SENTENZA N. 216
ANNO 2006
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Annibale MARINI Presidente
- Franco BILE Giudice
- Giovanni Maria FLICK ”
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Romano VACCARELLA ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Maria Rita SAULLE ”
- Giuseppe TESAURO ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 2,
lettere b), i), l), m), n),
r), s), v), z), aa),
bb), cc) e dd), 5 e 6, e dell’art. 3 della
legge 7 marzo 2003, n. 38 (Disposizioni in materia di agricoltura), dell’art.
1, comma 2, lettere b) e c), della medesima legge n. 38 del 2003,
degli artt. 13, comma 4, 14, comma 6, 17, comma 1, 18, commi 2 e 4, del decreto
legislativo 29 marzo 2004, n. 99, recante «Disposizioni in materia di soggetti
e attività, integrità aziendale e semplificazione amministrativa in
agricoltura, a norma dell’articolo 1, comma 2, lettere d), f), g), l),
ee), della
legge 7 marzo 2003, n. 38», degli artt. 2, 3, 4, 5, 9, 12, 15, comma 1, 16, 17,
18, 19 e 20, del decreto legislativo 26 maggio 2004, n. 154 (Modernizzazione
del settore pesca e dell’acquacoltura, a norma dell’articolo 1, comma 2, della
legge 7 marzo 2003, n. 38), e degli artt. 1, 2, 3, 4, 9 e 10 del decreto
legislativo 26 maggio 2004 n. 153 (Attuazione della legge 7 marzo 2003, n.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica del 4 aprile 2006 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;
uditi gli
avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni per
Ritenuto in fatto
1.¾ Con ricorso n. 46 del 2003,
1.1.¾ Deduce
Osserva la ricorrente che il descritto sistema «si
risolve in un controllo sulla singola azione della Regione, che non trova alcun
supporto costituzionale», in tal senso non potendosi invocare il disposto
dell’art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione, donde l’ipotizzata violazione «delle attribuzioni regionali
in materia di agricoltura», e quindi la violazione dell’art. 117, quarto comma,
Cost.
In via di subordine, la ricorrente ipotizza
l’illegittimità costituzionale almeno «del secondo periodo della lettera b) in esame», il quale segnatamente
stabilisce «che in caso di riscontro positivo da parte del Ministro, debba
essere il Governo – che in modo ambiguo e non richiesto "libera” le Regioni da
ogni onere – a curare la presentazione del progetto e a seguire il procedimento
di approvazione del medesimo presso gli organismi comunitari». Tale specifica previsione
comporta, difatti, la «totale estromissione delle Regioni dalla fase di
negoziazione con
Una censura comune è, invece, quella che investe le
altre lettere – i), l), m),
n), r), s), v), z),
aa), bb), cc) e dd)
– del medesimo comma 2 dell’art.
Difatti, la previsione secondo cui gli emanandi decreti legislativi interverranno «per favorire
l’accesso ai mercati finanziari delle imprese agricole, agroalimentari,
dell’acquacoltura e della pesca», previsione enunciata dalla lettera i) del predetto art. 1, comma 2,
configura un «intervento di sostegno alle imprese» che operano in ambiti
materiali di competenza esclusiva regionale. Analogamente, le previsioni di cui
alle lettere l) ed m) – secondo le quali i futuri
interventi del legislatore delegato dovranno essere diretti, da un lato, a
favorire l’inserimento e la permanenza dei giovani in agricoltura anche
attraverso l’adozione di una disciplina tributaria e previdenziale adeguata,
nonché, dall’altro, a rivedere la normativa per il supporto dello sviluppo
dell’occupazione nel settore agricolo anche per incentivare l’emersione
dell’economia irregolare e sommersa – realizzerebbero, del pari, una violazione
della competenza regionale esclusiva in materia di agricoltura.
Quanto, poi, alla previsione di cui alla lettera n), del predetto art. 1, comma 2, la
quale prescrive la necessità di ridefinire «gli strumenti relativi alla tracciabilità,
all’etichettatura, e alla pubblicità dei prodotti alimentari e dei mangimi»,
essa violerebbe anche i commi terzo e quinto dell’art. 117 Cost.
Infatti, pur a volere ritenere che la etichettatura
dei prodotti debba «rispondere a regole eguali, per la tutela del consumatore»,
siffatto argomento in nessun caso «può spostare la competenza regionale»,
giacché, assume la ricorrente, «la disciplina delle informazioni che i
produttori danno ai consumatori è riservata alla Unione Europea per garantire il
mercato unico europeo». Ne consegue, pertanto, che «la competenza delle Regioni
si ripropone in quanto ad esse spetta l’attuazione del diritto comunitario
nelle materie di propria competenza», ex art.
117, quinto comma, della Costituzione. Infine, ammesso che il titolo idoneo a
giustificare l’intervento legislativo statale in esame possa ravvisarsi nella
"tutela della salute”, si dovrebbe rilevare – sempre secondo
È nuovamente il quarto comma dell’art. 117 Cost. ad
essere evocato, viceversa, quale parametro in relazione alle censure che hanno
investito le lettere r) ed s) dell’impugnato art. 1, comma 2.
