SENTENZA N. 450
ANNO 2006
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Giovanni Maria FLICK Presidente
- Francesco AMIRANTE Giudice
- Ugo DE SIERVO ”
- Romano VACCARELLA ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Maria Rita SAULLE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste 4 novembre 2005, n. 25, recante «Disciplina per l’installazione, la localizzazione e l’esercizio di stazioni radioelettriche e di strutture di radiotelecomunicazioni. Modificazioni alla legge regionale 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta), e abrogazione della legge regionale 21 agosto 2000, n. 31», nonché degli artt. 5, 6, comma 4, 14, comma 1, e 15 della medesima legge, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 20 gennaio 2006, depositato in cancelleria il successivo giorno 24 ed iscritto al n. 3 del registro ricorsi 2006.
Visto l’atto di costituzione della Regione Valle d’Aosta nonché l’atto di intervento della Telecom Italia Mobile s.p.a. (TIM);
udito nell’udienza pubblica del 5 dicembre 2006 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;
uditi l’avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giuseppe Franco Ferrari per la Regione Valle d’Aosta.
Ritenuto in fatto
1.— Con ricorso notificato il 20 gennaio 2006 e depositato il successivo giorno 24, il Presidente del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità costituzionale della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste 4 novembre 2005, n. 25, recante «Disciplina per l’installazione, la localizzazione e l’esercizio di stazioni radioelettriche e di strutture di radiotelecomunicazioni. Modificazioni alla legge regionale 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta), e abrogazione della legge regionale 21 agosto 2000, n. 31».
1.1.— Il ricorrente premette che la legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta), attribuisce alla Regione competenza legislativa in materia di «urbanistica e piani regolatori per zone di particolare importanza turistica» (art. 2, lettera g), nonché potestà legislativa di tipo integrativo-attuativo in materia di «igiene e sanità» (art. 3, lettera l).
La legge impugnata – riguardando la installazione, localizzazione ed esercizio di stazioni radioelettriche, postazioni, reti di comunicazione elettronica e di altre strutture connesse – non rientrerebbe in nessuno degli ambiti materiali indicati nello statuto.
In particolare, sottolinea il ricorrente, la “installazione” e “l’esercizio delle reti” – presupponendo soluzioni di ordine tecnico – esulano dalle competenze legislative regionali. Allo stesso modo non vi rientrerebbe la “localizzazione” di tali impianti, in quanto sia l’urbanistica che i piani regolatori sono attribuiti alla legislazione regionale soltanto “per le zone di particolare importanza turistica”, limitazione quest’ultima non richiamata dalla normativa impugnata.
Per quanto attiene, poi, alla “tutela della salute”, si rileva come, pur essendo questa una delle finalità perseguite dalla legge censurata (art. 1, comma 1), nondimeno lo statuto speciale assegna questa materia alla competenza legislativa soltanto in relazione alle norme di integrazione e attuazione delle leggi statali.
Si aggiunge, infine, che le lettere b) e c) dell’art. 1, comma 3, della legge regionale impugnata – prevedendo, rispettivamente, la «corretta localizzazione e l’ordinato sviluppo delle stazioni radioelettriche» anche attraverso la loro «razionalizzazione e concentrazione», nonché «il rispetto dei parametri tecnici riguardanti l’esercizio delle stazioni radioelettriche» – presuppongono verifiche e valutazioni di ordine tecnico che, per impianti da inserire in una rete nazionale, non possono competere ad una Regione.
In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono, l’Avvocatura dello Stato ha chiesto la declaratoria di illegittimità costituzionale dell’intera legge.
1.2.— Il ricorrente, inoltre, prospetta la questione di costituzionalità anche alla luce del nuovo Titolo V, al fine di stabilire se «la legge regionale possa desumere la sua legittimità, sia pure parziale» dall’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione».
Le “materie” che verrebbero in rilievo sono quelle della “tutela della salute” e dell’“ordinamento della comunicazione” (art. 117, terzo comma, Cost.). La legge regionale dovrebbe, pertanto, rispettare i principi fondamentali posti dalla legge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici) e dal decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche). Al riguardo, si deduce che la legge statale «ha delineato il giusto equilibrio tra le varie esigenze convergenti, in particolare, tra la tutela della salute, il governo del territorio e la protezione ambientale. Le competenze regionali, peraltro, non possono pregiudicare gli interessi estesi all’intero territorio nazionale che trovano la loro attuazione nella pianificazione della rete nazionale, della quale non può essere pregiudicata la realizzazione».
Alla luce di questa premessa, viene dedotta la illegittimità costituzionale, nell’ordine di prospettazione, degli artt. 5, 6, comma 4, 15 e 14, comma 1, della predetta legge n. 25 del 2005.
2.— Per quanto attiene all’art. 5, il primo comma di tale disposizione è censurato nella parte in cui prevede che i progetti di rete e di varianti sono presentati dagli operatori ai soggetti (“enti locali”) indicati dal secondo comma del precedente art. 4, corredati dello schema funzionale e della documentazione idonea ad attestare, «per ogni stazione radioelettrica, i dati anagrafici, tecnici, topografici e fotografici».
