SENTENZA N. 341
ANNO 2007
Commento alla
decisione di
Alessandro Pace
(per gentile
concessione dell’AIC
– Associazione Italiana dei Costituzionalisti)
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Alfi FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell’art. 25, comma 2, del decreto legislativo 4 agosto 1999, n. 342 (Modifiche
al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, recante il testo unico delle
leggi in materia bancaria e creditizia), aggiuntivo del comma 2 all’art. 120
del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in
materia bancaria e creditizia), promosso con ordinanza del 9 agosto 2005 dal
Tribunale ordinario di Catania nel procedimento civile vertente tra Garufi Carmelo e la Unicredit Banca S.p.A., iscritta al n.
112 del registro ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, prima serie speciale,
dell’anno 2006.
Visto
l’atto di costituzione della
Unicredit Banca S.p.A. nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 22 maggio 2007 il
Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi gli avvocati Antonio Baldassarre e Michele Sesta
per la Unicredit Banca S.p.A e l’avvocato dello Stato
Giorgio D’Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Il Tribunale ordinario di Catania ha
sollevato, con riferimento agli artt. 1, 3, 70, 76 e 77 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, del decreto
legislativo 4 agosto 1999, n. 342 (Modifiche al decreto legislativo 1°
settembre 1993, n. 385, recante il testo unico delle leggi in materia bancaria
e creditizia), con il quale sono state apportate modifiche all’art. 120 del
decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in
materia bancaria e creditizia).
La norma denunciata, in particolare, dopo il comma
1 dell’art. 120 del d. lgs. n. 385 del 1993,
inserisce un comma 2 dal seguente tenore: «Il CICR stabilisce modalità e
criteri per la produzione di interessi sugli interessi maturati nelle
operazioni poste in essere nell’esercizio della attività bancaria, prevedendo
in ogni caso che nelle operazioni in conto corrente sia assicurata nei
confronti della clientela la stessa periodicità nel conteggio degli interessi
sia debitori che creditori».
Il rimettente premette di essere
chiamato a giudicare in una causa civile nella quale la Unicredit Banca S.p.A.
– convenuta in giudizio da un correntista in un’azione di risarcimento del
danno – ha spiegato domanda riconvenzionale, chiedendo la condanna dell’attore
al pagamento di una somma di danaro pari allo scoperto del conto corrente di
corrispondenza a lui intestato al 14 novembre 2003, oltre ai successivi
maturandi interessi.
Il rimettente aggiunge che, invitate le
parti a dedurre in ordine alla operatività sul rapporto controverso della
circolare del Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (CICR) 9
febbraio
Quanto alla rilevanza della questione,
il rimettente osserva che, essendo il rapporto bancario dedotto in giudizio
sorto il 29 novembre 2000, esso rientra nella «area di applicabilità della
norma in questione». Prosegue il giudice a
quo rilevando che – in adesione al consolidato orientamento
giurisprudenziale in base al quale, negata la natura normativa degli usi
bancari che consentivano la capitalizzazione anatocistica
degli interessi dovuti dal cliente, è stata affermata la nullità delle clausole
che prevedevano tale metodo di calcolo degli interessi – in assenza della
previsione contenuta nella norma della cui legittimità costituzionale dubita,
«occorrerebbe, nell’accertare il saldo del conto corrente […], eliminare gli
effetti […] della […] capitalizzazione degli interessi», essendo, al contrario,
da escludere detta operazione ove si
ritenga la validità della clausola che, in condizioni di reciprocità, permette
tale capitalizzazione.
Quanto alla non manifesta infondatezza,
il rimettente esprime dubbi in ordine al rispetto da parte della norma
censurata del dettato dell’art. 76 della Costituzione.
Rammentato che l’art. 25, comma 2, del
d.lgs. n. 342 del 1999 è stato emanato in attuazione della delega contenuta
nell’art. 1, comma 5, della legge 24 aprile 1998, n. 128 (Disposizioni per
l’adempimento di obblighi derivanti dalla appartenenza dell’Italia alle
Comunità europee – Legge comunitaria 1995-1997), la quale consentiva al Governo
di emanare disposizioni integrative e correttive del d.lgs. n. 385 del 1993,
nel rispetto dei principi direttivi già contenuti nella precedente legge delega
19 febbraio 1992, n. 142 (Disposizioni per l’adempimento degli obblighi
derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria
per il 1991), lo stesso rimettente richiama la motivazione della sentenza della
Corte costituzionale n. 425 del 2000, con la quale è stata dichiarata la
illegittimità costituzionale – proprio per eccesso di delega – del comma 3 del
medesimo art. 25 del d.lgs. n. 342 del 1999, ritenendo che, sulla base degli
stessi rilievi in tale occasione formulati, sia fondato il dubbio di
costituzionalità anche del comma 2 del ricordato art. 25.
Il giudice a quo, onde dimostrare la violazione dell’art. 76 della Costituzione,
rileva che i criteri indicati dalla norma di delega (cioè l’art. 25 della legge
n. 142 del
Il Tribunale di Catania ravvisa anche
altri profili di illegittimità costituzionale della norma denunciata attinenti
alla violazione dell’art. 3 della Costituzione.
Infatti il censurato art. 25 avrebbe
introdotto un’ingiustificata disparità di trattamento fra quanti, intrattenendo
rapporti con istituti di credito, non possono giovarsi della nullità delle
clausole anatocistiche ai sensi dell’art. 1283 cod.
civ., e quanti, invece, stipulando contratti con soggetti diversi, sono
tutelati da tale ultima disposizione.