La prima di tali disposizioni, difatti, prevede che
siano individuati «strumenti di coordinamento, indirizzo ed organizzazione
delle attività di promozione dei prodotti del sistema agroalimentare», la
seconda prescrive interventi per «favorire la promozione, lo sviluppo, il
sostegno e l’ammodernamento delle filiere agroalimentari gestite direttamente
dagli imprenditori agricoli per valorizzare sul mercato i loro prodotti»;
entrambe risultano adottate dallo Stato in assenza di «titolo legittimante»,
tale non potendosi considerare «il riferimento ad un interesse unitario
nazionale», sicché ledono la competenza regionale in materia di agricoltura.
Infine, le altre censure – quelle che investono le
lettere v), z), aa), bb), cc) e dd) – aventi ad oggetto l’art. 1,
comma 2, censure proposte sempre ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost.,
si fondano sull’assunto che le disposizioni de
quibus, tutte concernenti la materia della pesca
e dell’acquacoltura, violino, per l’ampiezza della delega conferita al
legislatore delegato, l’esclusiva competenza regionale sussistente in tali
materie, in quanto l’intervento statale dovrebbe «limitarsi agli aspetti
attinenti alla tutela dell’ecosistema».
Quanto, poi, alle censure che concernono i commi 5 e 6
del medesimo art. 1 della legge n. 38 del 2003, deve osservarsi come sia il
parametro di cui all’art. 117, sesto comma, della Costituzione quello evocato
dalla Regione Toscana nel censurare il primo di tali commi.
Prevedendo, difatti, «l’emanazione di regolamenti per
l’attuazione dei decreti legislativi di cui al comma 3», l’impugnata
disposizione viola la norma costituzionale suddetta, che consente l’esercizio
della potestà regolamentare dello Stato «solo con riferimento alle fattispecie
rientranti nella competenza legislativa esclusiva» dello stesso, evenienza non
ipotizzabile – per le ragioni già indicate – nel caso in esame.
Il sesto comma dell’art. 1 si pone, invece, «in
contrasto con l’impianto sostanziale dell’art. 117 Cost.». La previsione della
necessità di acquisire, sugli schemi degli emanandi
decreti legislativi, «il parere della Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le Regioni e le province autonome», darebbe vita ad un coinvolgimento
regionale troppo limitato, occorrendo invece «un procedimento di codecisione paritaria con le Regioni» ai sensi dell’art. 11
della legge costituzionale n. 3 del 2001, norma da ritenersi «prescrittiva e
vincolante».
L’ultima censura formulata dalla Regione Toscana
avverso la legge n. 38 del 2003 riguarda l’art. 3 ed è proposta ai sensi degli
artt. 117 e 119 della Costituzione.
La disposizione impugnata – novellando il contenuto
dell’art. 59 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria
2000) – istituisce un apposito «fondo per la ricerca nel settore
dell’agricoltura biologica e di qualità», stabilendo altresì che, con decreto
del Ministro delle politiche agricole e forestali, siano «determinate le
modalità di funzionamento del fondo e la tipologia dei soggetti» destinatari
dei contributi.
La norma impugnata, secondo la ricorrente, viola in particolare l’art. 119 della Costituzione, alla stregua del quale l’amministrazione statale «non può continuare a disciplinare le modalità di erogazione diretta dei finanziamenti per attività inerenti a materie che, come l’agricoltura, sono attribuite alla competenza regionale».
1.2.— Si è costituito in giudizio, in relazione al
ricorso n. 46 del 2003, il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che
il ricorso sia dichiarato in parte inammissibile e comunque "in toto” infondato.
Con specifico riferimento alla censura che investe
l’art. 1, comma 2, lettera b), della
legge n. 38 del 2003, la difesa erariale assume che tale disposizione «sembra
mirare ad impedire gravi turbative della concorrenza», suscettibili di essere
«determinate dai più vistosi interventi o progetti di singole Regioni a favore
dei "propri” operatori ed in pregiudizio di altre Regioni e degli operatori in
esse localizzati».
In relazione, invece, alle censure che investono le
disposizioni di cui alle rimanenti lettere del medesimo comma 2 del predetto
art. 1, la difesa erariale ritiene «preferibile attendere gli emanandi decreti legislativi».
Infine, quanto alla dedotta illegittimità dell’art. 3
della medesima legge n. 38 del 2003, tale doglianza sarebbe «"in limine” inammissibile», giacché il
«"contributo annuale per la sicurezza alimentare” è stato previsto da legge
anteriore alla riforma del Titolo V» della Costituzione.
1.3.— La ricorrente ha depositato, in data 21 marzo 2006, una memoria, nella quale rileva che, in attuazione della disposizione di cui alla lettera i) del comma 2 dell’art. 1 della legge n. 38 del 2003, risulta essere stato emanato il decreto legislativo 29 marzo 2004, n. 102, decreto non contestato dalla medesima Regione Toscana. Assume, quindi, che in relazione all’impugnazione di tale norma «non sussiste più interesse» alla declaratoria di illegittimità costituzionale.
Per il resto
2.—
2.1.— Sul presupposto di essere titolare di «potestà primaria in materia di "caccia e pesca” (art. 8, n. 15, dello Statuto) e di "agricoltura, foreste e Corpo forestale, patrimonio zootecnico ed ittico” (art. 8, n. 21)», potestà soggetta ormai ai soli limiti di cui all’art. 117, primo comma, Cost., ovvero «a quelli derivanti da titoli di intervento "trasversali”» ai sensi del secondo comma del medesimo art. 117, la ricorrente deduce che l’intervento previsto dalle impugnate norme di legge statale, concernendo ambiti materiali oggetto appunto di potestà provinciale primaria, potrebbe essere giustificato, in astratto, solo dalla presenza di taluno degli specifici titoli di legittimazione testé indicati, la ricorrenza dei quali è però da escludere nel caso di specie.
