SENTENZA N. 192
ANNO 2012
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
- Alfonso QUARANTA Presidente
- Franco GALLO Giudice
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo
Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
- Giorgio LATTANZI "
- Aldo CAROSI "
- Marta CARTABIA "
- Sergio MATTARELLA "
- Mario
Rosario MORELLI "
ha pronunciato
la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 3, 11 e 31 della legge della Regione
Abruzzo 23 agosto 2011, n. 35 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria) e degli articoli 2 e 5 della legge della Regione Abruzzo 9
novembre 2011, n. 39 (Disposizioni in materia di entrate), promossi dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 31 ottobre–3
novembre 2011 e il 9–11 gennaio 2012, depositati in cancelleria l’8 novembre
2011 e il 17 gennaio 2012 ed iscritti rispettivamente al n. 131 del registro
ricorsi 2011 ed al n. 9 del registro ricorsi 2012.
Visto l’atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell’udienza pubblica del 3 luglio 2012 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l’avvocato dello Stato Alessandro Maddalo per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Lorenzo Grisostomi
Travaglini per la Regione Abruzzo.
Ritenuto in
fatto
1.— Con ricorso
notificato il 31 ottobre–3 novembre 2011 e depositato l’8 novembre 2011 il
Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del Consiglio dei
ministri del 24 ottobre 2011, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale
dello Stato, ha impugnato in via principale gli articoli 3, 11 e 31 della legge
della Regione Abruzzo 23 agosto 2011, n. 35 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 54 del 31 agosto
2011.
Gli articoli impugnati
prevedono rispettivamente interventi per lo sviluppo turistico dell’Aeroporto
d’Abruzzo, di sostegno regionale alle imprese operanti nel settore del turismo
e sussidi a favore dei malati oncologici e dei pazienti trapiantati.
2.— Il ricorrente
deduce l’illegittimità costituzionale delle predette disposizioni per violazione
dell’art. 81, quarto comma, della Costituzione.
2.1.— Rileva il
ricorrente che l’art. 3 della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011, dopo l’art. 15
della legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013
della Regione Abruzzo – Legge Finanziaria Regionale 2011), inserisce l’art. 15-bis, rubricato «Interventi per lo
sviluppo turistico dell’Aeroporto d’Abruzzo». La novella legislativa prevede al
comma 1, che allo scopo di valorizzare l’Aeroporto d’Abruzzo è autorizzata la
spesa di euro 2.800.000,00 per l’anno 2011, mediante lo stanziamento di tale
importo sul capitolo di spesa denominato «Valorizzazione dell’Aeroporto
d’Abruzzo – L.R. 8 novembre 2001, n. 57». A tale riguardo la disposizione
prevede le seguenti modalità di copertura: quanto ad euro 1.200.000,00,
mediante corrispondente riduzione dello stanziamento al Fondo di cui all’art.
4, comma 5, della legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2000, n. 77 (Interventi
di sostegno regionale alle imprese operanti nel settore del turismo),
denominato «Trasferimento alla FIRA delle risorse di cui all’art. 4 della L.R.
77/2000 – fondo di dotazione»; quanto ad euro 1.600.000,00, tramite
riprogrammazione delle economie di spesa derivanti dall’attuazione della
convenzione denominata «Agensud 78/88». Tuttavia il
ricorrente osserva che la predetta somma di euro 1.600.000,00 non compare
nell’allegato 3 della legge in esame, recante «Tabella economie riprogrammate
con il bilancio di previsione annuale 2011». Ne conseguirebbe che tale
stanziamento non potrebbe concorrere alla copertura dell’onere complessivo di
euro 2.800.000,00, derivante dagli interventi previsti per la valorizzazione
dell’Aeroporto d’Abruzzo. Tale onere rimarrebbe dunque privo della copertura
finanziaria per l’importo corrispondente.
2.2.—
L’art. 11 della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011 a sua volta modifica i commi
1 e 2 dell’art. 15 della legge regionale n. 1 del 2011. La novella legislativa prevede,
al comma 1, che «La dotazione del Fondo di cui all’art. 4, comma 5, della L.R.
28 aprile 2000, n. 77, recante "Interventi di sostegno regionale alle imprese
operanti nel settore del turismo”, è stabilita presuntivamente per l’anno 2011
in euro 4.000.000,00». Tale stanziamento, destinato al Fondo di cui all’art. 4,
comma 5, della legge reg. Abruzzo n. 77 del 2000 viene finanziato: quanto ad
euro 2.000.000,00 con i rientri di cui alla legge della Regione Abruzzo 4
giugno 1980, n. 50 (Normativa organica sul turismo); quanto ad euro
2.000.000,00 con le economie derivanti dai programmi di attuazione di cui
all’art. 10 della citata legge regionale n. 77 del 2000 per gli anni dal 2003
al 2005, giacenti presso la FIRA (Finanziaria regionale abruzzese). Rileva il
ricorrente che l’importo di euro 2.000.000,00, rappresentato dalle economie
derivanti dai programmi di attuazione di cui alla legge reg. Abruzzo n. 77 del
2000, giacenti presso la FIRA, risulterebbe già utilizzato nella misura di euro
1.200.000,00 per il finanziamento dell’Aeroporto d’Abruzzo, ai sensi dell’art.
15-bis, comma 2, lettera a), della legge regionale n. 1 del 2011,
introdotto dall’art. 3 della legge regionale n. 35 del 2011. Ne risulterebbe
che lo stanziamento di euro 4.000.000,00 sarebbe coperto solamente nei limiti
di euro 2.800.000,00.
2.3.—
L’art. 31 della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011 prevede interventi per i
malati oncologici. In particolare i commi 2 e 3 estendono ai portatori di
patologie oncologiche ed ai pazienti trapiantati i sussidi previsti dall’art.
5, comma 3, della legge della Regione Abruzzo 21 aprile 1977, n. 19
(Provvidenze a favore dei nefropatici e per il potenziamento dei servizi di
dialisi domiciliare), per un onere valutato in euro 1.500.000,00 per
l’esercizio 2011. Ai fini della copertura di tale spesa il successivo comma 4
dell’art. 31 della legge regionale n. 35 del 2011 apporta le seguenti
variazioni al bilancio di previsione dell’esercizio finanziario corrente, in
termini di competenza e di cassa: incremento di euro 1.100.000,00 dello
stanziamento della U.P.B. di parte entrata denominata «Entrate per sanzioni
amministrative e violazioni tributarie»; diminuzione di euro 1.500.000,00 della
U.P.B. di parte entrata denominata «Entrate per sanzioni amministrative e violazioni
tributarie»; incremento di euro 1.500.000,00 della U.P.B. di parte spesa
denominata «Interventi socio assistenziali per la maternità, l’infanzia,
l’adolescenza e la famiglia». Rileva il ricorrente che il risultato mostra un
saldo negativo per euro 1.900.000,00 e la prevista spesa risulterebbe quindi
priva di copertura per l’importo corrispondente.
3.— La Regione
Abruzzo non si è costituita nel giudizio introdotto con il ricorso n. 131 del
2011.
4.—
L’art. 11 della legge regionale n. 35 del 2011 è stato sostituito dall’art. 3
della legge della Regione Abruzzo 13 gennaio 2012, n. 5, recante «Integrazione alla L.R. 10 gennaio 2011, n. 2
(Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2011.
Bilancio pluriennale 2011-2013)» e le modifiche apportate attengono alla
determinazione della dotazione del fondo di cui all’art. 4, comma 5, della
legge reg. Abruzzo n. 77 del 2000, stabilita per l’anno 2011 in euro
2.800.000,00 in luogo dei precedenti euro 4.000.000,00.
