SENTENZA N. 188
ANNO 2011
Commenti alla decisione di
I. Francesco Gabriele, Il numero dei consiglieri regionali tra Statuto e leggi elettorali regionali. Spigolature in tema di fonti suggerite da una interessante sentenza della Corte costituzionale (n. 188 del 2011), nella Rubrica “Studi e Commenti” di
II. Giovanni Tarli Barbieri, La sent. 188/2011 della Corte costituzionale: un altro tassello nella ricostruzione dei rapporti tra Statuto ordinario e legge elettorale regionale, (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)
III. Gianguido D’Alberto, La Corte costituzionale torna nuovamente sul concorso tra statuti e leggi regionali in materia elettorale. A proposito delle sentenze nn. 45 e 188 del 2011, per g.c. della Rivista AIC
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Paolo MADDALENA Presidente
- Alfio FINOCCHIARO Giudice
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
- Giorgio LATTANZI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 10 della legge della Regione Puglia 28 gennaio 2005, n. 2 (Norme per l’elezione del Consiglio Regionale e del Presidente della Giunta regionale), promossi dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia con undici ordinanze del 25 agosto 2010, rispettivamente iscritte ai nn. da 357 a 359, da 382 a 388 del registro ordinanze 2010 e al n. 4 del registro ordinanze 2011 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 48 e 51 prima serie speciale, dell’anno 2010 e n. 3, prima serie speciale, dell’anno 2011.
Visti gli atti di costituzione di L.C., di M.M.C., di S.C., di A.M. ed altro, di B.C. ed altro, di L.C., di M.M., di A.P., di R.P. ed altri, del Movimento Difesa del Cittadino (MDC) – Puglia, della Regione Puglia, di N.M. e di S.T. ed altro;
udito nell’udienza pubblica del 10 maggio 2011 il Giudice relatore Sabino Cassese;
uditi gli avvocati Aldo Loiodice per A.P., Ernesto Sticchi Damiani per B.C. ed altro, Vincenzo De Michele per M.M.C., Enrico Follieri per S.C., Guido Corso per L.C., Ugo Patroni Griffi per M.M., Nicola Colaianni per la Regione Puglia, Isabella Loiodice per L.C., Gianluigi Pellegrino per il Movimento Difesa del Cittadino (MDC) - Puglia, Luciano Ancora e Roberto G. Marra per R.P. ed altri, Roberto Ruocco per N.M., Giuseppe Mariani per S.T. ed altro e Donato Masiello per A.M. ed altro.
Ritenuto in fatto
1. – Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sede di Bari, sezione prima, con undici ordinanze di identico tenore del 25 agosto 2010 (reg. ord. nn. 357, 358, 359, 382, 383, 384, 385, 386, 387 e 388 del 2010, e n. 4 del 2011), ha sollevato, in riferimento all’art. 123 della Costituzione e all’art. 24, comma 1, dello statuto della Regione Puglia, approvato con legge regionale 12 maggio 2004, n. 7, questione di legittimità costituzionale dell’art. 10 della legge della Regione Puglia 28 gennaio 2005, n. 2 (Norme per l’elezione del Consiglio regionale e del Presidente della Giunta regionale).
Secondo il Tribunale rimettente, la lettera j) dell’unico comma della disposizione impugnata sarebbe illegittima nella parte in cui, richiamando, con rinvio materiale, la legge statale 17 febbraio 1968, n. 108 (come stabilito dall’art. 1 della medesima legge della Regione Puglia n. 2 del 2005) e apportando ad essa modifiche soltanto parziali, consente di attribuire ai gruppi di liste collegate con il Presidente eletto un premio di maggioranza la cui entità può portare all’elezione di un numero di consiglieri superiore a quello fissato nello statuto regionale.
