SENTENZA N. 91
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge 25 febbraio 1963, n. 289 (modifiche alla legge 8 gennaio 1952, n. 6, sull'istituzione della Cassa nazionale di previdenza e assistenza a favore degli avvocati e procuratori), promosso con ordinanza emessa il 12 gennaio 1971 dal tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra Cavallucci Guido e la Cassa nazionale di previdenza e assistenza a favore degli avvocati e procuratori, iscritta al n. 150 del registro ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 140 del 3 giugno 1971.
Visti gli atti di costituzione di Cavallucci Guido e della Cassa nazionale forense e d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1972 il Giudice relatore Luigi Oggioni;
uditi l'avv. Guido Cavallucci, l'avv. Arturo Carlo Jemolo, per la Cassa nazionale forense, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Nel procedimento civile vertente fra la Cassa nazionale di previdenza e assistenza a favore degli avvocati e procuratori e l'avv. Guido Cavallucci, e concernente il credito di lire 441.210 vantato dalla Cassa ai sensi dell'art. 5 della legge 25 febbraio 1963, n. 289, a titolo di contributo del 25 per cento sull'importo del compenso di curatore del fallimento della società ACIM, spettante al detto professionista, il tribunale di Roma, con ordinanza 12 gennaio 1971, ha sollevato questione di legittimità costituzionale della citata norma in relazione agli articoli 53 e 3 della Costituzione.
A sostegno della non manifesta infondatezza della questione sotto il primo profilo, il tribunale osserva che il menzionato articolo 5 della legge n. 289 del 1963, richiamato dall'art. 1, n. 5, della legge 5 luglio 1963, n. 798, stabilisce a favore della Cassa un contributo progressivo sui compensi percepiti dai professionisti per incarichi retribuiti conferiti dall'Autorità giudiziaria, con percentuali che, per le somme eccedenti il milione di lire, raggiungono il 25 per cento. Con ciò il professionista verrebbe colpito, per tale componente del proprio reddito, con un’aliquota fino a cinque volte maggiore di quella applicata dalla stessa legge per tutte le altre componenti del reddito stesso, in relazione alle altre contribuzioni ivi previste, e ne risulterebbe una sperequazione nella ripartizione del costo del servizio assistenziale e previdenziale, non in funzione della effettiva capacità contributiva di ciascuno, ma in base ad un elemento inidoneo di per sé ad indicarne la reale misura, ed a tutto danno dei professionisti nel cui patrimonio tale elemento é maggiormente presente.
Questo sistema di imposizione, poi, secondo il tribunale, concreterebbe altresì una disparità di trattamento, sia nei rapporti interni fra gli appartenenti all'ordine forense, in relazione alla esplicazione della loro attività professionale globalmente considerata, sia nei rapporti esterni, in relazione ad altri tipi di professioni, come quelle di dottore commercialista e ragioniere, che, pur consentendo, sotto alcuni profili, attività identiche a quelle degli avvocati (ad esempio per le curatele fallimentari), per quanto riguarda la tassazione a fini previdenziali sulle retribuzioni derivanti da incarichi speciali, presenterebbero profonde differenze, essendo le relative percentuali, per questi ultimi professionisti, limitate al solo 2 per cento, nonostante si debba riscontrare la sostanziale identità delle prestazioni previdenziali ed assistenziali relative.
In tal modo la denunciata norma si porrebbe anche in contrasto col principio di eguaglianza.
L'ordinanza, notificata e comunicata come per legge, é stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 140 del 3 giugno 1971.
Si é costituito nel giudizio avanti alla Corte costituzionale l'avv. Cavallucci, in unione con l'avv. Vincenzo D'Audino, ed ha depositato tempestivamente le proprie deduzioni.
L'avv. Cavallucci, dopo avere accennato alla limitazione nella scelta dell'attività professionale ed alla conseguente violazione dell'eguaglianza dei cittadini che, sotto questo profilo, si concreterebbe per effetto dell'eccessivo carico contributivo previsto dalle norme impugnate, svolge ampiamente le argomentazioni contenute nell'ordinanza a sostegno della censura concernente la pretesa violazione dell'art. 53 della Costituzione.
In particolare insiste sulla esosità dell'aliquota prevista in relazione agli incarichi giudiziari che si aggiungerebbe ai già pesanti contributi che colpiscono i redditi del professionista ai fini previdenziali e assumerebbe con la sua progressività una vera e propria funzione punitiva contro un settore dell'attività professionale, oltretutto spesso svolta proprio da avvocati che non godrebbero di altre apprezzabili fonti di lavoro. A mettere in maggior risalto l'inaccettabilità della norma, l'avv. Cavallucci richiama la disposizione dell'ultimo comma dell'art. 5 citato, secondo cui la rinuncia alla retribuzione non esonera dal pagamento alla Cassa, e conclude chiedendo dichiararsi l'illegittimità della norma impugnata e di quelle eventualmente collegate.
