SENTENZA N. 38
ANNO 2003
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Riccardo CHIEPPA Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
- Valerio ONIDA ”
- Carlo MEZZANOTTE ”
- Fernanda CONTRI ”
- Guido NEPPI MODONA ”
- Piero Alberto CAPOTOSTI ”
- Annibale MARINI ”
- Franco BILE ”
- Giovanni Maria FLICK ”
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO “
- Romano VACCARELLA “
- Paolo MADDALENA “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito dell’emanazione dell'art. 10 del d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361 (Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di riconoscimento di persone giuridiche private e di approvazione delle modifiche dell’atto costitutivo e dello statuto – n. 17 dell’allegato 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59), promosso con ricorso della Regione Valle d’Aosta notificato il 19 gennaio 2001, depositato in Cancelleria il 26 successivo ed iscritto al n. 5 del registro conflitti 2001.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 3 dicembre 2002 il Giudice relatore Valerio Onida;
uditi l’avvocato Gustavo Romanelli per la Regione Valle d’Aosta e l’avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 19 gennaio e depositato il 26 gennaio 2001, la Regione Valle d'Aosta/Vallèe d'Aoste ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato a seguito dell’emanazione dell'art. 10 del d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361 (Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di riconoscimento di persone giuridiche private e di approvazione delle modifiche dell’atto costitutivo e dello statuto – n. 17 dell’allegato 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59), lamentando la lesione della propria sfera di autonomia garantita dall'art. 44 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta), e dall'art. 4 del decreto legislativo luogotenenziale 7 settembre 1945, n. 545 (Ordinamento amministrativo della Valle d’Aosta).
La ricorrente, premesso che l'esercizio delle funzioni amministrative di organi centrali e periferici dello Stato concernenti le persone giuridiche di cui all'art. 12 del codice civile, che operano esclusivamente nell’ambito della regione e nelle materie di competenza della stessa, era già stato ad essa delegato sulla base dell'art. 42 della legge 16 maggio 1978, n. 196 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Valle d'Aosta), e dell'art. 12 del d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Valle d'Aosta per la estensione alla regione delle disposizioni del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e della normativa relativa agli enti soppressi con l'art. l-bis del decreto-legge 18 agosto 1978, n. 481, convertito nella legge 21 ottobre 1978, n. 641), espone che in forza della delega disposta dall'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e dal numero 17 del suo allegato 1, è stato adottato con il d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361, il regolamento che individua nel prefetto della provincia ove è la sede dell'ente l'organo competente in materia di riconoscimento delle persone giuridiche private, e che, fra le disposizioni transitorie e finali, l'art. 10 del regolamento in questione prevede che “i compiti spettanti in base alle disposizioni del presente regolamento al prefetto e alle prefetture si intendono riferiti, per le province autonome di Trento e di Bolzano, ai commissari di Governo e ai rispettivi uffici, e per la regione Valle d'Aosta al presidente della commissione di coordinamento e al suo ufficio”.
Tale regolamento, e segnatamente il suo art. 10, che ha attribuito al presidente della commissione di coordinamento le funzioni che nelle altre Regioni sono attribuite al prefetto, sarebbe illegittimo, in quanto violerebbe i principi di cui al titolo IX dello statuto di autonomia speciale in materia di rapporti fra lo Stato e la Regione, comprimendo le funzioni assegnate al Presidente della Giunta regionale dallo statuto e, dunque, incidendo sulla sfera di autonomia della Regione.
Nell’ordinamento valdostano, infatti, le funzioni prefettizie sarebbero state attribuite dall'art. 4, comma 1, del d.lgs.lgt. 7 settembre 1945, n. 545, al Presidente del Consiglio della Valle (“Il presidente del consiglio della Valle esegue le deliberazioni del consiglio ed ha la rappresentanza della Valle. Ad esso spettano tutte le attribuzioni che le leggi vigenti conferiscono al prefetto, in quanto non rientrino nelle competenze del consiglio della Valle”), cui poi, con l'entrata in vigore dello statuto di autonomia speciale, sarebbe subentrato il Presidente della Giunta regionale.