2. – Il collegio rimettente riferisce che i ricorrenti nei giudizi principali (L.C. nel giudizio di cui al reg. ord. n. 357 del 2010; P.C. nel giudizio di cui al reg. ord. n. 358 del 2010; M.M.C. nel giudizio di cui al reg. ord. n. 359 del 2010; S.C. nel giudizio di cui al reg. ord. n. 382 del 2010; C.B. nel giudizio di cui al reg. ord. n. 383 del 2010; A.M. e M.D.C. nel giudizio di cui al reg. ord. n. 384 del 2010; B.C. nel giudizio di cui al reg. ord. n. 385 del 2010; E.R. nel giudizio di cui al reg. ord. n. 386 del 2010; L.C. nel giudizio di cui al reg. ord. n. 387 del 2010; M.M. nel giudizio di cui al reg. ord. n. 388 del 2010; A.P. nel giudizio di cui al reg. ord. n. 4 del 2011) hanno impugnato il provvedimento del 29 aprile 2010 dell’Ufficio centrale regionale per le elezioni regionali presso la Corte di appello di Bari, relativo all’assegnazione dei seggi alle liste concorrenti per le elezioni del Presidente della Giunta e del Consiglio regionale della Puglia, celebratesi il 28 e 29 marzo 2010. Tale provvedimento precisa che la legge della Regione Puglia n. 2 del 2005 – che esplicitamente s’ispira alla vigente legislazione statale in materia di elezioni regionali – e lo statuto regionale devono essere interpretati nel senso che il Consiglio regionale è composto da settanta componenti e non da settantotto, come invece accadrebbe qualora si applicasse il meccanismo di rafforzamento della maggioranza attraverso l’elezione di un numero di consiglieri anche superiore a quello previsto (art. 15, comma 13, nn. 6, 7 e 8, della legge 17 febbraio 1968, n. 108 «Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale», come modificato dall’art. 3 della legge 23 febbraio 1995, n. 43 «Nuove norme per la elezione dei consigli delle regioni a statuto ordinario»).
Il provvedimento dell’Ufficio centrale regionale per le elezioni regionali è stato impugnato dai ricorrenti nei giudizi principali. In particolare, i ricorrenti sostengono che la disposizione regionale censurata debba essere interpretata nel senso di consentire l’elezione di un numero di consiglieri superiore a quello previsto dallo statuto. L’eventuale accoglimento di questa tesi determinerebbe, ad avviso del giudice rimettente, un contrasto tra la norma censurata e la norma statutaria e, per il tramite di essa, con l’art. 123 Cost.
2.1. – L’art. 24, comma 1, dello statuto regionale pugliese prevede che «Il Consiglio regionale è composto da settanta consiglieri eletti a suffragio universale dai cittadini, donne e uomini, iscritti nelle liste elettorali dei comuni della Puglia, con voto diretto, personale, eguale, libero e segreto».
La successiva legge della Regione Puglia n. 2 del 2005 opera un esplicito recepimento, «per quanto non espressamente previsto e in quanto compatibili con la presente legge», delle disposizioni della legge statale n. 108 del 1968, come modificata, fra le altre, dalla legge n. 43 del 1995 (art. 1, comma 2). All’art. 3, comma 1, la medesima legge regionale ribadisce che «Il Consiglio regionale è composto da settanta membri compreso il Presidente eletto, di cui cinquantasei eletti sulla base di liste circoscrizionali concorrenti e tredici eletti tra i gruppi di liste collegate con il candidato Presidente eletto, secondo le modalità previste dal successivo articolo 9».
L’art. 10 della legge della Regione Puglia n. 2 del 2005, poi, detta una disciplina analoga a quella contenuta nella legge statale n. 108 del 1968. In particolare, l’art. 15, comma 13, della legge n. 108 del 1968, ai nn. 6, 7 e 8, regola il meccanismo di attribuzione di un numero non predeterminato di seggi aggiuntivi. In base a tale meccanismo, qualora la lista regionale – collegata a un candidato alla Presidenza della Giunta regionale – che ha conseguito la maggiore cifra elettorale abbia riportato meno del 40 per cento del totale dei voti validi riportati da tutte le liste regionali, l’Ufficio centrale regionale deve accertare se il totale dei seggi conseguiti dalla lista regionale che ha conseguito la più elevata cifra elettorale e dai gruppi di liste provinciali ad essa collegate sia pari o superiore al 55 per cento dei seggi consiliari. Qualora tale seconda verifica dia esito negativo, a questa lista regionale è assegnata una quota aggiuntiva di seggi che le consenta di raggiungere il 55 per cento del totale dei seggi del Consiglio nella composizione così integrata. Se invece la lista regionale che ha conseguito la maggiore cifra elettorale ha ottenuto più del 40 per cento del totale dei voti validi, l’Ufficio centrale regionale effettua le medesime operazioni sostituendo alla percentuale del 55 per cento quella del 60 per cento dei seggi consiliari.