Ciò premesso in termini generali, per quanto concerne la censura indirizzata avverso la lettera b) dell’impugnato comma 2 dell’art. 1 della legge n. 38 del 2003, la ricorrente propone argomenti non dissimili da quelli svolti dalla Regione Toscana nei confronti di questa stessa disposizione. In particolare, essa si duole del fatto che la norma impugnata – ove fosse interpretata nel senso di riferirsi anche ai disegni di legge provinciale – verrebbe ad istituire «una forma di controllo preventivo sulle leggi regionali e provinciali», oltretutto «insindacabile», non compatibile con l’attuale quadro costituzionale. D’altra parte, poi, nell’ipotesi contraria (e cioè ritenendo che i "progetti” in questione siano soltanto quelli «non aventi carattere legislativo») resterebbe comunque inteso – anche a voler prescindere tanto dall’avvenuta abrogazione dell’art. 125 Cost., che dalla previsione di cui all’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 – che «il sistema dei controlli sugli atti amministrativi provinciali è definito dallo Statuto e dalle norme di attuazione», sicché esso non può essere inciso, come avviene nel caso di specie, da una legge ordinaria.
Quanto, invece, alla censura che investe la lettera c) del medesimo comma 2 dell’art. 1 della legge n. 38 del 2003, la ricorrente si duole della assoluta genericità di tale previsione normativa. Essa, difatti, estende la procedura di concertazione di cui alla precedente lettera b) – con la sola variante consistente nel fatto che non è previsto, in questa seconda ipotesi, alcun "veto” ministeriale – all’esame di tutti i progetti regionali «rilevanti ai fini dell’esercizio di competenze esclusive dello Stato e delle regioni o concorrenti, con previsione di uno specifico procedimento per la prevenzione di controversie», attribuendo, così, carattere addirittura generale a quel sistema di controllo preventivo che, come visto, risulta privo di qualsiasi fondamento costituzionale.
2.2.— Anche nel giudizio instaurato dalla Provincia autonoma di Trento, con il ricorso n. 48 del 2003, si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri.
La difesa erariale ha, innanzitutto, riproposto – quanto all’impugnativa concernente la lettera b) del comma 2 dell’art. 1 della legge n. 38 del 2003 – le medesime considerazioni svolte in relazione al ricorso proposto dalla Regione Toscana.
In merito alla previsione di cui alla lettera c) del medesimo comma 2, la stessa – secondo la difesa dello Stato – è semplicemente diretta «a promuovere ulteriormente la "concertazione”», ma ciò, beninteso, sempre «nel rispetto dell’art. 117 della Costituzione» ed «ovviamente degli Statuti speciali», come chiarito dal comma 7 del medesimo art. 1, il quale fa salve le competenze delle Province autonome.
2.3.— In data 16 marzo 2006,
La ricorrente, difatti, ha sottolineato che sino ad oggi «non risultano emanati decreti attuativi delle norme impugnate», evidenziando anche come il termine previsto per l’espletamento di tale incombente risulti ormai «scaduto».
Ricorrerebbe, pertanto, una situazione in cui «potrebbe essere venuto meno l’interesse alla decisione o – dato il carattere satisfattivo della decadenza della delega – cessata la materia del contendere».
2.4.— Anche l’Avvocatura generale dello Stato, con memoria depositata in data 21 marzo 2006, mostra di condividere la conclusione proposta dalla Provincia autonoma di Trento, relativamente all’avvenuta cessazione della materia del contendere quanto al giudizio instaurato dal ricorso n. 48 del 2003.
3.— Con ulteriore ricorso, il n. 61 del 2004,
3.1.— Premesso che per tutte le norme impugnate è dedotta la violazione dell’art. 76 Cost., per avere il legislatore delegato ecceduto dai limiti risultanti dalla legge delega, specifiche censure sono svolte in relazione a talune delle disposizioni impugnate.
Gli artt. 13, comma 4, e 14, comma 6, del d.lgs. n. 99 del 2004 sono sospetti di violare, innanzitutto, l’art. 117, quarto comma, Cost.
La prima di tali disposizioni – nell’attribuire all’Agenzia per le erogazioni in agricoltura «la realizzazione dell’Anagrafe delle aziende agricole» (nonché del «fascicolo aziendale elettronico» e della «carta dell’agricoltore e del pescatore») – prevede, difatti, un tipo di accertamento da parte di un organo dello Stato «che non si fonda su alcuno dei titoli che legittimano l’intervento statale» (ponendosi, invece, «in contrasto con le attribuzioni regionali in materia di agricoltura»). La seconda – estendendo la regola del "silenzio-assenso” a «tutti i procedimenti che l’impresa agricola può attivare» (e dunque non solo per quelli finalizzati alla erogazione di contributi) – detta, invece, «una norma generale che si applica per tutti i procedimenti, in violazione quindi dei criteri di riparto delle competenze di cui all’art. 117 Cost.».