La natura della documentazione richiesta rivelerebbe, nella prospettiva del ricorrente, che la Regione abbia voluto sottoporre i vari impianti a verifiche di ordine tecnico da parte degli enti locali.
Ciò si porrebbe in contrasto con il principio fondamentale della materia, riconosciuto da questa Corte con la sentenza n. 307 del 2003, che demanda alla competenza statale la disciplina della realizzazione degli impianti e delle reti rispondenti a rilevanti interessi unitari per l’intero territorio nazionale. La previsione di un controllo tecnico della progettazione, infatti, rischierebbe di pregiudicare «la funzionalità delle reti, che non possono essere disarticolate Regione per Regione». La illegittimità – si aggiunge – viene a risultare ancora più evidente per il fatto che lo stesso adempimento è previsto per le varianti ai progetti, in quanto «anche varianti di ordine puramente tecnico, senza nessuna rilevanza territoriale», sarebbero soggette a verifica da parte degli enti locali.
2.1.— In relazione alla censura che investe l’art. 6, comma 4, della stessa legge regionale n. 25 del 2005, si osserva che tale disposizione prevede che la «Giunta regionale stabilisce con propria deliberazione la misura dei diritti di istruttoria o di ogni altro onere posto a carico degli operatori interessati all’ottenimento dell’approvazione dei progetti e delle varianti, in relazione all’attività di consulenza tecnica svolta dall’ARPA» (Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente).
Secondo il ricorrente, tale disposizione si porrebbe in contrasto con quanto previsto dall’art. 93 del d.lgs. n. 259 del 2003, il quale vieta a tutte le pubbliche amministrazioni di imporre oneri o canoni che non siano stabiliti dalla legge statale. Con quest’ultima previsione «si è voluto evitare che oneri o canoni eccessivi rendessero antieconomici certi tracciati, orientando a soluzioni meno utili dal punto di vista tecnico. Questi oneri sarebbero causa di aumenti dei prezzi, che farebbero carico a tutti i consumatori, e non solo a quelli operanti nella sfera territoriale dei soggetti che li hanno imposti». Tale imposizione di oneri finirebbe, dunque, «per condizionare la politica delle comunicazioni nazionali, che è al di fuori delle competenze regionali».
Per le stesse ragioni sarebbe costituzionalmente illegittimo l’art. 15 della stessa legge n. 25 del 2005, che attribuisce alla Giunta regionale la competenza a fissare la misura dei diritti di istruttoria e di ogni altro onere posto a carico degli operatori interessati, in relazione all’attività di consulenza tecnica svolta dall’ARPA nell’ambito dei procedimenti di cui agli artt. 11, 12, 13 e 14. Si puntualizza, inoltre, che il terzo comma dell’art. 11 prevede l’intervento dell’ARPA «in merito al rispetto dei limiti di esposizione, delle misure di cautela e degli obiettivi di qualità stabiliti dalla normativa statale vigente», operazioni queste che, investendo le tecniche di progettazione e la funzionalità degli impianti, sono sottratte alla competenza, anche legislativa, della Regione. Analogo contenuto, si aggiunge, ha il primo comma dell’art. 12, mentre l’art. 13 non prescrive alcun intervento dell’ARPA.
2.2.— Per quanto attiene, infine, all’art. 14, comma 1, della legge impugnata, tale disposizione assoggetta alla denuncia di inizio attività (cosiddetta DIA) la realizzazione delle strutture di cui all’art. 2, comma 1, lettera h), della stessa legge, vale a dire «ricettori passivi, tralicci, pali, recinzioni, locali di ricovero, cavidotti, cabine elettriche». Il ricorrente assume che «si tratta di opere che hanno già avuto una loro dislocazione, che non viene mutata. L’adempimento è previsto “in assenza di mutamenti della destinazione d’uso”, anche in questo caso in funzione di eventuali verifiche tecniche, che si collocano al di fuori delle competenze regionali».
Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata violerebbe l’art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003 che, al comma 1, prevede solo l’autorizzazione degli enti locali per l’installazione di nuove infrastrutture. La denuncia di inizio attività, si sottolinea, sarebbe richiesta da detta disposizione statale esclusivamente per la installazione di impianti con tecnologia UMTS od altre, con potenza in singola antenna uguale o inferiore ai 20 Watt (comma 3), o per la installazione di una rete di telecomunicazione su aree ferroviarie (comma 3-bis).
La riportata disciplina statale, nella prospettiva del ricorrente, sarebbe volta, in attuazione dei principi posti dalla normativa comunitaria, alla semplificazione del procedimento attraverso la eliminazione di adempimenti non necessari «in quanto non coordinati con poteri di intervento degli enti locali, evitando così costi, anche temporali, senza giustificazione». La previsione di un adempimento, non strumentale ad interventi degli enti che sono richiamati dalla norma impugnata, si porrebbe, pertanto, in contrasto con il primo e terzo comma dell’art. 117 Cost.
3.— Si è costituita in giudizio la Regione autonoma Valle d’Aosta chiedendo che il ricorso sia dichiarato «inammissibile, improcedibile e, comunque, infondato nel merito», con riserva di ulteriori deduzioni.
