SENTENZA N. 178
ANNO 2000
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
- Cesare MIRABELLI, Presidente
- Fernando SANTOSUOSSO
- Massimo VARI
- Cesare RUPERTO
- Riccardo CHIEPPA
- Gustavo ZAGREBELSKY
- Valerio ONIDA
- Carlo MEZZANOTTE
- Fernanda CONTRI
- Guido NEPPI MODONA
- Piero Alberto CAPOTOSTI
- Annibale MARINI
- Franco BILE
- Giovanni Maria FLICK
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 193° e 194°, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), promossi con ordinanze emesse il 5 dicembre 1997 dal Pretore di Forlì, sezione distaccata di Cesena, il 26 marzo 1998 (n. 2 ordinanze) dal Pretore di Torino, il "2 maggio" (da intendersi 9 maggio) 1998 dal Pretore di Cuneo, il 2 maggio e il 12 giugno 1998 dal Pretore di Milano, il 20 luglio 1998 dal Pretore di Padova, il 26 ottobre 1998 dal Pretore di Ascoli Piceno e il 7 giugno 1999 dal Tribunale di Roma, rispettivamente iscritte ai nn. 181, 373, 374, 580, 582, 583, 868 e 914 del registro ordinanze 1998 ed al n. 102 del registro ordinanze 2000 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 12, 22, 36 e 49, prima serie speciale, dell'anno 1998, n. 3, prima serie speciale, dell'anno 1999 e n. 10, prima serie speciale, dell'anno 2000.
Visti gli atti di costituzione di Greco Eugenio ed altri, della Cassa di risparmio di Cesena, della Banca Brignone s.p.a., Editrice SAIE s.r.l. ed altra, Banca Regionale Europea s.p.a. e della Societè Generale, della Milano Assicurazioni s.p.a. e Unilever Italia s.p.a., dell'Edison s.p.a. e Compaq Computer s.p.a., della Banca Antoniana Popolare Veneta soc. coop. a r.l., della Cassa di risparmio di Ascoli Piceno s.p.a., dell'INPS e dell'INPDAI, nonchè gli atti di intervento della Cassa di risparmio di Ravenna s.p.a., della Reconta Ernst & Young s.p.a. e del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 2000 il Giudice relatore Cesare Ruperto;
uditi gli avv.ti Francesco Fabbri per Greco Eugenio ed altri, Carlo Visconti per la Cassa di risparmio di Cesena, Massimo Luciani, Paolo Tosi, Salvatore Trifirò e Mattia Persiani per la Banca Brignone s.p.a., Editrice SAIE s.r.l. ed altra, Banca Regionale Europea s.p.a., Societè Generale e Banca Antoniana Popolare Veneta soc. coop. a r.l., Paolo Tosi e Mattia Persiani per la Milano Assicurazioni s.p.a. e Unilever Italia s.p.a., Paolo Tosi, Mattia Persiani e Salvatore Trifirò per la Edison s.p.a. e Compaq Computer s.p.a., Mattia Persiani per la Cassa di risparmio di Ascoli Piceno s.p.a., Antonino Sgroi e Fabio Fonzo per l'INPS, Mario Tonucci, Antonino Mirone e Niccolò Salanitro per l'INPDAI e l'Avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Nel corso di un giudizio promosso da alcuni dipendenti per l’accertamento dell’obbligo del datore di lavoro di versare contributi previdenziali sull’ammontare di finanziamenti ad un fondo pensionistico integrativo, il Pretore del lavoro di Forlì, sezione distaccata di Cesena, con ordinanza del 5 dicembre 1997 (R.O. n. 181 del 1998), ha sollevato - in riferimento all’art. 3 della Costituzione - questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 193 e 194, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), nella parte in cui differenzia la posizione del datore di lavoro, che abbia corrisposto, in data anteriore all’entrata in vigore della legge 1° giugno 1991, n. 166 (nella quale é stato convertito, con modificazioni, il decreto-legge 29 marzo 1991, n. 103, recante disposizioni urgenti in materia previdenziale), i contributi sui versamenti a favore di gestioni eroganti prestazioni previdenziali integrative, rispetto a quella del datore di lavoro che, non avendoli corrisposti, é obbligato solo al pagamento di una quota percentuale di tali contributi.
1.1.- Il rimettente premette che l’art. 9-bis del decreto-legge 29 marzo 1991, n. 103, aggiunto dalla legge di conversione 1° giugno 1991, n. 166 (con il quale l’art. 12 della legge 30 aprile 1969, n. 153 viene "interpretato" (con norma innovativa ad efficacia retroattiva) nel senso di escludere dalla retribuzione imponibile ai fini previdenziali le somme destinate a finanziamento di gestioni eroganti prestazioni previdenziali integrative, e con il quale si predispone per il futuro un contributo di solidarietà del dieci per cento, negando la ripetibilità di quanto già corrisposto in epoca anteriore alla data di entrata in vigore della legge di conversione), é stato dichiarato incostituzionale, con sentenza n. 421 del 1995, nella parte in cui esonera dal pagamento dei contributi di previdenza ed assistenza, senza prevedere alcuna contropartita analoga al "contributo di solidarietà" imposto per il futuro, il datore di lavoro inadempiente all’obbligo di versare i contributi dovuti sino alla data di entrata in vigore della legge.
Il giudice a quo - dopo aver osservato che la Corte costituzionale, con la citata sentenza, ha riaffermato la natura retributiva dei versamenti effettuati per la previdenza complementare e la loro conseguente sottoposizione alla contribuzione ordinaria, almeno fino al 1991 - rileva che la sopravvenuta denunciata norma si é limitata ad imporre, a carico dei datori di lavoro, i quali per il periodo contributivo dal 1° settembre 1985 al 30 giugno 1991 non avevano effettuato i menzionati versamenti, un obbligo contributivo pari al quindici per cento, senza oneri accessori.
Per il rimettente sussisterebbe, pertanto, una immotivata ed ingiustificata disparità di trattamento fra i datori di lavoro che, per il periodo suddetto, hanno già versato l’intero importo dovuto (non più ripetibile), e quelli inadempienti a tale obbligo, ai quali la norma denunciata consente una sanatoria con il pagamento del solo quindici per cento; laddove il legislatore - se fosse stato coerente con la surrichiamata sentenza - avrebbe dovuto "riscrivere l’art. 9-bis della legge n. 166 del 1991", riconoscendo la natura retributiva dei versamenti, con obbligo dell’integrale corresponsione degli importi dovuti.
1.2.- Si sono costituite le parti private ricorrenti nel giudizio a quo, le quali - affermata la natura retributiva dei versamenti per la previdenza integrativa effettuati anteriormente all’entrata in vigore della legge n. 166 del 1991 - chiedono che la Corte, in accoglimento della sollevata questione di costituzionalità, escluda l’irragionevole esenzione parziale dalla contribuzione ordinaria (concessa dalla norma denunciata ai datori di lavoro inadempienti, per il periodo dal 1° settembre 1985 al 30 giugno 1991, all’obbligo di contribuzione sui fondi integrativi previdenziali) ed elimini, così, i riflessi negativi provocati da tale norma sulla posizione contributiva dei dipendenti di quei datori di lavoro e la correlativa "incomprensibile disparità di trattamento" rispetto ai dipendenti dei datori di lavoro che abbiano invece (per lo stesso periodo) adempiuto all’obbligo, versando la contribuzione in misura intera.
1.3.- Si é costituita anche la parte privata convenuta nel giudizio a quo, osservando: a) che la sentenza n. 421 del 1995 ha riconosciuto incensurabile sia l’esclusione della contribuzione ai fondi di previdenza complementare dalla base imponibile per la determinazione dei contributi di previdenza ed assistenza sociale, sia la portata retroattiva di tale esclusione, purchè venga stabilito - quale "contropartita necessaria" di questa - un contributo di solidarietà; b) che la denunciata norma, emendando sulla scorta delle indicazioni contenute nella citata sentenza la precedente legislazione, ha appunto esteso al passato, per il periodo dal 1° settembre 1985 al 30 giugno 1991, (sia pure nella maggiore misura del quindici per cento) il contributo di solidarietà, quale "contropartita" all’esenzione suddetta; c) che la sentenza n. 421 del 1995 non attribuisce natura retributiva alle contribuzioni ai fondi di previdenza complementare; d) che una questione di costituzionalità potrebbe essere, se mai, sollevata dai datori di lavoro che abbiano versato, nel periodo menzionato, l’intera contribuzione, senza possibilità di ripetere neppure parzialmente quanto pagato, mentre nella specie é pacifico che la parte ha versato, in relazione a quel periodo, l’importo del quindici per cento quale contributo di solidarietà. Conclude, pertanto, per la declaratoria di inammissibilità o, comunque, di infondatezza della questione.