5.—
Con ricorso notificato il 9 gennaio 2012 e depositato il 17 gennaio 2012, il
Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del Consiglio dei
ministri del 23 dicembre 2011, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale
dello Stato, ha impugnato in via principale gli artt. 2 e 5 della legge della
Regione Abruzzo 9 novembre 2011, n. 39 (Disposizioni in materia di entrate),
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione Abruzzo n. 71 del 10 novembre 2011.
Gli
articoli impugnati sostituiscono rispettivamente gli artt. 3 e 31 della legge
regionale n. 35 del 2011.
6.— Il ricorrente
deduce l’illegittimità costituzionale degli artt. 2 e 5 della legge reg.
Abruzzo n. 39 del 2011 per violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost.
6.1.—
L’art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011, nel sostituire l’art. 3 della
legge regionale n. 35 del 2011, che aveva introdotto l’art. 15–bis nella legge reg. Abruzzo n. 1 del
2011, lascia invariata la previsione del comma 2, lettera a), di quest’ultimo ed in luogo di quanto stabilito dalla
precedente lettera b) prevede alle
lettere b) e c) che per il finanziamento degli interventi di cui alla legge
della Regione Abruzzo 8 novembre 2001, n. 57 (Valorizzazione dell’Aeroporto
d’Abruzzo), nella misura di euro 2.800.000,00, si provvede nel modo seguente:
quanto a euro 1.200.000,00 mediante impiego delle economie vincolate relative
al Fondo unico per le agevolazioni alle imprese, di cui al capitolo di spesa
282451 – U.P.B. 08.02.002 – denominato «Fondo unico per le agevolazioni alle
imprese – D.Lgs.
112/98». Il Servizio Bilancio della Direzione Riforme
Istituzionali, Enti locali, Bilancio, Attività sportive, su richiesta della
Direzione Trasporti, Infrastrutture, Mobilità e Logistica e della Direzione
Sviluppo Economico, è autorizzato ed effettuare la reiscrizione
della somma di euro 1.200.000,00 sul capitolo di spesa 242422 – U.P.B.
06.02.004 denominato: «Valorizzazione dell’Aeroporto d’Abruzzo – L.R.
8 novembre 2001, n. 57»; quanto a euro 1.600.000,00 mediante
impiego delle economie vincolate derivanti dalle economie di spesa
preventivamente accertate riguardanti l’intervento straordinario del
Mezzogiorno. Il Servizio Bilancio della Direzione Riforme Istituzionali, Enti
locali, Bilancio, Attività sportive, su richiesta della Direzione Trasporti,
Infrastrutture, Mobilità e Logistica e della Direzione Affari della Presidenza,
competente in materia di Programmazione, è autorizzato ad effettuare la reiscrizione della somma di euro 1.600.000,00 di cui al
presente comma sul capitolo di spesa 242422 – U.P.B. 06.02.004 denominato:
«Valorizzazione dell'Aeroporto d’Abruzzo – L.R. 8 novembre 2001, n.
57».
Rileva
il ricorrente che allo stato non risulta approvato dalla Regione Abruzzo il
rendiconto generale relativo all’esercizio finanziario 2010. Ne conseguirebbe
che il legislatore regionale, non osservando il disposto dell’art. 25 del
decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76 (Principi fondamentali e norme di
coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in
attuazione dell’articolo 1, comma 4, della legge 25 giugno 1999, n. 208),
violerebbe i principi fondamentali e le norme di coordinamento in materia di
bilancio e contabilità delle Regioni. Il ricorrente ricorda inoltre che l’art.
3, comma 2, lettera b), della legge
regionale n. 35 del 2011 nella sua originaria formulazione, in base alla quale,
allo scopo di valorizzare l’Aeroporto d’Abruzzo, si sarebbe provveduto mediante
riprogrammazione delle economie di spesa derivanti dalla convenzione denominata
«Agensud 78/88», è stato già impugnato dinnanzi alla
Corte costituzionale, per violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost. Anche
l’art. 2 della legge regionale n. 39 del 2011, pur avendo sostituito l’art. 3,
comma 2, lettera b), della legge
regionale n. 35 del 2011 e avendo modificato la programmazione delle economie
di spesa, sarebbe censurabile in quanto non prevedrebbe, per la valorizzazione
dell’Aeroporto d’Abruzzo, adeguata copertura finanziaria.
6.2.—
L’art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011 ha sostituito l’art. 31 della
legge regionale n. 35 del 2011, contenente interventi a favore dei malati
oncologici al cui finanziamento sono destinate le entrate derivanti
dall’applicazione dell’art. 85 della
legge della Regione Abruzzo 26 aprile 2004, n. 15 (Disposizioni finanziarie per
la redazione del bilancio annuale 2004 e pluriennale 2004–2006 della Regione
Abruzzo – legge finanziaria regionale 2004).
In
particolare è stata ridotta ad euro 200.000,00 la somma stanziata e sono state previste
le seguenti modifiche in termini di competenza e di cassa al bilancio di
previsione dell’esercizio finanziario corrente: a) lo stanziamento della U.P.B.
di parte entrata 03.05.002, denominata «Entrate per sanzioni amministrative e
violazioni tributarie» è incrementato di euro 200.000,00; b) lo stanziamento
della U.P.B. di parte spesa 13.01.003, denominata «Interventi socio
assistenziali per la maternità, l’infanzia, l’adolescenza e la famiglia» è
incrementato di euro 200.000,00.
Il ricorrente ricorda
che l’art. 31 della legge regionale n. 35 del 2011 nella sua originaria
formulazione è stato già impugnato dinnanzi alla Corte costituzionale, poiché
nel disporre variazioni di bilancio in termini di competenza e di cassa,
determinava un saldo negativo pari ad euro 1.900.000,00, in violazione
dell’art. 81, quarto comma, Cost. Il ricorrente rileva inoltre che l’art. 85
della legge della Regione Abruzzo n. 15 del 2004 detta norme in materia di
recupero dei sottotetti e che alla luce dell’aleatorietà delle predette
entrate, il comma 5 dell’art. 31 dispone che l’erogazione della spesa sia
consentita solo nei limiti delle entrate preventivamente accertate dalla Giunta
regionale. Pertanto, secondo l’Avvocatura, il legislatore regionale, rinviando
ad un provvedimento della Giunta regionale la copertura finanziaria, violerebbe
l’art. 81, quarto comma, Cost.
A sostegno dei motivi del ricorso si osserva altresì che l’art. 17, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) – le cui disposizioni, a mente dell’art. 1, comma 4, costituiscono «principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione e sono finalizzate alla tutela dell’unità economica della Repubblica italiana, ai sensi dell’articolo 120, secondo comma, della Costituzione» – prevede che «in attuazione dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, ciascuna legge che comporti nuovi o maggiori oneri indica espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa, ovvero le relative previsioni di spesa, definendo una specifica clausola di salvaguardia, da redigere secondo i criteri di cui al comma 12, per la compensazione degli effetti che eccedano le previsioni medesime. In ogni caso la clausola di salvaguardia deve garantire la corrispondenza, anche dal punto di vista temporale, tra l’onere e la relativa copertura. La copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero minori entrate, è determinata esclusivamente attraverso le seguenti modalità:
a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali previsti dall’articolo 18, restando precluso sia l’utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente, sia l’utilizzo per finalità difformi di accantonamenti per regolazioni contabili e debitorie e per provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali;
b)
mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa; ove dette
autorizzazioni fossero affluite in conti correnti o in contabilità speciali
presso la Tesoreria statale, si procede alla contestuale iscrizione nello stato
di previsione dell’entrata delle risorse da utilizzare come copertura;
c)
mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate;
resta in ogni caso esclusa la copertura di nuovi o maggiori oneri di parte
corrente attraverso l’utilizzo dei proventi derivanti da entrate in conto
capitale».