In particolare, l’art. 10, comma 1, lettera j), della legge della Regione Puglia n. 2 del 2005 «modifica» solamente il n. 6 del comma 13 dell’art. 15 della legge n. 108 del 1968, prevedendo che l’Ufficio centrale regionale verifichi se «i voti riservati al candidato Presidente risultato eletto sia[no] pari o superior[i] al 40 per cento dei voti conseguiti da tutti i candidati alla carica di Presidente». Tale modificazione, rileva il tribunale rimettente, sarebbe unicamente motivata dalla scelta del legislatore pugliese di «sostituire il riferimento alla “lista regionale” (cosiddetto “listone”, cui nella legge statale sono attribuiti i seggi aggiuntivi, e che invece è stato eliminato nella Regione Puglia), con quello alle liste circoscrizionali collegate al candidato Presidente, le quali direttamente beneficiano del premio di stabilità». Né sembra che la previsione sul numero dei consiglieri regionali di cui al primo comma dell’art. 3 della legge regionale escluda una simile conclusione: anche la legge n. 108 del 1968, infatti, all’art. 2 determina per ciascuna Regione il numero dei rispettivi consiglieri regionali in relazione alla popolazione, «sicché parallelamente l’articolo 2 della legge statale e l’articolo 3 della legge regionale possono essere ragionevolmente intesi nel senso che essi fissano il numero dei consiglieri regionali, il quale funziona da presupposto nell’ipotesi in cui sia necessaria l’attribuzione dei seggi aggiuntivi, in applicazione del cosiddetto “Tatarellum”».
Ad avviso del giudice rimettente, dunque, l’applicazione della legge elettorale regionale della Puglia potrebbe portare – come, in effetti, avrebbe portato nella tornata elettorale del 2010 se l’Ufficio centrale regionale avesse adottato un diverso orientamento interpretativo – a risultati incompatibili con quanto disposto dell’art. 24, comma 1, dello statuto regionale. Si profilerebbe così in tale parte un vizio di legittimità costituzionale dell’art. 10 della legge della Regione Puglia n. 2 del 2005 per violazione dell’art. 123 Cost., rispetto al quale lo statuto regionale opera come norma interposta.
2.2. – In ordine alla rilevanza della questione, il tribunale rimettente osserva che l’antinomia tra lo statuto e la legge della Regione Puglia n. 2 del 2005 non può essere risolta in via meramente ermeneutica, dal momento che i rapporti tra le relative previsioni non soggiacciono al criterio cronologico: gli artt. 122 e 123 Cost., così come modificati dalla legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni), infatti, avrebbero delineato per tali atti due distinte sfere di competenza.
2.3. – Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, in primo luogo, rileva che l’art. 24, comma 1, dello statuto rispetta i vincoli contenutistici di cui agli artt. 122 e 123 Cost., e, in particolare, non travalica l’ambito, ad esso riservato, della «forma di governo e [de]i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento», senza sconfinare dunque nel «sistema di elezione» del Presidente della Regione e del Consiglio regionale, che deve invece essere disciplinato «con legge della Regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica». La disciplina della costituzione degli organi della Regione, rileva il giudice a quo, è la risultante del concorso delle fonti previste dagli artt. 122 e 123 Cost.: nel momento in cui detta la disciplina del sistema elettorale del Presidente della Giunta e del Consiglio, il legislatore regionale deve conformarsi sia ai principi fondamentali stabiliti con legge dello Stato, sia ai principi di organizzazione inerenti alla forma di governo rinvenibili nello statuto.