1.4.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la declaratoria di inammissibilità (data l’insindacabilità della ratio dei provvedimenti legislativi, per i quali non vi é alcun obbligo di motivazione) o comunque di infondatezza della questione. L'autorità intervenuta osserva che il legislatore, con la denunciata norma, si é adeguato alle indicazioni contenute nella sentenza della Corte costituzionale n. 421 del 1995, prevedendo, proprio al fine di appianare la disparità di trattamento tra datori di lavoro che nel periodo avevano versato i contributi in esame e quelli che non li avevano versati, un contributo di solidarietà a carico di questi ultimi anche per il periodo anteriore all’entrata in vigore della legge n. 166 del 1991.
2.- Nel corso di un
giudizio promosso da un datore di lavoro nei confronti dell’INPS per la ripetizione
dei contributi previdenziali corrisposti sui versamenti a fondi integrativi, il
Pretore di Torino, con ordinanza del 26 marzo 1998 (R.O. n. 373 del 1998), ha sollevato - in riferimento
all’art. 3 della Costituzione - questione di legittimità costituzionale del
succitato art. 1, comma 194, nella parte in cui sottopone a contribuzione i
datori di lavoro "limitatamente al periodo contributivo dal 1° settembre
1985 al 30 giugno
2.1.- Secondo il rimettente, la norma denunciata - introducendo, per il contributo di solidarietà dovuto nel periodo suddetto, una espressa deroga al regime ordinario della prescrizione dei contributi previdenziali - contrasta con l’art. 3 Cost. sotto un triplice profilo: a) viola il principio della certezza del diritto, poichè rende imprescrittibili ed esigibili in ogni tempo le contribuzioni dovute in quel periodo, anche quelle che si sarebbero dovute considerare estinte per la prescrizione decennale già maturata ai sensi dell’art. 3, commi 9 e 10, della legge 8 agosto 1995, n. 335; b) viola il principio dell’uguaglianza di trattamento con gli altri debiti contributivi previdenziali, perchè la deroga riguarda solo le contribuzioni previdenziali complementari sorte in quel periodo; c) viola il principio di ragionevolezza, perchè riguarda il contributo di solidarietà dovuto fino al 30 giugno 1991, ma non quello dovuto successivamente.
Il giudice a quo, ritenuto che le domande della parte attrice implichino l’eccezione di prescrizione, afferma la rilevanza della questione sia "in astratto" che "in concreto": "in astratto", sotto il profilo che la questione inciderebbe sulla norma applicabile nella controversia, indipendentemente dall’influenza della pronuncia di costituzionalità sul giudizio a quo; "in concreto", sotto il profilo che, da un lato, non potrebbe escludersi che la parte attrice, nonostante le preclusioni probatorie proprie del processo del lavoro, possa in futuro fornire la prova, ancora mancante, del periodo al quale si riferisce l’eccepita prescrizione, e, dall’altro, che l’accoglimento della censura di incostituzionalità renderebbe applicabile al caso di specie il regime ordinario di prescrizione di cui all’art. 3 della legge n. 335 del 1995, con i connessi riflessi sull’onere della prova degli atti interruttivi e delle instaurate procedure amministrative.
2.2.- Si é costituita la parte ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo l’accoglimento della sollevata questione, per la violazione, con la norma denunciata: a) del principio della certezza del diritto, data la previsione di imprescrittibilità di diritti disponibili e non incidenti nella sfera giuridica di terzi; b) del principio di ragionevolezza, data la limitazione qualitativa e temporale dei crediti contributivi qualificati come imprescrittibili; c) del principio di parità di trattamento, dato il diverso regime prescrizionale, ratione temporis, di debiti previdenziali aventi l’identica natura di contributo di solidarietà; d) del principio di irretrattabilità dei rapporti esauriti, data la disposta esigibilità di crediti già prescritti; e) del principio di ragionevolezza, data l’ingiustificata previsione di reviviscenza di un debito contributivo previdenziale complementare, a fronte dell’estinzione per prescrizione del debito contributivo previdenziale ordinario, e dato il pregiudizio così arrecato a datori di lavoro che pure hanno finanziato regimi di previdenza privata, considerati generalmente con favore dal legislatore.
2.3.- Si é costituito anche l’INPS, chiedendo preliminarmente che la sollevata questione sia dichiarata inammissibile, in ragione della sua proposizione nel giudizio a quo in via principale e non in via incidentale; della mancata formulazione in quel giudizio dell’eccezione di prescrizione; della mancata specificazione dei debiti contributivi prescritti e dei correlativi periodi di riferimento della prescrizione; della carenza di motivazione del rimettente sulla rilevanza. In via subordinata l'Istituto chiede la declaratoria di infondatezza della questione stessa, considerato che la norma impugnata non deroga all'ordinario termine decennale di prescrizione; che non può essere utilizzato, come metro di riferimento nel giudizio di uguaglianza, il contribuente inadempiente, invece di quello adempiente agli obblighi contributivi; che la prospettata irragionevolezza della norma é rimasta priva di dimostrazione.
2.4.- Ha spiegato intervento la Cassa di risparmio di Ravenna s.p.a., che non é parte nel giudizio a quo, concludendo per la declaratoria di ammissibilità dell’intervento e di illegittimità della norma denunciata.
2.5. - E’ intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, richiamando le difese svolte nel giudizio promosso con l'ordinanza di cui al R.O. n. 181 del 1998 e concludendo per la declaratoria di manifesta infondatezza della sollevata questione.
3.- Nel corso di un giudizio promosso da due datori di lavoro nei confronti dell’INPS per la ripetizione dei contributi corrisposti sui versamenti a fondi integrativi, il Pretore di Torino, con ordinanza del 26 marzo 1998 (R.O. n. 374 del 1998), ha sollevato questione di legittimità identica, anche nella motivazione, a quella di cui all’ordinanza di pari data dello stesso giudice (R.O. n. 373 del 1998).
Si sono costituiti le parti ricorrenti nel giudizio a quo e l’INPS ed é altresì intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ciascuno con difese e richieste identiche a quelle corrispondentemente svolte ed avanzate nel predetto giudizio, secondo le rispettive posizioni.
4.- Nel corso di un giudizio promosso da un datore di lavoro nei confronti dell’INPS per la ripetizione di contributi previdenziali corrisposti sui versamenti a fondi integrativi, il Pretore di Cuneo, con ordinanza del "2 maggio" (da intendersi 9 maggio) 1998 (R.O. n. 580 del 1998), ha sollevato - in riferimento agli artt. 3 e 136 della Costituzione - questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 193 e 194, della citata legge 23 dicembre 1996, n. 662.
4.1.- Secondo il rimettente, la norma denunciata viola: a) l’art. 3 Cost., sia per l’irragionevole disparità di trattamento conseguente alla diversa entità del contributo di solidarietà previsto per il periodo contributivo dal 1° settembre 1985 al 30 giugno 1991, rispetto a quello previsto per il periodo successivo; sia per l’eccessiva misura del contributo di solidarietà del quindici per cento, superiore a quella di tutti i contributi di identica natura ed inidonea ad arricchire la posizione assicurativa dei singoli lavoratori, non correlandosi a più elevati livelli di trattamento pensionistico; sia per l’ingiustificata eccezione - formulata dal legislatore al fine di rendere esigibili crediti altrimenti prescritti - alla disciplina generale della prescrizione dei crediti contributivi previdenziali dettata dall’art. 3, commi 9 e 10, della legge n. 335 del 1995; b) l’art. 136 Cost., per l’inosservanza - con l’imposizione del contributo di solidarietà del quindici per cento - delle statuizioni della sentenza della Corte costituzionale n. 421 del 1995, secondo la quale la sanatoria del mancato pagamento dei contributi si sarebbe potuta giustificare a fronte del pagamento di una contropartita pari, "al massimo", ad un contributo di solidarietà del dieci per cento.