4.— Ha proposto intervento Telecom Italia Mobile s.p.a. (TIM), chiedendo, invece, che il ricorso proposto dallo Stato venga accolto.
5.— Con memoria depositata nell’imminenza dell’udienza pubblica, la Regione resistente deduce, innanzitutto, la inammissibilità del ricorso per genericità e difetto di motivazione. In particolare, la difesa regionale ritiene che lo Stato non avrebbe indicato i principi fondamentali che il legislatore regionale avrebbe violato, né le disposizioni legislative dalle quali tali principi sarebbero desumibili, né infine, «per la gran parte delle censure», le norme costituzionali che si assumono violate.
5.1.— Nel merito, con riferimento alle doglianze che hanno investito l’intera legge impugnata, la Regione deduce che le stesse non sono fondate.
Innanzitutto, si sottolinea che, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa erariale, lo statuto speciale per la Valle d’Aosta attribuisce alla competenza esclusiva regionale l’intera materia dell’“urbanistica”, in quanto il limite delle «zone di particolare importanza turistica» riguarderebbe, come risulterebbe dal dato letterale, esclusivamente i «piani regolatori». A conferma delle attribuzioni regionali in materia urbanistica, si richiamano una serie di disposizioni normative (in particolare, l’art. 6 della legge 16 maggio 1978, n. 196, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale della Valle d’Aosta», nonché l’art. 50 del d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Valle d’Aosta per la estensione alla regione delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 e della normativa relativa agli enti soppressi con l’art. 1-bis del decreto-legge 18 agosto 1978, n. 481, convertito nella legge 21 ottobre 1978, n. 641»).
Alla luce di quanto sopra, la Regione conclude affermando che «la censura di illegittimità costituzionale della legge regionale n. 25 del 2005 alla stregua dello statuto regionale deve essere disattesa e respinta».
5.2.— La resistente contesta, inoltre, l’assunto della difesa erariale volto a dimostrare la illegittimità costituzionale della legge regionale impugnata per violazione dei principi fondamentali contemplati dalla legge dello Stato n. 36 del 2001 e dal d.lgs. n. 259 del 2003. Si ribadisce, al riguardo, che il ricorrente non avrebbe specificato i motivi per cui la Regione non si sarebbe attenuta ai principi fondamentali statali, che non sarebbero stati neanche espressi.
Nel merito – dopo avere ricostruito il quadro normativo di riferimento e richiamato talune sentenze di questa Corte – la difesa regionale conclude, affermando che «la Regione, nell’adozione dell’impugnata legge, si è (…) ispirata alla tutela della salute e dell’ambiente, al corretto uso del territorio, al principio di semplificazione dei procedimenti e di partecipazione ad essi, alla libera concorrenza e non discriminazione, sia pure nel quadro dei vincoli che derivano dalla pianificazione nazionale delle reti e dai relativi parametri tecnici, nonché dai valori soglia stabiliti dallo Stato».
5.3.— Quanto, poi, alle censure che hanno investito specifiche norme della legge regionale in esame, si assume, in primo luogo, in relazione al denunciato art. 5, che la relativa censura è inammissibile, in quanto non sarebbero state indicate «le fonti di rango costituzionale violate e i principi fondamentali fissati con legge statale che si assumono non rispettati», e non sarebbe stata svolta alcuna argomentazione mirata a dimostrare la asserita illegittimità costituzionale della disposizione in esame.
Nel merito, la difesa della Regione osserva che può essere data una interpretazione costituzionalmente orientata alla norma in esame, rispondendo la stessa «alla semplice esigenza operativa di consentire l’aggiornamento dei dati del catasto regionale e di consentire un monitoraggio sullo sviluppo delle reti». In altri termini, tale norma perseguirebbe il solo obiettivo di consentire, attraverso l’allegazione dei dati richiesti, la puntuale identificazione e descrizione degli interventi; esulerebbe, invece, dalla sua portata precettiva qualunque forma di controllo di ordine tecnico sui progetti presentati dagli operatori del settore. In conclusione, si sottolinea che la norma impugnata «non introduce nozioni estranee alla legislazione statale di principio e non si pone in contrasto con essa, ma rientra appieno nella competenza regionale in tema di governo del territorio».
5.4.— In relazione ai censurati artt. 6, comma 4, e 15 della legge impugnata, la difesa della Regione assume che «la legge regionale non ha inteso imporre oneri o canoni non normati o prescritti dalla vigente legislazione, ma bensì intervenire riservando ad una successiva disciplina di dettaglio la determinazione del quantum (mediante la diversificazione delle tariffe e dei costi) di spettanze e diritti già previsti, attinenti esclusivamente all’attività svolta dall’ARPA relativamente all’approvazione dell’installazione delle stazioni radioelettriche o dei loro progetti». Si aggiunge, inoltre, che «si tratta di una mera quantificazione di prestazioni pecuniarie che costituiscono il pagamento del costo di un servizio che l’Agenzia va a svolgere a favore e a richiesta degli interessati».
