SENTENZA N.104
ANNO 1989
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato il 29 luglio 1988, depositato in Cancelleria il 6 agosto 1988 ed iscritto al n. 16 del registro ricorsi 1988, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota della Procura generale della Corte dei conti n. 243240 in data 7 giugno 1988 con la quale al Presidente della Giunta regionale e stato ingiunto di presentare <l'elenco completo di tutti gli incarichi professionali di qualsiasi genere conferiti dagli organi regionali a persone fisiche o giuridiche a partire dall'1 gennaio 1982 e sino alla data odierna>, nonché di ogni altro atto preliminare, conseguente o connesso.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 1988 il Giudice relatore Francesco Greco;
uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Lombardia e proposto contro la nota della Procura Generale della Corte dei conti, datata 7 giugno 1988, con la quale, ai sensi dell'art. 74 del testo unico n. 1214 del 1934, si è invitato il Presidente della Giunta regionale della Lombardia a trasmettere un elenco di tutti gli incarichi professionali, di qualsiasi genere, conferiti da organi regionali a persone fisiche e giuridiche dal 10 gennaio 1982 alla data della ricezione della suddetta nota.
L'elenco, articolato alfabeticamente per nominativo, doveva indicare: a) eventuale appartenenza dell'incaricato alla P.A.; b) la sua qualificazione tecnico-professionale; c) il provvedimento del conferimento dell'incarico; d) l'impegno di spesa; e) le somme effettivamente erogate (compenso ed IVA) e i riepiloghi delle stesse nel caso di incarichi plurimi o rinnovati.
Inoltre, dovevano essere allegate le copie dei relativi provvedimenti anche dell'amministrazione di appartenenza.
2. - Il conflitto é anzitutto ammissibile.
La Regione ricorrente, pur non contestando la soggezione dei propri funzionari alla giurisdizione della Corte dei conti, sia contabile che amministrativa, e il potere del Procuratore Generale della stessa Corte di accertare le eventuali responsabilità dei predetti per il risarcimento dei possibili danni erariali conseguenti agli illeciti commessi, si duole che, nella specie, la richiesta del Procuratore Generale, siccome non fondata su elementi di fatto concreti, determinati e specifici, riferentesi ad un'attività svoltasi in un arco di tempo molto lungo e dopo che per alcuni periodi dello stesso era stato effettuato già il controllo istituzionale, non legata nemmeno a concrete ipotesi di illeciti amministrativi producenti danni erariali, ma solamente a mere supposizioni e indiscriminate eventualità, peraltro abbastanza incerte, costituisce un cattivo esercizio del potere dalla legge attribuito allo stesso Procuratore Generale. E, risolvendosi in un'attività di controllo successivo e tardivo, finisce per privilegiare un modello di amministrazione, peraltro non bene determinato.
Risulta, inoltre, lesiva della sfera di autonomia garantita ad essa ricorrente da precetti costituzionali (artt. 117, 118, 123, 128 della Costituzione) i quali, in sostanza, sono violati.
L'ipotesi prospettata rientra, quindi, certamente nella nozione di conflitto di attribuzione elaborata dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 111 del 1976). Essa é comprensiva non solo dell'ipotesi in cui sia contestata l'appartenenza del potere, ma anche di quella di esercizio del potere idoneo a determinare una lesione della sfera di attribuzione del soggetto ricorrente.
Oggetto della decisione é pur sempre l'accertamento della spettanza di una competenza con il conseguente annullamento dell'atto adottato dal soggetto ritenuto responsabile di invasione o di menomazione della sfera di competenza propria dell'altro soggetto.
Il conflitto é determinato in ogni caso dall'interesse del soggetto ricorrente alla difesa dell’integrità delle competenze garantite a ciascuno dei soggetti o enti confliggenti o da norme formalmente costituzionali o da norme ordinarie integrative o esecutive di norme costituzionali di competenza.
3. - I motivi del conflitto sono fondati.
Il giudizio di responsabilità amministrativa trae il suo fondamento dagli artt. 82 e 83 della legge sulla contabilità generale dello Stato, approvata con regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, e dall'art. 52 del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214. Si instaura non solo nei confronti di coloro che sono legati da un rapporto di servizio con lo Stato, ma anche a carico di funzionari di enti pubblici, tra cui le Regioni (sentenze n. 62 del 1973; n. 211 del 1972; n. 68 del 1971; n. 110 del 1970; n. 143 del 1968), ad istanza del Procuratore Generale della Corte dei conti o su denuncia dell'amministrazione o ad iniziativa diretta del predetto Procuratore Generale (art. 43 del Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti, approvato con regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038).