Il principio in questione sarebbe stato accolto ed ampliato dall’art. 44 dello stesso statuto di autonomia speciale, e sarebbe stato poi ribadito dall'art. 16 della legge 6 dicembre 1971, n. 1065, sull'ordinamento finanziario della Valle d'Aosta (ora art. 15 della legge 26 novembre 1981, n. 690), e dagli articoli l0, 14, 58 e 70 della legge 16 maggio 1978, n. 196, che reca norme di attuazione dello statuto valdostano. La difesa regionale precisa, in proposito, che anche la dottrina che ha ritenuto la non perfetta coincidenza della formula adottata dall’art. 44 dello statuto con quella dell’art. 4 del d.lgs. 7 settembre 1945, n. 545, ha comunque affermato che circa l'esercizio delle funzioni prefettizie è da ritenere ancora vigente tale ultima disposizione. E, d'altra parte, al d.lgs. 7 settembre 1945, n. 545, il legislatore statale ha poi riconosciuto una capacità rinforzata di “resistenza” alle modifiche, con l'art. 1 del d.lgs. 22 aprile 1994, n. 320 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Valle d'Aosta), il quale, accanto alle norme di attuazione, ha incluso «le norme di trasferimento di funzioni» alla Regione Valle d'Aosta in esso contenute fra le norme che possono essere modificate soltanto con il procedimento di cui all'art. 48-bis dello statuto di autonomia speciale.
Per questi motivi, il regolamento impugnato sarebbe stato emanato al di là dei limiti contenuti nella legge di delega 15 marzo 1997, n. 59, incidendo illegittimamente sulle funzioni del Presidente della Giunta regionale, e determinando così una compressione della sfera di autonomia speciale della Regione stessa. Sarebbe infatti innegabile che la particolare posizione e le specifiche attribuzioni riconosciute al Presidente della Giunta regionale dall’art. 44 dello statuto siano elementi fondamentali caratterizzanti l'autonomia speciale della Valle, come dimostrerebbe la collocazione della relativa disciplina nell’ambito del titolo IX dello statuto, che definisce l'assetto dei rapporti fra lo Stato e la Regione.
La lesività dell’atto, infine, sarebbe tanto più evidente se si considera il ruolo rivestito dal presidente della commissione di coordinamento, di “rappresentante del Ministero dell’interno”, come espressamente enunciato negli articoli 31 e 45 dello statuto di autonomia speciale, dettati, rispettivamente, in tema di iter delle leggi regionali e di composizione della stessa commissione di coordinamento. Il provvedimento impugnato, secondo la difesa regionale, reintrodurrebbe surrettiziamente nella Valle d'Aosta la figura del prefetto, per l'esercizio di funzioni che potrebbero essere svolte, senza alcuna controindicazione, dal Presidente della Giunta regionale, al pari delle altre funzioni prefettizie che tale organo è chiamato a svolgere (ed ha sempre svolto) nella Valle. La compressione delle funzioni statutarie del Presidente della Giunta regionale, d'altro canto, si tradurrebbe in una compressione della stessa autonomia speciale della ricorrente Regione, che da ciò trarrebbe la sua legittimazione ad impugnare il provvedimento ed a sollevare il relativo conflitto di attribuzioni.
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo di rigettare il ricorso e di dichiarare che non spettano alla Regione Valle d'Aosta le funzioni dalla stessa rivendicate.
Secondo l' Avvocatura dello Stato, infatti, nessuna delle disposizioni invocate dalla Regione ricorrente - a parte l'art. 4, primo comma, del d.lgs.lgt. n. 545 del 1945, decreto che sarebbe stato sostituito dallo statuto, legge costituzionale n. 4 del 1948 - concernerebbe la materia considerata dal regolamento governativo di semplificazione che ha dato occasione al conflitto. Né varrebbe il richiamo all'art. 1 del d.lgs. n. 320 del 1994, recante norme di attuazione dello statuto, perché la legittimità costituzionale di tale art. 1, nella parte in cui menziona anche l'anzidetto decreto luogotenenziale, potrebbe essere riconosciuta solo per le parti in cui il decreto luogotenenziale contiene disposizioni espressamente recepite dallo statuto.