La difesa della Regione, inoltre, richiama la legge regionale 4 settembre 1995, n. 41, recante «Istituzione dell’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente (A.R.P.A.) e creazione, nell’ambito dell’Unità sanitaria locale della Valle d’Aosta, del Dipartimento di prevenzione e dell’Unità operativa di microbiologia», al fine di sottolineare che detto organismo è un ente strumentale della Regione stessa: viene richiamato, in particolare, l’art. 23, comma 1, lettera f), della citata legge regionale, il quale stabilisce che al finanziamento dell’attività istituzionale dell’ARPA si provvede mediante, tra l’altro, prestazioni per conto di privati o di enti diversi. La difesa regionale, inoltre, sottolinea che l’ARPA «è unicamente disciplinata in virtù di disposizioni regionali, sia sotto il profilo organizzativo istituzionale degli organi che la compongono e delle attività chiamata a svolgere, sia sotto il profilo economico-finanziario, relativo alle risorse e alle spettanze per il suo funzionamento, al fine di garantire una omogenea e uniforme normativa su tutto il territorio della Regione».
5.5.— Per quanto attiene, infine, al denunciato art. 14 della legge impugnata, la difesa regionale, dopo avere ribadito la inammissibilità della doglianza per genericità, deduce che la norma censurata si limita a prescrivere «una semplice d.i.a. anche per quelle opere di minore rilievo successive all’installazione, attinenti le strutture connesse agli impianti che impegnino il territorio». Si sottolinea che, sotto questo aspetto, la legge in esame «trova titolo nella materia urbanistica e di tutela del paessaggio» e che la stessa rispetta i principi fondamentali posti dal legislatore statale «sia sotto il profilo della tutela della salute, in ordine alla fissazione di standard di protezione uniformi, riservata allo Stato, sia con riguardo alle fasi procedimentali amministrative di cui al d.lgs. n. 259 del 2003».
6.— Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato, nell’imminenza dell’udienza pubblica, una memoria con la quale ribadisce, innanzitutto, che le norme impugnate non rinvengono alcun titolo di legittimazione nelle disposizioni statutarie, ragion per cui è necessario valutare la loro legittimità alla luce dei parametri costituzionali contenuti nel nuovo Titolo V, applicabili alle Regioni speciali (e alle Province autonome) nei limiti consentiti dall’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
6.1.— Con riferimento all’art. 5 della legge n. 25 del 2005, l’Avvocatura generale dello Stato ribadisce che la disciplina delle modalità di verifica dei progetti, sotto il profilo tecnico e funzionale della rete e quindi delle singole stazioni, non può che competere allo Stato.
6.2.— In relazione alle censure di violazione degli artt. 6, comma 4, e 15 della stessa legge, la difesa erariale si riporta alle argomentazioni già svolte, sottolineando, in particolare, che la legge impugnata avrebbe rimesso alla Giunta regionale un potere di determinazione «senza limiti» degli «altri oneri», per i quali «non sono indicati criteri non solo sulla misura, ma nemmeno sulla natura e sui presupposti». Inoltre, con riguardo all’art. 15, si assume che mentre gli artt. 11, 12 e 13, richiamati dallo stesso art. 15, prevedono un intervento dell’ARPA, sia pure in via eventuale, nessun intervento sarebbe previsto dall’art. 14, «cosicché manca ogni indicazione, sia pure generica» del presupposto cui dovrebbe essere condizionata l’imposizione dell’onere.
6.3.— Infine, si ribadiscono nei confronti dell’art. 14 della legge impugnata i motivi di doglianza già formulati nell’atto di costituzione.
7.— Ha presentato memoria, nell’imminenza dell’udienza pubblica, anche Telecom Italia Mobile s.p.a. (TIM), la quale, a sostegno dell’ammissibilità del proprio intervento, ha sottolineato di avere, in qualità di titolare di licenza per la installazione e l’esercizio di reti di radiotelefonia cellulare, un interesse rilevante, autonomo e qualificato ad ottenere l’accertamento della illegittimità costituzionale delle norme impugnate. Nel merito, ha concluso chiedendo che la Corte accolga il ricorso proposto dallo Stato.
Considerato in diritto
1.— Il Governo ha promosso questione di legittimità costituzionale:
a) dell’intera legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste 4 novembre 2005, n. 25, recante «Disciplina per l’installazione, la localizzazione e l’esercizio di stazioni radioelettriche e di strutture di radiotelecomunicazioni. Modificazioni alla legge regionale 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta), e abrogazione della legge regionale 21 agosto 2000, n. 31», per violazione della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta);
b) degli articoli 5, 6, comma 4, 14, comma 1, e 15 della stessa legge regionale per violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
2.— In via preliminare, deve essere dichiarato inammissibile l’intervento spiegato nel presente giudizio da Telecom Italia Mobile s.p.a. (TIM). Nei giudizi di costituzionalità promossi in via d’azione sono, infatti, legittimati ad essere parti soltanto i soggetti titolari delle attribuzioni legislative in contestazione.