Si é anche costituita la Cassa nazionale di previdenza e assistenza per avvocati e procuratori, in persona del presidente pro tempore rappresentato e difeso dall'avv. prof. Arturo Carlo Jemolo, che ha tempestivamente depositato le proprie deduzioni.
La difesa osserva che rientrerebbe nella discrezionalità del legislatore lo stabilire l'oggetto e l'entità dei singoli contributi dovuti alla Cassa per i suoi fini istituzionali, così come rientra nella stessa discrezionalità la fissazione delle tariffe dei compensi per le varie attività professionali, mentre non sarebbe dubitabile l'idoneità della categoria dei proventi derivanti da incarichi giudiziari a costituire oggetto di uno specifico contributo.
Né sarebbe violato il principio di eguaglianza per le lamentate disparità fra categorie professionali, giacché la determinazione dei contributi ad enti previdenziali sarebbe fatta in funzione delle necessità e delle caratteristiche degli stessi, ovviamente diversi a seconda delle diverse situazioni delle categorie cui debbono provvedere.
Del pari infondata sarebbe la censura riferita all'art. 53 della Costituzione, non potendosi parlare di contributo alle spese pubbliche, quando si tratta di contributo degli iscritti ad un ente mutualistico.
Comunque, secondo la giurisprudenza della Corte, il principio della capacità contributiva inciderebbe sul complesso del sistema fiscale, e non sui singoli tributi, onde non potrebbe essere utilmente invocato nel caso in esame, e ciò anche a potere prescindere dalla considerazione che nella specie non si tratterebbe di un tributo, ma di una prestazione obbligatoria conseguente alla iscrizione obbligatoria ad un ente mutualistico.
In tesi generale, poi, secondo la difesa della Cassa, se si accogliesse il dubbio avanzato dall'ordinanza, rimarrebbe coinvolto tutto il sistema previdenziale, giacché resterebbe vulnerato il principio secondo cui le imprese industriali debbono tutte gli stessi contributi, indipendentemente dalle loro condizioni di redditività.
Conclude pertanto chiedendo dichiararsi infondata la questione.
Si é infine costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso come per legge dall'Avvocatura generale dello Stato che ha depositato tempestivamente le proprie deduzioni.
L'Avvocatura si richiama anzitutto alle sentenze n. 30 del 1964; n. 23 del 1968 e n. 85 del 1969 con cui la Corte avrebbe affermato, appunto in materia di contribuzioni previdenziali forensi, che l'art. 53 della Costituzione riguarda solo i tributi, cioé quelle prestazioni patrimoniali che servono a far fronte alle spese della organizzazione di servizi nell'interesse della collettività, mentre le contribuzioni previste dagli artt. 3 e 4 della legge in esame sarebbero riscossi ai fini di conseguire atti o attività propri del servizio giudiziario, ed il cui costo pertanto può essere determinato divisibilmente. Tali concetti sarebbero applicabili in toto anche ai contributi previsti dalle norme impugnate, e pertanto resterebbe esclusa la violazione dell'art. 53 della Costituzione.
Dovrebbe anche escludersi la lamentata violazione dell'art. 3 per quanto riguarda l'aspetto interno alla categoria, perché la differenziazione di contribuzioni troverebbe una razionale giustificazione nella diversità oggettiva degli incarichi giudiziari cui si riferiscono le contribuzioni in esame mentre, per quanto riguarda l'aspetto esterno, le differenze fra le attività professionali menzionate nell'ordinanza e le peculiari strutture e finalità delle singole Casse di previdenza non consentirebbero un valido esame comparativo e giustificherebbero comunque la diversità di trattamento.
Conclude pertanto chiedendo dichiararsi la manifesta infondatezza della questione.
L'avv. Cavallucci ha depositato nei termini una memoria illustrativa, con cui svolge ampiamente le argomentazioni già addotte.
In particolare obbietta che la giurisprudenza della Corte, richiamata dall'Avvocatura a sostegno della propria tesi, rifletterebbe ipotesi estranee a quelle in esame, poiché riguarderebbe le contribuzioni dovute dai terzi non esercenti la professione forense, in occasione di prestazioni giudiziarie, ai sensi degli artt. 3 e 4 della legge n. 289 del 1963, e fuori quindi della ipotesi di cui alla norma impugnata.