Il ricorso, comunque, sarebbe in primo luogo inammissibile, in quanto il potere di riconoscere le persone giuridiche private operanti nell'ambito della Regione Valle d' Aosta atterrebbe alle materie delegate e non a quelle trasferite, come dimostrerebbero l'art. 42 della legge n. 196 del 1978 e l'art. 12 del d.P.R. n. 182 del 1982, e la delega, nel caso, sembrerebbe “libera”; al contrario, il conflitto sollevato da una Regione a difesa di competenze delegate dovrebbe ritenersi ammissibile solo qualora la delega sia di tipo devolutivo-traslativo.
L'inammissibilità, o comunque l'infondatezza del conflitto, emergerebbe anche da altri profili. Anzitutto, dovrebbe essere tenuto in debito conto che il regolamento impugnato è un regolamento di delegificazione, e che pertanto, là dove esso prevede, all'art. 7, comma 3, che “le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono ad adeguare i rispettivi ordinamenti”, si riferisce chiaramente ad un adeguamento di natura procedimentale (con particolare riferimento all'intervenuta eliminazione della fase procedimentale della registrazione presso la cancelleria del tribunale, quale segmento di competenza statale), di cui le Regioni a statuto speciale non potranno non tenere conto alla luce del nuovo quadro ordinamentale. Il conflitto, nota fra l'altro la difesa erariale, non concernerebbe le materie elencate agli artt. 2 e 3 dello statuto speciale; l'art. 7 del regolamento impugnato prevederebbe una competenza regionale per le persone giuridiche private operanti nelle materie di competenza regionale e le cui finalità si esauriscono nell' ambito di una sola Regione; le Regioni e le Province autonome sarebbero più volte nominate in altri articoli del regolamento stesso, emesso previo parere anche della Conferenza Stato-Regioni; e, comunque, non parrebbe seriamente contestabile che, per l'esercizio delle funzioni rimaste di sua competenza, lo Stato abbia il potere (esclusivo) di organizzarsi come meglio ritiene, e quindi di individuare gli organi e i funzionari a cui affidare ciascuna delle funzioni anzidette. Né potrebbe reputarsi che, in tale attività organizzativa, lo Stato incontri un limite che consisterebbe nella aprioristica esclusione di apparati o funzionari facenti capo al Ministero dell'interno, anziché ad altre amministrazioni statali.
3. - In prossimità dell’udienza la Regione Valle d’Aosta ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del ricorso.
L’illegittimità del provvedimento impugnato risiederebbe, per la ricorrente, nel fatto che, quanto “al riconoscimento delle persone giuridiche di cui all’art. 12 cod. civ. che operano esclusivamente nell’ambito della Regione e nelle materie di competenza della stessa”, sarebbero violati i principi fissati dal titolo IX dello statuto in materia di rapporti fra Stato e Regione, con compressione delle funzioni assegnate al Presidente della Giunta regionale dallo statuto, e dunque incidendo sulla sfera d’autonomia della Regione.
Le funzioni amministrative concernenti il riconoscimento delle persone giuridiche, con i limiti territoriali e di materia appena detti, infatti, erano state già delegate ad essa Regione sulla base dell’art. 42 della legge 16 maggio 1978, n. 196, e dell’art. 12 del d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182, circostanze ignorate dall’art. 10 del regolamento impugnato, il quale, attribuendo al presidente della commissione di coordinamento le funzioni attribuite in materia nelle altre Regioni al prefetto, avrebbe surrettiziamente reintrodotto nella Valle una figura, quella del prefetto, esclusa dall’art. 4 del d.lgs.lgt. n. 545 del 1945 in quella Regione, ove in forza di tale disposizione i relativi poteri erano stati da allora costantemente esercitati dal Presidente della Giunta regionale, ora Presidente della Regione.