Altra ingiustificata disparità di
trattamento deriverebbe dalla diversità di disciplina applicabile ai contratti
bancari in funzione del fatto che gli stessi siano sorti prima o dopo la
delibera del CICR 9 febbraio 2000; per i primi, disciplinati dall’art. 1283
cod. civ., le clausole anatocistiche sarebbero
viziate da nullità, mentre per i secondi le stesse sarebbero valide.
Il rimettente, infine, censura l’art.
25, comma 2, del d.lgs. n. 342 del 1999 anche per contrasto con gli artt. 1,
70, 76 e 77 della Costituzione. Al riguardo, ritiene che la legge debba
orientare con criteri sufficientemente precisi e dettagliati l’esercizio del
potere regolamentare. La norma censurata, invece, nel fissare i limiti della
potestà regolamentare del CICR, detta solo il criterio secondo il quale, nelle
«operazioni di (recte: in) conto corrente»
deve essere assicurata la medesima periodicità di computo degli interessi, sia
per il cliente che per la banca.
Ritiene il rimettente trattarsi di un
criterio che, concernendo solo un aspetto della materia, lascia il CICR libero
di stabilire qualunque periodicità nella capitalizzazione degli interessi
nonché di diversificare la disciplina in relazione alle distinte operazioni
bancarie.
Conclude il rimettente evidenziando
che, attraverso la nuova disciplina, potrebbero essere eluse le finalità
ispiratrici dell’art. 1283 cod. civ., da lui ravvisate nel contrasto all’usura
e nell’intento di rendere edotto l’obbligato della reale portata del vincolo
debitorio e delle conseguenze del suo inadempimento.
2. – Si è costituita in giudizio la
Unicredit Banca S.p.a., chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile
o, comunque, infondata, riservandosi di meglio argomentare.
3. – E’, altresì, intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla
Avvocatura generale dello Stato, il quale ha concluso per la inammissibilità o,
comunque, per la infondatezza della questione.
L’Avvocatura avanza un preliminare
profilo di inammissibilità della questione derivante dalla sua irrilevanza nel
giudizio a quo: in esso, infatti, il
correntista, convenuto in riconvenzionale, non deduce l’invalidità del
contratto di conto corrente né contesta il quantum
del saldo debitorio. Poiché non sarebbe in discussione il criterio di computo
degli interessi, la legittimità della norma che consente, a determinate
condizioni, l’anatocismo esula dal thema decidendum sottoposto al rimettente.
Nel merito la questione sarebbe,
comunque, infondata.
Ad avviso della Avvocatura erariale,
non è pertinente il richiamo al precedente costituito dalla sentenza n. 425 del
2000 della Corte costituzionale, poiché il quel caso la Corte dichiarò la
incostituzionalità di una disciplina transitoria il cui effetto era, in
sostanza, la realizzazione, in assenza di qualsivoglia delega, di una
generalizzata sanatoria dei contratti bancari già in essere.
Con riferimento, invece, alla
disposizione ora censurata, si osserva che con l’art. 25 della legge n. 142 del
1992 sono state conferite due deleghe al Governo: alla prima ha fatto seguito
l’emanazione del decreto legislativo 14
dicembre 1992, n. 481 (Attuazione della direttiva
89/646/CEE, relativa al coordinamento delle disposizioni legislative,
regolamentari e amministrative riguardanti l'accesso all'attività degli enti
creditizi e il suo esercizio e recante modifica della direttiva 77/780/CEE);
alla seconda, relativa alla emanazione di un testo unico, di più ampio
contenuto, concernente non solo l’attuazione della citata direttiva
comunitaria, ma anche il coordinamento ad essa delle altre disposizioni vigenti
in materia bancaria, ha fatto seguito il dlgs n. 385
del 1993, che, riordinata organicamente la disciplina in questione, ha
sostituito la previgente "legge bancaria”.
Riguardo alla «trasparenza delle
condizioni contrattuali», il d.lgs. n. 385 del 1993, già in origine, prevedeva,
in particolare, il divieto di rinvio agli usi e la nullità delle clausole che,
per la determinazione di tassi di interesse, prezzi o condizioni contrattuali,
avessero rinviato agli usi; prevedeva, altresì, che il CICR stabilisse criteri
uniformi sia per l’indicazione ed il computo degli interessi nonché degli altri
elementi che incidono sul contenuto economico del contratto sia per la determinazione
delle informazioni che periodicamente le banche debbono fornire alla clientela,
ivi comprese quelle relative alla decorrenza delle valute e alla
capitalizzazione degli interessi; infine disciplinava anche le modalità di
conteggio degli interessi sui versamenti bancari.
Con la successiva legge n. 128 del
1998, prosegue l’Avvocatura, il Governo è stato delegato ad emanare
disposizioni integrative e correttive del ricordato d.lgs. n. 385 del 1993, nel
rispetto degli stessi criteri e principi direttivi indicati dall’art. 25 della
legge n. 142 del 1992, cioè della precedente legge di delega.
