SENTENZA N.337
ANNO 1989
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Prof. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sardegna notificato 11 novembre 1988, depositato in cancelleria il 16 successivo ed iscritto al n. 26 del registro ricorsi 1988, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della deliberazione del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (C.I.P.E.) 5 agosto 1988, n. 87, concernente l'approvazione del <Programma annuale 1988 di interventi urgenti per la salvaguardia ambientale>, nella parte concernente l'istituzione del Parco marino del Golfo di Orosei (punto 5, nonché sez. III dell'appendice <A> del programma).
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1989 il Giudice relatore Antonio Baldassarre;
udito l'Avvocato Sergio Panunzio per la Regione.
Considerato in diritto
1. - La Regione Sardegna ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla deliberazione del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (C.I.P.E.) 5 agosto 1988, n. 87, concernente l'approvazione del <Programma annuale 1988 di interventi urgenti per la salvaguardia ambientale>, in quanto, attribuendo, al punto 5.2, al Ministro dell'ambiente il potere di provvedere, d'intesa con la Regione Sardegna, all'istituzione del Parco marino del Golfo di Orosei, lederebbe le competenze costituzionalmente riconosciute alla ricorrente in ordine all'istituzione di parchi infraregionali, quali risultano dagli artt. 3 e 6 dello Statuto sardo (legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3), come attuati dall'art. 58 del d.P.R. 19 giugno 1978, n. 348 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna in riferimento alla legge 22 luglio 1975, n. 382, e al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), che ha trasferito alla regione <le funzioni amministrative concernenti gli interventi per la protezione della natura, le riserve e i parchi naturali>.
In via subordinata, ove non le fosse riconosciuto il potere di istituire il Parco marino del Golfo di Orosei, da essa rivendicato, la Regione Sardegna prospetta la lesione delle proprie competenze in materia di protezione della natura e di parchi o di riserve naturali per effetto della Sezione III dell'Appendice <A> della predetta delibera C.I.P.E., la quale, nel disciplinare le procedure dell'intesa richiesta dall'art. 18, lett. c, della legge 11 marzo 1988, n. 67 (Legge finanziaria per il 1988), ha previsto un'apposita Commissione paritetica con potere di proposta, nella quale possono essere inseriti anche rappresentanti degli enti locali e delle associazioni ambientalistiche riconosciute, nonché la possibilità, per il Ministro dell'ambiente, di provvedere, in mancanza di proposte unitarie della suindicata Commissione, nel termine di novanta giorni, all'adozione degli atti necessari all'istituzione del parco.
2.-Occorre verificare preliminarmente se il ricorso presentato dalla Regione Sardegna possa essere ritenuto ammissibile nella parte in cui rivendica alla competenza regionale il potere di istituire il Parco marino del Golfo di Orosei.
A sostegno dell'ammissibilità del ricorso, la ricorrente afferma che la deliberazione del C.I.P.E. del 5 agosto 1988, n. 87, non potrebbe essere considerata meramente attuativa dell'art. 18, lett. c, della legge 11 marzo 1988, n. 67, dal momento che la concreta attribuzione al Ministro dell'ambiente del potere contestato risalirebbe soltanto alla suindicata deliberazione, non potendo essere rinvenuta né nell'art. 18, lett. c, né nell'art. 5 della legge 8 luglio 1986, n. 349, alle cui procedure il predetto art. 18 fa rinvio per l'istituzione dei parchi naturali da esso previsti.
L'interpretazione addotta dalla Regione Sardegna non può essere accolta, poiché, ove siano correttamente analizzate nel loro significato letterale e sistematico, le disposizioni citate portano alla conclusione opposta, vale a dire a rinvenire nell'art. 18, lett. c, della legge n. 67 del 1988 l'attribuzione allo Stato del potere di istituire il Parco marino del Golfo di Orosei.
2.1.-Va osservato, innanzitutto, che, contrariamente a quanto suppone la ricorrente, il rinvio alle <procedure di cui all'art. 5 della legge 8 luglio 1986, n. 349>, operato dall'art. 18, lett. c, della legge n. 67 del 1988, non può riferirsi all'istituzione del Parco marino del Golfo di Orosei.