La ricorrente contesta che il conflitto sia inammissibile, come eccepito dalla difesa erariale, vertendosi in tema di funzioni amministrative oggetto di una delega “libera” dello Stato, ed insiste nell’assunto relativo all’esercizio delle funzioni prefettizie in Valle d’Aosta, ritenuto infondato dall’Avvocatura per non essere stato riprodotto nello statuto l’art. 4 del d.lgs. lgt. n. 545 del 1945, che aveva attribuito l’esercizio delle funzioni prefettizie al Presidente della Giunta.
Osserva in proposito la ricorrente che non solo l’esercizio di tali funzioni è del tutto pacifico da mezzo secolo, ed è elemento caratterizzante dell’ordinamento della Valle d’Aosta, ma che tale situazione neppure è stata mai messa in dubbio dall’Avvocatura dello Stato, che anzi ha su di essa fondato le argomentazioni relative al cumulo, “nel Presidente della Regione, delle funzioni di gestione delle case da gioco e, al tempo stesso, quelle di Prefetto in Valle d’Aosta”, nel giudizio definito da questa Corte con la sentenza n. 438 del 2002, al cui punto 3 del Ritenuto in fatto tale difesa è ricordata.
La vigenza dell’art. 4 del d.lgs.lgt. del 1945, del resto, troverebbe conferma, oltre che negli scritti della migliore dottrina costituzionalistica, nel richiamo ad esso operato dall’art. 1 del d.lgs. n. 320 del 1994, recante norme di attuazione della Regione, secondo il quale le disposizioni del decreto del 1945 possono essere modificate, al pari delle norme di attuazione, solo con il procedimento particolare per queste ultime previste dall’art. 48-bis dello statuto. In relazione a tale norma del 1994 non potrebbe condividersi, ad avviso della ricorrente, la tesi dell’Avvocatura secondo la quale essa sarebbe legittima solo in quanto del decreto luogotenenziale pre-costituzionale “richiama disposizioni espresse recepite dallo Statuto”.
Osserva ancora la Regione che la disposizione impugnata apparirebbe anomala, in quanto attributiva di funzioni all’organo individuale presidente della commissione di coordinamento, mentre le sole competenze da esso sinora svolte, e cioè il controllo preventivo di legittimità sugli atti legislativi della Regione, sono state soppresse a seguito della riforma dell’art. 127 della Costituzione, realizzata dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
La Regione esclude poi che la delega, già conferita al Presidente della Regione stessa, in materia di riconoscimento delle persone giuridiche private possa configurarsi come “libera”, in quanto, trattandosi di funzioni attribuite in generale ai prefetti, nella Valle, dove le funzioni prefettizie sono attribuite al Presidente della Regione, anche tali competenze non possono che essere attribuite a quell’organo, sicché, “anche rispetto ad una competenza delegata”, essa Regione potrebbe lamentare la invasione della propria sfera di autonomia e difenderla proponendo conflitto (viene richiamata, in proposito, la sentenza n. 559 del 1988).
Né, conclude la Regione, avrebbe alcun rilievo, ai fini dell’ammissibilità del conflitto, che la lamentata violazione delle attribuzioni regionali sia stata realizzata attraverso un regolamento di delegificazione, in quanto, se tali atti normativi non possono incidere sulle leggi regionali in vigore (viene citata la sentenza n. 376 del 2002), a fortiori essi non potrebbero legittimamente incidere sulle attribuzioni regionali risultanti da norme di rilievo costituzionale.
