiche alla legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della valutazione di impatto ambientale)»;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’allegato A della legge della Regione Liguria n. 32 del 2012, nella parte in cui, nei numeri 4, 5, 6 e 7, identifica casi di esclusione della verifica di assoggettabilità a VAS, in base alle sole dimensioni quantitative degli interventi;
3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 10, comma 1-bis, primo periodo, della legge Regione Liguria 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della valutazione di impatto ambientale), inserito dall’articolo 18, comma 2, della legge regionale n. 32 del 2012, nella parte in cui non prevede che dell’avvenuta trasmissione della richiesta di cui al comma 1 di detta norma sia dato avviso a cura del proponente nell’albo pretorio dei comuni interessati;
4) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 10, comma 5, della legge Regione Liguria n. 38 del 1998, nel testo sostituito dall’articolo 18, comma 4, della legge regionale n. 32 del 2012, nella parte in cui non prevede che l’esito della procedura sia pubblicato in forma integrale nel sito web della Regione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'1 luglio 2013.
F.to:
Franco GALLO, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 4 luglio 2013.