Tale riferimento, ad avviso della
Avvocatura, consente di affermare la congruità del contenuto del d.lgs. n. 385
del 1993 rispetto alla delega a suo tempo attribuita, la quale concerneva, a
differenza di quanto ritenuto dal rimettente, anche la materia degli interessi
– in cui è inserita la tematica dell’anatocismo – atteso che, sotto il profilo
della trasparenza dei rapporti contrattuali (questione disciplinata dal d.lgs.
n. 385), vengono in rilievo anche le modalità di stipulazione di clausole
negoziali relative all’anatocismo.
E’ nell’esercizio della delega di cui
alla legge n. 128 del 1998 che il legislatore è
intervenuto in tema di trasparenza delle condizioni contrattuali
novellando, con la disposizione censurata, il testo dell’art. 120 del d.lgs. n.
385, il quale già disciplinava temi relativi alla decorrenza degli interessi
bancari.
La norma oggetto dell’incidente di
costituzionalità si riconduce perciò, osserva la difesa erariale, linearmente
alla delega di cui all’art. 1, comma 5,
della legge n. 128 del 1998.
Tanto più ove si consideri che la delega, volta a
permettere integrazioni e correzioni del d.lgs. n. 385 del 1993, consentiva
anche di risolvere eventuali difficoltà emerse nella pratica operatività della
norma; con particolare riguardo a ciò, la difesa pubblica ricorda che la
tematica dell’anatocismo nei rapporti bancari, impostata dalla giurisprudenza,
sino alla fine degli anni novanta dello scorso secolo, come problematica
relativa alla legittimità di usi che, in quanto normativi, derogassero al
divieto di cui all’art. 1283 cod. civ., era stato oggetto di un improvviso
mutamento di indirizzo. Infatti, riscontrata la natura solo negoziale di tali usi,
erano state ritenute nulle, in quanto in contrasto con l’art. 1283 cod. civ.,
le clausole che li riproducevano, comuni a quasi tutti i contratti di settore.
Con la disciplina censurata il
legislatore ha inteso superare le problematiche scaturenti dal ricordato
mutamento giurisprudenziale, rimettendo al CICR di stabilire modalità e criteri
per il computo degli interessi anatocistici, fissando
il principio delle medesima periodicità del calcolo sia in favore della banca
che della clientela.
Sul punto la Avvocatura conclude
affermando che il legislatore delegato, intervenendo attraverso un’opera di
coordinamento normativo, ha inteso eliminare le incongruenze, le contraddizioni
e le lacune presenti nel sistema legislativo interessato dall’intervento.
Quanto alla
denunciata violazione del principio di legalità, la difesa pubblica rileva che,
in assenza di una qualche riserva di legge, il legislatore ha affidato a un
organo "tecnico-politico” il compito di stabilire modalità e criteri per la
produzione degli interessi sugli interessi; ciò ha fatto in coerenza con altre
analoghe scelte, già presenti nel d.lgs. n. 385 del 1993 sia all’art. 116,
comma 3, lettera c), che all’art.
119, comma 1.
La norma denunziata, la quale consente
in via di principio il meccanismo dell’anatocismo, non era tenuta ad un più
elevato livello di puntualizzazione, avendo come scopo quello di ricondurre a
sistema una pratica già oggetto di consolidati usi negoziali.
Con riferimento, infine, alla asserita
ingiustificata disparità di trattamento,
la Avvocatura ritiene che essa non è riscontrabile né riguardo alla
diversa disciplina applicabile a chi abbia contrattato con gli istituti bancari
e chi, invece, lo abbia fatto con altri soggetti, posto che – attesa la specificità della
attività creditizia – la disomogeneità fra le due posizioni poste a confronto
esclude che possa ritenersi arbitrario prevedere una disciplina differenziata,
né riguardo al diverso trattamento normativo cui è sottoposto chi abbia
sottoscritto contratti bancari prima della entrata in vigore della delibera del
CICR 9 febbraio 2000 e chi li abbia sottoscritti in epoca successiva, essendo
il diverso trattamento dovuto, in assenza di vincoli che impediscano deroghe
alle prescrizioni codicistiche, alla applicabilità, ratione temporis, di
due diverse discipline succedutesi nel tempo.
4. – In prossimità dell’udienza, la
costituita parte privata ha depositato una memoria illustrativa nella quale
evidenzia due motivi di inammissibilità della sollevata questione: da una parte
il giudice a quo, infatti, non
avrebbe sperimentato, come invece doveroso, alcun tentativo di attribuire alla
disposizione censurata un significato conforme a Costituzione, d’altra parte il
rimettente invocherebbe, tramite la sentenza della Corte, un intervento,
definito di «natura legislativa», il cui risultato sarebbe quello di «eliminare
l’attuale disciplina legislativa e di restaurare quella precedentemente
applicabile al settore bancario»; percorso questo che, stante la
discrezionalità delle scelte poste a monte, sarebbe precluso al giudizio di
legittimità costituzionale.
Ad avviso della difesa privata, la
questione sarebbe, comunque, anche infondata. Ricostruita, infatti, la vicenda
normativa che ha portato alla adozione della disposizione censurata, la parte
privata osserva come, diversamente da quanto ritenuto dal rimettente, i
principi e criteri direttivi sulla base dei quali scrutinare la legittimità
dell’impugnato art. 25, comma 2, del d.lgs. n. 342 del 1999, vanno ricercati
non nel solo comma 1 dell’art. 25 della legge n. 142 del 1992, ma «vanno
ricavati dall’insieme delle disposizioni oggetto del coordinamento proprio del
testo unico»; cioè, nel caso di specie, oltre che nei cinque punti del comma 1
dell’art. 25 della legge di delega, anche nella disciplina legislativa vigente
in materia di banche e credito.