È dedotta, inoltre, la violazione dell’art. 118 Cost., giacché – in entrambi i casi – non ricorrono «motivi che giustifichino l’allocazione in capo allo Stato delle funzioni suddette in applicazione del principio di sussidiarietà», fermo restando, oltretutto, che anche in tale ipotesi la norma sarebbe egualmente illegittima «per l’assenza di ogni previsione di intesa con le Regioni».
Un’articolata censura – proposta ai sensi degli artt. 5, 117 e 118 Cost., anche in relazione all’art. 2 del d.lgs. n. 281 del 1997, ed all’art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001 – è quella che accomuna gli artt. 17, comma 1, e 18, commi 2 e 4 (per la disposizione enunciata dal comma 4 dell’art. 18 è dedotta, inoltre, la violazione anche dell’art. 97 Cost.).
La ricorrente si duole, innanzitutto, del fatto che tali disposizioni appartengano ad un capo – il IV dell’impugnato decreto legislativo, specificamente dedicato alla tutela del «patrimonio agroalimentare» – che risultava «totalmente mancante nel testo sottoposto all’esame della Conferenza Stato-Regioni per l’espressione del proprio parere».
Inoltre, con particolare riferimento alla previsione
contenuta nell’art. 17, comma 1,
Quanto, poi, al comma 2 dell’art. 18, secondo cui le Regioni non sono più competenti, in via esclusiva, ad irrogare le sanzioni previste per le irregolarità riscontrate nell’attività di trasformazione delle olive da tavola e di produzione dell’olio di oliva, lo stesso violerebbe, innanzitutto, l’art. 117, terzo, quinto e sesto comma, Cost.
Difatti, non costituendo la competenza sanzionatoria amministrativa «una materia a sé», la disposizione in esame, vertendo «nella materia dell’agricoltura, del commercio, e delle attività produttive», investirebbe ambiti materiali tutti rientranti nella «competenza residuale delle Regioni». Inoltre, qualora si ritengano le disposizioni sanzionatorie suddette «direttamente attuative di norme comunitarie», l’attuazione ed esecuzione della normativa comunitaria dovrebbe comunque spettare, ai sensi del quinto comma del citato art. 117 della Costituzione, «nelle materie di loro competenza alle Regioni e Province autonome». Si censura, infine, anche la previsione – sempre contenuta nell’impugnata disposizione – in ordine alla determinazione, da parte di apposito decreto ministeriale, delle modalità di riparto dei proventi delle sanzioni, giacché essa equivale all’attribuzione «al Ministro di una potestà regolamentare», non consentita dal comma sesto dell’art. 117 Cost.
È infine evocata, per concludere sul punto, la violazione – oltre che dell’art. 118 Cost. (per motivi analoghi a quelli illustrati, tendenti a stigmatizzare la carenza dei presupposti per l’applicazione del principio di sussidiarietà) – anche dell’art. 97 della Carta fondamentale, in quanto la scelta di attribuire ad un organo statale la potestà di applicare le sanzioni «in modo concorrente con lo stesso compito regionale», crea i presupposti di «possibili vizi di incompetenza», con conseguente «violazione del principio di buona amministrazione».
L’ultima censura proposta dalla Regione Toscana investe il comma 4 del medesimo art. 18, secondo cui «nelle materie di propria competenza spetta all’Ispettorato centrale repressione frodi l’irrogazione delle sanzioni amministrative». Si duole la ricorrente della «violazione dei criteri di riparto costituzionali», per essere stata, «in una materia regionale», la potestà sanzionatoria «attribuita ad un organo statale», deducendosi in subordine la violazione dell’art. 118 Cost. in base all’assunto già in precedenza illustrato.
3.2.— Anche nel giudizio instauratosi per effetto del ricorso in esame si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, depositando una memoria articolata in tre parti.
Nella prima, relativa in particolare alla censura che ha investito l’art. 13, comma 4, del d.lgs. n. 99 del 2004, la difesa erariale nega che l’impugnata disposizione realizzi «un "accentramento” ed un "passo indietro”» rispetto al sistema anteriormente vigente, del quale, anzi, essa «ha conservato l’esistenza». L’infondatezza della censura che ha investito l’art. 14, comma 6, del d.lgs. n. 99 del 2004, è motivata, invece, in base al rilievo che tale norma si riferisce, se interpretata in chiave sistematica, unicamente alle domande di ammissione ai benefici regionali.
Nel secondo dei propri scritti, l’Avvocatura generale dello Stato prende posizione in merito alla prospettata illegittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 99 del 2004.
Sul punto, preliminarmente rilevato che il contenuto dell’impugnata disposizione «è chiaramente delimitato», recando «soltanto l’individuazione dello "scopo” sociale» della società "Buonitalia”, la difesa erariale sottolinea di non riuscire a scorgere lesione alcuna «alle competenze legislative e/o amministrative delle Regioni», potendo al più «aversi una sana concorrenza tra le iniziative della s.p.a. Buonitalia» e quelle «similari di singole Regioni». Rileva, inoltre, che – a dispetto della doglianza proposta dalla ricorrente, secondo cui tale disposizione «non sarebbe stata sottoposta all’esame della Conferenza Stato-Regioni» – «non soltanto si è avuta una consultazione successiva, ma in sede di Conferenza è stato il 3 febbraio 2005 raggiunto un accordo trilaterale» tra Stato, Regioni e s.p.a. Buonitalia.
Il terzo scritto, infine, è dedicato a confutare le censure che hanno investito l’art. 18, commi 2 e 4, del medesimo d.lgs. n. 99 del 2004.
