SENTENZA N.763
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2 della legge 8 marzo 1968, n. 152 (Nuove norme in materia previdenziale per il personale degli enti locali), 9 della legge 7 febbraio 1979, n. 29 (Ricongiunzione dei periodi assicurativi dei lavoratori ai fini previdenziali), e 76 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del personale delle unita sanitarie loca li), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 3 marzo 1981 dal T.A.R. per la Lombardia sul ricorso proposto da Soldini Arsenio contro il Comune di Bresso ed altro, iscritta al n. 754 del registro ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 75 dell'anno 1982;
2) ordinanza emessa il 15 dicembre 1981 dal Pretore di Grosseto nel procedimento civile vertente tra Rambelli Umberto e l'INADEL, iscritta al n. 17 del registro ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 116 dell'anno 1982;
3) ordinanza emessa il 22 aprile 1983 dal Pretore di Pistoia nel procedimento civile vertente tra Natali Laura e l'INADEL, iscritta al n. 655 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18 dell'anno 1984;
4) ordinanza emessa il 22 settembre 1986 dal Pretore di Milano nel procedimento civile vertente tra Pellizzoli Olga e l'INADEL, iscritta al n. 816 del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5/I ss. dell'anno 1987;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 23 marzo 1988 il Giudice relatore Francesco Greco.
Considerato in diritto
1.-I quattro giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica sentenza in quanto prospettano questioni in parte identiche ed in parte connesse.
2.-Il T.A.R. per la Lombardia (R.O. n. 754/81) dubita della legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 3 marzo 1968, n. 152, il quale stabilisce che il dipendente iscritto all'INADEL ha diritto all'indennità premio di fine servizio dopo due anni di iscrizione all'Ente e dopo avere prestato servizio per un numero di anni che variano a seconda delle cause di cessazione del rapporto di lavoro; e cioè: a) per quindici anni nel caso in cui abbia un'età inferiore a sessanta anni o abbia raggiunto il più basso limite di età previsto in caso di inabilita assoluta o permanente comprovata da visita medica collegiale, da chiedersi nel termine perentorio di un anno dalla data di cessazione del rapporto; b) almeno venti anni: 1) in caso di soppressione del posto o dell'ufficio o per riduzione di organico o di lavoro o di servizio; 2) per inabilita fisica, incapacità, scarso rendimento; 3) per dimissioni o per altre cause non previste nelle ipotesi precedenti o seguenti, se si tratta di iscritta coniugata o con prole a carico; 4) per provvedimento disciplinare o per condanna penale; 5) per permanente inabilita a riassumere servizio comprovata con visita medica collegiale, da chiedersi nel termine perentorio di tre anni dalla data di cessazione del rapporto; 6) per passaggio alle dipendenze dello Stato non per effetto di legge; c) almeno venticinque anni, ove si tratti di dimissioni o altre cause non contemplate nelle lettere precedenti; d) qualunque durata se la cessazione del rapporto avviene per causa che comporti il diritto alla pensione di privilegio (ipotesi nella quale non e richiesto nemmeno il periodo minimo di due anni di iscrizione all'Ente).
2.1 - Il Pretore di Grosseto (R.O. n. 17/82) sospetta di illegittimità costituzionale solo il primo comma, lett. c), del suddetto articolo.
Secondo i giudici remittenti sarebbero violati gli artt. 3, 36 e 38 Cost.
Stante il carattere retributivo, misto a quello previdenziale e assistenziale della indennità in esame, il dipendente, al momento della cessazione dal servizio, dovrebbe aver diritto di percepirla, come avviene per il dipendente statale, relativamente all'indennità di buonuscita erogata dall'ENPAS, costituendo principio generale, sia nell'impiego pubblico che nell'impiego privato, quello della percezione di un'indennità di fine rapporto, alla sola condizione dell'iscrizione al fondo relativo per un anno, per l'impiego pubblico, e, senza alcuna condizione, per l'impiego privato.
