SENTENZA N. 13
ANNO 1960
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. GAETANO AZZARITI, Presidente
Avv. GIUSEPPE CAPPI
Prof. TOMASO PERASSI
Prof. GASPARE AMBROSINI
Prof. ERNESTO BATTAGLINI
Dott. MARIO COSATTI
Prof. FRANCESCO PANTALEO GABRIELI
Prof. GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO
Prof. ANTONINO PAPALDO
Prof. NICOLA JAEGER
Prof. GIOVANNI CASSANDRO
Prof. BIAGIO PETROCELLI
Dott. ANTONIO MANCA
Prof. ALDO SANDULLI
Prof. GIUSEPPE BRANCA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con ricorso notificato il 23 dicembre 1959, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 31 dicembre 1959 ed iscritto al n. 22 del Registro ricorsi 1959, per conflitto di attribuzione tra la Regione siciliana e lo Stato, sorto a seguito del decreto del Presidente della Repubblica 26 agosto 1959, n. 875, con il quale é stata disposta la soppressione della linea ferroviaria a scartamento ridotto Licata - Agrigento Bassa, nonché della linea di diramazione Margonia - Canicattì.
Udita nell'udienza pubblica del 17 febbraio 1960 la relazione del Giudice Nicola Jaeger;
uditi gli avvocati Antonio Ramirez e Leopoldo Piccardi, per il ricorrente, e il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
Con decreto n. 779 in data 27 luglio 1957 il Ministro per i trasporti "visto il R.D.L. 21 dicembre 1931, n. 1575, con quale il Ministero era autorizzato a sostituire parzialmente o totalmente i servizi ferroviari con mezzi automobilistici"; vista la proposta della Direzione generale delle ferrovie dello Stato (Servizio commerciale e del traffico) e sentito il parere del Consiglio di amministrazione, disponeva:
"Art. 1. - L'Amministrazione delle ferrovie dello Stato é autorizzata a sopprimere i servizi ferroviari sulla linea Agrigento - Licata e sulla diramazione Margonia - Canicattì".
"Art. 2. - In luogo del soppresso servizio ferroviario sarà istituito un autoservizio da autorizzarsi dalla Regione a norma delle vigenti disposizioni di legge".
Successivamente, con decreto n. 712 in data 28 luglio 1958, l'Assessore delegato ai trasporti e comunicazioni della Regione siciliana, visti il decreto - legge e il decreto ministeriale sopra ricordati e "la proposta dell'Amministrazione delle ferrovie dello Stato, di cui alla nota 20 marzo 1958, n. C. C. 790, con la quale si stabiliscono le condizioni da cui deve essere regolato il servizio automobilistico sostitutivo del servizio ferroviario viaggiatori e merci" fra l'altro, sulla linea Agrigento - Licata con la diramazione Margonia - Canicattì, nonché una istanza della Azienda Siciliana Trasporti in data 17 giugno 1958, n. 14.999, "da cui risulta che l'Amministrazione ferroviaria ha già concluso apposite intese con l'A.S.T. (Azienda Siciliana Trasporti), ente di diritto pubblico regionale, circa le condizioni e modalità, sia tariffarie che di servizio degli istituendi servizi sostitutivi", autorizzava detta Azienda a stipulare la convenzione relativa con l'Amministrazione delle ferrovie dello Stato, dettando talune prescrizioni al riguardo.
Con decreto n. 875 in data 26 agosto 1959 il Presidente della Repubblica, richiamate le leggi vigenti in materia e il decreto 26 luglio 1957, n. 779, del Ministro per i trasporti, su proposta del Ministro stesso e sentito il Consiglio dei Ministri, disponeva:
É soppressa la linea ferroviaria a scartamento ridotto Licata - Agrigento Bassa, nonché la linea di diramazione Margonia - Canicattì".