Considerato in diritto
1.– La Regione Valle d’Aosta ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione all’articolo 10 del d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361 (Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di riconoscimento di persone giuridiche private e di approvazione delle modifiche dell’atto costitutivo e dello statuto – n. 17 dell’allegato 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59), e precisamente al comma 1 del medesimo articolo, nella parte in cui prevede che i compiti spettanti, in base alle disposizioni dello stesso regolamento, al prefetto e alle prefetture si intendono riferiti, per la Regione Valle d’Aosta, al Presidente della commissione di coordinamento e al suo ufficio.
L’atto in questione è un regolamento “di delegificazione”, emanato sulla base dell’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, nel quadro della perseguita semplificazione dei procedimenti amministrativi. Sostituendo la procedura già prevista dagli articoli 12 e seguenti del codice civile e dalle disposizioni di attuazione del medesimo, il regolamento stabilisce che le associazioni, le fondazioni e le altre istituzioni di carattere privato acquistano la personalità giuridica mediante il riconoscimento determinato dall’iscrizione nel registro delle persone giuridiche, istituito presso le prefetture. La domanda di riconoscimento è presentata alla prefettura, e il prefetto provvede all’iscrizione nel registro delle persone giuridiche (art. 1). Le funzioni amministrative già attribuite all’autorità governativa dal codice civile sono esercitate dalle prefetture, ovvero dalle Regioni e dalle Province autonome per quanto riguarda il riconoscimento delle persone giuridiche private operanti nelle materie attribuite alla loro competenza e le cui finalità statutarie si esauriscono nell’ambito di una sola Regione (artt. 5 e 7).
La Regione ricorrente lamenta che, attribuendo, per il suo territorio (con l’art. 10, comma 1, del regolamento), al Presidente del comitato di coordinamento, rappresentante del Ministero dell’interno, anziché al Presidente della Regione, i compiti spettanti al prefetto in base alle disposizioni del regolamento in questione, e così reintroducendo “surrettiziamente” la figura del prefetto in Valle d’Aosta, soppressa fin dal 1945, si siano violate le norme statutarie che definiscono i rapporti fra Stato e Regione e le norme di attuazione statutaria e di trasferimento di funzioni alla Regione, e, in specie, l’art. 4, primo comma, del d.lgs.lgt. 7 settembre 1945, n. 545 (Ordinamento amministrativo della Valle d'Aosta), ai cui sensi al Presidente del Consiglio della Valle (ora al Presidente della Regione) “spettano tutte le attribuzioni che le leggi vigenti conferiscono al prefetto, in quanto non rientrino nella competenza del Consiglio della Valle”: disposizione, quest’ultima, cui l’art. 1 del d.lgs. 22 aprile 1994, n. 320 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Valle d'Aosta) conferisce uno speciale status, stabilendo che essa possa essere modificata solo con il procedimento previsto per l’emanazione delle norme di attuazione statutaria dall’art. 48-bis dello statuto, aggiunto dall’art. 3 della legge costituzionale 23 settembre 1993, n. 2, e cioè con decreto legislativo elaborato da una commissione paritetica e sottoposto al parere del Consiglio regionale.
2.– Deve essere preliminarmente chiarito che nel presente giudizio non sono in discussione le funzioni amministrative in materia di riconoscimento delle persone giuridiche private operanti nelle materie di competenza regionale e nell’ambito di una sola Regione. Tali funzioni furono delegate alla Regione Valle d’Aosta con l’art. 42 della legge 16 maggio 1978, n. 196 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Valle d'Aosta), in corrispondenza con l’analoga delega conferita alle Regioni ordinarie dall’art. 14 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; la delega alla Regione valdostana fu poi ribadita e precisata con l’art 12 del d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Valle d'Aosta per la estensione alla regione delle disposizioni del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e della normativa relativa agli enti soppressi con l'art. 1-bis del d.l. 18 agosto 1978, n. 481, convertito nella legge 21 ottobre 1978, n. 641).
In proposito l’impugnato d.P.R. n. 361 del 2000 non innova, limitandosi a coordinare le competenze delegate alle Regioni con la nuova disciplina del riconoscimento ivi disposta (articolo 7).