Il giudice a quo, quanto alla rilevanza della questione, osserva che il "titolo in base al quale la (...) ricorrente ha iniziato ad effettuare i versamenti di cui ora chiede la ripetizione é costituito esclusivamente dalle disposizioni sospettate di illegittimità costituzionale".
4.2.- Si é costituita la parte ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo l’accoglimento della sollevata questione. In particolare la parte sottolinea la fondatezza dei profili prospettati dal rimettente, in primo luogo, con riguardo alla ingiustificata diversa entità, ratione temporis, del contributo di solidarietà; in secondo luogo, con riguardo alla misura eccessiva del contributo di solidarietà del quindici per cento, tale da aggravare irrazionalmente la posizione solo dei datori di lavoro che hanno istituito forme di previdenza integrativa, tanto più che esso, a differenza del contributo di solidarietà del dieci per cento, non é gravato dall’onere di versamento di una sua parte al Fondo di garanzia istituito, con effetto dal 1° gennaio 1992, dall’art. 5 del decreto legislativo del 27 gennaio 1992, n. 80, contro il rischio di omesso o insufficiente versamento dei contributi dovuti per forme di previdenza complementare da parte dei datori di lavoro assoggettati a procedura concorsuale; in terzo luogo, con riguardo alla inottemperanza alla sentenza della Corte costituzionale n. 421 del 1995.
La stessa parte propone, inoltre, argomentazioni identiche a quelle già svolte dalle parti private a sostegno della questione di costituzionalità sollevata nei giudizi promossi con ordinanze di cui al R.O. nn. 373 e 374 del 1998.
4.3.- Si é costituito anche l’INPS, chiedendo che la sollevata questione sia dichiarata inammissibile o comunque infondata.
Quanto all’inammissibilità, l’Istituto, nel riproporre sostanzialmente le argomentazioni già svolte nei suddetti giudizi, osserva che, nella specie, il rimettente non ha valutato "la rilevanza giuridica del verbale di accertamento o della lettera interruttiva dei termini" prescrizionali; non ha tenuto conto che il pagamento del contributo di solidarietà costituisce una "rinuncia presunta ex lege a valersi della prescrizione già compiuta"; non ha considerato che la rilevanza sarebbe, se mai, circoscritta alla "differenza per eccesso" dell’aliquota fissata con la norma impugnata.
Quanto all’infondatezza, l’Ente previdenziale premette che la sentenza della Corte costituzionale n. 421 del 1995 si é limitata - con pronuncia seccamente demolitoria e non manipolativa - a caducare la norma concernente il totale esonero contributivo retroattivamente disposto dall’art. 9-bis della legge n. 166 del 1991 ed a riaffermare l’obbligo della contribuzione ordinaria precedentemente previsto in materia dal diritto vivente formatosi sull’art. 12 della legge 30 aprile 1969, n. 153 (già considerato esente da censure di costituzionalità dalla sentenza n. 427 del 1990), prospettando, solo in astratto, la legittimità di un possibile intervento legislativo assoggettante gli stessi periodi ad una contribuzione diversa o di solidarietà.
L’Istituto osserva, pertanto, che il legislatore, con la norma impugnata - nel disporre nuovamente un esonero contributivo con effetto retroattivo - ha previsto quale contropartita per il periodo in questione (in ossequio alla citata sentenza n. 421 del 1995) un contributo di solidarietà in misura non eccessiva (perchè inferiore alla contribuzione ordinaria), nè irragionevole (perchè superiore alla successiva aliquota del dieci per cento, proprio in considerazione, da un lato, della vetustà del debito in questione, gravato nelle more da somme aggiuntive e sanzioni amministrative, e, dall’altro, della sua prevista estinguibilità senza oneri accessori, in diciotto rate bimestrali), nè irrazionale ratione temporis (perchè il fluire del tempo giustifica la diversa disciplina di fattispecie relative a periodi cronologicamente diversi e perchè la natura transitoria della norma denunciata comporta la riduzione ad omogeneità di elementi di per sè non omogenei), nè ingiustificata rispetto ai minori contributi di solidarietà per altri fondi previdenziali (perchè il tertium comparationis non può individuarsi in norme derogatorie rispetto alla regola del sistema, pena l’aggravamento dei difetti di coerenza di questo).
La parte prospetta, anzi, una censura di costituzionalità simmetrica a quella sollevata, sottolineando l’irragionevolezza della trasformazione di una obbligazione contributiva illegittimamente evasa in una ridotta e diversa contribuzione di solidarietà, senza gli oneri accessori nel frattempo maturati.
L’Istituto - dopo aver affermato di aver tempestivamente interrotto la prescrizione prima dell’entrata in vigore della norma denunciata, in relazione all’obbligazione contributiva ordinaria allora dovuta -, nel riproporre le argomentazioni difensive in tema di prescrizione svolte negli altri citati giudizi di costituzionalità, rileva che la deroga al regime prescrizionale introdotta dall’art. 1, comma 194, della legge n. 662 del 1996 - il quale, peraltro, tiene fermo il termine di prescrizione decennale - é una diretta conseguenza (idonea ad escludere la violazione degli evocati parametri costituzionali) delle menzionate sentenze della Corte costituzionale n. 427 del 1990 e 421 del 1995, stante la ratio di evitare di reintrodurre di fatto l’esonero da ogni contribuzione già disposto dall’art. 9-bis della legge n. 166 del 1991, dichiarato incostituzionale.
4.4.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, richiamando la difesa svolta nel giudizio promosso con l'ordinanza di cui al R.O. n. 583 del 1998 e concludendo per la declaratoria di inammissibilità od infondatezza della sollevata questione, stante l’insindacabilità della scelta legislativa della misura del contributo di solidarietà o del termine di prescrizione.
5.- Nel corso di un giudizio promosso da un datore di lavoro nei confronti dell’INPS, il Pretore di Milano, con ordinanza del 2 maggio 1998 (R.O. n. 582 del 1998), senza specificare la fattispecie oggetto del giudizio, ha sollevato - in riferimento agli artt. 3 e 136 della Costituzione - questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 194, della citata legge n. 662 del 1996.
5.1. - Secondo il rimettente, la norma denunciata si pone in contrasto con gli evocati parametri costituzionali, perchè: a) nel prevedere un contributo di solidarietà del quindici per cento, non ottempera alla sentenza della Corte costituzionale n. 421 del 1995, la quale - lungi dal comportare la reviviscenza dell’obbligo di assoggettare alla contribuzione ordinaria i finanziamenti a forme di previdenza privata - ha dichiarato illegittimo il citato art. 9-bis, comma 1, soltanto in quanto concede una sanatoria totale senza alcuna contropartita "analoga" al contributo di solidarietà (pari al dieci per cento) imposto per il futuro dal comma successivo dello stesso articolo; b) il contributo di solidarietà del quindici per cento é eccessivo - attesa, tra l'altro, la sua funzione di sanatoria, riferita a periodi contributivi remoti, con assetti di interesse ormai definiti per il decorso del tempo - rispetto al contributo della stessa natura fissato per il periodo successivo; c) nel derogare eccezionalmente, con efficacia retroattiva, al regime generale della prescrizione dettato dall’art. 3, commi 9 e 10, della legge n. 335 del 1995, integra una illegittima "legge personale", destinata a supplire ingiustificatamente all’inerzia degli enti previdenziali, i quali avrebbero potuto interrompere la prescrizione già all’indomani della sentenza n. 421 del 1995.
5.2.- Si é costituita la parte ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo l’accoglimento della questione, con argomentazioni identiche a quelle svolte a sostegno della stessa questione nel giudizio promosso con l'ordinanza di cui al R.O. n. 580 del 1998.
5.3.- Si é costituito anche l’INPS, chiedendo - con argomentazioni identiche a quelle svolte nel giudizio promosso con l’ordinanza iscritta al numero 580 del 1998 - la declaratoria di inammissibilità o comunque di infondatezza della sollevata questione.
5.4.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo la declaratoria di inammissibilità della questione perchè si é mancato d'indicare, nell’ordinanza di rimessione, l’oggetto della domanda nel giudizio a quo, sì da impedire alla Corte ogni valutazione sulla rilevanza della questione medesima.
5.5.- Ha spiegato intervento, con memoria depositata fuori termine, la s.p.a. Reconta Ernst & Young, soggetto estraneo al giudizio a quo.