2.5. – Il giudice rimettente, inoltre, sottolinea che la previsione statutaria assunta come parametro interposto di legittimità, propendendo per una composizione rigida del Consiglio, non risulta disarmonica rispetto ai principi fondamentali della legislazione elettorale regionale, e, in particolare, con l’art. 4, lettera a), della legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione), che richiede l’individuazione di un sistema elettorale «che agevoli la formazione di stabili maggioranze nel consiglio regionale e assicuri la rappresentanza delle minoranze». Ad avviso del giudice a quo, infatti, non sarebbe lo statuto – e, in particolare, il primo comma dell’art. 24 – a doversi conformare ai principi fondamentali della materia di cui alla legge n. 165 del 2004; al contrario, è la legge elettorale regionale che deve rispettare i principi generali fissati dallo Stato e, nello stesso tempo, le scelte organizzative fondamentali effettuate dallo statuto. Né vi sarebbe ragione di ritenere che la previsione di seggi aggiuntivi – e, quindi, di un numero mobile di consiglieri – sia l’unico meccanismo ipotizzabile per agevolare la formazione di stabili maggioranze, come richiesto dal legislatore di principio del 2004.
3. – Si sono costituiti alcuni dei ricorrenti nei giudizi principali. In particolare, con atti depositati nei giorni 24 novembre 2010, 10 e 11 gennaio 2011 si sono costituiti M.M.C. (giudizio di cui al reg. ord. n. 359 del 2010), L.C. (giudizio di cui al reg. ord. n. 387 del 2010) e M.M. (giudizio di cui al reg. ord. n. 388 del 2010), chiedendo che questa Corte dichiari l’inammissibilità o comunque l’infondatezza delle questioni di legittimità sollevate dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia. Inoltre, con atti depositati nei giorni 7 dicembre 2010, 10 gennaio, 11 gennaio e 2 febbraio 2011 si sono costituiti L.C. (giudizio di cui al reg. ord. n. 357 del 2010), S.C. (giudizio di cui al reg. ord. n. 382 del 2010), B.C. (giudizio di cui al reg. ord. n. 385 del 2010), E.R. (giudizio di cui al reg. ord. n. 386 del 2010), A.M. e M.D.C. (giudizio di cui al reg. ord. n. 384 del 2010) e A.P. (giudizio di cui al reg. ord. n. 4 del 2011), chiedendo che questa Corte dichiari l’infondatezza delle relative questioni di legittimità.
4. – Con dieci atti depositati in data 21 dicembre 2010 (in tutti i giudizi a quibus, tranne quello di cui al reg. ord. n. 4 del 2011) si è costituita in giudizio la Regione Puglia, «imparzialmente non costituitasi dinanzi al Tar ad adiuvandum o ad opponendum i legittimi interessi delle parti a modificare la composizione del Consiglio regionale», per chiedere che questa Corte dichiari l’inammissibilità o comunque l’infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 10 della legge regionale n. 2 del 2005.
4.1. – Ad avviso della difesa regionale, la mancanza di certezza interpretativa e la possibile improprietà della tecnica legislativa adottata dal legislatore pugliese del 2005 «non sono sufficienti ad introdurre il sindacato di costituzionalità. Esse, infatti, valgono solo ad argomentare un contrasto ipotetico, a sollevare perplessità sulla “tecnica di drafting utilizzata”». Ciò non è tuttavia sufficiente a esentare il giudice rimettente dall’onere di tentare un’interpretazione conforme a Costituzione delle norme censurate; tanto più che la chiara formulazione della disposizione statutaria e la limitazione del rinvio recettizio ai contenuti della legge n. 108 del 1968 a quanto non espressamente previsto dalla legge regionale e con essa compatibile (art. 1, comma 2, della legge della Regione Puglia n. 2 del 2005) ben avrebbero consentito al Tribunale amministrativo regionale di procedere a tale operazione interpretativa. Il fatto che nei processi a quibus tale tentativo non sia stato neppure esperito deve far propendere, secondo la Regione Puglia, per l’inammissibilità della questione.