In particolare, afferma che è proprio
sulla base di questi principi e criteri direttivi che il governo ha adottato il
d.lgs. n. 385 del 1993, recante il testo
unico in materia bancaria il quale, al capo primo del titolo sesto, contiene
disposizioni in materia di tassi di interesse applicabili alle operazioni
bancarie. La successiva delega legislativa, emanata a distanza di circa 5 anni
dal citato d.lgs. n. 385 del 1993, è volta, in sostanza, a consentire l’eliminazione di eventuali
distorsioni o lacune presenti nel testo preesistente; si tratterebbe, cioè, di
una «prosecuzione» della redazione di detto testo, successiva ad una verifica
degli effetti della originaria formulazione.
In ogni caso, trattandosi di
integrazioni e correzioni al precedente Testo unico, il legislatore delegante
del
Aggiunge la difesa dell’istituto di
credito che è indubbio che la disposizione impugnata «integra e corregge» il
testo unico bancario, inserendosi fra quelle disposizioni, in tema di
trasparenza delle condizioni bancarie, che regolano i poteri del CICR in
materia di calcolo e disciplina dei tassi di interesse. «Essendo l’anatocismo
nient’altro che una modalità di calcolo degli interessi», è certo – sempre
secondo la difesa dell’istituto di credito -
che oggetto delle modifiche finalizzate a integrare e correggere il
testo unico bancario potesse essere anche la disciplina dell’anatocismo.
Peraltro, la disciplina contenuta nella
norma censurata è anche "coerente” con i principi della Direttiva n. 89/646/CEE
in tema di trasparenza dei contratti bancari, intesa questa come «chiarezza
della disciplina contrattuale e possibilità di conoscere preventivamente le
condizioni dei medesimi contratti», nonché come «tendenza alla realizzazione di
un ragionevole equilibrio fra le parti».
Rammenta ancora la difesa dell’istituto
di credito come il Governo, rispettando le procedure previste dalla legge di
delega n. 142 del 1992, abbia preventivamente sottoposto lo schema del decreto
legislativo n. 342 del 1999 all’esame delle competenti Commissioni
parlamentari, le quali hanno sollecitato la risoluzione delle problematiche
connesse al contenzioso scaturito dalla decisione n. 2374 del 1999 della Corte
di cassazione in materia di anatocismo bancario, proprio attraverso una «modifica
del testo unico bancario, volta a rimuover(ne) le ragioni».
Conclude, sul punto, la memoria
illustrativa col rilievo che le ragioni che hanno portato la Corte
costituzionale ad affermare, con la sentenza n. 425 del 2000, la illegittimità
del comma 3 dell’art. 25 del d.lgs. n. 342 del 1999, non consentono di dedurre,
per estensione, la illegittimità anche del precedente comma 2.
Riguardo alla dedotta violazione del
principio di eguaglianza, la questione sarebbe infondata con riferimento alla
disparità di trattamento ipotizzata fra chi stipula contratti in conto corrente
con le banche e chi, invece, li stipula con altri soggetti; l’applicabilità
solo ai secondi dell’art. 1283 cod. civ. sarebbe giustificata dalla evidente
eterogeneità delle due situazioni poste a confronto e dalla conseguente
legittimità della scelta legislativa di prevedere per gli istituti di credito
una disciplina speciale derogatoria di quella codicistica.
D’altra parte la stessa normativa comunitaria e i principi direttivi stabiliti
per la sua attuazione prefigurano una peculiare disciplina per gli enti
creditizi. Neppure sarebbe riscontrabile
la violazione del principio di eguaglianza relativamente alla diversa
disciplina applicabile a chi abbia stipulato contratti in conto corrente con
banche, a seconda che questi siano stati conclusi prima o dopo l’entrata in
vigore della deliberazione CICR 9 febbraio 2000; infatti, il diverso
trattamento derivante dalla successione nel tempo di atti normativi non può
essere addotto come motivo di irragionevole discriminazione.
Infine, riguardo alla violazione del
principio di legalità, la difesa della Unicredit, al di là di ogni dubbio in
ordine alla individuazione dei parametri costituzionali evocati, osserva che il
rimettente erra nell’omologare il rapporto esistente fra la deliberazione del
CICR e il principio di legalità con quello intercorrente fra i «regolamenti di
attuazione e il predetto principio».
Le delibere CICR, secondo l’avviso
della parte privata, infatti, sono atti di alta amministrazione che confinano,
se non coincidono, con gli atti politici; perciò il rapporto fra tali atti e il
principio di legalità é ben diverso da quello esistente fra detto principio e i
regolamenti di attuazione.
Per i primi, infatti, contenenti
direttive strettamente legate a valutazioni di politica monetaria e creditizia,
fondate su esami tecnici dell’andamento economico, si prevede che la legge
detti solo finalità da perseguire e criteri generali attinenti alla loro
determinazione; cioè quanto fissato dal
contestato art. 25, comma 2, del d. lgs. n. 342 del
1999 attraverso l’attribuzione al CICR del compito di definire «modalità e
criteri per la produzione di interessi sugli interessi» nelle operazioni
bancarie, col limite della «stessa periodicità nel conteggio degli interessi
sia debitori sia creditori».