7.—
Con memoria di costituzione depositata in cancelleria il 20 febbraio 2012,
previa delibera della Giunta regionale del 16 febbraio 2012, si è costituita la
Regione Abruzzo nel giudizio introdotto con ricorso n. 9 del 2012.
7.1.— In via preliminare la resistente assume la genericità della censura relativa all’asserita violazione, da parte dell’art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011, dell’art. 81, quarto comma, Cost. e della norma interposta di cui all’art. 25 del d.lgs. n. 76 del 2000, contenente principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di contabilità delle Regioni, sul presupposto che l’impiego di economie vincolate sarebbe stato disposto senza previa approvazione del rendiconto generale relativo all’esercizio finanziario 2010. Difatti, a giudizio della Regione, non sarebbe stata evidenziata la consistenza né la ratio che consentirebbe di individuare la violazione della norma interposta, di modo che di fatto sarebbe meramente enunciata anche la lesione del parametro costituzionale. Difatti, l’art. 25 del d.lgs. n. 76 del 2000 dispone che «I risultati della gestione sono dimostrati nel rendiconto generale annuale della regione. Il rendiconto generale comprende il conto del bilancio relativo alla gestione del bilancio ed il conto generale del patrimonio». Secondo la resistente, in buona sostanza, la norma richiamata non conterrebbe disposizioni inerenti l’incidenza del rendiconto dell’anno precedente rispetto alle previsioni di competenza dell’esercizio in corso, ma al contrario descriverebbe semplicemente i contenuti e la funzione del documento contabile. Inoltre l’articolato normativo citato non porrebbe alcuna prescrizione in merito ai tempi di approvazione del rendiconto dell’esercizio precedente e, pertanto, non troverebbe alcun riscontro la connessione operata dal Governo tra l’art. 25 in esame e la mancata approvazione del rendiconto di gestione dell’anno precedente.
Osserva sul punto la resistente che l’art. 29 del d.lgs. n. 76 del 2000 fissa alla data del 30 giugno dell’anno successivo il termine di natura ordinatoria per l’approvazione del rendiconto di gestione e che quest’ultimo non avrebbe alcuna incidenza sulla formazione del bilancio dell’esercizio finanziario successivo. Inoltre l’art. 22 del d.lgs. n. 76 del 2000 al comma 5 prevede che «Fino a quando non sia approvato il rendiconto» dell’esercizio «non si tiene conto» delle spese finanziate dalle assegnazioni statali «ai fini del calcolo dell’eventuale disavanzo di cui all’art. 5 comma 2» dello stesso decreto.
Secondo la Regione la piena legittimità dell’imputazione di fondi vincolati in relazione a rendiconti in fase di approvazione emergerebbe dalla lettura del combinato disposto dell’art. 21, comma 2, del d.lgs. n. 76 del 2000 – in base al quale «costituiscono residui passivi le somme impegnate (…) e non pagate entro il termine dell’esercizio» e «non è ammessa la conservazione nel conto dei residui di somme non impegnate» – e dell’art. 22 del medesimo decreto, che prevede l’assegnazione alle Regioni di risorse con vincolo di destinazione. A riprova di queste affermazioni la resistente richiama l’art. 34 della legge della Regione Abruzzo 25 marzo 2002, n. 3 (Ordinamento contabile della Regione Abruzzo), secondo cui «nel bilancio annuale sono iscritti appositi fondi necessari per: (…) c) la riassegnazione di economie relative ad assegnazioni statali e comunitarie con vincolo di destinazione». Dal tenore del suddetto combinato disposto non conseguirebbe alcuna violazione dell’art. 25 del d.lgs. n. 76 del 2000, quale norma interposta in relazione all’art. 81, quarto comma, Cost., ad opera dell’art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011, laddove ha disposto l’utilizzo di economie vincolate, cioè di risorse relative ad assegnazioni statali non ancora utilizzate, per il finanziamento degli interventi di spesa ivi previsti. La sussistenza di economie vincolate non ancora utilizzate costituirebbe, infatti, il presupposto previsto dalla norma per la riassegnazione delle risorse medesime, che ai sensi della legge annuale di bilancio della Regione sono disposte con provvedimento amministrativo a seguito di preventiva istruttoria finalizzata ad accertare la sussistenza di risorse aventi natura di economie vincolate.
D’altra parte, osserva la Regione, la sostituzione dell’intero art. 3 della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011, operata con l’art. 2 della legge regionale n. 39 del 2011, avrebbe il precipuo fine di individuare una copertura finanziaria certa per l’intervento di spesa che viene autorizzato. Difatti, l’art. 3 della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011 prevedeva l’impiego di risorse per euro 1.600.000,00 relative ad economie vincolate non ancora accertate, afferenti alle convenzioni ex Agensud. Proprio per tale finalità nella legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011 è stato approvato l’art. 27, recante «Disposizioni in materia di Convenzioni ex Agensud», con la previsione di un procedimento amministrativo finalizzato alla verifica della conclusione delle convenzioni ed al conseguente accertamento di economie vincolate disponibili. L’economia vincolata relativa alla convenzione denominata «Agensud 78/88», dopo l’entrata in vigore della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011, è stata sottoposta al procedimento di verifica della sussistenza disciplinato all’art. 27 della medesima legge regionale e, dopo l’adozione di provvedimenti amministrativi che hanno dichiarato conclusa la convenzione ed hanno rilevato l’effettiva realizzazione delle economie di risorse per un importo superiore ad euro 1.600.000,00, è stata considerata quale risorsa effettivamente disponibile per l’intervento di spesa disposto dall’art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011. La nuova formulazione dell’art. 3 avrebbe dunque, a giudizio della resistente, emendato le precedenti criticità proprio identificando concretamente le disponibilità effettive delle risorse.
7.2.— In ordine all’asserita violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost. e della norma interposta di cui all’art. 25 del d. lgs. n. 76 del 2000 con riferimento all’art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011, la resistente ricorda che il legislatore regionale con questa norma ha rinviato ad un provvedimento della Giunta regionale la copertura finanziaria dell’erogazione di spesa ivi prevista.
Secondo
la Regione dal tenore dell’articolato impugnato emergerebbe chiaramente l’infondatezza
del motivo proposto. Difatti la copertura finanziaria sarebbe espressamente
individuata dal comma 4 dell’art. 31 nella sua nuova formulazione: solo
all’interno di tale unità previsionale alla Giunta viene demandata l’attuazione
sulla base della concreta disponibilità finanziaria, peraltro espressamente
circoscritta con la clausola di salvaguardia «solo nei limiti delle entrate
preventivamente accertate». Le disposizioni di cui all’art. 5 della legge reg.
Abruzzo n. 39 del 2011 prevedrebbero interventi di spesa per i quali è stata
preventivamente accertata la effettiva sussistenza e la clausola di
salvaguardia contenuta nel comma 5 eliminerebbe in radice la possibilità di
erogare una spesa priva della necessaria copertura finanziaria. Ne discenderebbe,
in conclusione, a giudizio della resistente, la piena rispondenza della
disposizione normativa alla «fondamentale esigenza di chiarezza e solidità del
bilancio di cui all’art. 81 Cost.», conformemente
all’insegnamento della Corte costituzionale (sentenze n. 106 del
2011, n. 141
e n. 100 del
2010, n. 86
del 2008, n.
