SENTENZA N. 88
ANNO 2006
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Annibale MARINI Presidente
- Franco BILE Giudice
- Giovanni Maria FLICK “
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE SIERVO “
- Romano VACCARELLA “
- Paolo MADDALENA “
- Alfio FINOCCHIARO “
- Franco GALLO “
- Gaetano SILVESTRI “
- Sabino CASSESE “
- Maria Rita SAULLE “
- Giuseppe TESAURO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 103, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge finanziaria 2005), promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia, notificato il 28 febbraio 2005, depositato in cancelleria il 3 marzo 2005 ed iscritto al n. 28 del registro ricorsi 2005.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 7 febbraio 2006 il Giudice relatore Romano Vaccarella;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia e l’avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.– Col ricorso iscritto al n. 28 del registro ricorsi del 2005, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha promosso giudizio di legittimità costituzionale avverso l’art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005) impugnando, tra gli altri, il comma 103, il quale stabilisce che «a decorrere dall’anno 2008, le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, e all’articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, possono, previo esperimento delle procedure di mobilità, effettuare assunzioni a tempo indeterminato entro i limiti delle cessazioni dal servizio verificatesi nell’anno precedente». Assume la Regione che detta norma violi l’autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria, in materia di organizzazione, riconosciutale dagli artt. 4, numero 1), 8, nonché 48 e seguenti della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), tenendo anche conto, per quanto riguarda i limiti di cui all’art. 4, dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
La ricorrente osserva che la norma impugnata, pur avendo finalità di “coordinamento della finanza pubblica”, incide tuttavia sull’organizzazione amministrativa della Regione in violazione dei limiti individuati dalla giurisprudenza costituzionale.
In particolare, rammenta la Regione Friuli-Venezia Giulia come la Corte, prendendo in esame norme che, analogamente a quella oggi denunciata, stabilivano che le assunzioni a tempo indeterminato «devono, comunque, essere contenute […] entro percentuali non superiori al 50 per cento delle cessazioni dal servizio verificatesi nel corso dell’anno 2002» – e successivamente 2003 – (art. 34, comma 11, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 e art. 3, comma 60, della legge 24 dicembre 2003, n. 350), ne ha dichiarato l’illegittimità, in quanto la disposizione in esse contenuta «non si limita a fissare un principio di coordinamento della finanza pubblica, ma pone un precetto specifico e puntuale sull’entità della copertura delle vacanze verificatesi nel 2002, imponendo che tale copertura non sia superiore al 50 per cento», in tal modo risolvendosi «in una indebita invasione, da parte della legge statale, dell’area (organizzazione della propria struttura amministrativa) riservata alle autonomie regionali e degli enti locali, alle quali la legge statale può prescrivere criteri […] ed obiettivi […] ma non imporre nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi» (sentenza n. 390 del 2004).
Ritiene la ricorrente che tali principi, dalla Corte già fissati in precedenza (sentenza n. 376 del 2003 e sentenza n. 36 del 2004) e successivamente ribaditi (sentenza n. 414 del 2004), siano stati violati dalla norma oggi censurata la quale, contenendo le assunzioni a tempo indeterminato «entro i limiti delle cessazioni dal servizio verificatesi nell’anno precedente», pone un vincolo «specifico e puntuale» che esorbita dal potere statale di coordinamento della finanza pubblica e, quindi, lede l’autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria regionale, sancita in materia di organizzazione dagli artt. 4, numero 1), 8, nonché 48 e seguenti dello statuto regionale. La Regione Friuli-Venezia Giulia conclude osservando che la censura non avrebbe ragion d’essere ove si dovesse ritenere che la clausola di salvaguardia recata dall’art. 1, comma 569, della legge finanziaria 2005 (la quale testualmente prevede che «le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti») fosse intesa in modo da escludere l’applicabilità dell’impugnato comma 103 alla ricorrente; ciò che potrebbe ritenersi alla luce della previsione dell’art. 1, comma 38, della medesima legge, a tenore del quale «per gli esercizi 2005, 2006 e 2007, le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano concordano, entro il 31 marzo di ciascun anno, con il Ministero dell'economia e delle finanze il livello delle spese correnti e in conto capitale, nonché dei relativi pagamenti, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica per il periodo 2005-2007», secondo un modello che, dunque, renderebbe ulteriormente irrazionale il ritenere configurato un vincolo rigido in relazione al personale.
2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in giudizio per mezzo dell’Avvocatura generale dello Stato, osserva in primo luogo che la norma impugnata, applicabile solo a decorrere dal 2008, non determina alcuna lesione attuale delle attribuzioni della Regione, risolvendosi in «una previsione programmatica e indicativa di una politica generale di bilancio, la cui attuazione dipenderà dalla situazione finanziaria complessiva del tempo in cui è destinata ad operare».
L’Avvocatura ritiene comunque infondata la questione per la inapplicabilità alla ricorrente della norma denunciata − il cui unico scopo è quello di porre un limite generale alla spesa corrente, la cui voce principale è quella per il personale − proprio alla stregua della richiamata previsione speciale dell’art. 1, comma 38, della legge n. 311 del 2004.