La deroga apportata dalla norma censurata, oltre ad essere ingiustificata, creerebbe un'irrazionale disparità di trattamento nell'ambito della stessa categoria dei dipendenti degli enti locali, poiché l'art. 9 della legge 7 febbraio 1979, n. 29, prevede che l'indennità in esame sia dovuta senza limitazioni e condizioni a coloro che si avvalgono della facoltà di ricongiungere presso le gestioni INPS i periodi di iscrizione alla CPDEL.
2.3-Il Pretore di Pistoia (R.O. n. 655/83) censura l'art. 9 della legge 7 febbraio 1979, n. 29, il quale, in deroga alla disciplina degli artt. 2, 3 e 4 della legge 9 marzo 1968, n. 152, a coloro i quali si avvalgono della facoltà di ricongiungere presso le gestioni di cui agli artt. 1 e 2 della stessa legge n. 29/79 (coloro che hanno contributi obbligatori, volontari o figurativi in forme obbligatorie di previdenza sostitutive dell'A.G.O., gestita dall'INPS o coloro che sono stati esonerati da detta assicurazione) periodi di assicurazione presso la CPDEL che non abbiano già dato luogo a pensione, é dovuta l'indennità premio di servizio erogata dall'INADEL in misura corrispondente agli anni di servizio prestati.
Detta norma contrasterebbe con l'art. 3 Cost. perché non prevede analoga deroga: a) per coloro che, trovandosi in identica situazione, risultino iscritti con un diverso datore di lavoro alla stessa CPDEL e non più all'INADEL; b) nel caso in cui la ricongiunzione dei periodi assicurativi avvenga ope legis, anziché per opzione degli interessati; c) per coloro che intendano ricongiungere alla posizione assicurativa presso la CPDEL i periodi maturati presso le gestioni di cui agli artt. 1 e 2 della citata legge n. 29/79.
2.4-Il Pretore di Milano (R.O. n. 816/86) censura l'art. 76 del d.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761, nella parte in cui trasforma l'indennità di anzianità maturata dai dipendenti dell'INAM trasferiti alle UU.SS.LL. in indennità premio di fine servizio, escludendone conseguentemente la corresponsione ai dimissionari che non abbiano maturato i venticinque anni di servizio richiesti dall'art. 2, primo comma, lett. c) della legge 8 marzo 1968, n. 152, ai fini dell'erogazione di tale ultima indennità in caso di dimissioni volontarie.
Risultano, ad avviso del giudice a quo, violati gli artt. 3 e 36 Cost., operandosi un'illegittima soppressione di un diritto già certo e liquido (anche se non ancora esigibile) tanto più arbitraria perché attuata autoritativamente e senza alcuna facoltà di opzione in favore del dipendente.
3. -Le censure attinenti all'art. 2 della legge n. 152/68 sono fondate.
L'indennità premio di servizio e stata istituita con legge 2 giugno 1930, n. 733, per porre il dipendente cessato dal servizio ed in attesa di pensione in condizione di far fronte alle difficoltà economiche insorgenti al momento e per effetto della fine del rapporto di impiego.
Negli anni successivi l'istituto ha subito una evoluzione sia per volontà del legislatore, sia per effetto della giurisprudenza, che ha in parte anticipato ed in parte sollecitato nuove discipline.
Il d.l. 2 novembre 1933, n. 2418 (art. 8), ha esteso il diritto di percepire l'indennità in parola anche al personale sanitario e salariato degli enti iscritti all'Istituto previdenziale nonché ai superstiti del personale stesso.
Con legge 13 maggio 1950, n. 120, sono state introdotte aggiunte e modifiche alla previgente disciplina. La legge 22 giugno 1954, n. 523, ha reso possibile la ricongiunzione dei servizi resi dall'iscritto alle dipendenze dello Stato con quello reso agli enti locali.
La legge 8 giugno 1966, n. 424, ha abrogato le disposizioni che prevedevano la perdita o la riduzione della pensione e di ogni altra indennità a carico dell'INADEL per effetto di condanne penali o di provvedimenti disciplinari.
L'indennità de qua comincia a perdere la sua caratteristica istituzionale di premio alla fedeltà dimostrata dal dipendente negli anni di lodevole servizio e ad assumere quella di tratta mento di fin e rapporto correlata alla capitalizzazione dei con- tributi all'uopo versati.