Con atto notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri presso l'Avvocatura generale dello Stato il 23 dicembre 1959, la Regione siciliana ha proposto ricorso per il regolamento di competenza conseguente al conflitto di attribuzione, provocato dal decreto del Presidente della Repubblica 26 agosto 1959, n. 875, che era stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 259 del 27 ottobre 1959.
Nel ricorso si conclude perché la Corte costituzionale voglia "sospendere preliminarmente l'esecuzione del provvedimento impugnato. Ritenere e dichiarare che, di seguito alla soppressione del servizio sulla linea Agrigento Licata e sulla diramazione Margonia - Canicatti, già esercitato dall'Amministrazione delle ferrovie dello Stato, disposta col decreto ministeriale n. 779 del 26 luglio 1957, la linea stessa, con tutti i suoi accessori e pertinenze, é passata nella sfera di competenza e, quindi, in proprietà della Regione. Conseguentemente ritenere e dichiarare che il decreto del Presidente della Repubblica n. 875 del 26 agosto 1959 ha invaso la sfera di competenza della Regione siciliana, emettendo tutte le statuizioni conseguenziali".
A sostegno di tali conclusioni la Regione, richiamate numerose disposizioni vigenti e in particolare quelle del decreto presidenziale 17 dicembre 1953, n. 1113, con cui vennero emanate le norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia di comunicazioni e trasporti, afferma che la soppressione del servizio ferroviario sulla linea in questione sarebbe già avvenuta con il decreto ministeriale n. 779 del 26 luglio 1957; aggiunge che tale soppressione ha fatto immediatamente sorgere la competenza della Regione sulla linea anzidetta e su tutte le sue pertinenze, con la conseguenza che la Regione può decidere di gestire la linea ferroviaria sia in proprio sia dandola in concessione, può decidere di trasformare la linea in strada rotabile, può decidere di smantellarla parzialmente o totalmente; contesta che le norme degli artt. 32 e 33 dello Statuto siciliano possano essere interpretate nel senso che il momento del passaggio dei beni dallo Stato alla Regione sia quello dell'entrata in vigore dello Statuto stesso.
A detta della ricorrente, con l'impugnato provvedimento lo Stato ha continuato a disporre di una linea non più sua, invadendo la sfera di competenza della Regione, e poiché l'esecuzione del provvedimento stesso, che avrebbe ordinato lo smantellamento della linea e delle sue pertinenze, importerebbe un grave ed evidente danno per la Regione, ne sarebbe giustificata la sospensione a norma dell'art. 40 della legge n. 87 del 1953. Altro vizio importante illegittimità deriverebbe dalla mancata partecipazione al Consiglio dei Ministri del Presidente della Regione.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri si è costituito, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, depositando le proprie deduzioni in data 12 gennaio 1960, nelle quali si conclude perché la Corte voglia dichiarare la nullità e, subordinatamente, la infondatezza del ricorso con ogni conseguenziale pronunzia. A sostegno di tali conclusioni si osserva anzitutto che le norme sulle notificazioni per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, contenute nella Legge 11 marzo 1953, n. 87, non sono state modificate da quelle della legge 25 marzo 1958, n. 260, perché non ricorre qui il concetto di giurisdizione amministrativa o speciale; quindi, poiché la notificazione é stata eseguita presso l'Avvocatura generale dello Stato, essa é assolutamente nulla, con il conseguente inutile decorso dei termini previsti dall'art. 39 della legge n. 87 del 1953 e l'irricevibilità del ricorso.
Nel merito la difesa dello Stato afferma che il decreto ministeriale n. 779 del 26 luglio 1957 non poteva interpretarsi come soppressione definitiva della linea ferroviaria e rinunzia ad avvalersi della facoltà di sostituirla con servizi automobilistici, poiché questi provvedimenti non sarebbero neppure rientrati nella competenza del Ministro, ma del Governo. Soprattutto, però, in relazione ai fini che la Regione si sarebbe proposta di raggiungere col ricorso e che di questo costituiscono la specifica conclusione, la difesa dello Stato afferma decisamente, richiamando un precedente già deciso dalla Corte costituzionale, che la linea soppressa, con tutti i suoi accessori e pertinenze, non é passata in proprietà della Regione, ma é rimasta di proprietà dello Stato, passando dal suo demanio al suo patrimonio disponibile.