4.2. – Per ragioni analoghe a quelle ora esposte la questione di legittimità risulterebbe non fondata anche nel merito: «Il Tar pugliese, in definitiva, pur avendo esaurientemente esposto e argomentato tutti i profili di legittimità della legge regionale che portano ad escludere l’applicabilità della legge statale 108/1968 in parte qua, ha omesso, tuttavia, di trarne le dovute conseguenze in termini di distinzione tra la parte recepita della legge statale e quella sostituita, siccome rientrante ormai nella forma di governo costituzionalmente devoluta alla competenza statutaria. [...] Dovendosi, invero, preferire l’interpretazione che eviti l’antinomia tra la legge elettorale regionale e la fonte statutaria e tra questa e la norma costituzionale [...], ne consegue inevitabilmente la non applicabilità nella Regione Puglia (tanto del numero di consiglieri regionali stabilito dall’art. 2, primo comma della Legge n. 108 del 1968, quanto) del sistema dei seggi aggiuntivi di cui all’art. 15, comma 13, n. 6, siccome pur modificato, della medesima l. n. 108 del 1968, essendosi ormai verificato un effetto “sostitutivo” ad opera della nuova disciplina regionale».
5. – Si sono costituiti in giudizio alcuni dei soggetti controinteressati, già costituitisi nei giudizi principali. In particolare, R.P., G.A., M.C., S.C., F.D., F.D.B., M.F., G.G., P.L., R.M., G.S. e L.T. si sono costituiti nelle date 21 dicembre 2010 (giudizi di cui al reg. ord. nn. 357, 358, 359, 382, 383, 384, 385, 386, 387 e 388 del 2010) e 4 gennaio 2011 (giudizio di cui al reg. ord. n. 4 del 2011), chiedendo che la Corte costituzionale dichiari inammissibile oppure accolga la questione.
6. – Con atto depositato in data 14 dicembre 2010 si è costituito N.M., parte controinteressata nel giudizio di cui al reg. ord. n. 359 del 2010, chiedendo che questa Corte interpreti la disposizione impugnata in senso conforme all’art. 24, comma 1, dello statuto regionale pugliese, ovvero, in subordine, accolga la questione.
7. – In tutti i giudizi, con atti depositati nelle date 21 dicembre 2010, 5 gennaio e 7 febbraio 2011, si è costituito il Movimento Difesa del Cittadino (MDC) – Puglia in persona del Presidente pro tempore L.M., già intervenuto ad opponendum nei giudizi principali, chiedendo che questa Corte fornisca un’interpretazione della disposizione impugnata conforme all’art. 24, comma 1, dello statuto della Regione Puglia, ovvero, in subordine, ne dichiari l’illegittimità costituzionale.
8. – Con atto depositato in data 11 gennaio 2011 si sono costituiti S.T. e G.C., intervenuti ad opponendum nel giudizio di cui al reg. ord. n. 383 del 2010, i quali hanno insistito per l’accoglimento della questione.
9. – In prossimità dell’udienza, nei giorni 18 e 19 aprile 2011, L.C., S.C., A.M. e M.D.C., B.C., E.R. e A.P., ricorrenti nei giudizi principali, hanno depositato memorie in relazione, rispettivamente, ai giudizi di cui al reg. ord. nn. 357, 382, 384, 385 e 386 del 2010 e n. 4 del 2011, ribadendo e sviluppando quanto affermato negli atti di costituzione e insistendo per il rigetto della questione.
10. – In data 18 aprile 2011, R.P. e altri cointeressati hanno depositato memorie in relazione ai giudizi di cui al reg. ord. nn. 358, 359, 382, 383, 384, 385, 386, 387 e 388 del 2010 e n. 4 del 2011, confermando quanto sostenuto nell’atto di costituzione e insistendo per la dichiarazione di inammissibilità ovvero, in subordine, per l’accoglimento della questione.