Una disciplina pressocché completa é stata poi apprestata dalla legge 8 marzo 1968, n. 152, con il definitivo acquisto del teste menzionato carattere; il trattamento si estende anche al personale non di ruolo; si introduce l'istituto del riscatto (del servizio non di ruolo, di quello militare, degli anni di laurea ecc...), pur rimanendo il diritto subordinato alla maturazione di quello alla pensione.
Il periodo minimo di iscrizione alla gestione é ridotto a due anni; é ampliata la categoria degli aventi diritto in caso di decesso del dante causa; é aumentata l'entità del premio; nella retribuzione contributiva vengono inclusi anche gli aumenti periodici, la tredicesima mensilità, gli assegni in natura, e, con decorrenza dal 1° gennaio 1974, anche l'indennità integrativa speciale.
Per i dipendenti dell'Istituto in servizio o dallo stesso cessati alla data di entrata in vigore della legge n. 70 del 1975 (artt. 13, 14, secondo comma, 31 e 41) l'indennità premio si aggiunge a quella di anzianità, mentre, anche per quanto riguarda la base contributiva, essa si avvicina all'indennità di buonuscita corrisposta dall'ENPAS ai dipendenti statali.
Permangono, tuttavia, requisiti limitativi che in taluni casi sono talmente eccessivi e gravosi da annullare il diritto di percepirla.
Questa Corte, dal canto suo, con varie decisioni (n. 46/83, seguita dall' ord. n. 294/83; n. 48/84 e n. 97/86), ha messo in rilievo le conseguenze pregiudizievoli che la legge di previsione (n. 152/68) produceva in danno dei beneficiari dell'indennità de qua rispetto ai dipendenti statali, proprio per le richieste condizioni limitative ai fini dell'attribuzione del diritto ed aveva evidenziato queste ultime al legislatore, affinché, nella valutazione globale dei due sistemi in vigore per le due categorie di dipendenti pubblici (dello Stato e degli enti locali), provvedesse ad apportare i necessari rimedi per eliminare almeno le disparità e le discordanze essenziali.
In altre decisioni (nn. 115/79 e 110/81), ha affermato la sostanziale equivalenza, nella struttura normativa e nelle finalità essenziali (assistenziali e previdenziali), delle due indennità (quella premio di servizio e quella di buonuscita) entrambe correlate alle retribuzioni versate dagli iscritti e dalle rispettive amministrazioni pubbliche agli enti erogatori (INADEL ed ENPAS) e, pertanto, ha incluso tra i beneficiari dell'indennità premio di servizio indiretta alcuni aventi causa (collaterali e genitori ultrasessantenni) che erano stati esclusi senza giustificato motivo, mentre potevano beneficiare dell'indennità di buonuscita quelli il cui dante causa era stato dipendente statale.
Di recente la Corte, in via generale, ha riconosciuto (sent. n. 208/86) l'appartenenza dell'indennità in esame alla categoria delle indennità di fine rapporto nonché l'identica natura previdenziale ed assistenziale ed il suo carattere di trattamento integrativo della pensione, spettante alla cessazione dal servizio a qualunque lavoratore dipendente pubblico. Ha, altresì, rilevato che tale trattamento di fine rapporto e una conquista conseguita dal lavoratore durante la prestazione della sua attività e con il pagamento di appositi contributi, al fine di superare le difficoltà economiche che insorgono nel momento in cui viene meno il trattamento retributivo per effetto della cessazione del rapporto di impiego; e che tra le varie indennità di fine rapporto possono bensì sussistere differenze di dettaglio inerenti alle peculiarità proprie di ciascuna, ma nella sostanza esse sono analoghe ed omogenee per finalità da realizzare sicché la loro disciplina sostanziale e fondamentale non può essere differente.
Ancor più di recente, la stessa Corte (sent. n. 220/88) ha segnalato al legislatore la necessita di convogliare i regimi previdenziali dei pubblici dipendenti verso prospettive unitarie e di ricondurre i trattamenti di quiescenza ad una disciplina omogenea, rilevando nel contempo che la permanenza e la continuazione del carattere irrazionale di singole componenti, in una valutazione globale della normativa avrebbe potuto imporre una declaratoria di illegittimità costituzionale di disposizioni difformi e violatrici dei diritti dei lavoratori.