Pertanto, alla luce della normativa in vigore e in conformità al costante orientamento di questa Corte (ex plurimis, sentenze numeri 265, 129, 103, 80, 59, 51 del 2006, e numeri 469, 383 e 336 del 2005), non è ammesso l’intervento in tali giudizi di soggetti privi di potere legislativo.
3.— Ancora in via preliminare, deve osservarsi che, contrariamente a quanto dedotto dalla difesa dello Stato nel corso dell’udienza pubblica, il ricorso (v. pag. 2, riga 9) è rivolto, in via principale, anche nei confronti dell’intera legge regionale.
Ciò precisato, la relativa questione deve essere dichiarata inammissibile, in quanto l’impugnazione della legge nel suo complesso non risulta menzionata nella delibera del Governo di autorizzazione alla proposizione del ricorso e nei relativi allegati. Questa Corte ha, infatti, più volte affermato che la delibera del Consiglio dei ministri o la relazione ministeriale a cui questa rinvii devono necessariamente indicare le specifiche disposizioni che si intendono impugnare (v., ex plurimis, sentenze n. 49 del 2006, e numeri 360 e 300 del 2005).
4.— Deve, invece, essere rigettata l’eccezione, sollevata dalla Regione resistente, di inammissibilità per genericità delle censure rivolte nei confronti delle singole disposizioni della legge impugnata.
Il ricorso, sia pure in maniera sintetica, possiede i requisiti argomentativi minimi per identificare in quali termini si pongano le questioni proposte. In particolare, all’esito di una lettura complessiva dell’atto introduttivo, risultano sufficientemente enucleati i parametri costituzionali, nonché le norme interposte e i principi fondamentali dei quali si deduce la violazione (v., ex plurimis, sentenza n. 284 del 2006).
5.— Prima di passare ad esaminare nel merito le censure formulate dal ricorrente nei confronti delle singole disposizioni contenute nella legge oggetto di impugnazione, è necessario chiarire che non è possibile individuare un unico ambito materiale in cui tali disposizioni rinvengano la loro legittimazione. Infatti, il settore relativo alla installazione, localizzazione ed esercizio di impianti di comunicazione elettronica investe contestualmente una pluralità di materie, disciplinate, per quanto attiene alle Regioni ad autonomia speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano, sia negli statuti speciali, sia, in assenza di norme statutarie al riguardo, nelle disposizioni costituzionali contenute nel nuovo Titolo V ed operanti, a favore dei predetti enti, attraverso il meccanismo di adeguamento automatico di cui all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
In particolare, avendo riguardo allo statuto speciale per la Valle d’Aosta, viene, innanzitutto, in rilievo la materia dell’urbanistica attribuita alla potestà legislativa primaria regionale (art. 2, lettera g), per tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività (sentenze n. 336 del 2005 e n. 307 del 2003).
Tale materia, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, non ha un ambito applicativo limitato alle sole «zone di particolare importanza turistica», afferendo quest’ultimo inciso, contenuto nella citata lettera g) dello stesso art. 2, esclusivamente ai «piani regolatori».
La Regione può, inoltre, rinvenire – mediante la clausola di equiparazione di cui al richiamato art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 – il fondamento costituzionale della propria potestà legislativa anche nelle norme contenute nel nuovo Titolo V. A tal fine, rilevano essenzialmente le materie di competenza ripartita relative, da un lato, alla “tutela della salute”, per i profili inerenti alla protezione dall’inquinamento elettromagnetico, e, dall’altro, all’“ordinamento della comunicazione”, per quanto riguarda gli aspetti connessi alla realizzazione degli impianti di comunicazione elettronica (sentenze n. 336 del 2005 e n. 307 del 2003).
A ciò va aggiunto che la disciplina relativa agli impianti concernenti infrastrutture necessarie alle comunicazioni elettroniche ha punti di collegamento anche con la potestà legislativa esclusiva dello Stato, di tipo trasversale, in relazione alle materie della “tutela dell’ambiente” e della “tutela della concorrenza” (cfr. sentenza n. 336 del 2005).
6.— Alla luce delle osservazioni che precedono, ai fini dello scrutinio delle singole norme impugnate, occorre preliminarmente accertare quale sia lo specifico ambito materiale di eventuale legittimazione regionale e, in particolare, se lo stesso sia rinvenibile nello statuto speciale ovvero nelle norme contenute nel Titolo V della Costituzione. In quest’ultimo caso, la Regione, con riferimento alle materie di competenza ripartita, è tenuta a rispettare i principi fondamentali posti dallo Stato con la legge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici), e con il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche).
7.— Orbene, la prima censura investe l’art. 5 della predetta legge regionale n. 25 del 2005, nella parte in cui prevede che «i progetti di rete e le varianti ai progetti di rete già approvati» devono essere presentati, dagli operatori, ai soggetti indicati dal secondo comma del precedente art. 4, corredati dello schema funzionale e della documentazione idonea ad attestare, per ogni stazione radioelettrica, «i dati anagrafici, tecnici, topografici e fotografici».