Contestando le deduzioni della Cassa riafferma, poi, l’unicità sostanziale dell'attività professionale forense anche per quanto riguarda gli incarichi giudiziari e particolarmente le curatele fallimentari (dei cui compensi dovrebbe, oltre tutto, escludersi la particolare lucrosità), ed insiste sulla disparità di trattamento contributivo, che dovrebbe ravvisarsi con le altre attività professionali per effetto della norma impugnata, nonché sulla esosità della contribuzione che risulterebbe anche dalla duplicità dell'imposizione che colpirebbe lo stesso cespite: una volta per la contribuzione de qua ed un'altra per quella generale riferita al reddito complessivo del professionista a norma dell'art. 6 della legge 25 febbraio 1963, n. 289.
Anche la discrezionalità del legislatore in materia, dedotta dalla difesa della Cassa, non potrebbe utilmente essere invocata perché essa dovrebbe arrestarsi di fronte alla "irragionevolezza" della sperequazione denunziata, sia nei rapporti interni sia nei rapporti esterni con altre categorie di professionisti.
Nel ribadire poi il carattere tributario della contribuzione in esame e la conseguente applicabilità dell'art. 53 della Costituzione, precisa che tale precetto sarebbe anche violato per il sistema di progressività adottato con la norma impugnata, sistema che, riferito a una contribuzione concernente una sola e non indicativa componente della capacità contributiva del soggetto tassato, esorbiterebbe dalla progressività prevista dall'art. 53 stesso come criterio generale riferibile non a un singolo tributo, ma a tutti i tributi nel loro complesso, ed al reddito personale complessivo e non ad una sola parte di esso.
Neppure il riferimento ai calcoli attucourier newi posti a base della determinazione degli aspetti economici delle contribuzioni previdenziali dovute alla Cassa sarebbe conducente, perché i calcoli stessi non potrebbero essere utilizzati per decidere la ripartizione interna degli oneri fra i contribuenti.
L'avv. Cavallucci, infine, adduce a sostegno della propria tesi alcune espressioni contenute nei lavori preparatori, circa l'inopportunità di imporre la contribuzione de qua nella misura lamentata.
Anche la difesa della Cassa ha depositato una memoria con cui confuta le argomentazioni addotte a sostegno della illegittimità della norma impugnata, sostanzialmente riaffermando la discrezionalità del legislatore nella scelta dell'oggetto dell'imposizione e la peculiarità dell'attività colpita dal contributo in esame.
Riguardo alla disposizione di cui all'ultimo comma dell'art. 5 impugnato, concernente l'obbligo di contribuzione anche nel caso di rinuncia al compenso, la difesa della Cassa osserva che trattasi di disposizione tendente ad eliminare facili elusioni, e giustificata dall'intento di assicurare il conseguimento delle entrate spettanti all'ente mutualistico.
Infine, circa la lamentata doppia imposizione, rileva che, oltre a trattarsi di doglianza non compresa nell'ordinanza di rinvio, e non riferita ad alcun precetto costituzionale, rifletterebbe comunque un fenomeno assai comune nel campo tributario e pacificamente accettato.
Considerato in diritto
1. - La suindicata ordinanza del tribunale di Roma sottopone alla Corte la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge 25 febbraio 1963, n. 289, che, nell'introdurre modifiche a precedente legge n. 6 del 1952 sull'istituzione della Cassa nazionale di previdenza ed assistenza fra avvocati e procuratori, ha disposto che il professionista, al quale l'autorità giudiziaria abbia conferito un incarico retribuito, corrisponda alla Cassa una percentuale, graduata e progressiva, sull'importo della retribuzione.
L'ordinanza estende, per ragioni formali, la questione alla pedissequa legge 5 luglio 1965, n. 798, che, all'art. 1, n. 5, annovera, tra le entrate della Cassa, le somme percentuali della natura ora indicata.
Si deduce nell'ordinanza che la disposizione denunciata contrasterebbe con l'art. 53 della Costituzione, "in quanto il costo delle prestazioni previdenziali e assistenziali, verrebbe in conseguenza ripartito tra gli appartenenti alla categoria, prescindendo dalla effettiva misura della rispettiva capacità contributiva". Si aggiunge che contrasterebbe altresì con il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, sia se confrontato, all'esterno della categoria, con le inferiori prestazioni patrimoniali a fine previdenziale, imposte ad esercenti attività professionali affini od identiche "in modo assoluto" a quelle degli avvocati e procuratori (come nel caso delle curatele fallimentari affidate anche a dottori commercialisti e ragionieri): sia se confrontato, all'interno della categoria, "in relazione all'esplicazione della attività professionale globalmente considerata".