Considerato in diritto
1. – Il Tribunale ordinario di Catania dubita della legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, del decreto
legislativo 4 agosto 1999, n. 342 (Modifiche al decreto legislativo 1°
settembre 1993, n. 385, recante il testo unico delle leggi in materia bancaria
e creditizia), nella parte in cui esso modificando l’art. 120 del decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in materia
bancaria e creditizia), vi inserisce un comma 2 dal seguente tenore: «Il CICR
stabilisce modalità e criteri per la produzione di interessi sugli interessi
maturati nelle operazioni poste in essere nell’esercizio della attività
bancaria, prevedendo in ogni caso che nelle operazioni in conto corrente sia
assicurata nei confronti della clientela la stessa periodicità nel conteggio
degli interessi sia debitori che creditori».
In particolare, il rimettente ritiene
che la norma censurata ecceda la delega conferita al Governo per la sua emanazione
e che la medesima violi, altresì, il principio di eguaglianza, di cui è
espressione l’art. 3 della Costituzione, nonché il principio di legalità.
1.1. – Va preliminarmente valutata la
eccezione di inammissibilità della questione per difetto di rilevanza,
sollevata dalla Avvocatura erariale.
Tale eccezione non è meritevole di
accoglimento.
Osserva questa Corte come risulti dalla
ordinanza di rimessione che la tematica relativa alla compatibilità delle
condizioni del contratto di conto corrente dedotto in giudizio, e del quantum
pecuniario chiesto in via riconvenzionale, con l’art. 1283 del codice
civile fa parte del giudizio principale. Vi è, altresì, ampia giurisprudenza
del giudice di legittimità che afferma come non sia inibito al giudice scrutinare
ex officio, in presenza di una sia
pur generica contestazione, sotto il profilo della validità, il patto con il
quale si è stabilita la capitalizzazione degli interessi passivi maturati e,
quindi, la produzione da parte loro di ulteriori interessi (Corte di
cassazione, sezione I civile, 1° marzo 2007, n. 4853; idem 28 ottobre 2005, n. 21080; idem
13 ottobre 2005, n. 19882; idem 25 febbraio 2005, n. 4092). Ciò è
sufficiente, al limitato fine che in questa sede interessa, per escludere che
possa ritenersi la questione irrilevante nel giudizio a quo.
2. – Passando all’esame del merito
della sollevata questione di costituzionalità, essa non è fondata.
2.1 – La prima e principale censura che
il rimettente muove all’art. 25, comma 2, del d.lgs. n. 342 del 1999, riguarda
l’eccesso di delega, in quanto egli ritiene che la norma da cui il Governo ha
tratto il suo potere di intervento legislativo, rappresentata dall’art. 1,
comma 5, della legge 24 aprile 1998, n. 128 (Disposizioni per l’adempimento
degli obblighi derivanti dalla appartenenza dell’Italia alle Comunità europee –
Legge comunitaria 1995-1997), non contenesse "principi e criteri direttivi”
che, ai sensi di quanto previsto dall’art. 76 della Costituzione, avrebbero
potuto legittimare il legislatore delegato ad intervenire sulla materia
dell’anatocismo bancario.
2.2. – Al riguardo, questa Corte, anche
recentemente, ha ribadito che «Secondo i principi più volte affermati, […] il
sindacato di costituzionalità sulla delega legislativa postula che il giudizio
di conformità della norma delegata alla norma delegante si esplichi attraverso
il confronto tra due processi ermeneutici paralleli: l’uno relativo alle norme
che determinano l’oggetto, i principi e i criteri direttivi indicati dalla
delega, tenendo conto del complesso di norme in cui si collocano e delle
ragioni e finalità poste a fondamento della legge di delegazione; l’altro
relativo alle norme introdotte dal legislatore delegato» (sentenza n. 54 del
2007).
Una volta compiuti questi due processi
ermeneutici paralleli, vi è poi la necessità di effettuare tra di essi un
raffronto per esaminare la loro compatibilità, nel senso di valutare se il
contenuto del decreto delegato possa essere ricondotto a quanto prevede la
legge delega.
Circa i requisiti che si ritiene
debbano fungere da cerniera tra questi due atti normativi, questa Corte ha
elaborato una copiosa giurisprudenza.
Con particolare riferimento al caso,
come quello in esame, in cui la legge delega è genericamente volta
all’integrazione e correzione di una particolare disciplina, questa Corte,
muovendosi nel solco di un orientamento già consolidato, ha affermato che «Se
l’obiettivo è quello della coerenza logica e sistematica della normativa, il
coordinamento non può essere solo formale […]. Inoltre, se l’obiettivo è quello
di ricondurre a sistema una disciplina stratificata negli anni, con la
conseguenza che i principi sono quelli già posti dal legislatore, non è
necessario che sia espressamente enunciato nella delega il principio già
presente nell’ordinamento, essendo sufficiente il criterio del riordino di una
materia delimitata» (sentenza n. 53 del
2005).
Successivamente, in conformità a tale
impostazione, questa Corte ha ritenuto compatibile con l’art. 76 Cost. anche
«l’emanazione di norme che rappresentino un coerente sviluppo e, se del caso,
anche un completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante» (sentenza n. 426 del
2006).