11. – In data 19 aprile 2011, il Movimento Difesa del Cittadino – Puglia ha depositato memoria unica per tutti i giudizi, confermando quanto sostenuto nell’atto di costituzione e insistendo per la dichiarazione di inammissibilità ovvero, in subordine, per l’accoglimento della questione.
Considerato in diritto
1. – Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sede di Bari, sezione prima, con undici ordinanze di identico tenore del 25 agosto 2010 (reg. ord. nn. 357, 358, 359, 382, 383, 384, 385, 386, 387 e 388 del 2010, e n. 4 del 2011), ha sollevato, in riferimento all’art. 123 della Costituzione e all’art. 24, comma 1, dello statuto della Regione Puglia, approvato con legge regionale 12 maggio 2004, n. 7, questione di legittimità costituzionale dell’art. 10 della legge della Regione Puglia 28 gennaio 2005, n. 2 (Norme per l’elezione del Consiglio regionale e del Presidente della Giunta regionale).
Ad avviso del Tribunale rimettente, l’art. 10, comma 1, lettera j), della legge censurata sarebbe illegittimo nella parte in cui, richiamando, con rinvio materiale, la legge statale 17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale) – come previsto dall’art. 1 della medesima legge della Regione Puglia n. 2 del 2005 – e apportando ad essa modifiche soltanto parziali, e segnatamente al numero 6 del comma 13 dell’art. 15, consentirebbe di attribuire ai gruppi di liste collegate con il Presidente eletto un premio di seggi aggiuntivi tale da determinare l’elezione di un numero di consiglieri superiore a quello fissato dall’art. 24, comma 1, dello statuto regionale. Si profilerebbe così un vizio di legittimità costituzionale della disposizione censurata per violazione dell’art. 123 Cost., rispetto al quale lo statuto opera da norma interposta.
2. – In ragione della loro connessione oggettiva, i giudizi vanno riuniti, per essere decisi con un’unica pronuncia.
3. – Preliminarmente va esaminata l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione Puglia e dalle parti nei giudizi principali perché il giudice rimettente non avrebbe esperito il tentativo di interpretare l’art. 10 della legge della Regione Puglia n. 2 del 2005 in modo costituzionalmente orientato. Ad avviso della difesa regionale e delle parti sarebbe possibile seguire una interpretazione adeguatrice della disposizione censurata che renderebbe la questione di costituzionalità non rilevante. A sostegno di ciò vi sarebbero anche le recenti pronunce del Consiglio di Stato, sez. V, 13 gennaio 2011, n. 163 e 165, riguardanti le elezioni regionali nel Lazio, con le quali il giudice amministrativo ha negato in via interpretativa l’applicabilità del premio aggiuntivo di maggioranza (cosiddetto «doppio premio») in presenza di disposizione statutaria che indica un numero fisso di consiglieri regionali.
L’eccezione non è fondata.
Innanzitutto, il giudice a quo precisa che l’antinomia tra lo statuto e la legge della Regione Puglia n. 2 del 2005 non può essere risolta in via meramente ermeneutica, in quanto i rapporti tra le relative previsioni non soggiacciono al criterio cronologico. Rileva il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, infatti, che gli artt. 122 e 123 Cost., così come modificati dalla legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni) avrebbero delineato, per lo statuto e per la legge elettorale regionale, due distinte sfere di competenza. Il giudice rimettente, pertanto, motiva in senso non implausibile circa la rilevanza della questione sollevata.
Inoltre, diversamente da quanto avvenuto nella Regione Lazio, in Puglia il legislatore regionale ha espressamente recepito le norme statali che disciplinano il premio aggiuntivo di maggioranza. L’art. 10, comma 1, lettera j), della legge della Regione Puglia n. 2 del 2005 non solo recepisce l’art. 15, comma 13, n. 6, della legge statale n. 108 del 1968, ma vi apporta una modifica, sostituendo la formula «lista regionale» con quella «candidato Presidente». Ne derivano l’applicabilità della norma censurata, diretta ad attribuire il cosiddetto «doppio premio», e la rilevanza della relativa questione di costituzionalità.