2. - La questione non é fondata.
L'Avvocatura dello Stato, per sostenerne la manifesta infondatezza, fa richiamo alla giurisprudenza di questa Corte sulla questione di legittimità degli artt. 3 e 4, che precedono, nella stessa legge, l'art. 5 impugnato, questione già riconosciuta non fondata in riferimento all'art. 53 della Costituzione, con le sentenze n. 30 del 1964; n. 23 del 1968 e n. 85 del 1969, come ricorda anche la difesa della Cassa. Il richiamo non é, tuttavia, pertinente, data la diversità della questione in precedenza sollevata e risolta soltanto nei confronti di prestazioni patrimoniali, a beneficio della Cassa, ritenute comprese nella categoria dei tributi giudiziari-lato sensu-gravanti sopra soggetti che fruiscono "divisibilmente" (cioé in modo misurabile per ogni singolo atto) dei servizi giudiziari in rapporto o all'esercizio del proprio ministero davanti ad organi giurisdizionali ordinari, amministrativi, speciali, ovvero in relazione all'emanazione di provvedimenti giurisdizionali. Ma la già riconosciuta estraneità all'ambito di applicazione dell'articolo 53 Cost. e, correlativamente, dell'art. 3 Cost. da parte dei citati artt. 3 e 4 della legge in esame, non si riflette, nello stesso modo e senso, sull'art. 5, che concerne la diversa ipotesi di una prestazione patrimoniale, anche essa imposta in base a legge secondo l'art. 23 Cost., e caratterizzata dal sacrificio pecuniario di una parte dell'utile spettante al professionista iscritto all'Ente nazionale allo scopo di devolverla all'Ente stesso per dotarlo dei mezzi necessari a realizzare, nel settore, il principio di solidarietà sociale, che sta alla base dell'art. 53 Cost. in relazione all'art. 2.
In questo caso, la natura tributaria del rapporto di prestazione obbligatoria deriva, oltre che dalla qualificazione pubblicistica dell'Ente al quale la prestazione é devoluta pel conseguimento di scopi di assistenza e previdenza, testualmente compresi nell'ambito dell'art. 38 della Costituzione, precipuamente dallo speciale modo e dalla particolare finalità del prelievo di reddito, quale sopra descritto.
Aggiungasi che, secondo giurisprudenza di questa Corte (da ultimo, sentenza n. 21 del 1969), il citato art. 38 della Costituzione "non esclude che possano farsi gravare su singole categorie di soggetti gli oneri finanziari inerenti ai compiti cui esso art. 38 si riferisce".
Da tutto ciò consegue che, diversamente da quanto ritenuto per gli artt. 3 e 4 della legge in esame, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 della stessa legge sollevata nei confronti dell'art. 53 della Costituzione, non può, senz'altro, dichiararsi manifestamente infondata, bensì richiede particolare esame.
3. - Secondo l'ordinanza di rinvio, l'obbligo di versare una somma percentuale sull'importo della singola retribuzione percepita, lederebbe il principio della pari capacità contributiva di cui all'art. 53 della Costituzione, perché il costo delle prestazioni previdenziali ed assistenziali verrebbe in tal modo ripartito tra gli appartenenti alla categoria non in base ad un indice complessivo di detta capacità, ma in base ad un’eventuale singola e non indicativa sua componente.
La Corte osserva, tuttavia, che, nel caso, il principio di conformità all'art. 53 Cost. risulta osservato.
Va premesso che la prestazione contributiva - de qua - s'inquadra nel sistema, caratterizzato dal conseguimento di finalità generali, distinte da quelle particolari (e perciò, come già si é detto, divisibili) relative al compimento di singoli atti, per rivestire, invece, carattere di indivisibilità, con i seguenti effetti, rientranti propriamente nell'ambito dell'art. 53 della Costituzione.
Va, poi, considerato che, giusta giurisprudenza (sentenze n. 45 del 1964; nn. 16 e 50 del 1965; n. 89 del 1966; n. 97 del 1968) per "capacità contributiva" ai sensi dell'art. 53 deve intendersi l'idoneità soggettiva alla obbligazione d'imposta, deducibile dal presupposto al quale la prestazione é collegata e determinabile quantitativamente in base a detto presupposto.
Nella situazione in esame, basata sulla percezione effettiva di un reddito, quel presupposto é reale ed inoltre la misura dell'obbligazione risulta stabilita in relazione alla misura del reddito percepito. La redditività funziona, pertanto, come indice di capacità contributiva, in conformità al precetto costituzionale.