Questa Corte ha altresì ripetutamente
affermato, con riferimento al contenuto dell’art. 76 Cost., che «i principi e i
criteri direttivi della legge di delegazione devono essere interpretati sia
tenendo conto delle finalità ispiratrici della delega, sia verificando, nel
silenzio del legislatore delegante sullo specifico tema, che le scelte operate
dal legislatore delegato non siano in contrasto con gli indirizzi generali
della stessa legge-delega» (sentenze n. 481 del
2005 e n.
308 del 2002; ordinanze n. 228 del 2005 e n. 248 del 2004) e che occorre
tener conto delle finalità che, attraverso i principi ed i criteri enunciati,
la legge delega si prefigge con il complessivo contesto delle norme da essa
poste e tenere altresì conto che le norme delegate vanno interpretate nel significato
compatibile con quei principi e criteri (sentenze n. 425 del
2000; n. 15
del 1999; ordinanza
n. 213 del 2005).
2.3. – Per ciò che concerne la presente
questione, la disposizione legislativa di delega, come detto, è contenuta nell’art. 1, comma 5, della legge
n. 128 del 1998, il quale ha previsto che «Il Governo è delegato ad emanare,
entro il termine di cui al comma 1, e con le modalità di cui ai commi 2 e 3,
disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 1° settembre
1993, n. 385, e successive modificazioni, nel rispetto dei principi e criteri
direttivi e con l’osservanza della procedura indicati nell’articolo 25 della
legge 19 febbraio 1992, n. 142».
Tralasciando ciò che si riferisce agli
aspetti procedurali, in quanto non contestati dal rimettente, e, comunque, già
scrutinati, sotto il profilo della tempestività, dalla sentenza n. 425 del
2000, risulta che oggetto della delega era, dunque, la modifica, mediante
integrazioni e correzioni, del d. lgs. n. 385 del
1993, nel rispetto dei principi e criteri direttivi previsti dall’art. 25 della
legge n. 142 del 1992. Quest’ultima disposizione conferiva, a sua volta, due
distinte deleghe legislative, da esercitarsi in successione cronologica.
La prima – prevista dall'art. 25, comma
1 – concerneva l'attuazione della direttiva del Consiglio 89/646/CEE del 15
dicembre
La seconda delega – prevista dall'art.
25, comma 2 – riguardava l'emanazione di un testo unico delle disposizioni
attuative della direttiva e di quelle altre necessarie per l'adeguamento
normativo alla medesima. Tale adeguamento doveva essere coordinato con le altre
disposizioni vigenti nella stessa materia (delega, questa, esercitata con
l'emanazione del testo unico bancario di cui al decreto legislativo n. 385 del
1993).
La reviviscenza, da parte del
legislatore delegante del 1998, del contenuto della legge delega n. 142 del
1992, faceva quindi sì che il legislatore delegato del 1999 avesse come
principi e criteri direttivi del suo intervento sul T. U. bancario
l’adeguamento della «disciplina vigente per gli enti creditizi autorizzati in
Italia» al contenuto della direttiva comunitaria innanzi citata e che i confini
di detta azione adeguatrice potessero estendersi,
qualora vi fosse la necessità di effettuare un coordinamento, alle «altre
disposizioni vigenti nella stessa materia».
2.4. – Nell’esercizio di tale delega,
il legislatore delegato, con l’art. 25, comma 2, del decreto legislativo n. 342
del
Tale disposizione, oggetto della
censura del remittente, prevede quindi: a) che possono essere stabiliti
«modalità e criteri» per la produzione di interessi sugli interessi maturati
nelle operazioni bancarie così presupponendo, in tale ambito contrattuale, la
liceità dell’anatocismo bancario; b) che il soggetto cui è demandato il compito
di fissare tali «modalità e criteri» è il CICR; c) che, in ogni caso, non può
essere stabilita una diversa periodicità nel conteggio degli interessi debitori
e creditori.
Come si è detto, la questione di
maggior rilievo posta dal giudice rimettente consiste nel valutare se
l’introduzione nel nostro ordinamento dell’anatocismo bancario, in deroga al
divieto contenuto nell’art. 1283 cod. civ., possa trovare copertura, ai sensi
dell’art. 76 Cost., nei "principi e criteri direttivi” contenuti nella
legge-delega. Le altre disposizioni contenute nella norma denunciata, infatti,
si pongono in posizione di supporto rispetto a questa. Ne consegue che se il
legislatore delegato poteva introdurre nell’ordinamento il suddetto istituto,
non poteva essergli negato il potere di attribuire ad un determinato soggetto
funzioni regolatorie (altra questione, che attiene a
diverso motivo di censura, trattato al punto 3.3., è quella relativa alla
corretta individuazione del soggetto cui queste attribuzioni erano state
conferite), né poteva esimersi dal fissare regole minime circa i periodi da
prendere a base per il consolidamento degli interessi in conto capitale.
2.5. – Occorre, al riguardo, osservare che il
recepimento nell’ordinamento italiano della Direttiva 89/646/CEE era già stato effettuato,
ai sensi dell’art. 25 dell’originaria legge n. 142 del 1992, con il decreto
legislativo n. 481 del 1992. Quindi il significato da attribuire
all’espressione, contenuta nell’art. 1, comma 5, lettera e), della legge
delega n. 128 del 1998 (deve «essere adottata ogni altra disposizione
necessaria per adeguare alla direttiva del Consiglio 89/646/CEE la disciplina
vigente per gli enti creditizi autorizzati in Italia»), non poteva che avere
una portata più ampia e, in ogni caso, consequenziale rispetto all’avvenuto
recepimento: quella cioè di intervenire per disciplinare le ipotesi in cui, con
riferimento ad alcuni istituti, vi potevano essere motivi di contrasto o,
comunque, di disarmonia tra l’ordinamento italiano e quello comunitario,
verificando se potevano ancora individuarsi ostacoli alla piena realizzazione
del principio di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi.