359 del 2007).
8.—
Successivamente con memoria del 12 giugno 2012 l’Avvocatura generale dello
Stato con riferimento all’art. 2, lettera b),
della legge della Regione Abruzzo n. 71 del 2011 (recte: art. 2, lettera b, della
legge della Regione Abruzzo n. 39 del 2011, che ha sostituito l’art. 3 della
legge della Regione Abruzzo n. 35 del 2011) ha richiamato la sentenza della
Corte costituzionale n. 70 del 2012, nella parte in cui ha affermato il
principio secondo cui non è conforme ai precetti dell’art. 81, quarto comma,
Cost. realizzare il pareggio di bilancio in sede preventiva attraverso la
contabilizzazione di un avanzo di amministrazione non accertato e verificato a
seguito della procedura di approvazione del bilancio consuntivo dell’esercizio
precedente, in quanto il predetto parametro costituzionale esige che l’obbligo
di copertura debba essere comunque salvaguardato mediante la previa verifica di
disponibilità delle risorse impiegate, per assicurare il tendenziale equilibrio
tra entrate e uscite. Tale soluzione è coerente con il costante orientamento
della Corte costituzionale, secondo cui la copertura deve essere credibile,
sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, sicché nessuna spesa può
essere accesa in poste di bilancio correlate ad un avanzo presunto se non
quella finanziata da fondi vincolati e regolarmente stanziati nell’anno
precedente.
8.1.—
L’Avvocatura ne deduce che sarebbe pienamente fondato il riferimento all’art.
25 del d.lgs. n. 76 del 2000, con implicito richiamo alla funzione fondamentale
del rendiconto generale, quale norma interposta idonea a fungere da parametro
di legittimità costituzionale. Inoltre riprende la citata sentenza della
Corte costituzionale n. 70 del 2012, nella parte in cui chiarisce che
nell’ordinamento finanziario delle amministrazioni pubbliche i principi del
pareggio e dell’equilibrio tendenziale fissati dall’art. 81, quarto comma,
Cost. si realizzano attraverso due regole, una statica e l’altra dinamica: la
prima consiste nella parificazione delle previsioni di entrata e di spesa; la
seconda, fondata sul carattere autorizzatorio del
bilancio preventivo, non consente di superare in corso di esercizio gli
stanziamenti dallo stesso consentiti. La combinazione di queste due regole
protegge l’equilibrio tendenziale in corso di esercizio a condizione che le
pertinenti risorse correlate siano effettive e congruenti.
A
giudizio del ricorrente ne conseguirebbe che una legge di spesa non potrebbe trovare
copertura in voci di un bilancio consuntivo non ancora approvato.
Nella
memoria l’Avvocatura con riferimento all’art. 2, lettera c), della legge reg. Abruzzo n. 71 del 2011 (recte: art. 2, lettera c, della
legge della Regione Abruzzo n. 39 del 2011, che ha sostituito l’art. 3 della
legge della Regione Abruzzo n. 35 del 2011) rileva che la riprogrammazione
delle economie di spesa ivi contemplata a copertura dei maggiori oneri
violerebbe l’art. 81, quarto comma, Cost., in quanto secondo la costante giurisprudenza
della Corte costituzionale «la copertura di nuove spese deve essere credibile,
sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in adeguato rapporto con
la spesa che s’intende effettuare» (ex multis, sentenze n. 106
e n. 68 del 2011,
n. 141 e n. 100 del 2010).
8.2.—
Infine, analoghe considerazioni, secondo l’Avvocatura, varrebbero per l’art. 5
della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011, in quanto le entrate derivanti
dall’applicazione dell’art. 85 della legge regionale n. 15 del 2004 sarebbero
all’evidenza non sufficientemente sicure, tant’è che lo stesso legislatore
regionale subordina l’erogazione della spesa al previo accertamento di tali
entrate.
Considerato
in diritto
1.— Con ricorso n. 131 del 2011 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato gli articoli 3, 11 e 31 della legge della
Regione Abruzzo 23 agosto 2011, n. 35 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), in riferimento all’articolo 81, quarto comma,
della Costituzione. In particolare, il ricorrente si duole che l’art. 15-bis, comma 2, lettera b), della legge della Regione Abruzzo 10
gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio
annuale 2011 e pluriennale 2011–2013 della Regione Abruzzo – Legge Finanziaria
Regionale 2011), aggiunto dall’impugnato art. 3 della legge reg. Abruzzo n. 35
del 2011, prevede un finanziamento di euro 1.600.000,00 per lo sviluppo
turistico dell’Aeroporto d’Abruzzo attinto dalle economie di spesa derivanti
dall’attuazione della convenzione Agensud n. 78/88,
attraverso la reiscrizione di pari importo sul
capitolo di spesa 24242 – U.P.B. 06.02.004, denominato «Valorizzazione
dell’Aeroporto d’Abruzzo – L.R. 8 novembre 2001, n. 57». La predetta somma non
comparirebbe nell’allegato 3, recante la «Tabella delle economie riprogrammate
con il bilancio di previsione annuale 2011» e conseguentemente il contestato
stanziamento non potrebbe concorrere alla copertura dell’onere complessivo
derivante dall’insieme degli interventi previsti per la valorizzazione
dell’aeroporto.
Con riguardo all’art. 11, recante modifiche all’art.
15 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011, il Presidente del Consiglio dei
ministri si duole che il comma 2, lettera b)
di detta norma preveda un finanziamento di euro 2.000.000,00 attraverso il fondo
FIRA (Finanziaria regionale abruzzese), il quale sarebbe già utilizzato per lo
sviluppo turistico dell’Aeroporto d’Abruzzo, secondo quanto disposto dall’art.
3, comma 2, lettera a), della legge
reg. Abruzzo n. 35 del 2011, di modo che vi sarebbero per tale finalità somme
insufficienti nella misura di euro 1.200.000,00.
Per quel che concerne l’art. 31 della legge reg.
Abruzzo n. 35 del 2011 inerente agli interventi a favore dei malati oncologici,
viene infine lamentato che la pertinente variazione di bilancio non sarebbe
neutra rispetto agli equilibri del bilancio stesso, comportando un saldo
negativo di euro 1.900.000,00.
Con ricorso n. 9 del 2012 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 2 e 5 della legge della Regione
Abruzzo 9 novembre 2011, n. 39 (Disposizioni in materia di entrate), che hanno
sostituito rispettivamente gli artt. 3 e 31 della legge reg. Abruzzo n. 35 del
2011.
La prima disposizione viene impugnata nella parte in
cui, nel sostituire l’art. 3 della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011, che aveva
introdotto l’art. 15-bis nella legge
regionale n. 1 del 2011, dispone, al comma 2, lettere b) e c) del citato art.
3, che per il finanziamento degli interventi volti a valorizzare l’aeroporto
d’Abruzzo si provvede, tra l’altro, mediante impiego di alcune economie di
spesa. La lettera b) di tale norma
prevede che euro 1.200.000,00 gravino sulle economie vincolate relative al
fondo unico per le agevolazioni alle imprese, di cui al capitolo di spesa
282451 - U.P.B. 08.02.002, denominato «Fondo unico per le agevolazioni alle
imprese – D.Lgs. 112/98». La lettera c) stabilisce che euro 1.600.000,00
siano tratti dalle economie vincolate derivanti dalle economie di spesa
preventivamente accertate riguardanti l’intervento straordinario nel
Mezzogiorno. Secondo il Presidente del Consiglio non risulterebbe approvato
dalla Regione Abruzzo il rendiconto generale relativo all’esercizio finanziario
2010 e ciò precluderebbe di assicurare l’adeguata copertura finanziaria
prescritta dall’art. 81, quarto comma, Cost. per quel che concerne la
valorizzazione dell’Aeroporto d’Abruzzo, non essendo utilizzabili euro
2.800.000,00 pari al valore complessivo delle somme precedentemente descritte.