Secondo il ricorrente, tale disposizione violerebbe l’art. 117, terzo comma, della Costituzione – applicabile, come si è specificato, alle Regioni a statuto speciale in virtù di quanto previsto dall’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 – in quanto, prevedendo «un controllo tecnico della progettazione», si porrebbe in contrasto con i principi fondamentali, afferenti alle materie “tutela della salute” e “ordinamento della comunicazione”, fissati dalla legislazione statale e volti a garantire, anche sul piano tecnico, la unitarietà e funzionalità delle reti «che non possono essere disarticolate Regione per Regione».
7.1.— La questione non è fondata.
Il ricorrente – assumendo che la norma impugnata prevede un «controllo tecnico della progettazione» idoneo a compromettere il principio della unitarietà e funzionalità delle reti – muove da un erroneo presupposto interpretativo.
Al riguardo, occorre premettere che, sulla base di principi desumibili dalla legislazione statale, la definizione delle tecnologie concernenti gli impianti che, unitariamente, costituiscono la rete delle infrastrutture di comunicazione elettronica, è riservata allo Stato, in forza di quanto disposto dalla legge n. 36 del 2001 e dal d.lgs. n. 259 del 2003.
Ciò vale ad escludere che sia configurabile una competenza regionale per quanto attiene alla approvazione dei progetti di rete o delle relative varianti che si discostino dagli standard tecnici fissati in sede nazionale. Una normativa regionale che prevedesse tale tipo di controllo, ancorché emanata da Regioni ad autonomia speciale, si porrebbe in contrasto con i principi fondamentali fissati dalla legge dello Stato e sarebbe, quindi, costituzionalmente illegittima.
Diverso discorso si impone per quelle normative regionali che, ferma la suddetta competenza dello Stato, prevedano scambi o acquisizioni di informazioni, anche d’ordine tecnico, tra i soggetti (o dai soggetti) variamente interessati alla realizzazione della rete infrastrutturale. È ciò, d’altronde, la stessa difesa della Regione riconosce, quando afferma (pag. 21 della memoria del 21 novembre 2006) che «la richiesta a fornire le indicazioni anagrafiche, tecniche e distintive riferite ai siti che gli operatori andranno a realizzare sul territorio, risponde alla semplice esigenza di consentire l’aggiornamento dei dati del catasto regionale e (…) un monitoraggio sullo sviluppo delle reti», e che ciò «giustifica l’estensione anche alle varianti». E la stessa difesa regionale aggiunge che «non si comprende da quale assunto la difesa statale faccia discendere la necessità di un preliminare controllo d’ordine tecnico, rimesso ai singoli Comuni, del quale la disciplina impugnata non si occupa, neppure implicitamente».
Le suindicate considerazioni svolte dalla difesa della Regione sono condivisibili, atteso che, dalla lettura coordinata degli artt. 4, 5 e 16 della legge regionale impugnata, risulta che la documentazione tecnica, che deve essere allegata al progetto di rete, non è funzionale, come sostenuto dal ricorrente, ad un controllo di natura tecnica sul contenuto della progettazione, bensì ad uno scopo puramente conoscitivo; la suddetta documentazione è, infatti, destinata a confluire nel «catasto regionale delle stazioni radiolettriche» previsto dal citato art. 16. Più precisamente, tale ultima norma stabilisce che il catasto è istituito presso l’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente (ARPA) e contiene la mappa delle stazioni radiolettriche presenti sul territorio regionale ed il relativo archivio informatizzato dei dati tecnici ed anagrafici delle stesse e di quelli topografici riferiti ad apposite cartografie.
È, dunque, riscontrabile, sotto il profilo oggettivo, una sostanziale coincidenza tra i dati che devono confluire nel suddetto catasto regionale ai sensi del citato art. 16 e i dati che devono essere contenuti nella documentazione allegata dagli operatori di settore ai progetti di rete e alle loro varianti.
I «dati necessari all’istituzione e all’aggiornamento del catasto» (art. 16, comma 2) vengono, inoltre, trasmessi all’ARPA dagli stessi soggetti – indicati dall’art. 4, comma 2 («Comune di Aosta e gli altri Comuni, in forma associata attraverso le Comunità montane») – cui vanno presentati, ai sensi della norma impugnata, i progetti di rete corredati della prescritta documentazione e che, quindi, hanno la concreta disponibilità dei dati stessi ai fini della suddetta trasmissione.
A ciò si aggiunga che il compito demandato agli enti locali sui progetti regionali di rete è preordinato, a norma dell’art. 6, comma 1, della medesima legge, alla verifica della loro conformità, da un lato, alla localizzazione degli impianti (art. 7, comma 1, della citata legge), richiamata dall’art. 6, comma 1, lettera a) e, dall’altro, alle indicazioni degli strumenti urbanistici comunali (art. 6, comma 1, lettera b). Ciò esclude ogni possibile interferenza con la potestà statale di individuare le tecnologie costruttive della rete nazionale e, dunque, con sfere di competenza legislativa dello Stato, atteso che i compiti affidati agli enti locali concernono esclusivamente aspetti rientranti nella loro specifica competenza relativa alla gestione del territorio.