Lo stesso legislatore ha attuato una parificazione dei trattamenti di fine rapporto.
Invero, con l'art. 6 della legge n. 29/79 ha disposto la ricongiunzione dei periodi assicurativi connessi al servizio prestato presso enti pubblici dei quali la legge ha disposto o dispone la soppressione con trasferimento del relativo personale presso altri enti (d.P.R. n. 1032/73; legge 29 aprile 1976, n. 177, art. 7, primo comma); che essa avviene di ufficio presso la gestione previdenziale dell'ente di destinazione e senza oneri a carico dei lavoratori interessati. Con l'art. 9 della stessa legge ha, altresì, previsto la ricordata deroga agli artt. 2, 3 e 4 della legge n. 152/68, sopprimendo, in pratica, le condizioni limitative del diritto, sicché l'indennità in esame e dovuta in relazione agli anni di servizio prestati e valutabili ai fini della misura dell'indennità medesima.
L'art. 22, n. 9, della legge 29 ottobre 1987, n. 440 (di conversione del d.l. 31 agosto 1987, n. 359, reiterativo del non convertito d.l. n. 167/87) ha disposto l'erogazione dell'indennità premio al personale iscritto all'INADEL da almeno un anno al momento della risoluzione del rapporto, comunque motivata ed indipendentemente dal conseguimento del diritto a pensione, sia a favore dei dipendenti interessati, sia a favore dei loro superstiti, in relazione agli anni di servizio maturati, senza alcuna condizione o limite, così come avviene per i dipendenti statali e i loro superstiti relativamente all'indennità di buonuscita.
In tale situazione, proprio per la omogeneità delle due indennità (premio di servizio e buonuscita), più volte affermata dalle decisioni di questa Corte innanzi richiamate e ormai sancite dallo stesso legislatore, non trova alcuna adeguata e razionale giustificazione la sostanziale disparità di trattamento degli iscritti all'INADEL rispetto ai dipendenti statali.
Pertanto, proprio in riferimento all'art. 3 Cost., la sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge n. 152/68 va accolta, mentre rimangono assorbite le censure ulteriormente prospettate in riferimento agli artt. 36 e 38 Cost.
4. -La dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 2 della legge n. 152/68 fa ritenere assorbite le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 9 della legge 7 febbraio 1979, n. 29 (R.O. n. 655/83), sollevata in via principale dal Pretore di Pistoia e, in via subordinata, dal pretore di Grosseto (R.O. n. 17/82), in quanto viene meno la denunciata disparità di trattamento rispetto a coloro che beneficiano della stessa legge n. 29/79, essendo state caducate le norme che prevedevano le condizioni limitative del diritto.
Del pari assorbita risulta la censura sollevata dal Pretore di Milano relativamente all'art. 76 del d.P.R. n. 761/79, atteso che il presupposto della medesima é pur sempre ravvisabile nell'operatività delle disposizioni limitative dell'erogazione dell'indennità premio di servizio poste dall'art. 2 della legge n. 152/68, sicché l'intervenuta caducazione delle medesime rimuove ex se i pregiudizi rilevati dal giudice a quo in riferimento alla posizione del personale che, a cagione del trasferimento da un ente all'altro, si trovava a dover soggiacere alle suddette limitazioni nella percezione dell'indennità di fine rapporto, estranee al regime proprio di questa anteriormente al trasferimento stesso.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma, lett. a), b), e c) della legge 8 marzo 1968, n. 152 (Nuove norme in materia previdenziale per il personale degli enti locali), nella parte in cui prevede che il dipendente iscritto all'INADEL consegue il diritto all'indennità premio di servizio qualora abbia almeno due anni di iscrizione all'ente ed abbia prestato servizio per un periodo variabile da quindici a venticinque anni, secondo la causa di cessazione dal servizio medesimo.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21/06/88.
Francesco SAJA - Francesco GRECO
Depositata in cancelleria il 30/06/88.