Le funzioni di cui è controversia sono invece quelle riguardanti il riconoscimento delle persone giuridiche private “ultraregionali”, funzioni che prima erano, di massima, di competenza dell’autorità governativa centrale, e ora sono state decentrate alla competenza dei prefetti e delle prefetture (oggi degli uffici territoriali del Governo), appunto in forza del regolamento in esame. Competenze la cui titolarità e il cui esercizio fanno dunque capo, nel restante territorio nazionale, all’autorità amministrativa statale.
Non può pertanto essere accolta l’eccezione di inammissibilità del ricorso avanzata dalla difesa del Presidente del Consiglio, sulla base dell’assunto secondo cui le funzioni delegate alla Regione Valle d’Aosta in materia di riconoscimento di persone giuridiche private (operanti nell’ambito regionale e nelle materie di competenza regionale) sarebbero oggetto di una delega c.d. “libera”, e non di tipo devolutivo-traslativo, che come tale non sarebbe suscettibile di essere difesa mediante lo strumento del conflitto di attribuzioni.
In realtà ciò di cui si discute nel presente giudizio è solo se sia legittima l’attribuzione, in Valle d’Aosta, al rappresentante del Ministero dell’interno, che presiede la commissione di coordinamento prevista dall’art. 44 dello statuto speciale, di compiti devoluti nel restante territorio nazionale ai prefetti, là dove tutte le altre funzioni prefettizie sono esercitate dal Presidente della Regione, in forza di una regola che – se pur la si voglia considerare effetto di una delega – è invocata dalla ricorrente come un connotato dello speciale ordinamento autonomistico valdostano, quale risulta dallo statuto e dalle norme di attuazione e di trasferimento: ad essa non può negarsi il carattere di attribuzione suscettibile di essere difesa con lo strumento del conflitto.
3.– In questi termini, il ricorso è fondato.
La soppressione, in Valle d’Aosta, della figura del prefetto come rappresentante nel territorio provinciale dell’autorità governativa risale al d.lgs.lgt. n. 545 del 1945, che ha disposto, fra l’altro, la soppressione della Provincia di Aosta (art. 1, secondo comma), e la devoluzione al Presidente del Consiglio della Valle (organo allora dotato dei poteri di rappresentanza della Valle poi attribuiti dallo statuto al Presidente della Giunta regionale, oggi Presidente della Regione; art. 2 della legge cost. 31 gennaio 2003, n. 2) di “tutte le attribuzioni che le leggi vigenti conferiscono al Prefetto e al Presidente della deputazione provinciale in quanto non rientrino nella competenza del Consiglio della Valle”, essendo detto Presidente “responsabile verso il Governo dell’esercizio dei poteri che per legge restano riservati allo Stato” (art. 4, primo e terzo comma).
L’impostazione seguita dal citato decreto legislativo luogotenenziale era ispirata evidentemente alla concezione dell’“autogoverno”, per cui la rappresentanza dell’autorità governativa nella Regione era rimessa all’organo localmente eletto, il quale in tale sua qualità agiva non come vertice dell’ente autonomo, titolare di funzioni separate in via di principio da quelle conservate in capo allo Stato centrale, ma piuttosto come esponente elettivo dell’apparato pubblico visto nella sua unità, investito direttamente, sotto la direzione del Governo centrale, anche delle funzioni di competenza statale esercitate nell’ambito del territorio regionale, oltre che di funzioni devolute all’ente di autonomia.
Concezione, questa, che, come è ben noto, pur avendo ispirato, in particolare, lo statuto speciale per la Sicilia, oltre che quello per la Valle d’Aosta, non si è poi tradotta integralmente nel disegno della Costituzione repubblicana: nella quale si iscriveva piuttosto la linea del cosiddetto “doppio binario”, che accosta sul medesimo territorio organi e uffici degli enti autonomi ad organi ed uffici decentrati dell’amministrazione statale.