6.- Nel corso di un giudizio promosso da due datori di lavoro nei confronti dell’INPS per la ripetizione dei contributi previdenziali versati ai sensi del citato art. 1, comma 193, il Pretore di Milano, con ordinanza del 12 giugno 1998 (R.O. n. 583 del 1998), ha sollevato - in riferimento agli artt. 3 e 136 della Costituzione - questione di legittimità costituzionale: a) della predetta disposizione, nella parte in cui dispone che restano salvi i versamenti effettuati prima dell’entrata in vigore della legge n. 166 del 1991; b) del comma 194 dello stesso articolo.
6.1.- Secondo il rimettente, il comma 193 contrasta con gli evocati parametri per l'ingiustificata disparità di trattamento tra i datori di lavoro che hanno pagato gravose contribuzioni, adempiendo con solerzia al disposto dell’art. 12 della legge n. 153 del 1969 e restando soggetti alla soluti retentio prevista dalla norma denunciata, e gli altri che, pur originariamente inadempienti, sono assoggettati al meno elevato contributo di solidarietà. Il comma 194 contrasterebbe, poi, con gli stessi parametri costituzionali sotto due profili (e ciò, "pur a prescindere" dalla non conformità della norma alle statuizioni della sentenza n. 421 del 1995 della Corte costituzionale). In primo luogo, la differenza tra il contributo di solidarietà stabilito per il periodo anteriore e per quello posteriore al 30 giugno 1991 sarebbe del tutto ingiustificata, data l’identica natura del contributo stesso (che prescinde dalla capacità contributiva) e tenuto conto che questo é previsto per la prima volta dalla legge n. 166 del 1991, senza perciò che la maggiorazione dell’aliquota possa spiegarsi con l’aggravio degli interessi legali (all’epoca, del resto, previsti secondo un tasso diverso). In secondo luogo, sarebbe ingiustificata l’attribuzione agli enti previdenziali - con circoscritta e retroattiva deroga alla disciplina generale della prescrizione dei contributi previdenziali - del potere di esigere il contributo di solidarietà anche in relazione a periodi rispetto ai quali il diritto si sarebbe già prescritto, conseguendo così un irragionevole effetto di sanatoria dell’inerzia degli enti previdenziali, i quali avrebbero ben potuto interrompere la prescrizione súbito dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 421 del 1995.
6.2.- Si sono costituite le parti ricorrenti nel giudizio a quo, chiedendo l’accoglimento delle sollevate questioni. Al riguardo svolgono argomentazioni sostanzialmente identiche a quelle sviluppate dalle parti private nei giudizi promossi con le ordinanze di cui al R.O. nn. 373 e 374 del 1998, aggiungendo che la soluti retentio dei versamenti anteriori all’entrata in vigore della legge n. 166 del 1991 non é sorretta da alcuna finalità perequativa.
6.3.- Si é costituito anche l’INPS, chiedendo che la sollevata questione sia dichiarata inammissibile o comunque infondata, riproponendo al riguardo le stesse difese già svolte nel giudizio di cui all’ordinanza n. 580 del 1998.
6.4.- E’ intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la declaratoria di inammissibilità o, comunque, di manifesta infondatezza della sollevata questione, perchè é insindacabile il merito della scelta discrezionale del legislatore; perchè non viola il principio di uguaglianza la successione nel tempo di discipline differenziate; perchè la fissazione del termine di prescrizione é riservata al legislatore, non essendo il termine decennale espressione di un principio costituzionale; perchè non può la Corte costituzionale integrare la norma relativa alla soluti retentio stabilendo disposizioni nuove (con forme di sgravio o compensazioni), frutto di scelta discrezionale; perchè sono costituzionalmente legittime le norme che non consentono la ripetizione di quanto corrisposto in più rispetto a chi abbia soddisfatto l’obbligazione in via agevolata.
7.- Nel corso di un giudizio promosso da un datore di lavoro nei confronti dell'INPS, il Pretore di Padova, con ordinanza del 20 luglio 1998 (R.O. n. 868 del 1998), ha sollevato - in riferimento agli artt. 136, 3, 53 e 47 Cost. - questione di legittimità costituzionale del citato art. 1, commi 193, ultima parte, e 194.
7.1.- Secondo il rimettente, le norme denunciate violano: a) l’art. 136 Cost., perchè il comma 194, imponendo ai datori di lavoro il contributo del quindici per cento delle somme erogate per il finanziamento della previdenza privata, si pone in contrasto con la sentenza della Corte costituzionale n. 421 del 1995, la quale avrebbe ritenuto legittima una sanatoria solo se accompagnata da un contributo di solidarietà pari "al massimo" al dieci per cento; b) l’art. 3 Cost., per l’ingiustificata differenza dell’aliquota del contributo di solidarietà prevista per il periodo anteriore e per quello posteriore al 30 giugno 1991; c) gli artt. 3, 53 e 47 Cost., per l’imposizione del maggior onere contributivo esclusivamente a carico dei datori di lavoro che hanno costituito forme di previdenza integrativa e, quindi, prescindendo dalla loro capacità contributiva e penalizzando una forma di risparmio; d) l’art. 3 Cost., per la lesione sia del principio costituzionale e comunitario della certezza del diritto, sia del principio della parità di trattamento con gli altri crediti contributivi, a cagione dell’imprescrittibilità disposta con effetto retroattivo, riaprendo rapporti esauriti per prescrizione (per i quali non risultano atti interruttivi), in violazione dell’art. 30 della legge n. 87 del 1953.
Quanto alla rilevanza della questione, il rimettente precisa che la parte ricorrente del giudizio a quo ha chiesto la condanna dell’INPS alla restituzione delle somme versate "per i titoli di cui si tratta".
7.2.- Si é costituita la parte ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo l’accoglimento della sollevata questione e svolgendo a tal fine argomentazioni sostanzialmente coincidenti con quelle svolte a sostegno della stessa questione dalle parti private nei giudizi promossi con le ordinanze di cui al R.O. nn. 373, 374, 580 e 583 del 1998.
7.3. - Si é costituito anche l’INPS, chiedendo la declaratoria di inammissibilità o, comunque, di infondatezza della questione, svolgendo difese analoghe a quelle formulate nei richiamati giudizi.
7.4.- E’ intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, formulando argomentazioni e conclusioni identiche a quelle svolte e prese nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al n. 583 del 1998.
8.- Nel corso di un
giudizio promosso da un datore di lavoro nei confronti dell’INPS per la
ripetizione dei contributi previdenziali versati ai sensi del citato art. 1, commi 193 e 194, della legge n. 662 del 1996, il Pretore
di Ascoli Piceno, con l'ordinanza di cui in epigrafe, iscritta al R.O. n. 914 del
8.1.- Secondo il rimettente, le norme denunciate violano: a) l’art. 3 Cost., perchè prevedono una differente aliquota per il contributo anteriore al 30 giugno 1991, rispetto a quella per il contributo successivo, non giustificabile neppure con l’aggravio degli interessi legali da ritardato pagamento, considerato che il contributo risulta istituito solo nel 1991; b) ancora l’art. 3 Cost., per l’ingiustificata previsione di esigibilità di crediti contributivi prescritti, perchè dispongono con disciplina speciale di carattere retroattivo ed eccezionale la riapertura di rapporti giuridici altrimenti definiti per decorso del tempo, così ledendo il principio della certezza del diritto e della parità di trattamento; c) l’art. 136 Cost., per contrasto con la sentenza della Corte costituzionale n. 421 del 1995.
8.2.- Si é costituita la parte ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo l’accoglimento delle sollevate questioni, con difese identiche a quelle formulate dalle parti nei giudizi promossi con le ordinanze di cui al R.O. nn. 373, 374, 580, 583 e 868 del 1998.
8.3.- Si é costituito anche l’INPS, formulando argomentazioni e conclusioni identiche a quelle già proposte nei suddetti giudizi.
8.4.- E’ intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, richiamando le difese svolte nel giudizio di cui all’ordinanza iscritta al n. 868 del 1998 e concludendo per la declaratoria di inammissibilità o, comunque, di manifesta infondatezza della questione.
9.- Nel corso di due giudizi riuniti, promossi da alcuni datori di lavoro nei confronti dell’INPDAI per la ripetizione di contributi previdenziali versati, ai sensi del menzionato art. 1, comma 194, nella misura del quindici per cento, il giudice del Tribunale di Roma, con ordinanza del 7 giugno 1999 (R.O. n. 102 del 2000), ha sollevato - in riferimento all’art. 3 Cost. - questione di legittimità costituzionale della citata disposizione, nella parte in cui obbliga i datori di lavoro al pagamento dei suddetti contributi previdenziali.