Per quel che riguarda l’art. 5 della legge reg.
Abruzzo n. 39 del 2011, il quale sostituisce l’art. 31 della legge reg. Abruzzo
n. 35 del 2011, il Presidente del Consiglio lamenta l’aleatorietà delle stime
inerenti agli interventi a favore dei malati oncologici e, in particolare,
censura il rinvio a provvedimenti della Giunta regionale e degli uffici
finanziari per la determinazione della copertura finanziaria, che l’art. 81,
comma quarto, Cost., demanda invece in via preventiva al legislatore regionale.
La Regione Abruzzo si è costituita soltanto con
riguardo al secondo ricorso, eccependo – per quel che concerne gli interventi a
favore dell’Aeroporto d’Abruzzo – la inconferenza della censura circa la mancata approvazione
del bilancio consuntivo regionale, la quale non impedirebbe l’iscrizione di
appositi fondi, tra i quali la riassegnazione di economie relative a contributi
statali e comunitari con vincolo di destinazione. La resistente invoca a
sostegno della tesi l’art. 34 della legge della Regione Abruzzo 25 marzo 2002,
n. 3 (Ordinamento contabile della Regione Abruzzo). Entrambe le economie da
riassegnare sarebbero state sottoposte ad attenti controlli amministrativi ai
fini della verifica della loro sussistenza e della piena disponibilità.
Con riguardo alle spese inerenti ai malati
oncologici la difesa della Regione eccepisce che la copertura finanziaria
sarebbe espressamente individuata dalla norma, essendo demandata alla Giunta
regionale la concreta attuazione sulla base della disponibilità finanziaria nel
frattempo maturata e comunque circoscritta, con clausola di salvaguardia, ai
limiti delle entrate preventivamente accertate.
2.— Alla luce delle richiamate
argomentazioni va preliminarmente disposta la riunione dei due ricorsi, attesa
la loro connessione oggettiva e la sostanziale coincidenza delle censure
prospettate, al fine di un’unica pronuncia.
3. — Le questioni sollevate devono
essere esaminate per gruppi, in relazione alle tipologie di censure. Infatti,
pur essendo tutte formulate in riferimento all’art. 81, quarto comma, Cost., le
fattispecie di mancata copertura possono essere divise in tre distinti tipi: la
prima (avente ad oggetto l’art. 3 della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011 e
l’art. 2 della legge regionale n. 39 del 2011) riguarda la utilizzazione di
economie realizzate in esercizi precedenti, per la copertura di nuove e
maggiori spese dell’esercizio di competenza; la seconda (avente ad oggetto
l’art. 11 della legge regionale n. 35 del 2011) si manifesta attraverso la
contestazione di un saldo finanziario incongruente con il principio di
neutralità contabile della variazione di bilancio; la terza (avente ad oggetto
l’art. 31 della legge regionale n. 35 del 2011 e l’art. 5 della legge regionale
n. 39 del 2011) afferisce al collegamento vincolato tra partite di entrata e
spesa di parte corrente.
4.— Le questioni relative all’art. 3
della legge regionale n. 35 del 2011 e all’art. 2 della legge regionale n. 39
del 2011, sollevate in riferimento all’art. 81, quarto comma, Cost., sono
fondate.
L’art. 3 della legge regionale n. 35 del
2011 inserisce – dopo l’art. 15 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011 – l’art.
15-bis, rubricato «Interventi per lo
sviluppo turistico dell’Aeroporto d’Abruzzo», prevedendo che – allo scopo di
valorizzare detta infrastruttura – sia autorizzata la spesa di euro
2.800.000,00 per l’anno 2011mediante variazione istitutiva del relativo
stanziamento sul capitolo di spesa denominato «Valorizzazione dell’Aeroporto
d’Abruzzo – L.R. 8 novembre 2001, n. 57». L’impugnato comma 2, lettera b), dell’art. 3 della legge reg. Abruzzo
n. 35 del 2011 prevede che parte di detta somma, pari a euro 1.600.000,00, sia
coperta attraverso la «riprogrammazione delle economie di spesa derivanti
dall’attuazione della convenzione denominata Agensud
78/88». L’art. 2 della legge regionale n. 39 del 2011 ha – a sua volta –
sostituito integralmente l’impugnato art. 3 della legge regionale n. 35 del
2011, prevedendo, al comma 2, nuove modalità di finanziamento, anch’esse
impugnate dal Presidente del Consiglio, limitatamente alle lettere b) e c).
Queste ultime, sostituendo la copertura della precedente lettera b), stanziano rispettivamente euro
1.200.000,00 attraverso l’impiego «delle economie vincolate relative al fondo
unico per le agevolazioni alle imprese» (reiscrivendo
la pertinente somma su un capitolo di spesa del bilancio di competenza) ed euro
1.600.000,00 su altra partita alimentata attraverso l’impiego delle «economie vincolate derivanti dalle economie
di spesa preventivamente accertate riguardanti l’intervento straordinario del
Mezzogiorno».
La censura è stata posta in riferimento
al principio della copertura finanziaria di cui all’art. 81, quarto comma,
Cost., in quanto le risorse oggetto di contestazione non compaiono negli
allegati del bilancio 2011 e non risulta comunque approvato il bilancio
consuntivo dell’esercizio 2010, precedente a quello relativo alla variazione di
bilancio disposta dalla legge impugnata.
Secondo la difesa regionale,
costituitasi peraltro soltanto in relazione al secondo giudizio, la mancata
approvazione del bilancio consuntivo 2010 consisterebbe in un ritardo di tipo
formale e sarebbe inconferente rispetto alla materia del contendere. La tesi
non può essere condivisa; questa Corte ha già avuto modo di affermare che la copertura
delle spese, per rispondere ai canoni dell’art. 81, quarto comma, Cost., deve
essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale (sentenze n. 106
e n. 68 del 2011,
n. 141 e n. 100 del 2010,
n. 213 del 2008,
n. 384 del 1991
e n. 1 del 1966).
In particolare, è stato precisato (sentenza n. 70 del
2012) che la copertura ricavata da risultati di amministrazione degli
esercizi precedenti deve trovare analitico e congruente riscontro negli esiti
dell’ultimo esercizio antecedente a quello cui si riferisce la risorsa
utilizzata per detta copertura. Ciò con riferimento al documento formale – il
bilancio consuntivo – che riassume l’andamento del predetto esercizio. Solo nel
caso in cui l’esito consista in un avanzo di amministrazione, è possibile
introdurre le risorse liberate da detto risultato positivo, ai fini di un loro
impiego nell’esercizio successivo.
L’unica eccezione a questo principio
riguarda la utilizzazione di fondi vincolati rimasti inutilizzati al termine
degli esercizi precedenti, quando permangano le finalità perseguite attraverso
il loro originario stanziamento. È stato affermato in quella sede che «i
vincoli di destinazione delle risorse confluenti a fine esercizio nel risultato
di amministrazione permangono anche se quest’ultimo non è capiente a
sufficienza o è negativo: in questi casi l’ente deve ottemperare a tali vincoli
attraverso il reperimento delle risorse necessarie per finanziarie gli
obiettivi, cui sono dirette le entrate vincolate rifluite nel risultato di
amministrazione negativo o incapiente». Tuttavia, la deroga al principio
generale può essere adottata soltanto in relazione alla permanenza delle
finalità originarie e non con riguardo ai nuovi obiettivi enunciati in sede di reiscrizione delle somme nell’esercizio di competenza.