Per quanto riguarda, comunque, la Regione Valle d’Aosta, il sistema della sostituzione di organi e uffici regionali ai preesistenti uffici decentrati dello Stato fu realizzato coerentemente, confermando ed estendendo la scelta effettuata fin dal decreto n. 545 del 1945, e sviluppata con il d.lgs. C.p.S. 23 dicembre 1946, n. 532. E’ ben vero, infatti, che lo statuto speciale non riprende espressamente e integralmente tutti i contenuti del decreto n. 545 del 1945, e in particolare, mentre ne riprende, nel primo comma dell’art. 44, la disposizione relativa al mantenimento dell’ordine pubblico (già presente nell’art. 8 del decreto), non ne riproduce invece l’art. 4 sulle funzioni, in generale, del prefetto. Ma alla soppressione dell’ufficio del Prefetto di Aosta non ha mai fatto seguito il suo ripristino o l’istituzione di un ufficio analogo. Né è stata mai smentita la regola, stabilita dall’art. 4 del decreto n. 545 del 1945, dell’esercizio da parte del Presidente della Regione delle funzioni altrove spettanti al prefetto: essa ha trovato costante applicazione, e conferma in più di un provvedimento legislativo.
Così, l’art. 16 della legge 6 dicembre 1971, n. 1065 (Revisione dell'ordinamento finanziario della Regione Valle d'Aosta), e l’art. 15 della legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione dell'ordinamento finanziario della regione Valle d'Aosta), si riferivano al Presidente regionale per l’apposizione del visto di esecutorietà su contratti degli enti locali; l’art. 15 della stessa legge n. 1065 del 1971 e l’art. 14 della stessa legge n. 690 del 1981 demandavano al Presidente regionale la gestione di contabilità erariali. La legge 16 maggio 1978, n. 196, che dettava, in via di legislazione ordinaria, “Norme di attuazione dello statuto speciale della Valle d’Aosta”, confermava e ribadiva tale regola a proposito di diverse funzioni prefettizie, nell’articolo 10 (ove si richiama espressamente l’art. 4 del d.lgs.lgt. n. 545 del 1945) in tema di espropriazione, nell’art. 34 in tema di autorizzazione agli enti assistenziali ad accettare lasciti e donazioni e ad acquistare beni immobili, nell’art. 58 in tema di segretari comunali; l’art. 21 delegava al Presidente della Regione anche le funzioni in materia di protezione civile attribuite dalla legge n. 996 del 1970 al commissario del Governo. A sua volta, l’art. 40, terzo comma, terzo periodo, del d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182, si rifaceva espressamente all’art. 4 del decreto n. 545 a proposito dell’ impiego del Corpo dei vigili del fuoco.
Successivamente, l’art. 13, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), nel contesto della disciplina legislativa delle funzioni del commissario del Governo, espressamente stabiliva che restassero ferme, per la Regione Valle d’Aosta, le disposizioni contenute nel decreto legislativo luogotenenziale 7 settembre 1945, n. 545: e al medesimo art. 13, comma 3, rinviava l’art. 1 del d.lgs. 28 dicembre 1989, n. 432 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Valle d'Aosta in materia di polizia locale, urbana e rurale), in tema di funzioni di polizia locale.
Da ultimo, l’art. 15 del d.P.R. 17 maggio 2001, n. 287, ha escluso, in Valle d’Aosta, l’applicazione delle disposizioni in tema di trasformazione delle prefetture in uffici territoriali del Governo (di cui all’art. 11 del d. lgs. 30 luglio 1999, n. 300) e di accorpamento in tali strutture di altre strutture periferiche di amministrazioni dello Stato.