9.1.- Secondo il rimettente, in considerazione della riduzione a cinque anni, a decorrere dal 1° gennaio 1996, del termine decennale di prescrizione, disposta dall’art. 3 della legge n. 335 del 1995 (fatti salvi i casi di atti interruttivi già compiuti o di procedure iniziate nel rispetto della normativa previgente) anche per le contribuzioni relative a periodi precedenti alla data di entrata in vigore di tale legge (17 agosto 1995), la norma denunciata - comportando l’eccezionale reviviscenza di crediti contributivi già prescritti (data la mancanza, nella specie, di atti interruttivi della prescrizione) o comunque l’esigibilità di crediti sostitutivi di quelli contributivi ordinari prescritti - confliggerebbe con i princìpi di certezza del diritto e di intangibilità dei rapporti esauriti, interpretati alla luce del canone generale di ragionevolezza desumibile dall’art. 3 Cost.
Quanto alla rilevanza della questione, il rimettente - dopo avere sottolineato che la riserva di ripetizione formulata all’atto del pagamento dei contributi esclude l’ipotesi di pagamento spontaneo di un debito prescritto prevista dall’art. 2940 cod. civ. - evidenzia "l’imprescindibilità dalla norma impugnata" per decidere la controversia posta al suo esame.
9.2.- Si sono costituite due delle parti ricorrenti nel giudizio a quo, chiedendo l’accoglimento della sollevata questione ed argomentando in modo conforme a quanto dedotto a sostegno della medesima questione nel giudizio di costituzionalità di cui all’ordinanza iscritta al n. 868 del 1998.
9.3.- Si é costituito anche l’INPDAI, concludendo per la declaratoria di inammissibilità o di infondatezza della sollevata questione, tenuto conto, da un lato, che il credito contributivo di solidarietà del quindici per cento, istituito ex novo con la legge n. 662 del 1996, certamente non può considerarsi prescritto già prima dell’entrata in vigore della medesima legge; dall’altro, che la norma denunciata, lungi dal "riaprire rapporti esauriti", si é limitata ad applicare la sentenza della Corte costituzionale n. 421 del 1995.
9.4.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, richiamando le difese svolte nel giudizio di costituzionalità di cui all’ordinanza iscritta al n. 868 del 1998 e concludendo per la declaratoria di inammissibilità o, comunque, di manifesta infondatezza della sollevata questione.
10.- Nell'imminenza dell'udienza hanno presentato memorie alcune delle parti private ricorrenti nei giudizi a quibus, nonchè l'INPS e l'interveniente s.p.a. Reconta Ernst & Young.
10.1.- Le parti ricorrenti nel giudizio a quo di cui alla ordinanza iscritta al n. 181 del 1998 insistono - con unica memoria - nella propria posizione, incidentalmente affermando che la normativa impugnata prevede, per il periodo dal 1° settembre 1985 al 30 giugno 1995, un vero e proprio contributo previdenziale, sia pure ridotto al quindici per cento, diverso per natura dal contributo di solidarietà del 10 per cento, previsto per il periodo successivo.
10.2.- Le parti ricorrenti nei giudizi a quibus di cui alle ordinanze iscritte ai nn. 373, 374, 580, 582, 583 e 868 del 1998, con unica memoria, ribadiscono l'ammissibilità delle questioni, richiamando le argomentazioni svolte dai giudici rimettenti.
Nel merito, esse rilevano che le norme denunciate, confondendo solidarietà settoriale (o categoriale) e solidarietà generale, utilizzano l'istituto del contributo di solidarietà in luogo del prelievo fiscale, con irragionevole pregiudizio proprio di quell'esiguo numero di datori di lavoro che, con elevata sensibilità sociale, hanno finanziato forme di previdenza complementare. Osservano, inoltre, che la volontà del legislatore di soddisfare - con la normativa impugnata - le esigenze finanziarie degli enti previdenziali ha fatto venir meno ogni contemperamento dei valori costituzionali rilevanti, ingiustificatamente sacrificando il valore dell'affidamento, attraverso l'imposizione di una disciplina derogatoria e retroattiva, tale da incidere addirittura sui rapporti esauriti.
Le stesse parti, per il resto, ripropongono, con maggiore ampiezza, le argomentazioni già svolte in giudizio ed in particolare invocano la sentenza n. 421 del 1995 della Corte costituzionale, intesa come pronuncia dichiarativa dell'illegittimità costituzionale dell'art. 9-bis del decreto-legge n. 103 del 1991, introdotto dalla legge di conversione n. 166 del 1991, nella parte in cui non prevede, quale contropartita all'esonero della contribuzione ordinaria, un contributo di solidarietà pari "al massimo" al dieci per cento.
10.3.- La parte ricorrente nel giudizio a quo di cui alla ordinanza iscritta al n. 914 del 1998, con la propria memoria - nel rinviare per il resto a quella presentata dalle parti ricorrenti nei giudizi di cui alle ordinanze iscritte ai nn. 373, 374, 580, 582, 583, 868 del 1998 - ribadisce le ragioni di ammissibilità della questione prospettata dal giudice rimettente ed osserva, in particolare, che la censura di incostituzionalità riguarda proprio la differenza per eccesso tra l'aliquota contributiva del quindici per cento e quella del dieci per cento.
10.4.- Una delle parti ricorrenti nel giudizio a quo di cui all'ordinanza iscritta al n. 102 del 2000, nella propria memoria - con la quale rinvia, per il resto, a quella presentata dalle parti ricorrenti nel giudizi a quibus di cui alle ordinanze iscritte ai nn. 373, 374, 580, 582, 583, 868 del 1998 - sottolinea, in punto di ammissibilità delle questioni, la fondatezza delle argomentazioni del giudice rimettente e rileva, nel merito, che, prima dell'entrata in vigore delle norme denunciate, gli enti previdenziali ben avrebbero potuto interrompere la prescrizione facendo valere in giudizio il loro diritto alla contribuzione, portando, in via incidentale, allo scrutinio della Corte costituzionale la norma che lo escludeva.
Aggiunge, sempre nel merito, che - contrariamente a quanto ritenuto dall'INPDAI - la sentenza della Corte n. 421 del 1995 non ha inciso sulla prescrizione di alcun credito, mentre la denunciata norma pretende di sopprimere qualsiasi termine di prescrizione, anche per crediti ormai interamente consumati dal decorso del tempo.
10.5.- Un'altra delle parti ricorrenti nel giudizio a quo per ultimo citato si limita a rinviare alla stessa memoria sopra menzionata.
10.6.- L'INPS ha presentato memoria nei giudizi promossi con le ordinanze di cui ai nn. 373, 374, 580, 582, 583, 868 e 914 del 1998, chiedendo: a) l'estromissione dal giudizio degli intervenienti s.p.a. Cassa di Risparmio di Ravenna (R.O. 373 del 1998) e s.p.a. Reconta Ernst & Young (R.O. 582 del 1998, per la tardività della costituzione e per la mancanza della qualità di parti nei giudizi a quibus; b) la declaratoria dell'inammissibilità delle questioni, in quanto sollevate in via principale e non già incidentale; c) la declaratoria d'inammissibilità delle questioni per mancata motivazione sulla rilevanza, data la carenza dell'attestazione dell'effettivo pagamento dei contributi indicati dalla norma denunciata e data l'omessa precisazione dei contributi (e dei relativi periodi contributivi) per i quali si sarebbe verificata la prescrizione; d) la declaratoria di infondatezza delle questioni per le ragioni già esposte nella precedente difesa, tenuto ulteriormente conto che, in caso di accoglimento, si riproporrebbe la stessa situazione normativa che ha condotto alla pronuncia n. 421 del 1995, con alterazione dell'equilibrio stabilito dalle leggi di spesa (intese in senso ampio) e quindi con violazione sia degli artt. 2 e 38 che dell'art. 81 Cost.
10.7.- Ha presentato memoria anche la s.p.a. Reconta Ernst & Young, la quale - come già rilevato - non é parte nel giudizio a quo di cui all'ordinanza iscritta al n. 582 del 1998 ed ha inoltre spiegato intervento fuori termine.