2.6. – L’art. 18 della citata
direttiva – posto sotto il Titolo V recante "Disposizioni relative alla libertà
di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi” – disponeva al primo
comma che «Gli Stati membri prevedono che le attività figuranti nell'elenco
allegato possono essere esercitate nel loro territorio secondo le disposizioni
degli articoli 19, 20 e 21, tramite lo stabilimento di una succursale o
mediante prestazioni di servizi, da parte di tutti gli enti creditizi
autorizzati e controllati dalle autorità competenti di un altro Stato membro,
in conformità delle disposizioni della presente direttiva, sempre che tali
attività siano coperte dall'autorizzazione» e, al secondo comma che «Gli Stati
membri prevedono anche che le attività figuranti nell'elenco allegato possono
essere esercitate nel loro territorio, secondo le disposizioni degli articoli
19, 20 e 21, tramite lo stabilimento di una succursale o mediante prestazioni
di servizi, da parte di ogni ente finanziario di un altro Stato membro,
filiazione di un ente creditizio o filiazione comune di più enti creditizi, il
cui statuto legale permetta l'esercizio di tali attività [... ] ».
Gli enti creditizi di tutti i restanti
Stati dell’Unione potevano quindi esercitare in Italia le attività bancarie sia
direttamente, sia tramite succursali o filiazioni. Il sedicesimo "considerando”
del preambolo prevedeva che «gli Stati membri [dovessero] vigilare affinché non
vi [fosse] alcun ostacolo a che le attività ammesse a beneficiare del
riconoscimento reciproco [potessero] essere esercitate allo stesso modo che
nello Stato membro d’origine, purchè non [fossero]
incompatibili con le disposizioni legali di interesse generale in vigore nello
Stato membro ospitante».
Poiché tra le attività che, ai sensi
della direttiva, beneficiavano «del mutuo riconoscimento» erano previste (punto
1 dell’allegato) la «raccolta di depositi o di altri fondi rimborsabili» e
(punto 2 dell’allegato) le «operazioni di prestito», ne derivava che la
questione dell’anatocismo bancario assumeva rilievo ai fini della definizione
delle regole cui si dovevano attenere in Italia gli enti creditizi degli altri
Paesi membri.
Nei principali Stati che allora
costituivano l’Unione la disciplina prevista in materia di anatocismo per il
sistema bancario o, più in generale, per le attività di natura commerciale (o
in cui una delle parti fosse un istituto di credito) era diversa da quella
prevista nei rapporti di diritto civile. Ad esempio, in Francia, l’art. 1154 code
civil che, pur non vietandolo in assoluto, poneva
forti restrizioni all’anatocismo (limitando, in via generale, all’anno il
periodo di riferimento per il consolidamento degli interessi), non si applicava
ai conti correnti bancari; in Germania, il § 355 HGB (applicabile negli
accordi di conto corrente quando uno dei due contraenti era un istituto di
credito) derogava il generale divieto di anatocismo previsto dal § 248 BGB;
nel Regno Unito la no interest rule
era, nell’ambito del diritto bancario, soverchiata da eccezioni che traevano il
fondamento nel principio, di common law, di piena libertà delle parti
nello stabilire contrattualmente i termini e le condizioni del rapporto
obbligatorio; in Spagna, l’art. 317 del còdigo
de comercio, richiamato dall’art. 1109 del còdigo civil,
prevedeva per i «negozi commerciali» una disciplina che consentiva per le
operazioni realizzate dagli enti creditizi il cosiddetto «anatocismo
convenzionale». Analoghe a quelle della Germania e della Francia erano le
discipline previste, rispettivamente, in Austria e nel Belgio.
2.7. – Rientrava, quindi, nel processo
di adeguamento del diritto allora vigente al contenuto della Direttiva e di
coordinamento del T.U. bancario, precisare se l'anatocismo bancario poteva
avere ingresso in Italia o se fosse «incompatibil[e]
con le disposizioni legali di interesse generale [allora] in vigore»
(sedicesimo "considerando” del preambolo). E, in caso affermativo, dare una
risposta al quesito immediatamente collegato con l'anatocismo bancario, cioè
l’individuazione del soggetto cui spettava determinare il periodo di tempo in
cui la capitalizzazione degli interessi doveva avvenire.
Tanto più che proprio allora la Corte
di Cassazione, con la sentenza n. 2374 del 1999, dava, dell'art. 1283 cod.
civ., una lettura diversa dal passato, che escludeva, per gli enti creditizi,
la possibilità di far valere "usi normativi” che valessero a superare il divieto
di anatocismo preventivo in esso previsto, affermando «che la previsione
contrattuale della capitalizzazione trimestrale degli interessi dovuti dal
cliente, in quanto basata su un uso negoziale, ma non su una vera e propria
norma consuetudinaria è nulla, in quanto anteriore alla scadenza degli
interessi».