Infine, i dati confluiti nel catasto regionale devono essere coordinati, per i profili di possibile intersezione, con quanto prescritto, a livello nazionale, dal d.lgs. n. 259 del 2003 ai fini della formazione di una «banca dati centralizzata per la costituzione di un catasto nazionale di raccolta dei dati stessi» (sentenza n. 336 del 2005).
Esula, dunque, dal contenuto della norma impugnata la previsione di un controllo tecnico sulle modalità di realizzazione della rete e degli impianti, che sia affidato agli enti locali, i quali, in ipotesi, potrebbero imporre standard tecnici difformi da (o comunque non coerenti con) quelli adottati per l’intera rete nazionale in vista di esigenze di omogeneità ed unitarietà di questa.
8.— Il ricorrente ha, altresì, impugnato l’art. 6, comma 4, della stessa legge regionale n. 25 del 2005, nella parte in cui prevede che la Giunta regionale stabilisce con propria deliberazione la misura dei diritti di istruttoria o di ogni altro onere posto a carico degli operatori interessati ad ottenere l’approvazione dei progetti e delle varianti (di cui al precedente art. 5), in relazione all’attività di consulenza tecnica svolta dall’ARPA.
Ad avviso dello Stato, tale disposizione si porrebbe in contrasto con il principio fondamentale di cui all’art. 93 del d.lgs. n. 259 del 2003, il quale vieta a tutte le pubbliche amministrazioni di imporre «oneri o canoni» che non siano stabiliti dalla legge statale.
Il ricorrente ha formulato analoga censura nei confronti dell’art. 15 della legge n. 25 del 2005, che attribuisce alla Giunta regionale il potere di stabilire gli oneri economici in relazione all’attività di consulenza tecnica svolta dall’ARPA nell’ambito dei procedimenti autorizzatori previsti dal Capo III della medesima legge.
8.1.— Le questioni sono fondate.
In via preliminare, deve essere precisato che – pur sussistendo, in relazione a taluni profili, un labile collegamento con la materia dell’urbanistica – le norme in esame non ricevono alcuna legittimazione da parte dello statuto speciale. L’ambito materiale prevalente cui le stesse afferiscono riguarda, infatti, in relazione all’oggetto regolamentato inerente all’attività svolta dall’ARPA, la “tutela della salute”, e in relazione, invece, alla finalità perseguita, la “tutela della concorrenza”.
Chiarito ciò, deve rilevarsi che questa Corte, con la sentenza n. 336 del 2005, ha già avuto modo di affermare che l’art. 93 del d.lgs. n. 259 del 2003, richiamato dal ricorrente quale norma interposta, costituisce «espressione di un principio fondamentale, in quanto persegue la finalità di garantire a tutti gli operatori un trattamento uniforme e non discriminatorio, attraverso la previsione del divieto di porre, a carico degli stessi, oneri o canoni. In mancanza di un tale principio, infatti, ciascuna Regione potrebbe liberamente prevedere obblighi “pecuniari” a carico dei soggetti operanti sul proprio territorio, con il rischio, appunto, di una ingiustificata discriminazione rispetto ad operatori di altre Regioni, per i quali, in ipotesi, tali obblighi potrebbero non essere imposti. È evidente che la finalità della norma è anche quella di “tutela della concorrenza”, sub specie di garanzia di parità di trattamento e di misure volte a non ostacolare l’ingresso di nuovi soggetti nel settore».
Nel caso in esame, le norme impugnate sono in contrasto con la citata legislazione statale così come interpretata dalla giurisprudenza di questa Corte.
La previsione, infatti, di un potere della Giunta regionale di determinare la misura di oneri economici posti a carico degli operatori, in relazione all’attività di consulenza tecnica svolta dall’ARPA – che è un ente strumentale della Regione stessa, ai sensi dell’art. 3 della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta 4 settembre 1995, n. 41, (Istituzione dell’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente – A.R.P.A. – e creazione, nell’ambito dell’Unità sanitaria locale della Valle d’Aosta, del Dipartimento di prevenzione e dell’Unità operativa di microbiologia) – è suscettibile di determinare un trattamento discriminatorio e non uniforme tra gli operatori del settore, con conseguente violazione del principio fissato dal legislatore statale.
Né a legittimare le norme impugnate valgono le considerazioni svolte dalla difesa della Regione, la quale ha sostenuto che gli oneri in esame altro non sarebbero che corrispettivi per l’attività di consulenza svolta dall’ARPA in favore degli operatori di settore.
Invero, come risulta dall’analisi delle disposizioni impugnate e di quelle dalle stesse richiamate, non si tratta di una attività di consulenza liberamente richiesta dalle parti, bensì di una attività autoritativamente prevista. Il parere che deve rendere l’ARPA costituisce, infatti, un momento procedimentale obbligatorio (v. artt. 6, comma 1, 11, comma 3, 12, comma 1, 13, comma 2, e 14, comma 2); ciò che determina il carattere autoritativo ed impositivo della prestazione pecuniaria stessa.
Inoltre, le disposizioni censurate demandano alla Giunta regionale di stabilire la misura dei predetti oneri economici senza, però, prevedere alcun criterio di determinazione quantitativa degli stessi.