4. – Nel merito, la questione è fondata.
4.1. – Gli artt. 122 e 123 Cost. prevedono un «complesso riparto della materia elettorale tra le diverse fonti normative statali e regionali» (sentenza n. 2 del 2004). In particolare, «l’art. 122, quinto comma, stabilisce che il Presidente della Giunta regionale è eletto a suffragio universale e diretto, salvo che lo statuto disponga diversamente; l’art. 123, primo comma, prevede che rientri nella competenza statutaria la forma di governo regionale; l’art. 122, primo comma, dispone che il sistema di elezione sia di competenza del legislatore regionale “nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica”» (sentenza n. 45 del 2011).
Il rapporto tra statuto e legge della Regione, quindi, è disegnato dalla Costituzione in termini sia di gerarchia, dato il «carattere fondamentale della fonte statutaria, comprovato dal procedimento aggravato previsto dall’art. 123, commi secondo e terzo, della Costituzione» (sentenza n. 4 del 2010), sia di competenza, in quanto l’art. 123 Cost. prevede «l’esistenza nell’ordinamento regionale ordinario di vere e proprie riserve normative a favore della fonte statutaria rispetto alle competenze del legislatore regionale» (sentenze n. 188 del 2007, nn. 272 e 2 del 2004 e n. 196 del 2003).
Nell’ambito di tali riserve normative, rientra la determinazione del numero dei membri del Consiglio, in quanto la composizione dell’organo legislativo regionale rappresenta una fondamentale «scelta politica sottesa alla determinazione della “forma di governo” della Regione» (sentenza n. 3 del 2006). Di conseguenza, quando la fonte statutaria indica un numero fisso di consiglieri, senza possibilità di variazione, la legge regionale non può prevedere meccanismi diretti ad attribuire seggi aggiuntivi: la legge elettorale della Regione «deve [...] armonizzarsi con la forma di governo allo scopo di fornire a quest’ultima strumenti adeguati di equilibrato funzionamento sin dal momento della costituzione degli organi della regione, mediante la preposizione dei titolari alle singole cariche» (sentenza n. 4 del 2010). La Regione che intenda introdurre nel proprio sistema di elezione il meccanismo del «doppio premio» deve prevedere espressamente nello statuto la possibilità di aumentare il numero di consiglieri (ciò è avvenuto, da ultimo, nelle Regioni Calabria e Toscana).
4.2. – L’art. 24, comma 1, dello statuto della Regione Puglia indica un numero fisso di seggi consiliari, stabilendo che «Il Consiglio regionale è composto da settanta consiglieri». La norma censurata, contenuta nella legge elettorale regionale, recepisce il meccanismo del premio aggiuntivo di maggioranza (cosiddetto «doppio premio») previsto dall’art. 15, comma 13, della legge statale n. 108 del 1968, modificandone parzialmente il contenuto. In particolare, è stato riformulato il numero 6 del comma 13 di detta disposizione, sostituendo il riferimento alla cifra elettorale regionale conseguita dalla lista regionale con quello ai voti riservati al candidato Presidente risultato eletto. In tal modo, a prescindere dalla «improprietà» di tale tecnica legislativa (come già evidenziato da questa Corte: sentenza n. 196 del 2003), la disposizione regionale determina, ove ricorrano i presupposti per la sua applicazione, un aumento del numero dei seggi consiliari indicato dallo statuto. Ne discende un contrasto tra la norma legislativa regionale e la norma statutaria, con conseguente violazione dell’art. 123 Cost.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 10, comma 1, lettera j), della legge della Regione Puglia 28 gennaio 2005, n. 2 (Norme per l’elezione del Consiglio regionale e del Presidente della Giunta regionale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 giugno 2011.
F.to:
Paolo MADDALENA, Presidente
Sabino CASSESE, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 15 giugno 2011.