Entrambe le parti hanno depositato memorie, nelle quali hanno ribadito le proprie conclusioni, illustrando più ampiamente gli argomenti a sostegno di esse. La difesa della Regione ha insistito particolarmente sulla estensione della competenza legislativa e amministrativa regionale rispetto a tutti i servizi di comunicazione e di trasporto che si svolgono esclusivamente nell'ambito del relativo territorio, alla sola condizione che non si tratti di servizi esercitati dalle Ferrovie dello Stato. Ha poi affermato che il servizio automobilistico, il quale dovrebbe sostituire il servizio ferroviario, rientra certamente nella competenza della Regione; che, pertanto, il provvedimento dell'autorità statale sarebbe subordinato ad un provvedimento di competenza regionale, mentre nella specie le autorità centrali dello Stato avrebbero manifestato il loro intendimento di rendere obbligatoria per la Regione siciliana, con il loro operato, l'istituzione di un servizio automobilistico destinato a sostituire la soppressa linea ferroviaria. Distinte due parti nel contenuto del provvedimento statale, quella in cui si manifesta la volontà dell'Amministrazione ferroviaria di non continuare l'esercizio del servizio e l'altra in cui se ne dispone la soppressione, la difesa della Regione vede in questa seconda parte uno sconfinamento della sfera dei poteri spettanti allo Stato, perché a questo punto il servizio sarebbe diventato di interesse regionale e competerebbe alla Regione decidere se, come tale, esso debba continuare od essere soppresso. Essa riafferma infine la tesi del trasferimento dei beni al demanio regionale, ricordando una precedente decisione della Corte costituzionale in tema di beni del demanio marittimo, rispetto ai quali la Regione rivendicava il diritto di disposizione.
Nella memoria della difesa dello Stato si richiama la tesi della nullità del ricorso; si insiste sulla incompetenza del Ministro dei trasporti a disporre la soppressione di una linea ferroviaria, che potrebbe essere determinata - dal Governo - solo dopo un congruo periodo di sospensione del servizio, che ne dimostri la non necessità; si contesta che la competenza della Regione in materia abbia carattere derivativo, in quanto essa sorgerebbe invece a titolo originario e non potrebbe parlarsi di successione della Regione allo Stato; si rileva che il potere di disporre dei beni e degli impianti ferroviari spetta alla Amministrazione delle ferrovie, azienda autonoma, e che accogliendo la tesi della Regione si arriverebbe all'assurdo che ogni modificazione del tracciato di una linea nel territorio della Sicilia importerebbe l'acquisto da parte di questa di tutte le installazioni del tracciato, precedente; si nega, infine, che la mancata partecipazione del Presidente della Regione alla seduta del Consiglio dei Ministri determini la nullità dei provvedimenti nelle materie che interessano la Regione, anche perché il Presidente, quando interviene, eserciterebbe una attribuzione non regionale, ma statale.
All'udienza i difensori delle parti hanno ulteriormente illustrato le proprie deduzioni.
Considerato in diritto
1. - La difesa dello Stato ha sostenuto in via preliminare la nullità della notificazione e conseguentemente del ricorso della Regione, perché esso venne notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri presso l'Avvocatura generale dello Stato, mentre le disposizioni degli artt. 41 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (in aggiunta alle quali deve essere menzionato il primo comma dell'art. 27 delle Norme integrative per i giudizi approvate dalla Corte costituzionale il 16 marzo 1956), non prevedono tale forma di notificazione.