3.– In prossimità dell’udienza la Regione Friuli-Venezia Giulia ha depositato una memoria in replica alle difese articolate dall’Avvocatura generale dello Stato.
La ricorrente, dopo aver dichiarato di prendere atto della circostanza che l’Avvocatura non ritiene applicabile alla Regione Friuli-Venezia Giulia la norma impugnata, ribadisce che essa «fissa un limite preciso e rigido, destinato ad operare senza che siano previste valutazioni della situazione finanziaria che si avrà nel 2008», ed inoltre che l’attualità del lamentato vulnus all’autonomia organizzativa e finanziaria regionale non è condizionata dal fatto che il vincolo sia destinato ad operare dal 2008, traducendosi l’opposta tesi in un sostanziale diniego di giustizia, laddove all’odierna inattualità dell’interesse si aggiungerebbe l’impossibilità di contestare la norma nel 2008 per l’intervenuto decorso del termine stabilito dall’art. 127 della Costituzione.
Considerato in diritto
1.– La Regione Friuli-Venezia Giulia lamenta l’illegittimità costituzionale – in relazione agli articoli 4, numero 1), 8 e 48 e seguenti della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, recante lo statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, tenendo anche conto, per quanto riguarda i limiti di cui all’art. 4, dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) – dell’art. 1, comma 103, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), in quanto, disponendo che «a decorrere dall’anno 2008, le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, e all’articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, possono, previo esperimento delle procedure di mobilità, effettuare assunzioni a tempo indeterminato entro i limiti delle cessazioni dal servizio verificatesi nell’anno precedente», pone un vincolo “specifico e puntuale” in tema di assunzioni, così esorbitando dai limiti posti al potere statale di coordinamento della finanza pubblica dalla giurisprudenza della Corte costituzionale.
2.– Preliminarmente, deve essere disposta la separazione della questione di legittimità costituzionale del comma 103 dalle altre, che investono altri commi dell’art. 1 della legge n. 311 del 2004, sollevate dalla Regione Friuli-Venezia Giulia con il medesimo ricorso; questioni che saranno oggetto di distinte pronunce.
3.– L’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza attuale di interesse è priva di pregio, dovendo la questione di legittimità costituzionale della legge essere proposta, in via principale, entro il termine di decadenza fissato dall’art. 127 della Costituzione: dal che discende che la lesione della sfera di competenza lamentata dal ricorrente presuppone la sola esistenza della legge oggetto di censura, a prescindere dal fatto che essa abbia avuto concreta attuazione (sentenze n. 287 e n. 263 del 2005; n. 407 del 2002), ed essendo sufficiente che essa sia, ancorché non immediatamente, applicabile (sentenza n. 234 del 2005).
4.– Deve altresì essere respinta la tesi, prospettata dall’Avvocatura generale dello Stato, secondo la quale non vi sarebbe, ab origine, materia del contendere per l’inapplicabilità alla Regione ricorrente della disposizione censurata.
In proposito, deve rilevarsi che, da un lato, la clausola di salvaguardia contenuta nel comma 569 è troppo generica per giustificare tale conclusione, mentre, dall’altro lato, la previsione del comma 38 – con il suo inequivoco riferirsi agli anni 2005, 2006 e 2007 – è troppo specifica per consentire di ritenere tale previsione estensibile all’anno 2008, al quale la norma censurata si riferisce.
5.– Nel merito, il ricorso è fondato.
L’art. 4, numero 1), dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia riconosce alla Regione potestà legislativa primaria in materia di «ordinamento degli uffici e degli Enti dipendenti dalla Regione»; locuzione che, letta in connessione con quanto la medesima norma prevede subito dopo riguardo «allo stato giuridico ed economico del personale», rende chiaro come l’autonomia regionale debba potersi manifestare non solo nel disciplinare normativamente i propri uffici, ma anche nell’organizzarli, destinando ad essi il personale ritenuto necessario.
Ciò posto, è evidente che la norma censurata comprime illegittimamente l’autonomia regionale imponendo limiti precisi e puntuali (e non già di principio – quale il «previo esperimento delle procedure di mobilità»: cfr. sentenza n. 388 del 2004 – idonei a contenere la spesa corrente) non giustificabili dall’esigenza di coordinare la spesa pubblica; esigenza che lo Stato può salvaguardare prescrivendo “criteri ed obiettivi” ma senza «imporre nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi» (sentenze n. 390 del 2004; n. 417 e n. 449 del 2005).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale sollevate, nei confronti dell’art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005), dalla Regione Friuli-Venezia Giulia con il ricorso in epigrafe;
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 103, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, nella parte in cui tale norma si applica alla Regione Friuli-Venezia Giulia.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 marzo 2006.
Annibale MARINI, Presidente
Romano VACCARELLA, Redattore
Depositata in Cancelleria il 10 marzo 2006.