3.3.— Con memoria depositata presso la cancelleria
della Corte il 21 marzo 2006,
4.— Con il ricorso n. 86 del 2004,
4.1.—
Sussiste, quindi, competenza legislativa di tipo residuale della Regione ex art. 117, quarto comma, Cost., non potendo sostenersi che la competenza legislativa statale sia giustificata dall’esigenza di dare, in materia, attuazione a normative comunitarie, in quanto tale attuazione compete alle Regioni negli ambiti loro attribuiti, secondo quanto disposto dall’art. 117, quinto comma, della Costituzione.
Rileva, inoltre, la ricorrente – sempre per escludere l’esistenza della potestà legislativa statale – che se la materia della pesca può avere interferenze con la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, nonché, in parte, con la tutela della concorrenza dei mercati, detta interferenza non può determinare una totale espropriazione della disciplina sostanziale della materia, come si verificherebbe, invece, nel caso di specie.
Tutte le disposizioni del d.lgs. n. 154 del 2004, oggetto di impugnazione, sono censurate anche sotto il profilo della violazione dell’art. 118 della Costituzione, in mancanza di esigenze di sussidiarietà che giustifichino lo spostamento della potestà legislativa dal livello regionale a quello statale, e comunque per l’assenza della previsione dell’intesa con le Regioni.
Sono, quindi, prospettate alcune specifiche censure in ordine alle singole disposizioni impugnate.
È dedotta, in primo luogo, l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 per violazione degli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione. Detta norma, difatti, prevede l’istituzione del "Tavolo Azzurro” e contrasta con gli artt. 117 e 118, della Costituzione, in quanto pesca e acquacoltura sono materie di competenza regionale. La norma sarebbe in contrasto anche con l’art. 76 della Costituzione, in quanto il "Tavolo Azzurro” è stato istituito non solo per la concertazione permanente tra Stato, Regioni e Province autonome, come previsto dall’art. 1, comma 2, lettera a) della legge delega, ma anche per uno scopo ulteriore, non previsto dalla legge delega, di determinazione degli obiettivi e delle linee generali della politica nazionale in materia.
La violazione degli artt. 76, 117 e 118 della
Costituzione è prospettata in relazione all’art. 3, norma che, nell’istituire
L’illegittimità costituzionale dell’art. 4 dell’impugnato d.lgs. n. 154 del 2004, per violazione degli stessi parametri costituzionali da ultimo menzionati, si fonda sul rilievo che detto articolo definisce gli obiettivi che il Programma nazionale della pesca e dell’acquacoltura deve perseguire; in prevalenza sono obiettivi non ricollegabili a competenze statali e che pertanto dovrebbero esulare da detto Programma, come sembra evincersi altresì dalla relativa disposizione contenuta nella legge delega.
Il successivo articolo 5 è sospettato di violare gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione; l’impugnata disposizione prevede che il Programma nazionale della pesca e dell’acquacoltura indichi le dotazioni finanziarie nazionali e l’eventuale destinazione di risorse aggiuntive, mentre le Regioni devono indicare nei propri programmi gli interventi di competenza da realizzare con le proprie dotazioni di bilancio. La disposizione si profila, pertanto, illegittima in quanto nelle materie non riservate esclusivamente allo Stato le risorse finanziarie dovrebbero essere trasferite integralmente alle Regioni per la loro successiva erogazione agli aventi diritto, nell’ambito della disciplina della materia.
Il contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione è ipotizzato relativamente all’art. 9, norma secondo cui il Ministro delle politiche agricole e forestali definisce gli obiettivi della ricerca scientifica in materia di pesca e acquacoltura. La medesima disposizione, inoltre, stabilisce che a tal fine è istituito un Comitato per la ricerca applicata alla pesca e all’acquacoltura di cui fa parte anche un rappresentante delle Regioni a statuto ordinario. La norma non si concilia con le attribuzioni regionali in materia di pesca e acquacoltura, e si pone in contrasto con le competenze regionali in materia di ricerca scientifica, oggetto di potestà legislativa concorrente. Qualora fossero state ravvisate esigenze di sussidiarietà avrebbe dovuto essere prevista l’intesa, che non può essere sostituita dalla partecipazione al Comitato di due rappresentanti designati dalla Conferenza Stato-Regioni.
I parametri costituzionali da ultimo menzionati sono assunti a fondamento dell’illegittimità costituzionale dell’art. 12 del citato d.lgs., che disciplina le misure di conservazione e gestione delle risorse ittiche, allocando le funzioni integralmente in capo allo Stato.
L’illegittimità costituzionale dell’art. 15, comma 1, si fonda sull’ipotizzata violazione sempre degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
La disposizione riguarda la comunicazione nazionale, che riveste un ruolo strategico nel Programma nazionale, attraverso molteplici azioni pubbliche finalizzate alla sicurezza e all’educazione alimentare. Non è stato previsto alcun coinvolgimento delle Regioni, mentre è indubbia l’incidenza che le azioni in questione hanno sulle materie regionali, non solo attinenti alla pesca, ma anche alla tutela della salute e al commercio, posto che le azioni sono finalizzate anche alla sicurezza ed educazione alimentare ed alla valorizzazione della produzione.