9.— Da ultimo, il ricorrente ha censurato l’art. 14, comma 1, della legge regionale in esame, nella parte in cui assoggetta al regime della denuncia di inizio di attività (DIA) una serie di interventi edilizi sulle strutture («ricettori passivi, tralicci, pali, recinzioni, locali di ricovero, cavidotti, cabine elettriche») indicate dall’art. 2, comma 1, lettera h), della stessa legge.
L’illegittimità costituzionale deriverebbe dal contrasto della norma censurata con l’art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003, che, al comma 1, prevede solo l’autorizzazione degli enti locali per l’installazione di nuove infrastrutture, mentre la denuncia di inizio attività sarebbe richiesta esclusivamente per la installazione di impianti con tecnologia UMTS od altre, con potenza in singola antenna uguale o inferiore ai 20 Watt (comma 3), o per la installazione di una rete di telecomunicazione su aree ferroviarie (comma 3-bis).
9.1.— La censura non è fondata.
La norma impugnata prevede che sono soggetti a mera denuncia di inizio attività i seguenti tipi di interventi sulle postazioni e sulle strutture sopra indicate, che sono funzionali all’esercizio delle radiotelecomunicazioni: a) opere di manutenzione straordinaria, di restauro e risanamento conservativo in assenza di mutamenti della destinazione d’uso; b) opere esterne di eliminazione delle barriere architettoniche in edifici esistenti; c) recinzioni, muri di cinta e cancellate; d) opere interne di singole unità immobiliari che non comportino modifiche della sagoma e dei prospetti, non rechino pregiudizio alla statica dell’immobile, non aumentino il numero delle unità immobiliari e non mutino la destinazione d’uso; e) realizzazione di condutture e impianti interrati e di impianti tecnici al servizio di strutture esistenti; f) opere di demolizione, reinterri e scavi di modesta entità; g) intonacatura e tinteggiatura esterna delle strutture ove conformi alle disposizioni urbanistico-edilizie vigenti in materia di colore e arredo urbano; h) varianti ai progetti relativi agli interventi di cui alle suindicate lettere.
Ai fini della individuazione della portata della norma impugnata, va osservato, innanzitutto, che i predetti interventi devono essere realizzati su postazioni e strutture, la cui installazione è stata già oggetto di autorizzazione (art. 11 della legge n. 25 del 2005), ovvero di presentazione di una denuncia di inizio attività (art. 13 della stessa legge), vale a dire su opere già realizzate ed in esercizio.
Inoltre, non è condivisibile il rilievo formulato dall’Avvocatura dello Stato, secondo cui l’autorizzazione varrebbe soltanto per la installazione «di nuove infrastrutture» di comunicazione elettronica e non anche per i successivi interventi aventi ad oggetto le stesse infrastrutture. Anche tali interventi sono, infatti, sottoposti a controlli di natura pubblica, ancorché posti in essere successivamente alla installazione dell’impianto.
Infine, deve rilevarsi che, nel caso di specie, gli interventi contemplati dalla norma impugnata concernono, come risulta dal contenuto precettivo della norma stessa, aspetti di natura essenzialmente edilizia, per i quali può ritenersi sufficiente la mera denuncia di inizio attività in luogo dell’esplicito provvedimento autorizzatorio.
In definitiva, la disposizione censurata si limita a contemplare uno strumento di semplificazione procedimentale per interventi edilizi di minore impatto, su strutture già esistenti ed autorizzate.
Alla luce delle considerazioni che precedono deve, pertanto, ritenersi che l’impugnato art. 14, comma 1, della legge regionale n. 25 del 2005 trovi legittimazione nella potestà legislativa primaria che lo statuto della Valle d’Aosta attribuisce alla Regione in materia “urbanistica” (per l’inerenza della denuncia di inizio attività alla suddetta materia, si vedano le sentenze n. 336 del 2005 e n. 303 del 2003). Potestà legislativa che incontra il limite (nella specie, però, non rinvenibile) delle «norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica» (art. 2 dello statuto speciale della Regione Valle d’Aosta) e non anche il limite della normativa di competenza statale, soltanto espressiva, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, di principi fondamentali della materia “governo del territorio”, atteso che non possono trovare qui applicazione le disposizioni del novellato Titolo V, in connessione con l’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile l’intervento di Telecom Italia Mobile s.p.a. (TIM);
dichiara la illegittimità costituzionale degli artt. 6, comma 4, e 15 della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste 4 novembre 2005, n. 25, recante «Disciplina per l’installazione, la localizzazione e l’esercizio di stazioni radioelettriche e di strutture di radiotelecomunicazioni. Modificazioni alla legge regionale 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta) e abrogazione della legge regionale 21 agosto 2000, n. 31»;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale della suddetta intera legge regionale n. 25 del 2005, proposta, in riferimento alla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta), dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 5 e 14, comma 1, della suddetta legge regionale n. 25 del 2005, proposte, in riferimento all’art. 117 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 dicembre 2006.
F.to:
Giovanni Maria FLICK, Presidente
Alfonso QUARANTA, Redattore
Depositata in Cancelleria il 28 dicembre 2006.