Secondo l'ordinanza di rinvio, la violazione del precetto é, tuttavia, denunciata, come si é detto, pel fatto che la ripartizione, in quote percentuali, del costo delle prestazioni previdenziali tra gli appartenenti alla categoria professionale, risulti sperequata per unilateralità di valutazione.
L'assunto non é fondato, tanto se considerato, in termini di paragone, con l'imposizione su redditi di altra natura, quanto se considerato in relazione alla specifica imposizione in esame, poiché é riservato al legislatore di provvedere alla determinazione in concreto di un tributo, secondo principi direttivi di politica economico-fiscale. Questa Corte (sentenze n. 89 del 1966 e n. 124 del 1971) ha già statuito che il sindacato sulla entità e la proporzionalità di un tributo fissato in base a calcoli appositi, esula dai poteri spettanti al giudice della legittimità delle leggi, in funzione dell'art. 53 Cost., salvo i casi di assoluta arbitrarietà o irrazionalità, che qui, per i motivi suesposti, non ricorrono. Ed esula parimenti ogni possibilità di esame che attenga alla verifica di una corrispondenza comparativa in concreto tra l'ammontare delle contribuzioni devolute e l'ammontare delle prestazioni ricevute.
4. - L'ordinanza di rinvio estende la censura di legittimità alla violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., principio di cui, come generalmente riconosciuto, l'articolo 53 é espressione particolare.
La questione é parimenti non fondata.
Secondo l'ordinanza, la violazione si verificherebbe all'interno della categoria degli avvocati e procuratori "globalmente considerata". Ma, a parte la genericità della deduzione, il ricorso al criterio della "globalità" non é pertinente, ove si consideri l'origine e la natura della personale fonte di reddito, su cui, nel caso in esame, viene ad incidere la quota d'imposizione, dovuta dai beneficiari, a vantaggio del fondo comune da redistribuire. La dedotta violazione dell'art. 3 Cost. non é, sotto questo profilo, sollevata a proposito.
Ugualmente deve ritenersi per quanto riguarda la stessa questione, sollevata con riguardo ad altre situazioni, emergenti all'esterno della categoria.
Il confronto con il trattamento previdenziale, riservato, attivamente e passivamente, ad appartenenti ad altri ordini professionali, non può condurre a ritenere disapplicato il principio della parità di trattamento.
Premesso che, per costante giurisprudenza, l'osservanza di questo principio ricorre nei casi di situazioni pari e non in quelle differenziate, va osservato che il confronto con altre categorie , in particolare con le categorie dei dottori commercialisti e dei ragionieri, non conduce ad una constatazione di disparità, ai sensi dell'art. 3.
Agli effetti della questione da decidere, non rileva che vi siano casi (come quello delle curatele fallimentari) nei quali l'adempimento di incarichi conferiti dall'autorità giudiziaria abbia pari natura e svolgimento per gli appartenenti a tutte le categorie professionali suaccennate.
Rilevante é, invece, distinguere e considerare la questione sotto il profilo suo proprio, che attiene alla disciplina legislativa e statutaria per ciascuna Cassa di previdenza e di assistenza, istituita nell'ambito dei rispettivi Ordini professionali.
Tale disciplina é autonoma, per effetto di leggi particolari, ognuna delle quali deriva il suo contenuto da valutazioni e da calcoli attinenti al numero dei contribuenti iscritti, alla loro età media e a quella pensionabile, alla media capacità economica contributiva, alle esigenze settoriali ed ai risultati che si intendono conseguire.
Un livellamento per tutte le categorie delle percentuali di contribuzione, od anche soltanto un loro adeguamento, onde evitare differenze troppo sensibili, non é imposto dall'osservanza del principio di uguaglianza di trattamento, data la non omogeneità delle rispettive situazioni.
Comunque, spetterà esclusivamente al legislatore ravvisare l'opportunità o meno di un riesame tecnico aggiornato della materia per correggere, nel sistema, gli eventuali difetti.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge 25 febbraio 1963, n. 289, contenente modifiche alla legge 8 gennaio 1952, n. 6, sulla istituzione della Cassa nazionale di previdenza e assistenza a favore degli avvocati e procuratori, nonché dell'art. 1, n. 5, della legge 5 luglio 1965, n. 798, contenente modifiche alle leggi 8 gennaio 1952, n. 6, e 25 febbraio 1963, n. 289, riguardanti la previdenza e assistenza forense e l'istituzione dell'assistenza sanitaria a favore degli avvocati e procuratori legali: questione sollevata, dall'ordinanza in epigrafe del tribunale di Roma, in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 maggio 1972.
Giuseppe CHIARELLI - Luigi OGGIONI
Depositata in cancelleria il 18 maggio 1972.