10.8.- Ha infine depositato memoria anche l'INPDAI, il quale ha illustrato le motivazioni svolte in sede di costituzione, nel giudizio instaurato con l'ordinanza di cui al n. 102 del 2000, ribadendo la richiesta di declaratoria di inammissibilità o di infondatezza della sollevata questione, con riferimento sia al regime prescrizionale del contributo di solidarietà, sia alla determinazione dello stesso.
Considerato in diritto
1. - I giudici
rimettenti dubitano della legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), appuntando le loro censure, chi sul
solo comma 193 (che sostituisce il comma 1 dell’art. 9-bis del
decreto-legge 29 marzo 1991, n. 103, aggiunto dalla legge di conversione del 1°
giugno 1991, n. 166), chi sul solo comma 194 (nella parte in cui stabilisce,
limitatamente al periodo contributivo dal 1° settembre 1985 al 30 giugno
Con le ordinanze di rimessione vengono complessivamente sollevati, in riferimento ai quattro diversi parametri evocati, tre distinti gruppi di questioni. Infatti si dubita della legittimità costituzionale della denunciata normativa:
a) in riferimento all’art. 3 della Costituzione:
a.1) per ingiustificata disparità di trattamento fra i datori di lavoro che, per il periodo contributivo dal 1° settembre 1985 al 30 giugno 1991, hanno versato, anteriormente al 2 giugno 1991 (giorno di entrata in vigore della legge n. 166 del 1991, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge n. 103 del 1991), il maggior importo previsto dalla contribuzione previdenziale ordinaria (dichiarato non ripetibile dall’art. 9-bis, primo comma, del citato decreto-legge n. 103 del 1991) ed i datori di lavoro che, non avendo effettuato tale versamento, sono tenuti, per lo stesso periodo contributivo, al pagamento del contributo di solidarietà (di minore importo) pari al quindici per cento dei finanziamenti alla previdenza complementare (R.O. n. 181 del 1998: il rimettente ritiene ingiustificata la riduzione dell’entità dell’obbligo contributivo; R.O. n. 583 del 1998: il rimettente impugna il solo comma 193, ritenendo - all’opposto - ingiustificata la soluti retentio di quanto già versato secondo contribuzione ordinaria);
a.2) per ingiustificata disparità di trattamento fra i datori di lavoro, conseguente alla diversa entità del contributo di solidarietà previsto per il periodo contributivo dal 1° settembre 1985 al 30 giugno 1991 (quindici per cento) rispetto a quello previsto per il periodo successivo (dieci per cento) (R.O. n. 580 del 1998; R.O. n. 582 del 1998 e R.O. n. 583 del 1998, riferite solo al comma 194; R.O. n. 868 del 1998; R.O. n. 914 del 1998);
a.3) per l'eccessiva entità del contributo di solidarietà (inidoneo, data la sua funzione, ad elevare direttamente i livelli di trattamento pensionistico) previsto, per il periodo dal 1° settembre 1985 al 30 giugno 1991, nella misura del quindici per cento, superiore a quella stabilita per altri contributi di identica natura (R.O. n. 580 del 1998);
a.4) per violazione (con la disposizione del comma 194) del principio della certezza del diritto, del principio dell’eguaglianza di trattamento rispetto agli altri crediti previdenziali, del principio di intangibilità dei rapporti esauriti e del principio di ragionevolezza, perchè - con espressa ed asseritamente ingiustificata deroga al regime ordinario della prescrizione dei contributi previdenziali previsto dall’art. 3, commi 9 e 10, della legge n. 335 del 1995, supplendo alla colpevole inerzia degli enti previdenziali - rende retroattivamente imprescrittibili ed esigibili i crediti relativi ai contributi di solidarietà dovuti per il periodo dal 1° settembre 1985 al 30 giugno 1991, anche se già estinti per prescrizione o comunque anche se sostitutivi di crediti contributivi ordinari estinti a loro volta per prescrizione (R.O. nn. 373, 374, 580, 583, 868, 914 del 1998; R.O. n. 102 del 2000);
a.5) per aver realizzato (con la disposizione del comma 194) un'ipotesi di "legge personale", essendo la norma diretta a colpire soggetti specificamente individuabili, supplendo, attraverso l’espressa deroga al regime generale della prescrizione dei crediti contributivi previdenziali, all’inerzia degli enti di previdenza (R.O. n. 582 del 1998);
b) in riferimento al combinato disposto degli artt. 3, 53 e 47 della Costituzione, per avere il legislatore imposto il maggior onere contributivo del quindici per cento a carico dei soli datori di lavoro che hanno costituito forme di previdenza integrativa, così discriminandoli senza tener conto della loro capacità contributiva e penalizzando, altresì, una forma di risparmio (R.O. n. 868 del 1998);
c) in riferimento all'art. 136 della Costituzione, perchè il legislatore (con il comma 194) non avrebbe ottemperato alla sentenza n. 421 del 1995 di questa Corte, che dichiarò l’illegittimità costituzionale del totale esonero contributivo sui finanziamenti a fondi di previdenza complementare (disposto, per il periodo anteriore al 2 giugno 1991, dalla legge n. 166 del 1991, che ha introdotto, in sede di conversione, l’art. 9-bis, primo comma, del decreto-legge n. 103 del 1991, nella formulazione originaria), siccome non correlato ad una contropartita "analoga" (intesa dai rimettenti come, al più, "identica nella misura") al contributo di solidarietà del dieci per cento, previsto per il periodo decorrente dal 2 giugno 1991, data di entrata in vigore della legge n. 166 del 1991 (R.O. n. 582 del 1998; R.O. n. 583 del 1998, nella quale si evoca detto parametro, pur dichiarandosi di "prescindere" dalla censura; R.O. nn. 868 e 914 del 1998).
2.- I nove giudizi di cui in epigrafe, in quanto propongono questioni sostanzialmente identiche o, comunque, oggettivamente connesse, vanno riuniti e congiuntamente decisi; previa affermazione d'inammissibilità dell'intervento spiegato dalla s.p.a. Cassa di risparmio di Ravenna, poichè essa non riveste la qualità di parte nel giudizio a quo (v., ex plurimis, ordinanza n. 390 del 1999 e sentenza n. 421 del 1995); nonchè di quello spiegato dalla s.p.a. Reconta Ernst & Young, la quale, oltre a non rivestire la qualità di parte nel giudizio a quo, si é anche costituita tardivamente, cioé dopo la scadenza del termine perentorio di venti giorni dalla pubblicazione dell'ordinanza di rimessione nella Gazzetta Ufficiale, fissato dagli artt. 25, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 e 3 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte (v., ex plurimis, ordinanza n. 85 del 2000).
3.- Le questioni sono in parte inammissibili e in parte non fondate.
3.1.- L'ordinanza del Pretore di Milano del 2 maggio 1998 (R.O. n. 582 del 1998) omette di indicare gli elementi della fattispecie oggetto del giudizio principale, impedendo a questa Corte ogni valutazione sulla rilevanza della sollevata questione. Quest'ultima va perciò dichiarata manifestamente inammissibile, secondo quanto esattamente eccepito dall'Avvocatura dello Stato.
3.2.- Per quanto attiene alle altre ordinanze di rimessione, va invece disattesa l'eccezione di inammissibilità delle sollevate questioni mossa dall'INPS, perchè queste non esauriscono il petitum dei giudizi a quibus, ma sono - giusta come adeguatamente motivato nelle stesse ordinanze - meramente strumentali alla tutela richiesta ai giudici rimettenti (v., ex plurimis, sentenze n. 4 del 2000 e n. 17 del 1999).
3.3.- - Ai fini di un proficuo esame delle questioni stesse, giova ricordare che il quadro normativo e giurisprudenziale in cui queste si inseriscono si é venuto delineando, diacronicamente, attraverso sei fasi.
3.3.1.- Inizialmente, la nozione generale di retribuzione imponibile per il calcolo dei contributi di previdenza ed assistenza sociale, fissata dall'art. 12 della legge 30 aprile 1969, n. 153, nel testo vigente prima della sua sostituzione, ad opera dell'art. 6, comma 1, del decreto legislativo 2 settembre 1997, n. 314, ricomprendeva - secondo l'interpretazione fornitane dal diritto (allora) vivente, e come riconosciuto anche da questa Corte nella sentenza n. 427 del 1990 e nell'ordinanza n. 225 del 1995 - i contributi versati dalle imprese a fondi di previdenza integrativa previsti da contratti collettivi o da accordi o da regolamenti aziendali.