La difesa stessa esclude che siano applicabili nei giudizi davanti alla Corte costituzionale le norme della legge 25 marzo 1958, n. 260, poiché la Corte non può essere qualificata come un organo della giurisdizione amministrativa o speciale. É quindi necessario risolvere anzitutto tale questione, che si presenta per la prima volta all'esame della Corte.
In proposito si deve rilevare che la Corte esercita essenzialmente una funzione di controllo costituzionale, di suprema garanzia della osservanza della Costituzione della Repubblica da parte degli organi costituzionali dello Stato e di quelli delle Regioni.
É vero che la sua attività si svolge secondo modalità e con garanzie processuali ed é disciplinata in modo da rendere possibile il contraddittorio fra i soggetti e gli organi ritenuti più idonei, e pertanto legittimati, a difendere davanti ad essa interpretazioni eventualmente diverse delle norme costituzionali. Tutto ciò riguarda soltanto, però, la scelta del metodo considerato più idoneo dal legislatore costituente per ottenere la collaborazione dei soggetti e degli organi meglio informati e più sensibili rispetto alle questioni da risolvere ed alle conseguenze della decisione, tanto é vero che nei casi, in cui la questione di legittimità costituzionale sorge in relazione ad una controversia concernente singoli interessati, l'organo giurisdizionale competente a risolvere tale controversia conserva il potere di deciderne tutte le altre questioni, ed anche quello di valutare la rilevanza della questione di legittimità costituzionale rispetto ad essa; mentre la Corte é chiamata a risolvere la questione di legittimità, astraendo dai rapporti di essa con la controversia principale e persino dalle successive vicende processuali di questa (estinzione del processo per rinuncia accettata, morte dell'imputato ecc.: cfr. art. 22 delle Norme integrative). La sua decisione, concernendo la norma in sé, concorre non tanto alla interpretazione ed alla attuazione, quanto all'accertamento della validità delle norme dell'ordinamento e, quando ne dichiara la illegittimità costituzionale, ha - come é noto - efficacia erga omnes.
É pertanto da respingere l'opinione che la Corte possa essere inclusa fra gli organi giudiziari, ordinari o speciali che siano, tante sono, e tanto profonde, le differenze tra il compito affidato alla prima, senza precedenti nell'ordinamento italiano, e quelli ben noti e storicamente consolidati propri degli organi giurisdizionali.
Si deve osservare anche che la partecipazione di una Amministrazione dello Stato ai procedimenti davanti alla Corte costituzionale non é certamente frequente, non essendo dubbio che quando la legge prevede il così detto intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri, legittimato attivamente o passivamente (art. 20, terzo comma; art. 23, quarto comma; art. 25, terzo comma; art. 31, secondo comma; art. 32, secondo comma; art. 33, secondo comma; art. 35, primo comma, legge 11 marzo 1953, n. 87; art. 27, primo comma, Norme integrative approvate dalla Corte), essa vi ravvisa non il capo di una Amministrazione, ma il rappresentante dello Stato inteso come ordinamento unitario. A chiarimento del concetto può non essere superfluo ricordare la disposizione dell'art. 35 della legge n. 87 del 1953, che, prevedendo il ricorso di una Regione alla Corte costituzionale per promuovere la decisione sulla competenza prevista dall'art. 127 della Costituzione, prescrive che tale ricorso deve essere notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri ed ai Presidenti delle due Camere del Parlamento: organi tutti, che non possono essere certamente considerati quali titolari di interessi in conflitto, ma solo come rappresentanti degli organi investiti di sfere di attribuzioni, rispetto alla delimitazione delle quali possono sorgere le questioni, la cui soluzione é affidata alla Corte costituzionale.
Queste considerazioni inducono a ritenere, da un lato, esatta la premessa posta dall'Avvocatura generale dello Stato, che fra le notificazioni regolate espressamente dalla citata legge del 1958 non possono ritenersi comprese quelle previste nei procedimenti davanti alla Corte costituzionale, riguardino esse il Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero i Presidenti delle due Camere del Parlamento; quindi la forma corretta, alla stregua delle disposizioni vigenti, é quella della notificazione diretta al destinatario, non presso l'Avvocatura dello Stato.