Per converso, il rappresentante del Ministero dell’interno, presidente della commissione di coordinamento prevista dall’art. 45 dello statuto speciale per la Valle d’Aosta – a parte l’attribuzione già prevista dall’art. 31 dello statuto medesimo (e oggi venuta meno ai sensi del nuovo art. 127 della Costituzione e dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001: cfr. ordinanza n. 377 del 2002), concernente il rinvio al Consiglio regionale delle leggi per nuovo esame – si era visto attribuire, dalla legislazione ordinaria, solo le competenze spettanti nel restante territorio nazionale al commissario del Governo in tema di sospensione dalle cariche elettive nelle Regioni e negli enti locali di persone sottoposte a procedimenti giudiziari o per le quali siano state adottate misure di prevenzione (art. 15, comma 4-ter, della legge 19 marzo 1990, n. 55, come sostituito dall’art. 2 della legge 12 gennaio 1994, n. 30).
4.– Alla piena operatività dell’art. 4 del decreto n. 545 del 1945, che comporta l’automatica attribuzione al Presidente della Regione dell’esercizio di tutte le funzioni altrove spettanti al prefetto, ha fatto riscontro, più di recente, il riconoscimento espresso, alle disposizioni in esso contenute, della particolare portata e forza propria delle norme di attuazione statutaria.
Infatti l’art. 3 della legge costituzionale n. 2 del 1993 ha inserito nello statuto speciale l’art. 48-bis, il quale prevede l’emanazione, con decreti legislativi elaborati da una commissione paritetica e sottoposti al parere del Consiglio regionale, di disposizioni di attuazione statutaria e di “disposizioni per armonizzare la legislazione nazionale con l’ordinamento della Regione Valle d’Aosta, tenendo conto delle particolari condizioni di autonomia attribuita alla Regione”. A seguito di ciò, l’art. 1 del d.lgs. 22 aprile 1994, n. 320 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Valle d'Aosta) – emanato secondo tale nuova procedura –, ha stabilito che le norme di attuazione contenute nelle leggi preesistenti, l’ordinamento finanziario della Regione stabilito ai sensi dell’art. 50, quinto comma, dello statuto, nonché “le norme di trasferimento di funzioni alla Regione Valle d’Aosta contenute nel decreto legislativo luogotenenziale 7 settembre 1945, n. 545”, oltre che nei decreti legislativi n. 365 e n. 532 del 1946, “possono essere modificati solo con il procedimento di cui all’art. 48-bis del medesimo statuto speciale”.
Ciò comporta che la regola dell’esercizio da parte del Presidente della Regione delle funzioni prefettizie – anche se, eventualmente, derogabile, non essendo stata integralmente trasfusa nello statuto – potrebbe subire deroghe solo in forza di un provvedimento legislativo, adottato secondo la procedura prevista per le norme di attuazione, e non ad opera di una legge ordinaria (cfr. sentenze n. 180 del 1980 e n. 237 del 1983): tanto meno, dunque, ad opera di un semplice regolamento, come quello qui impugnato, sia pure di “delegificazione”, emanato peraltro in attuazione di disposizioni di legge (l’art. 20 della legge n. 59 del 1997 e successive modificazioni) che non contenevano, né potevano contenere, l’abilitazione al Governo a disporre in difformità da norme di attuazione degli statuti speciali.
Tanto basta per pervenire alla conclusione che l’art. 10 del regolamento impugnato lede le attribuzioni della Regione Valle d’Aosta, e va pertanto annullato.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al Governo, stabilire con regolamento che i compiti spettanti in base alle disposizioni del regolamento medesimo al prefetto e alle prefetture sono riferiti, per la Regione Valle d’Aosta, al presidente della commissione di coordinamento e al suo ufficio, anziché al Presidente della Regione; e per l’effetto
annulla l’articolo 10 del d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361 (Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di riconoscimento di persone giuridiche private e di approvazione delle modifiche dell’atto costitutivo e dello statuto – n. 17 dell’allegato 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59), nella parte in cui dispone che “i compiti spettanti in base alle disposizioni del presente regolamento al prefetto e alle prefetture si intendono riferiti” “per la Regione Valle d’Aosta al presidente della commissione di coordinamento e al suo ufficio”.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16 gennaio 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Valerio ONIDA, Redattore
Depositata in Cancelleria il 5 febbraio 2003.