Una censura unitaria – ai sensi degli artt. 76, 117, 118 e 119 della Costituzione – investe gli artt. 16, 17, 18 e 19 dell’impugnato decreto legislativo.
Le disposizioni in questione riguardano il già citato Programma nazionale e si palesano illegittime, in quanto prevedono interventi finanziari diretti dello Stato in materie, quali la pesca e l’acquacoltura, che l’art. 117 della Costituzione affida alla competenza regionale. La legge delega, infine non prevedeva – donde l’ipotizzato contrasto anche con l’art. 76 Cost. – l’istituzione di un sistema di finanziamenti così capillare, direttamente gestito a livello statale.
Infine, l’illegittimità costituzionale dell’art. 20 è ipotizzata evocando quali parametri gli artt. 117 e 118 della Costituzione.
La norma, che riserva al suddetto Programma
nazionale la promozione di studi, monitoraggio, adeguamento professionale e
sicurezza del lavoro, politiche del lavoro e forme di tutela in favore dei
lavoratori della pesca marittima, sarebbe incostituzionale perché violerebbe le
competenze regionali in materia di pesca e anche di politiche del lavoro e
formazione professionale, senza che l’accentramento in capo allo Stato sia
giustificato da esigenze di sussidiarietà.
4.2.—
Nella stessa si rileva, inoltre, in ordine alle
delibere della Giunta regionale, come esse siano idonee a sorreggere i ricorsi,
stante il contenuto omogeneo dei provvedimenti impugnati.
5.—
5.1.— I motivi di impugnazione di carattere generale, e dunque riferiti a tutte le disposizioni censurate complessivamente considerate, sono analoghi a quelli rappresentati nel ricorso n. 86 del 2004.
Sono, quindi, prospettati specifici motivi di doglianza rispetto alle singole norme.
Viene assunta, innanzitutto, l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, evocando quali parametri gli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione. La norma impugnata, nel prevedere, in ragione della responsabilità unitaria dello Stato, una razionalizzazione della disciplina e del sistema dei controlli sulla pesca marittima svolta dagli imprenditori ittici, dai pescatori e dagli altri soggetti, per i quali è responsabile direttamente ed unitariamente lo Stato italiano, secondo le norme comunitarie e internazionali, violerebbe gli artt. 117 e 118 della Costituzione, intervenendo in una materia di competenza regionale. Inoltre, il rinvio ad un successivo regolamento contrasta con il sesto comma dell’art. 117 della Costituzione; né detta illegittimità può ritenersi superata dalla previsione che il regolamento sia adottato d’intesa con le Regioni.
La censura che investe – ai sensi dei medesimi parametri costituzionali da ultimo menzionati – gli artt. 2, 3 e 4 del decreto legislativo mira all’eliminazione di disposizioni che accentrano in capo allo Stato la tenuta dei registri dei pescatori marittimi e quello delle imprese ittiche, oltre al rilascio delle licenze di pesca, mentre tali aspetti dovrebbero essere disciplinati a livello regionale ai sensi dell’art. 117 della Costituzione. Né, d’altra parte – conclude sul punto la ricorrente – le norme impugnate possono ritenersi giustificate ai sensi dell’art. 118 Cost., anche perché, in ogni caso, non è prevista alcun intesa con le Regioni.
L’illegittimità costituzionale dell’art. 9 è dedotta sotto il profilo, nuovamente, del contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione.
La norma impugnata stabilisce che, per le violazioni delle disposizioni del decreto in questione, l’autorità competente a ricevere il rapporto, ai sensi dell’art. 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), sia il capo del compartimento marittimo. La disposizione sarebbe incostituzionale perché la competenza a disciplinare le sanzioni amministrative appartiene all’ente titolare della competenza sostanziale, e quindi, nel caso in esame, trattandosi della materia della pesca, alla Regione.
Infine, è sempre ai sensi degli artt. 117 e 118 della Costituzione che viene dedotta l’illegittimità costituzionale anche dell’art. 10.
La disposizione rinvia ad un futuro regolamento ministeriale l’adozione delle norme tecniche relative all’attuazione del decreto legislativo in esame, ciò che contrasterebbe – stante la competenza regionale in materia – con il sesto comma dell’art. 117 della Costituzione, non potendo, del resto, la dedotta illegittimità ritenersi superata dalla previsione della necessità di un’intesa con le Regioni.
5.2.—
Considerato in diritto
1.— Vengono all’esame di questa Corte cinque ricorsi, quattro proposti dalla Regione Toscana (ric. n. 46 del 2003, nn. 61, 86 e 87 del 2004), uno dalla Provincia autonoma di Trento (ric. n. 48 del 2003), tutti concernenti la materia dell’agricoltura e della pesca.
2.— La comunanza di argomento delle questioni oggetto dei predetti ricorsi giustifica la riunione, ai fini di una unica pronuncia, dei giudizi che traggono origine dagli stessi.
3.— Preliminarmente, è necessario dare atto della intervenuta cessazione della materia del contendere, quanto al ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Trento (ric. n. 48 del 2003), impugnativa che ha investito – in riferimento agli artt. 8, numeri 15) e 21), e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), agli artt. 5 e 117, terzo e quarto comma, della Costituzione, agli artt. 8 e 10 della legge costituzionale 10 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), al d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige per l’istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e Bolzano e per il personale ad esso addetto), ed al principio di ragionevolezza – l’art. 1, comma 2, lettere b) e c), della legge 7 marzo 2003, n. 38 (Disposizioni in materia di agricoltura).