3.3.2.- Successivamente, il legislatore, con l'art. 9-bis, comma 1, primo periodo, del decreto-legge n. 103 del 1991, aggiunto dalla legge di conversione del 1° giugno 1991, n. 166 - norma innovativa munita di efficacia retroattiva (in virtù dell'impropria autoqualificazione come legge di "interpretazione autentica", contenuta nella rubrica dell'articolo: v., in tal senso, la sentenza n. 421 del 1995, l'ordinanza n. 225 del 1995, nonchè, per analoghi rilievi, la sentenza n. 427 del 1990) - derogò a detta nozione generale di retribuzione imponibile, escludendo da questa i predetti contributi. Con il secondo periodo dello stesso comma, poi, il legislatore introdusse anche una eccezione a tale eccezione, limitando la retroattività della norma nel senso di attribuire agli enti previdenziali la soluti retentio dei versamenti contributivi già effettuati anteriormente alla data di entrata in vigore della legge di conversione (v., per tale ricostruzione, l'ordinanza n. 225 del 1995). In tal modo, senza richiedere alcuna contropartita, il legislatore del 1991 concesse una sanatoria totale ai datori di lavoro inadempienti a detti obblighi contributivi per il periodo anteriore al 2 giugno 1991.
Il secondo ed il terzo comma dell'articolo imposero, a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione (e con soggezione alle disposizioni in materia di riscossione, ai termini di prescrizione ed alle sanzioni vigenti per le contribuzioni dei regimi pensionistici obbligatori di pertinenza), un contributo di solidarietà ad esclusivo carico dei datori di lavoro nella misura del dieci per cento, in favore delle gestioni pensionistiche di legge cui sono iscritti i lavoratori.
3.3.3.- In un terzo momento, a sèguito del decreto legislativo del 21 aprile 1993, n. 124 (in vigore dal 28 aprile 1993, ai sensi dell'art.19), attuativo dell'art. 3 della legge delega 23 ottobre 1992, n. 42, é venuto meno (senza efficacia retroattiva) per i fondi di previdenza complementare il referente dell'art. 12 della legge n. 153 del 1969. Come ha infatti già ritenuto la Corte, dopo queste leggi "le contribuzioni degli imprenditori al finanziamento dei fondi non possono più definirsi "emolumenti retributivi con funzione previdenziale", ma sono strutturalmente contributi di natura previdenziale, come tali estranei alla nozione di retribuzione imponibile ai sensi e agli effetti dell'art. 12 della legge n. 153 del 1969, potendo (e dovendo) formare oggetto soltanto di un contributo di solidarietà alla previdenza pubblica, il quale non é un contributo previdenziale in senso tecnico" (sentenza n. 421 del 1995).
3.3.4.-L'art. 3, comma 9, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (in vigore, ai sensi dell'art. 17, dal 17 agosto 1995) ha assoggettato i crediti contributivi di previdenza e di assistenza sociale obbligatoria alla prescrizione:
a) decennale, per le contribuzioni di pertinenza del Fondo pensioni lavoratori dipendenti e delle altre gestioni pensionistiche obbligatorie, "compreso il contributo di solidarietà previsto dall'art. 9-bis, comma 2, del decreto- legge 29 marzo 1991, n. 103, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° giugno 1991, n. 166, ed esclusa ogni aliquota di contribuzione aggiuntiva non devoluta alle gestioni pensionistiche";
b) quinquennale, per le stesse contribuzioni, a decorrere dal 1° gennaio 1996, salvi i casi di denuncia del lavoratore o dei suoi superstiti;
c) quinquennale, per tutte le altre contribuzioni di previdenza e di assistenza sociale obbligatoria.
Il comma 10 dello stesso articolo ha stabilito che i termini di prescrizione di cui al comma 9 si applicano anche alle contribuzioni relative ai periodi precedenti la data di entrata in vigore della legge, fatta eccezione per i casi di atti interruttivi già compiuti o di procedure iniziate nel rispetto della normativa preesistente; aggiungendo che agli effetti del computo dei termini prescrizionali non si tiene conto della sospensione (di un triennio a decorrere dal 12 settembre 1983) "prevista dall'art. 2, comma 19, del decreto-legge 12 settembre 1983, n. 463, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 1983, n. 638, fatti salvi gli atti interruttivi compiuti e le procedure in corso".
3.3.5.- Con sentenza n. 421 del 1995 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 14 settembre 1995) questa Corte - ritenendo che "il contributo di solidarietà é una contropartita necessaria dell'esclusione delle contribuzioni ai fondi di previdenza complementare dalla base imponibile per la determinazione dei contributi di previdenza e di assistenza sociale" e che "l'omessa previsione di esso nell'art. 9-bis, comma 1, del decreto-legge n. 103 del 1991, inficia di illegittimità costituzionale, per contrarietà agli artt. 3 e 38 Cost., la disposizione dettata nel primo periodo del comma medesimo" - ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'appena citata norma.
Nella motivazione si sottolinea che la sanatoria totale a favore dei datori di lavoro, "senza alcuna contropartita analoga" al contributo di solidarietà previsto per il futuro (a decorrere dal 2 giugno 1991), si pone "in contrasto col principio di razionalità-equità (art. 3 Cost.) coordinato col principio di solidarietà, col quale deve integrarsi l'interpretazione dell'art. 38, secondo comma, Cost.", così da imporre la caducazione della norma di favore.
3.3.6.- Infine, le ora denunciate norme (entrate in vigore il 1° gennaio 1997) hanno sostituito il comma 1 dell'art. 9-bis del citato decreto-legge n. 103 del 1991, prevedendo, per il periodo dal 1° settembre 1985 al 30 giugno 1991, "in deroga alle disposizioni di cui all'art. 3, commi 9 e 10, della legge 8 agosto 1995, n. 335", un contributo previdenziale del quindici per cento a carico dei datori di lavoro inadempienti agli obblighi contributivi sui finanziamenti a casse, fondi, gestioni, forme assicurative previdenziali o assistenziali integrative di cui al suddetto art. 9-bis, comma 1.
3.4.- Passando all'esame delle questioni di legittimità costituzionale, a cominciare da quelle sollevate in riferimento all'art. 3 (disparità di trattamento tra i datori di lavoro; entità eccessiva del contributo del quindici per cento), va osservato quanto segue.
3.4.1.- Sotto un primo profilo (v. retro, punto 1, sub a.1), l'evidente funzione di sanatoria dell'inadempimento dell'obbligazione contributiva dei datori di lavoro, assolta dalle norme impugnate, esclude la denunciata disparità di trattamento tra i datori di lavoro che, per il periodo contributivo dal 1° settembre 1985 al 30 giugno 1991, abbiano versato, anteriormente al 2 giugno 1991 (data di entrata in vigore della legge n. 166 del 1991, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge n. 103 del 1991), il maggior importo previsto dalla contribuzione previdenziale ordinaria (dichiarato non ripetibile dall'art. 9-bis, comma 1, secondo periodo, del citato decreto-legge n. 103 del 1991) ed i datori di lavoro che, non avendo effettuato tale versamento, sono tenuti, per lo stesso periodo contributivo, al pagamento di un contributo di minore importo, pari al quindici per cento dei finanziamenti alla previdenza complementare. È, infatti, la stessa natura di sanatoria del beneficio concessso - con la contropartita del versamento di un contributo di minore entità rispetto a quello altrimenti dovuto in via ordinaria - a comportarne l'applicazione solo nei confronti di coloro che ancora debbano regolarizzare la propria posizione, senza che il principio costituzionale di eguaglianza resti di per sè violato dal succedersi nel tempo di discipline differenziate, ed in particolare dalla previsione della soluti retentio delle contribuzioni ordinarie già versate e di una riduzione dell'entità dell'obbligo contributivo per i datori di lavoro inadempienti che fruiscano della sanatoria (v., per una analoga fattispecie, ordinanza n. 103 del 1997).
3.4.2.- Sotto altro profilo (v. retro, punto 1, sub a.2), la diversa entità del contributo di solidarietà stabilito dalle norme denunciate per il periodo contributivo dal 1° settembre 1985 al 30 giugno 1991 rispetto a quello stabilito per il periodo successivo (dieci per cento), é palesemente giustificata dalla differenza temporale del periodo di riferimento (con la conseguente diversa durata dell'inadempimento), e dalla previsione del beneficio della rateazione in diciotto bimestri del pagamento del debito contributivo relativo al periodo più antico: così da non potersi ritenere travalicati dal legislatore i limiti della ragionevolezza.