D'altro lato, il carattere sopra ricordato dei procedimenti e la natura della funzione affidata alla Corte nel sistema delle garanzie costituzionali inducono a non attribuire ad una irregolarità commessa nel corso di una notificazione le stesse conseguenze che essa potrebbe avere in un processo avente ad oggetto un conflitto intersubbiettivo di interessi. Qui, più che in ogni altro caso, l'interesse generale esige l'accertamento e l'attuazione della volontà della legge; e, nella specie, la delimitazione delle attribuzioni assegnate da norme costituzionali rispettivamente allo Stato ed alle Regioni. Attenendosi a principi analoghi, la Corte ha ripetutamente posto in luce come, dato lo speciale carattere e lo scopo dei giudizi di legittimità costituzionale, anche quando essi siano proposti in via principale, non possano avere rilievo istituti specialmente elaborati dalla giurisprudenza amministrativa, come quelli della inammissibilità del ricorso per acquiescenza o per il carattere confermativo del provvedimento impugnato (sentenze 7 marzo 1957, n. 44; 7 luglio 1958, n. 54; 30 dicembre 1958, n. 77; 18 maggio 1959, n. 30).
Tenuto conto poi che é questa la prima volta che la questione si é presentata, così che mancava ogni precedente atto a servire di norma, e che un'altra notificazione dell'atto sarebbe di fatto superflua perché entrambi i soggetti si sono costituiti ed hanno svolto le proprie difese scritte e orali, la Corte non ritiene di accogliere la eccezione di nullità proposta dall'Avvocatura generale dello Stato.
2. - Nel merito si osserva anzitutto che il provvedimento cui si riferisce il ricorso della Regione é un decreto del Presidente della Repubblica, mediante il quale non si é fatto altro che porre in essere l'ultimo atto di un complesso procedimento iniziato con il decreto ministeriale n. 779 in data 27luglio 1957. Contro questo provvedimento la Regione siciliana non avanzò alcuna protesta né riserva, anzi provvide a tutti i necessari adempimenti affinché, esso potesse avere piena e relativamente sollecita esecuzione.
D'altra parte, anche la censura rivolta al decreto presidenziale non concerne propriamente il provvedimento stesso, ma alcune delle sue conseguenze, o meglio la mancanza di certe conseguenze, che dovrebbe derivarne secondo la tesi della Regione, e precisamente quella del trasferimento al suo patrimonio di tutti i beni attinenti alla linea ferroviaria ed alla diramazione soppresse con il decreto medesimo.
La difesa della Regione attribuisce all'unica disposizione del decreto "soppressa la linea ferroviaria a scartamento ridotto Licata - Agrigento Bassa, nonché la linea di diramazione Margonia - Canicatti" un duplice contenuto: l'ordine di soppressione della linea, contro il quale essa non ha nulla da eccepire, riconoscendo che esso rientra pienamente nelle attribuzioni dello Stato a norma delle disposizioni vigenti (art. 17, lett. a, dello Statuto della Regione; art. 4 del D.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113), ed un implicito atto di disposizione dei beni attinenti alla linea ferroviaria, mediante il quale lo Stato avrebbe trasferito i beni stessi dal proprio demanio al patrimonio disponibile come conseguenza della soppressione della linea stessa. La Regione, che non ravvisa veramente nella prima parte (esplicita) alcun vizio censurabile, tanto più in quanto proprio su di essa fonda la sua domanda relativa al trapasso dei beni sdemanializzati al patrimonio regionale, denuncia invece la seconda parte (implicita) per una lacuna che essa presenterebbe, non avendo dato atto di tale trapasso di beni, fondato secondo la sua tesi sulla norma contenuta nell'art. 32 dello Statuto speciale per la Regione siciliana.