Come riconosciuto, difatti, dalla stessa ricorrente nella memoria depositata in vista dell’udienza pubblica (e dalla stessa ribadito nel corso del suo svolgimento), sino ad oggi «non risultano emanati decreti attuativi delle norme impugnate», risultando inoltre «scaduto» il termine previsto per l’espletamento di tale incombente, originariamente fissato in un anno, portato a due dall’art. 2, comma 11, della legge 27 luglio 2004, n. 186 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, recante disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica amministrazione. Disposizioni per la rideterminazione di deleghe legislative e altre disposizioni connesse).
Siffatta evenienza, determinando una sopravvenuta carenza di interesse, conduce all’esito processuale della declaratoria di cessazione della materia del contendere.
4.— I quattro ricorsi proposti dalla Regione Toscana sono, invece, inammissibili.
4.1.— Deve precisarsi, innanzitutto, che si tratta delle impugnative che hanno investito – in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, all’art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), ed al principio di leale collaborazione – l’art. 1, commi 2, lettere b), i), l), m), n), r), s), v), z), aa), bb), cc) e dd), 5 e 6, e l’art. 3 della legge di delega 7 marzo 2003, n. 38, recante «Disposizioni in materia di agricoltura» (ric. n. 46 del 2003), nonché – in relazione a numerosi parametri costituzionali, di seguito meglio specificati – i decreti legislativi emanati in attuazione della suddetta delega.
Si tratta, segnatamente, dei ricorsi con cui sono
stati impugnati – in relazione agli artt. 76, 97, 117 e 118 della Costituzione
– gli artt. 13, comma 4, 14, comma 6, 17, comma 1, e 18, commi 2 e 4, del
decreto legislativo 29 marzo 2004, n. 99, recante «Disposizioni in materia di
soggetti e attività, integrità aziendale e semplificazione amministrativa in
agricoltura, a norma dell’articolo 1, comma 2, lettere d), f), g),
l), ee), della legge 7 marzo 2003, n.
38» (ric. n. 61 del 2004), nonché – in riferimento agli articoli 76, 117, 118 e
119 della Costituzione – gli artt. 2, 3, 4, 5, 9, 12, 15, comma 1, 16, 17, 18,
19 e 20 del decreto legislativo 26 maggio 2004, n. 154, recante
«Modernizzazione del settore pesca e dell’acquacoltura, a norma dell'articolo
1, comma 2, della legge 7 marzo 2003, n. 38» (ric. n. 86 del 2004), ed infine –
in riferimento agli articoli 76, 117 e 118 della Costituzione – gli artt. 1, 2,
3, 4, 9 e 10 del decreto legislativo 26 maggio 2004 n. 153, recante «Attuazione
della legge 7 marzo 2003, n.
4.2.— Per ciascuno dei quattro ricorsi suindicati le deliberazioni della Giunta regionale della Toscana, che hanno autorizzato la loro proposizione, appaiono inficiate dal medesimo vizio di genericità, ciò che si traduce in una causa di nullità dei medesimi ricorsi per indeterminatezza del loro oggetto.
Tutte le deliberazioni, difatti, recano la generica autorizzazione ad impugnare, rispettivamente, la legge di delega n. 38 del 2003 ed i decreti legislativi n. 99, n. 153 e n. 154 del 2004, senza che siano state specificamente individuate né le disposizioni asseritamente illegittime, né le norme costituzionali violate.
In proposito, giova richiamare la costante giurisprudenza di questa Corte secondo cui debbono ritenersi inammissibili i ricorsi delle Regioni quando la deliberazione della Giunta regionale, di autorizzazione al Presidente a proporre il ricorso, «omette di indicare specificamente le disposizioni da impugnare e le ragioni della impugnativa e si limita ad affermare che la legge stessa "appare in più parti invasiva delle competenze attribuite alla Regione dagli artt. 117 e 118 della Costituzione”» (così la sentenza n. 50 del 2005; in senso conforme anche la sentenza n. 384 del 2005).
Infatti, «è principio più volte affermato» quello secondo cui «la delibera di autorizzazione al ricorso di cui all’art. 127 Cost. può concernere l’intera legge soltanto qualora quest’ultima abbia un contenuto omogeneo e le censure siano formulate in modo tale da non ingenerare dubbi sull’oggetto e le ragioni dell’impugnativa» (sentenza n. 50 del 2005). Evenienze, queste ultime, da escludere nel caso di specie, se si considera, da un lato, che l’intervento del legislatore statale – il rilievo vale segnatamente per la legge n. 38 del 2003 – ha investito, secondo la stessa prospettazione della ricorrente, differenti ambiti materiali (quello dell’agricoltura e quello della pesca), nonché, dall’altro, che l’eterogeneità delle disposizioni censurate e dei parametri evocati – l’osservazione questa volta concerne anche le impugnative dirette contro i predetti decreti legislativi n. 99, n. 153 e n. 154 del 2004 – è tale, appunto, da poter ingenerare dubbi sull’esatta portata dei ricorsi, e dunque sostanzialmente sul loro oggetto.