Non può quindi negarsi, alla luce delle
precedenti considerazioni, che la questione relativa alla capitalizzazione
degli interessi nell’esercizio del credito bancario, per la quale vi erano nei
principali Stati dell’Unione normative divergenti rispetto a quella che in
Italia si era consolidata dopo la nuova lettura dell’art. 1283 cod. civ. da
parte del giudice di legittimità, nonché, nel caso l’anatocismo bancario fosse
stato ritenuto lecito, la relativa periodizzazione, rientravano nell’ambito
delle attività di adeguamento che il legislatore delegante aveva demandato al
legislatore delegato.
2.8. – Vi è altresì da considerare che
a questa attività di "adeguamento” inducevano anche i più generali principi
derivanti dall’ordinamento comunitario.
La Corte di giustizia della Comunità
(Grande Sezione), nella sentenza che ha pronunciato qualche anno dopo rispetto
al periodo di tempo in cui fu esercitata la delega (e cioè il 5 ottobre 2004, causa
C–442/02, Caixa Bank France
contro il Ministero dell’economia, delle finanze e dell’industria francese),
ma che, data la sua natura esegetica, deve ritenersi abbia espresso principi
valevoli anche per il periodo precedente alla sua pronuncia, ha affermato che
costituisce restrizione alla libertà di
stabilimento, e quindi viene a violare l’art. 43 del Trattato, un divieto (come
quello che in Francia, impedendo di remunerare i conti di deposito a vista,
aveva dato origine alla causa) che costituisce (punto 12) «per le società di
Stati membri diversi dalla Repubblica francese un serio ostacolo all’esercizio
delle loro attività in Francia tramite filiali, il che pregiudica il loro
accesso al mercato [atteso (punto 16) che] è pacifico che la raccolta di
depositi presso il pubblico e la concessione di finanziamenti rappresentano le
attività di base degli enti creditizi».
Ma se una normativa che avesse
ristretto il campo di attività degli istituti bancari degli altri Stati
dell’Unione si fosse posta in contrasto con la normativa comunitaria, ne
sarebbe derivato che per evitare le cosiddette "discriminazioni a rovescio”
(che la sentenza
n. 443 del 1994 di questa Corte definisce come «situazioni di disparità in
danno dei cittadini di uno Stato membro, o delle sue imprese, come effetto
indiretto dell’applicazione del diritto comunitario») tale disciplina doveva
estendersi agli enti creditizi nazionali.
2.9. – Da quanto sopra
evidenziato emerge che l’intervento del legislatore delegato, relativo
all’introduzione nel d.lgs. n. 383 del 1993 del secondo comma dell’art. 120,
rientrava nel perimetro normativo tracciato dal legislatore delegante, il quale
aveva posto tra i principi e criteri direttivi del decreto delegato la
necessità che il T.U. bancario fosse adeguato al quadro conseguente al
recepimento della più volte citata direttiva comunitaria.
3. – Parimenti non fondati sono i restanti profili
formulati dal rimettente.
3.1. – Quanto alla dedotta disparità di trattamento
derivante dalla diversa disciplina applicabile a chi intrattenga rapporti
concernenti obbligazioni pecuniarie, a seconda che essi riguardino o meno
istituti di credito o comunque soggetti cui sia riferibile la normativa di cui
al d.lgs. n. 385 del 1993, è palese che la diversa natura dei soggetti con cui
il rapporto è intrattenuto (in un caso specificamente e professionalmente
destinati allo svolgimento della funzione
creditizia e alla intermediazione finanziaria, nell’altro caso
occasionalmente implicati in un rapporto obbligatorio avente a oggetto una
somma di danaro) evidenzia la incomparabilità fra le due situazioni
arbitrariamente poste a confronto.
3.2. – Priva di pregio è altresì la
censura, sempre attinente ad una pretesa ingiustificata disparità di
trattamento, riferita al fatto che, ad avviso del rimettente, la disciplina
dell’anatocismo introdotta con la novella apportata all’art. 120 del d.lgs. n.
385 del 1993 sarebbe applicabile ai soli contratti sorti successivamente alla
adozione della deliberazione del CICR del 9 febbraio 2000, mentre i rapporti
preesistenti continuerebbero a essere regolati dalla previgente normativa.
Sul punto questa Corte, senza con ciò
voler entrare nel merito della applicazione intertemporale della norma
censurata, osserva che, comunque, secondo la sua costante giurisprudenza, non
contrasta di per sé con il principio di eguaglianza un differenziato
trattamento, pur applicato a una medesima categoria di soggetti, se riferito a
momenti diversi del tempo, poiché proprio il fluire stesso del tempo
costituisce un elemento di diversificazione delle situazioni giuridiche.
3.3. – Quanto, infine, alla violazione
degli artt. 1, 70, 76 e 77 della Costituzione, è sufficiente osservare, per
disattendere la censura svolta dal rimettente, che la materia su cui incide la
norma oggetto della questione di costituzionalità non risulta essere presidiata
da alcuna specifica riserva di legge.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 25, comma 2, del decreto legislativo 4 agosto 1999, n.
342 (Modifiche al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, recante il
testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), sollevata, con
riferimento agli artt. 1, 3, 70, 76 e 77 della Costituzione, dal Tribunale
ordinario di Catania con l’ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8
ottobre 2007.
F.to:
Franco
BILE, Presidente
Paolo
Maria NAPOLITANO, Redattore