Il Procuratore Generale della Corte dei conti, nella promozione dei giudizi, agisce nell'esercizio di una funzione obiettiva e neutrale. Egli rappresenta l'interesse generale al corretto esercizio, da parte dei pubblici dipendenti, delle funzioni amministrative e contabili, e cioè un interesse direttamente riconducibile al rispetto dell'ordinamento giuridico nei suoi aspetti generali ed indifferenziati; non l'interesse particolare e concreto dello Stato in ciascuno dei settori in cui si articola o degli altri enti pubblici in relazione agli scopi specifici che ciascuno di essi persegue, siano pure essi convergenti con il primo.
Egli vigila per l'osservanza delle leggi, per la tutela cioè dello Stato e per la repressione dei danni erariali conseguenti ad illeciti amministrativi, ma non effettua un controllo diretto ad accertare se i provvedimenti delle autorità amministrative siano stati emanati con l'osservanza delle leggi e con il rispetto dei criteri della buona e regolare amministrazione. La legge non gli attribuisce l'amplissimo potere di svolgere indagini a propria discrezionalità in un ampio settore dell'amministrazione senza che, secondo le circostanze, sia presumibile la commissione di illeciti produttivi di danni. Non é sufficiente, cioè, la mera supposizione. Il suo intervento non può basarsi su mere ipotesi.
Lo stesso Procuratore Generale resta abilitato alle specifiche istruttorie e al promuovimento della conseguente azione (sentenza n. 421 del 1978).
II giudizio di responsabilità mutua le sue forme dal processo civile per quanto applicabili (art. 26 del Regolamento approvato con regio decreto n. 1038 del 1933) con la vigenza, pero, relativamente all'aspetto istruttorio, sia del principio dispositivo che di quello inquisitorio, con ampia possibilità di produzione di prove consentita a tutte le parti del giudizio e con la possibilità del giudice di integrare il materiale probatorio anche al di la delle allegazioni delle parti. La commistione e da porsi in relazione all'interesse che si persegue e alla finalità che il giudizio e diretto a realizzare, cioè la reintegrazione del pubblico patrimonio che e quella stessa che fonda il potere del Procuratore Generale di agire d'ufficio al di fuori ed anche contro le determinazioni dell'amministrazione ed anche dopo l'acquisizione dei visti e pareri degli organi amministrativi di controllo. Ed é la stessa Corte che può demandare, se del caso, specifica attività istruttoria al Procuratore Generale.
Ma, indipendentemente ed anche prima della citazione e anteriormente al giudizio, il Procuratore Generale può chiedere in comunicazione atti e documenti in possesso di autorità amministrative e giudiziarie e può anche disporre accertamenti diretti (art. 74 del Regolamento approvato con regio decreto n. 1038 del 1933), così potendosi rivolgere, per l'area che interessa, alla Commissione di controllo di cui e anche membro un magistrato della stessa Corte dei conti.
Il potere che si esercita deve, tuttavia e in ogni caso, essere ispirato ad un criterio di obiettività, di imparzialità e neutralità, specie perché ha un fondamento di discrezionalità.
La discrezionalità richiede cautele e remore maggiori se sia diretta ad un interesse giurisdizionale, cioè all’acquisizione di elementi necessari ad un’eventuale pronuncia del giudice. Deve essere determinata da elementi specifici e concreti e non da mere supposizioni.
Nella fattispecie, la richiesta del Procuratore Generale non e suffragata da elementi concreti e specifici, ma si fonda su mere ipotesi e astratte supposizioni e si dirige, in modo del tutto generico, ad un intero settore di attività amministrativa, svolta per un rilevante periodo di tempo, ormai remoto, e già, in massima parte é tempestivamente assoggettata ai controlli istituzionali.
Il potere che si vorrebbe esercitare viene cosi a costituire, stanti i termini in cui e posta la relativa richiesta, una vera e propria attività di controllo da parte di un organo che per legge non e abilitato ad effettuarlo. Onde risulta lesa la sfera, ampiamente discrezionale, di autonomia organizzativa della Regione ricorrente, garantita dagli artt. 117, 118, 123, 128 della Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che non spetta allo Stato, e per esso alla Procura Generale della Corte dei conti, ordinare alla Regione Lombardia, indipendentemente dalla contestazione di specifiche ipotesi di responsabilità, la trasmissione dell'elenco completo di tutti gli incarichi professionali di qualsiasi genere conferiti da organi regionali a persone fisiche o giuridiche nel periodo compreso fra il 10 gennaio 1982 ed il 15 marzo 1988;
annulla, conseguentemente, le note della Procura Generale della Corte dei Conti in data 15 marzo 1988 e 7 giugno 1988, prot. n. 243240/VTR.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22/02/89.
Depositata in cancelleria il 09/03/89.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Francesco GRECO, REDATTORE