Con tutto ciò, non é veramente del tutto chiara l'argomentazione in base alla quale la difesa della Regione, la quale conclude per l'assegnazione alla medesima della proprietà sui beni della linea ferroviaria soppressa, giunge a tale conclusione attraverso una censura dello stesso decreto presidenziale, che costituisce in realtà il presupposto della sua domanda. Ma é chiaro invece che l'oggetto del presente giudizio é, in via principale, la questione sulla appartenenza allo Stato o alla Regione di una potestà pubblica relativamente a certi beni, che la Regione assume trasferiti aI suo patrimonio e lo Stato ritiene rimasti nel proprio; così che la specie presenta notevole analogia con un'altra, che si é presentata recentemente al giudizio della Corte costituzionale, e che dette occasione a questa di affermare la propria competenza a giudicare della appartenenza di un bene allo Stato o alla Regione, come presupposto del legittimo esercizio delle potestà amministrative rispetto al bene stesso (sentenza 18 maggio 1959, n. 31).
D'altra parte, le censure rivolte al decreto presidenziale del 1959 avrebbero potuto essere dirette piuttosto al decreto ministeriale del 1957, rispetto al quale la difesa della Regione muove pure alcuni appunti, oltretutto tardivi e contraddittori, come quello di avere posto dei limiti alla libertà di determinazione della Regione, obbligandola a provvedere alla sostituzione del servizio ferroviario, una volta che questo fosse stato soppresso, ma non formula conclusioni di sorta.
3. - Precisato così l'oggetto del conflitto di attribuzione ed accertato, proprio in base alle conclusioni contenute nel ricorso, che la Regione non domanda l'annullamento del decreto presidenziale (e ciò spiega perché l'accenno, fatto solo per inciso, ad un vizio dell'atto, derivante dalla mancata partecipazione del Presidente della Regione alla seduta del Consiglio dei Ministri che precedette l'emanazione del provvedimento, non é stato poi né svolto adeguatamente, né posto a base di una conclusione), la sola questione da risolvere é quella che concerne la proprietà delle attrezzature della linea ferroviaria soppressa.
La stessa difesa della Regione richiama, a sostegno delle proprie tesi, la interpretazione data da questa Corte alle norme contenute negli artt. 32 e 33 dello Statuto speciale (sentenza 4 giugno 1958, n. 37); ma il richiamo non é esatto, perché nel caso deciso con quella sentenza si trattava di un bene, rispetto al quale la situazione giuridica era rimasta immutata dalla data dell'entrata in vigore dello Statuto, onde occorreva solo un atto di accertamento della situazione stessa.
Nella controversia presente, invece, la Regione rivendica la proprietà di un bene, che al momento dell'entrata in vigore dello Statuto era indiscutibilmente compreso nel demanio dello Stato, e la sua pretesa si fonda su un fatto nuovo, la soppressione della linea ferroviaria, avvenuto ben tredici anni dopo l'approvazione di quello Statuto.
La domanda della Regione deve pertanto essere respinta; e con ciò rimane assorbita anche la questione concernente la sospensione del decreto presidenziale n. 875 del 26 agosto 1959.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
pronunciando sul conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione siciliana con atto 23 dicembre 1959 in relazione al decreto del Presidente della Repubblica 26 agosto 1959, n. 875:
respinta la eccezione pregiudiziale di nullità del ricorso proposta dalla Avvocatura generale dello Stato;
dichiara la competenza dello Stato a disporre dei beni attinenti a servizi di trasporto esercitati dall'Amministrazione delle ferrovie dello Stato nell'ambito del territorio della Regione siciliana, anche successivamente alla soppressione del servizio;
respinge pertanto il ricorso proposto dalla Regione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16 marzo 1960.
Gaetano AZZARITI - Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI - Mario COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA.
Depositata in Cancelleria il 23 marzo 1960.