Infatti, l’eccezione al principio di correlazione al risultato positivo di
amministrazione è giustificata dalla «clausola generale in materia contabile
che garantisce l’esatto impiego delle risorse stanziate per specifiche finalità
di legge» (sentenza
n. 70 del 2012).
Al di fuori di questa fattispecie, il
principio di tutela degli equilibri di bilancio contenuto nell’art. 81, quarto
comma, Cost., impedisce di estrapolare dalle risultanze degli esercizi
precedenti singole partite ai fini della loro applicazione al bilancio
successivo. Si tratta di una regola posta a presidio della sana gestione
finanziaria, dal momento che la sottrazione di componenti attive dall’aggregato
complessivo (il quale determina il risultato di amministrazione), effettuata
senza la previa verifica di sussistenza dell’avanzo, può aggravare gli
eventuali saldi negativi del conto consuntivo. Essa viene infatti a ridurre il
saldo economico (risultante dall’aggregato complessivo costituito dai residui
attivi, dai residui passivi e dal fondo di cassa) in misura pari alla risorsa
sottratta per la reiscrizione nell’esercizio
successivo.
Questa pratica, sostanzialmente elusiva della
salvaguardia degli equilibri complessivi di bilancio, è stata nel caso di
specie posta in essere dalla Regione Abruzzo attraverso l’applicazione
all’esercizio 2011 del valore positivo costituito – nel caso dell’art. 15-bis, comma 2, lettera b), della legge regionale n. 1 del 2011,
come introdotto dall’art. 3 della legge regionale n. 35 del 2011 – dalle
economie di spesa derivanti dall’attuazione della convenzione «denominata Agensud 78/88», reiscritte per
l’importo di euro 1.600.000,00 sul capitolo di spesa 242422, U.P.B. 06.02.004,
e – per quanto riguarda l’art. 3, comma 2, lettere b) e c), della legge
regionale n. 35 del 2011, come sostituito dall’art. 2 della legge regionale n.
39 del 2011 – dalle economie realizzate sul fondo unico per le agevolazioni
alle imprese (lettera b) per un
importo pari a euro 1.200.000,00 e quelle (lettera c) derivanti dai risparmi di spesa accertati inerenti
all’intervento straordinario nel Mezzogiorno, per un importo pari a euro
1.600.000,00. Quanto alle espressioni «riprogrammazione delle economie di
spesa» e «economie vincolate», utilizzate nelle fattispecie in esame, occorre
sottolineare come il concetto di economia di spesa collida intrinsecamente con
quello di programmazione e come quello di vincolo sia relativo e circoscritto –
come già rilevato – alle finalità per le quali viene creato l’originario
stanziamento negli esercizi pregressi. Infatti, quando si siano verificate
economie di spesa, gli esiti contabili non possono fuoriuscire dalle due
ipotesi alternative di permanenza del vincolo specifico, cui collegare la
relativa reiscrizione, oppure di sopravvenienza attiva
vera e propria, che si riversa – quale componente positiva – nella aggregazione
complessiva degli elementi che determinano il risultato di amministrazione, nel
caso in cui l’obiettivo sotteso al vincolo sia stato realizzato.
Non può essere condiviso l’assunto della
difesa della resistente secondo cui l’art. 34 della legge reg. Abruzzo n. 3 del
2002 affermerebbe una regola compatibile con la norma impugnata, prescrivendo
che «nel bilancio annuale sono iscritti appositi fondi necessari per: (...) c)
la riassegnazione di economie relative ad assegnazioni statali e comunitarie
con vincolo di destinazione». Detta norma infatti si limita a codificare il
principio del rispetto del vincolo per le finalità stabilite dalla legge, ma non
riguarda il caso in esame, ove non esistono vincoli di destinazione da
rispettare, ma solamente devoluzioni parziali, non consentite, di economie di
spesa. In questo caso il termine vincolo è utilizzato in modo inappropriato e
strumentale al fine di convalidare questa operazione estrapolativa
delle economie dalle componenti del risultato di amministrazione degli anni
precedenti. Ciò viene disposto prescindendo dall’esito negativo o positivo
dello stesso, che invece appare dirimente ai fini della legittima destinazione
di eventuali risorse residuali a nuove finalità.
È questa in sostanza la ratio legis sottesa
alla regola della previa approvazione del bilancio consuntivo, condizionante
l’applicazione di risorse provenienti dagli esercizi pregressi a nuove ed aggiuntive
destinazioni nell’ambito del bilancio di competenza. Ed è proprio questa la
ragione per cui detta regola deve ritenersi puntuale esplicazione del più
generale principio di equilibrio del bilancio contenuto nell’art. 81, quarto
comma, Cost. Come è stato affermato da questa Corte, la forza espansiva
dell’art. 81, quarto comma, Cost., presidio degli equilibri di finanza
pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola generale in grado di
colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti perturbanti la sana
gestione finanziaria e contabile (sentenza n. 70 del
2012).
Dalle esposte considerazioni consegue che l’oggetto
della originaria censura dell’Avvocatura circa l’assenza, nell’allegato 3 al
bilancio 2011, delle economie riprogrammate con la legge regionale n. 35 del
2011 costituisce un inevitabile effetto contabile derivante dalla applicazione
del principio per cui nessuna risorsa può essere "estratta” da esercizi
precedenti senza la previa verifica della sua disponibilità giuridica e contabile
in sede di approvazione del bilancio consuntivo. Il mancato inserimento
nell’allegato 3 della risorsa contestata e la mancata previa approvazione del
bilancio consuntivo dell’anno precedente sono due facce della stessa medaglia,
intrinsecamente collegate da un nesso di causalità necessario.
Ed è proprio sulla base di tale
connessione che deve essere dichiarata la illegittimità costituzionale sia
della disposizione impugnata nel primo ricorso, che di quelle del secondo.
Quanto alla prima, infine, va rilevato come l’intervenuta abrogazione non
consenta la dichiarazione della cessazione della materia del contendere, poiché
dalla Regione Abruzzo non è pervenuto alcun elemento probatorio in ordine alla
mancata applicazione della norma nel periodo intercorrente tra l’entrata in
vigore della legge regionale n. 35 del 2011 e quella della legge regionale n.
39 del 2011 che l’ha integralmente sostituita.
5.— La questione avente ad oggetto
l’art. 11 (Modifiche all’art. 15 della L.R. 10 gennaio 2011, n. 1) della legge
regionale n. 35 del 2011 nella sua originaria formulazione, sollevata in
riferimento all’art. 81, quarto comma, Cost. è fondata.
La norma dispone che «I commi 1 e 2 dell’art. 15
della L.R. 10 gennaio 2011, n. 1 recante "Disposizioni finanziarie per la
redazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011 – 2013 della Regione
Abruzzo (Legge Finanziaria Regionale 2011)” sono sostituiti dai seguenti: "1.
La dotazione del Fondo di cui all'art. 4, comma 5, della L.R. 28 aprile 2000,
n. 77 recante: "Interventi di sostegno regionale alle imprese operanti nel
settore del turismo” è stabilita presuntivamente per l’anno 2011 in euro
4.000.000,00. 2. Ai sensi dell’art. 4, commi 2 e 3 della L.R. n. 77/2000, il
fondo di cui al comma 1 è finanziato: a) per euro 2.000.000,00 con i rientri di
cui alla L.R. 4 giugno 1980, n. 50 (Normativa organica sul turismo); b) per
euro 2.000.000,00 con le economie derivanti dai programmi di attuazione di cui
all'art. 10 della citata L.R. n. 77/2000 per gli anni dal 2003 al 2005, giacenti
presso la FIRA”».