4.3.— Né, del resto, l’esito processuale della declaratoria di inammissibilità può essere escluso in forza delle deliberazioni di "conferma” delle impugnazioni proposte, allegate dalla Regione Toscana alle memorie depositate in prossimità dell’udienza di discussione; deliberazioni adottate diversi mesi dopo la proposizione dei ricorsi e, dunque, a termini perentori di impugnazione abbondantemente scaduti. Esse, infatti, non possono avere l’efficacia di "sanare” i vizi che inficiavano le deliberazioni "originarie”, giacché ciò si porrebbe in contrasto con la natura perentoria del termine previsto per la proposizione dei ricorsi in via principale. Ed è significativa – nella medesima prospettiva – la previsione dell’art. 182 del codice di procedura civile (applicabile anche al giudizio innanzi a questa Corte), la quale, nel consentire anche ex officio la sanatoria dei difetti di rappresentanza o di autorizzazione, fa comunque salva l’ipotesi in cui «si sia avverata una decadenza».
4.4.— Quel che rileva nel caso di specie è, dunque, unicamente la verifica della idoneità delle deliberazioni "originarie” a "sostenere” i ricorsi regionali, ciò che tuttavia deve escludersi, proprio alla luce delle considerazioni sopra svolte.
4.5.— Né, d’altra parte, può accogliersi la tesi della Regione Toscana, secondo cui il difetto di specificità che connota l’oggetto delle proposte impugnative potrebbe comunque ritenersi superato. La ricorrente, difatti, reputa di dover valorizzare la circostanza secondo cui il resoconto di ciascuna delle sedute della Giunta regionale, all’esito delle quali è stata, a suo tempo, adottata la decisione di proporre i ricorsi in esame, individuava (riproducendo integralmente il contenuto della relazione redatta al riguardo dall’Avvocatura regionale) tanto le disposizioni legislative statali ritenute meritevoli di impugnazione, e poi effettivamente impugnate, quanto i parametri evocabili, e poi realmente evocati; sicché la lettura complessiva di tali atti escluderebbe la ricorrenza del vizio di genericità sopra evidenziato.
Tale tesi, a sostegno della quale
Ne consegue, pertanto, che il riferimento alla citata decisione di questa Corte costituisce una smentita della validità di quanto sostenuto dalla ricorrente, visto che la predetta sentenza n. 134 del 2004 – nell’escludere l’inammissibilità, per genericità, di un ricorso statale – ha precisato che «tutte le altre questioni oggetto del ricorso», diverse da quella puntualmente individuata nella relazione del Ministro per gli affari regionali, erano comunque «inammissibili, non potendo essere ritenute validamente comprese nella generica determinazione di impugnare l’intera legge». Si è in tal modo chiarito, dunque, che l’unica questione non affetta dal rilevato vizio era tale proprio «alla stregua dell’espresso rinvio alla relazione del Ministro per gli affari regionali contenuto nella delibera del Consiglio dei ministri».
Orbene, mancando invece – nei casi qui in esame – un espresso rinvio alla relazione dell’Avvocatura regionale o a qualsiasi altro atto del procedimento, e dunque in assenza di un qualsiasi riferimento ad atti suscettibili di essere legittimamente richiamati per relationem, deve escludersi che il vizio di indeterminatezza che inficia le deliberazioni di autorizzazione alla proposizione dei ricorsi, e di riflesso anche questi ultimi, possa essere sanato ricavando aliunde gli elementi idonei ad individuare l’esatto oggetto delle impugnative proposte.
per questi motivi
riuniti i giudizi,
dichiara cessata la materia del contendere in relazione alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, lettere b) e c), della legge 7 marzo 2003, n. 38 (Disposizioni in materia di agricoltura), proposta dalla Provincia autonoma di Trento – in riferimento agli artt. 8, numeri 15) e 21), e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), agli artt. 5 e 117, terzo e quarto comma, della Costituzione, agli artt. 8 e 10 della legge costituzionale 10 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), al d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige per l’istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e Bolzano e per il personale ad esso addetto), ed al principio di ragionevolezza – con il ricorso di cui in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 2, lettere b), i), l), m), n), r), s), v), z), aa), bb), cc) e dd), 5 e 6, e dell’art. 3, della medesima legge n. 38 del 2003, proposta dalla Regione Toscana – in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, all’art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), ed al principio di leale collaborazione – con il ricorso di cui in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale degli artt. 13, comma 4, 14, comma 6, 17, comma 1, 18, commi 2 e 4, del decreto legislativo 29 marzo 2004, n. 99, recante «Disposizioni in materia di soggetti e attività, integrità aziendale e semplificazione amministrativa in agricoltura, a norma dell’articolo 1, comma 2, lettere d), f), g), l), ee), della legge 7 marzo 2003, n. 38», proposta dalla Regione Toscana – in riferimento agli artt. 76, 97, 117 e 118 della Costituzione – con il ricorso di cui in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3, 4, 5, 9, 12, 15, comma 1, 16, 17, 18, 19 e 20, del decreto legislativo 26 maggio 2004, n. 154 (Modernizzazione del settore pesca e dell’acquacoltura, a norma dell’articolo 1, comma 2, della legge 7 marzo 2003, n. 38), proposta dalla Regione Toscana – in riferimento agli artt. 76, 117, 118 e 119 della Costituzione – con il ricorso di cui in epigrafe;
dichiara inammissibile la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 9 e 10 del
decreto legislativo 26 maggio 2004, n. 153 (Attuazione della legge 7 marzo
2003, n.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 17 maggio 2006.
F.to:
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in