3.4.3.- Per le stesse
ragioni, nonchè per la peculiarità dell'obbligazione
contributiva in esame, non esula dai limiti della ragionevolezza neppure la
fissazione dell'entità del contributo relativo al
periodo dal 1° settembre 1985 al 30 giugno
3.4.4.- Numerosi elementi - quali lo stretto collegamento con le specifiche particolarità del caso; la delimitazione temporale del periodo contributivo di riferimento; la necessità di disciplinare ex novo in generale, per tale periodo, l'obbligazione contributiva dei datori di lavoro esonerati dalla contribuzione (senza alcuna contropartita) in forza dell'art. 9-bis, comma 1, prima parte, del decreto-legge n. 103 del 1991, norma dichiarata illegittima da questa Corte con sentenza n. 421 del 1995 - dànno, poi, nel loro complesso, piena ragione dell'efficacia retroattiva e della funzione di sanatoria assolta dalle norme denunciate; così da doversi escludere, anche sotto tali profili, la violazione dell'art. 3 Cost. Tanto più che, come viene sottolineato nella stessa sentenza, i datori di lavoro già totalmente esonerati dalla contribuzione non possono fondare un'aspettativa legittima sulla norma costituzionalmente illegittima posta dal citato art. 9-bis, comma 1, prima parte, nell'originario testo.
Nè la specifica delimitazione temporale e soggettiva della fattispecie può considerarsi lesiva del principio di eguaglianza, una volta che in via generale la disciplina eccezionale denunciata dai rimettenti é stata ritenuta giustificata.
3.4.5.- Quanto all'ulteriore questione sollevata in riferimento allo stesso parametro dell'art. 3 Cost., quella cioé relativa all'asserita deroga che le denunciate norme avrebbero apportato al regime ordinario della prescrizione dei crediti per i contributi previdenziali (v. supra, punto 1, sub a.4) e a.4-bis), va preliminarmente constatato che i rimettenti - pur lamentando che le norme stesse rendano esigibili crediti contributivi già prescritti secondo il regime ordinario di cui all'art. 3, commi 9 e 10, della legge n. 335 del 1995, ovvero illegittimamente configurino nuovi crediti, sostitutivi di altri già prescritti - non forniscono tuttavia alcuna precisazione sui termini di decorrenza e di durata della prescrizione dei singoli crediti che nella specie le parti assumerebbero essere già estinti per decorso del tempo.
Tale carente individuazione della fattispecie sottoposta al giudizio delle autorità rimettenti si risolve nel difetto di motivazione sulla rilevanza della questione: particolarmente necessaria, stante la notevole ampiezza del periodo contributivo contemplato dalla legge (1° settembre 1985-30 giugno 1991), e considerato anche che taluni rimettenti stessi assumono - contraddittoriamente con la loro premessa interpretativa della disposta "reviviscenza" dei crediti contributivi già prescritti - che le norme denunciate abbiano introdotto (il 1° gennaio 1997), per il periodo in esame, un contributo prima non previsto dalla legge, sostitutivo dei crediti prescritti.
La questione si appalesa, perciò, inammissibile.
3.5.- Prive di consistenza sono poi le censure che evocano congiuntamente i parametri degli artt. 3, 53 e 47 Cost. (v. supra, punto 1, sub b).
Innanzitutto, é da ritenersi inconferente il riferimento all'art. 53 Cost., poichè la contribuzione previdenziale (intesa in senso lato, come comprensiva del contributo di cui alle norme denunciate), non é assimilabile all'imposizione tributaria vera e propria, di carattere generale, ma é da considerare quale prestazione patrimoniale avente la finalità di contribuire agli oneri finanziari del regime previdenziale dei lavoratori (v., ex plurimis, sentenza n. 173 del 1986).
Inoltre, non si vede come il contributo previsto per il periodo dal 1° settembre 1985 al 30 giugno 1991, possa comportare una lesione del principio di tutela del risparmio di cui all’art. 47 Cost. Esso infatti rappresenta solo una "contropartita necessaria dell’esclusione delle contribuzioni ai fondi di previdenza complementare dalla base imponibile per la determinazione di contributi di previdenza e di assistenza sociale", quale esplicazione del "principio di razionalità-equità (art. 3 Cost.) coordinato col principio di solidarietà, col quale deve integrarsi l’interpretazione dell’art. 38, secondo comma, Cost.", in forza di cui la tutela dell’interesse individuale dei lavoratori ad usufruire di forme di previdenza complementare non deve andare disgiunta, in misura proporzionata, da un "dovere specifico di cura dell’interesse pubblico a integrare le prestazioni previdenziali, altrimenti inadeguate, spettanti ai soggetti economicamente più deboli" (sentenze n. 421 del 1995 e n. 292 del 1997).
Per le ragioni già viste, infine, non é irragionevole l'entità del contributo stabilita dalla relativa norma denunciata, anche se maggiore di quella del periodo successivo.
3.6.- Parimenti infondate si palesano, da ultimo, le censure per violazione dell’art. 136 Cost.(v. supra, punto 1, sub c), che muovono, all'evidenza, da una errata interpretazione del contenuto della sentenza n. 421 del 1995, la quale, in realtà, si é limitata a dichiarare, con pronuncia meramente caducatoria, l’illegittimità costituzionale dell’art. 9-bis, comma 1, primo periodo, del decreto-legge 29 marzo 1991, n. 103, aggiunto dalla legge di conversione 1° giugno 1991, n. 166. Questa Corte, difatti, ha motivato la incostituzionalità dell’esclusione delle contribuzioni ai fondi di previdenza complementare dalla base imponibile per la determinazione dei contributi di previdenza e di assistenza sociale, con la mancata previsione, da parte del legislatore, di una "contropartita analoga al "contributo di solidarietà" imposto per il futuro" dal comma 2 dell’art. 9-bis del decreto-legge n. 103 del 1991 (contropartita definita "necessaria" per la legittimità dell’esenzione dalle contribuzioni in questione); avvertendo espressamente che "la caducazione della norma di favore non interferisce nella discrezionalità del legislatore, il quale rimane libero di intervenire come meglio crede per riordinare la materia riconducendone la disciplina a razionalità".
Il nuovo legislatore, pertanto, non si é discostato dal decisum della Corte, ma, in aderenza alle statuizioni di essa, ha imposto ai datori di lavoro, per il periodo in questione, un contributo di solidarietà appunto "analogo" (cioé simile, anche se non identico nella misura) al contributo di solidarietà stabilito per il futuro, quale "contropartita" dell’esclusione dei finanziamenti alla previdenza complementare dalla base imponibile per la determinazione dei contributi previdenziali.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 194, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), sollevata dal Pretore di Milano, con l'ordinanza in epigrafe, iscritta al R.O. n. 582 del 1998;
dichiara l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 194, della legge n. 662 del 1996, nella parte in cui deroga al regime ordinario della prescrizione dei contributi previdenziali di cui all'art. 3, commi 9 e 10, della legge 8 agosto 1995, n. 335, sollevata, con le altre ordinanze in epigrafe, dal Pretore di Torino (R.O. nn. 373 e 374 del 1998), dal Pretore di Cuneo (R.O. n. 580 del 1998), dal Pretore di Milano (R.O. n. 583 del 1998), dal Pretore di Padova (R.O. n. 868 del 1998), dal Pretore di Ascoli Piceno (R.O. n. 914 del 1998), dal Giudice del Tribunale di Roma (R.O. n. 102 del 2000);
dichiara non fondate le altre questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 193 e 194, della legge n. 662 del 1996, sollevate, con le ordinanze in epigrafe, dal Pretore di Forlì, sezione distaccata di Cesena (R.O. n. 181 del 1998), dal Pretore di Milano (R.O. n. 583 del 1998), dal Pretore di Cuneo (R.O. n. 580 del 1998), dal Pretore di Padova (R.O. n. 868 del 1998), dal Pretore di Ascoli Piceno (R.O. n. 914 del 1998).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25 maggio 2000.
Cesare MIRABELLI, Presidente
Cesare RUPERTO, Redattore
Depositata in cancelleria l'8 giugno 2000.