Le censure avanzate dal ricorrente relativamente
alla originaria disposizione si fondavano sul rilievo che l’importo di euro
2.000.000,00 rappresentato dalle economie derivanti dai programmi di attuazione
di cui alla legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2000, n. 77 (Interventi di
sostegno regionale alle imprese nel settore del turismo), giacenti presso la
FIRA, risultava già utilizzato nei limiti di euro 1.200.000,00 per il
finanziamento della valorizzazione dell’Aeroporto d’Abruzzo ai sensi dell’art.
2, comma 1, lettera a), dell’art. 15-bis della legge regionale n. 1 del 2011,
introdotto dall’art. 3 della legge regionale n. 35 del 2011. Conseguentemente
il finanziamento di euro 4.000.000,00 previsto dall’art. 11 della legge regionale
n. 35 del 2011 sarebbe stato coperto solamente nei limiti di euro 2.800.000,00.
Effettivamente l’incongruenza dei saldi della variazione, in considerazione
della doppia imputazione di spesa contenuta nella legge regionale n. 35 del
2011, è patente e rende la copertura di spesa deficitaria per l’importo di euro
1.200.000,00, pari alla differenza tra la somma delle imputazioni di spesa e lo
stanziamento.
L’art. 3 della legge della Regione Abruzzo 13
gennaio 2012, n. 5, recante «Integrazione
alla L.R. 10 gennaio 2011, n. 2 (Bilancio di previsione per
l’esercizio finanziario 2011. Bilancio pluriennale 2011-2013)», ha
tuttavia sostituito la norma impugnata disponendo che «1. La dotazione del
Fondo di cui all’ art. 4, comma 5, della L.R. 28 aprile 2000, n. 77, recante
"Interventi di sostegno regionale alle imprese operanti nel settore del
turismo” è stabilita presuntivamente per l’anno 2011 in euro 2.800.000,00. 2.
Ai sensi dell’art. 4, commi 2 e 3 della L.R. 77/2000, il fondo di cui al comma
1 è finanziato: a) per euro 2.000.000,00 con i rientri di cui alla L.R. 4
giugno 1980, n. 50 (Normativa organica sul turismo); b) per euro 800.000,00 con
le economie derivanti dai programmi di attuazione di cui all’art. 10 della L.R.
77/2000 per gli anni dal 2003 al 2005, giacenti presso la FIRA».
Preliminarmente occorre verificare se, alla luce
delle censure avanzate dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, la
sostituzione di detta norma da parte dell’art. 3 della legge regionale n. 5 del
2012 risulti satisfattiva delle pretese del ricorrente. Secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, ordinanza n. 238
del 2011), dalla eventuale satisfattività della
modifica e dalla concomitante mancata applicazione della norma sostituita
durante il periodo della sua vigenza può derivare la cessata materia del
contendere.
La somma di euro 2.800.000,00, cosi come
rideterminata dalla legge reg. n. 5 del 2012, coincide, invero, con l’entità della
copertura acclarata dallo stesso Presidente del Consiglio già nell’originario
ricorso avverso l’art. 11 della legge regionale n. 35 del 2011 ed integra
pertanto la prima delle due condizioni previste per tale esito.
Espressamente richieste dal relatore, tuttavia, le
parti non sono state in grado di precisare se la norma impugnata abbia avuto
applicazione nel lasso temporale intercorrente dalla sua emanazione fino
all’entrata in vigore della successiva legge regionale n. 5 del 2012. Pertanto
non può essere dichiarata cessata la materia del contendere, pur essendo stata
abrogata la norma oggetto di contestazione, ed anche l’art. 11 della legge
regionale n. 35 del 2011 nella sua originaria formulazione va dichiarato
costituzionalmente illegittimo.
6.— Anche le questioni relative all’art.
31 della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011 nella originale formulazione e in
quella sostituita dall’art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011 in
riferimento all’art. 81, quarto comma, Cost., sono fondate.
Entrambe le disposizioni destinano parte
delle entrate, incamerate in un capitolo di parte corrente, al finanziamento di
interventi in materia sociale per i portatori di malattie oncologiche e per i
pazienti trapiantati. La originaria formulazione dell’art. 31 determina la
quantificazione delle risorse in euro 1.500.000,00 mentre quella definitiva le
riduce alla somma di euro 200.000,00. La prima norma incrementa, attraverso la
variazione di bilancio, lo stanziamento della U.P.B. di parte spesa 13.01.003
denominata «Interventi socio assistenziali per la maternità, l’infanzia e
l’adolescenza e la famiglia» di euro 1.500.000,00, mentre nella correlata
partita di entrata U.P.B. 03.05.002, denominata «Entrate per sanzioni
amministrative e violazioni tributarie», dispone contemporaneamente un
incremento di euro 1.100.000,00 e una riduzione di euro 1.500.000,00, con un
saldo negativo di euro 400.000,00. La seconda disposizione – nell’abrogare la
precedente – si limita invece ad incrementare le richiamate partite di spesa e
di entrata di euro 200.000,00.
La primitiva variazione comporta sotto
il profilo contabile che il saldo delle operazioni di entrata e di spesa
consista in un differenziale negativo di euro 1.900.000,00, il quale determina
– dal punto di vista finanziario – il conseguente squilibrio del bilancio 2011
a seguito della suddetta operazione.
La seconda norma manifesta – a
differenza della prima – una apparente neutralità contabile (nel senso che le
modificazioni delle partite di entrata e di spesa si compensano), producendo
comunque un incremento in valore assoluto, notevolmente inferiore a quello
originario, delle richiamate poste di bilancio. Tuttavia anch’essa risulta
viziata, sotto un duplice profilo, in riferimento all’art. 81, quarto comma,
Cost.
Il primo si riferisce – come osservato
dal Presidente del Consiglio – ai criteri seguiti per la stima finalizzata ad
assicurare copertura economica alla spesa introdotta con la legge impugnata e
alla impropria delega conferita alla Giunta regionale ed agli uffici amministrativi
per l’accertamento in itinere
dell’entrata correlata al finanziamento di detta spesa e per la concreta
determinazione di quest’ultima. Questa Corte ha più volte affermato che la
copertura di nuove spese deve essere ancorata a criteri di prudenza, affidabilità
e appropriatezza «in adeguato rapporto con la spesa che si intende effettuare»
(ex multis,
sentenze n. 106
e n. 68 del 2011,
n. 141 e n. 100 del 2010).
Nel caso di specie, con riguardo al solo esercizio 2011, la stima del gettito
della entrata, in ordine alla quale si pretende di istituire il vincolo di
destinazione, è mutata per tre volte: la legge della Regione Abruzzo 18 aprile
2011, n. 10 (Norme sull’attività edilizia nella Regione Abruzzo) l’aveva
fissata in euro 300.000,00 (art. 1, comma 12, «Le risorse di cui al comma 11
confluiscono nell’ambito della U.P.B. 03.05.002 sul capitolo 35020 denominato
"Entrate derivanti dalla maggiorazione degli oneri di urbanizzazione per il
recupero dei sottotetti”, con uno stanziamento di euro trecentomila (euro
300.000,00)»); l’art. 3 della legge regionale n. 35 del 2011 l’aveva elevata a
euro 1.500.000,00 e la successiva legge n. 39 del 2011 all’art. 5 l’ha
ridimensionata in euro 200.000,00. Peraltro, la relazione del Servizio bilancio
della Giunta regionale del 14 febbraio 2012, n. 32379, allegata alle difese
della resistente, conclude affermando che «l’istruttoria finalizzata alla
predisposizione del provvedimento di bilancio (...) ha evidenziato
l’insussistenza di maggiori entrate con riferimento alla unità previsionale di
base 03.05.002, denominata "Entrate per sanzioni amministrative e violazioni
tributarie” e conseguentemente, in conformità con le disposizioni contenute
nella norma di salvaguardia, non è stato possibile adottare alcun provvedimento
di variazione di bilancio e sono risultate inapplicabili le disposizioni
contenute nell’articolo 5 della legge 39/2011». Lo stesso art. 85 della legge
della Regione Abruzzo 26 aprile 2004, n. 15 (Disposizioni finanziarie per la
redazione del bilancio annuale 2004 e pluriennale 2004–2006 della Regione
Abruzzo – legge finanziaria regionale 2004), istitutivo del contributo relativo
al costo di costruzione e agli oneri di urbanizzazione per il recupero dei
sottotetti, il cui onere addizionale rispetto all’ordinario contributo
originariamente previsto dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la
edificabilità dei suoli) ed ora disciplinato dall’art. 16 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia – Testo A) viene
devoluto per la metà alla Regione Abruzzo, ha visto modificati il regime e la
finalizzazione di dette somme da molteplici disposizioni sopravvenute a far
data dal 2004 e sino al 2011, rendendo particolarmente singolare la persistente
incertezza delle stime e l’esito finale negativo dell’accertamento.
Il secondo profilo di contrasto con
l’art. 81, quarto comma, Cost., riguarda la violazione del principio di unità
del bilancio, secondo il quale tutte le entrate correnti, a prescindere dalla
loro origine, concorrono alla copertura di tutte le spese correnti, con
conseguente divieto di prevedere una specifica correlazione tra singola entrata
e singola uscita. L’art. 24, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196
(Legge di contabilità e finanza pubblica), con disposizione ricognitiva di una
regola dell’ordinamento contabile, stabilisce che il principio di unità del
bilancio, insieme a quelli di integrità ed universalità, costituisce «profilo
attuativo» (rectius:
specificativo) dell’art. 81 Cost. In ragione di questa appartenenza allo
spettro delle accezioni precettive sintetizzate nella norma costituzionale,
anche la disposizione in esame, in quanto istitutiva di un vincolo di
destinazione tra una entrata di natura corrente e una maggiore spesa afferente
all’esercizio di competenza, si pone in evidente contrasto con il parametro
costituzionale invocato dal ricorrente.
Infine, con riguardo ad entrambe le
norme impugnate non può essere utilmente invocata quale clausola di
salvaguardia la disposizione, in entrambe riprodotta, secondo cui la spesa in
contestazione sarebbe «consentita solo nei limiti delle entrate preventivamente
accertate» dalla Giunta e dagli uffici amministrativi (art. 31, comma 5, della
legge regionale n. 35 del 2011 e art. 5, comma 5, della legge regionale n. 39
del 2011). Neppure, in tal senso, può supplire la richiamata relazione del
Servizio bilancio della Giunta regionale del 14 febbraio 2012, n. 32379,
laddove si afferma l’insussistenza dell’accertamento in entrata e la conseguente
inapplicabilità, nel loro complesso, delle norme contestate.
Il principio della previa copertura
della spesa in sede legislativa è inderogabile, ai sensi dell’art. 81, quarto
comma, Cost. Da esso deriva la necessità della corretta redazione del bilancio
di previsione, la cui articolazione ed approvazione è riservata al Consiglio
regionale e non può essere demandata – per specifiche azioni attinenti alla
salvaguardia degli equilibri del bilancio – agli organi di gestione in sede
diversa e in un momento successivo da quello indefettibilmente previsto
dall’art. 81, quarto comma, Cost.
Questa Corte ha già avuto modo di
affermare che «nell’ordinamento finanziario delle amministrazioni pubbliche i
principi del pareggio e dell’equilibrio tendenziale fissati nell’art. 81,
quarto comma, Cost. si realizzano attraverso due regole, una statica e l’altra
dinamica: la prima consiste nella parificazione delle previsioni di entrata e
spesa; la seconda, fondata sul carattere autorizzatorio
del bilancio preventivo, non consente di superare in corso di esercizio gli
stanziamenti dallo stesso consentiti. La loro combinazione protegge
l’equilibrio tendenziale in corso di esercizio a condizione che le pertinenti
risorse correlate siano effettive e congruenti» (sentenza n. 70 del
2012).
La Regione Abruzzo, rinviando alla
Giunta e agli apparati amministrativi la verifica ex post della eventuale
copertura, ha violato entrambe le regole che individuano, proprio nel presidio
legislativo, il meccanismo in grado di tutelare, attraverso la prevenzione, gli
equilibri del bilancio. Così operando essa ha ampliato in modo illegittimo le
prerogative degli organi preposti alla gestione e alla esecuzione del bilancio,
il cui perimetro operativo deve essere invece saldamente circoscritto entro le
autorizzazioni di spesa legislative, evitando commistioni di ruoli
intrinsecamente rischiose per l’equilibrio della finanza regionale e per i più
generali equilibri della finanza pubblica. Questa Corte ha già avuto modo di
precisare in proposito che «la stima e la copertura in sede preventiva,
effettuate in modo credibile e ragionevolmente argomentato secondo le regole
dell’esperienza e della pratica contabile, salvaguardano la gestione
finanziaria delle inevitabili sopravvenienze passive che conseguono all’avvio
di nuove attività e servizi» (sentenza n. 115 del
2012).
Ferma restando l’insufficienza di
elementi probatori in grado di garantire che le norme impugnate non abbiano
prodotto e non siano in grado di produrre effetti finanziari pregiudizievoli
(le somme afferenti ai contributi per gli oneri di urbanizzazione sono
accertate dai Comuni e potrebbero affluire in modo diacronico rispetto alla
conclusione dell’esercizio 2011 nella posta di bilancio individuata dalla norma
impugnata), una eventuale dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse a
ricorrere deve altresì ritenersi preclusa dalla intrinseca pericolosità dei
meccanismi normativi istituiti dalle norme stesse, anche in ragione del
particolare momento in cui la cura e il controllo dei risultati finanziari
risultano oggetto di particolare attenzione legislativa, in quanto correlati
non solo alla situazione del singolo ente pubblico, ma anche agli equilibri
complessivi della finanza che ne vengono inevitabilmente influenzati.
per questi
motivi
LA CORTE
COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 15-bis,
comma 2, lettera b), della legge
della Regione Abruzzo 10 gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2011 e
pluriennale 2011-2013 della Regione Abruzzo. Legge Finanziaria Regionale 2011), introdotto dall’art. 3 della legge della Regione Abruzzo
23 agosto 2011, n. 35 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria);
2) dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 2, lettere b) e c),
della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011, come sostituito dall’art. 2 della
legge della Regione Abruzzo 9 novembre 2011, n. 39 (Disposizioni in materia di entrate);
3) dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 11 della legge reg. Abruzzo n. 35
del 2011 nella sua originaria formulazione;
4) dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 31 della legge reg. Abruzzo n. 35
del 2011 nella sua originaria formulazione;
5) dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 31 della legge reg. Abruzzo n. 35
del 2011, come sostituito dall’art. 5 della legge regionale n. 39 del 2011.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 17 luglio 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 19 luglio 2012.