Sicché cade la possibilità prospettata dalla Regione Sardegna, per la quale il ricordato art. 18, lett. c, in conseguenza di quel rinvio, non intenderebbe attribuire allo Stato il potere di istituire parchi naturali, ne riferirsi ad aree infraregionali, come quella interessante il Golfo di Orosei.
Pur se l'affrettata e poco felice formulazione dell'art. 18, lett. c, lascia qualche margine d'incertezza, l'interpretazione accolta e indubbiamente la più vicina alla lettera della disposizione esaminata, la quale prevede <l'istituzione, con le procedure di cui all'art. 5 della legge 8 luglio 1986, n. 349, dei parchi nazionali del Pollino, delle Dolomiti bellunesi, dei Monti Sibillini e, d'intesa con la Regione Sardegna, del Parco marino del Golfo di Orosei>. Il testo dell'art. 18, infatti, lascia intendere che il rinvio alle procedure previste dall'art. 5 della legge istitutiva del Ministero dell'ambiente valga soltanto per i parchi nazionali elencati per primi, e non per il Parco marino del Golfo di Orosei, per il quale l'unica condizione posta dalla disposizione considerata e quella dell'intesa con la Regione Sardegna.
Questa interpretazione riceve una decisiva conferma da considerazioni di ordine sistematico. Le procedure previste dall'art. 5 della legge n. 349 del 1986 riguardano, infatti, parchi e riserve naturali attinenti alla tutela dell'ambiente terrestre, di cui regolano fasi propedeutiche all'istituzione, come l'individuazione dei territori da adibire a riserve o a parchi di carattere interregionale e la promozione della costituzione degli stessi, sulla base della ripartizione di competenze stabilita per le regioni a statuto ordinario (che sono le regioni interessate a quei parchi) dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (art. 83). Tali procedure, tuttavia, non possono avere applicazione ai parchi marini, come quello del Golfo di Orosei, poiché per questi la legge 31 dicembre 1982, n. 979 (Disposizioni per la difesa del mare), prevede una disciplina diversa, una disciplina che, in modo del tutto simile a quella adottata nel caso in contestazione, si articola, al livello amministrativo, in un programma di interventi a tutela dell'ambiente marino approvato dal C.I.P.E. (art. 1) e in un procedimento di istituzione del parco, concluso da un decreto del Ministro dell'ambiente da adottare in conformità con il predetto piano e con gli indirizzi della politica nazionale di protezione dell'ambiente (art. 26).
2.2.-Eliminato il dubbio interpretativo conseguente all'indebito collegamento con le procedure previste dall'art. 5 della legge n. 349 del 1986, diventa chiaro che il riconoscimento del potere contestato come competenza statale risale all'art. 18, lett. c, della legge n. 67 del 1988, il quale dispone il finanziamento, a favore del Ministro dell'ambiente, di un programma annuale di interventi urgenti, che comprende, fra l'altro, <l'istituzione (...), d'intesa con la regione Sardegna, del parco marino del Golfo di Orosei>. Da tale inequivoca e incontestabile manifestazione di volontà del legislatore nazionale derivano l'attribuzione allo Stato del potere contestato e, quindi, l'effetto ipoteticamente invasivo delle competenze che la Regione Sardegna possiede in materia di protezione della natura, di riserve e di parchi naturali.
Contro tale conclusione non possono valere gli argomenti addotti dalla Regione Sardegna, in base ai quali l'effetto presuntivamente invasivo discenderebbe dalla concreta ripartizione di competenze stabilita dalla deliberazione del C.I.P.E. n. 87 del 1988. Anche se é indubbiamente vero che é quest'ultima delibera ad articolare le varie fasi procedurali relative all'istituzione del parco e a distribuire fra diversi organi statali le distinte competenze attinenti a quel medesimo procedimento ed anche se é egualmente vero che di fronte a tale complessa disciplina stabilita con l'atto impugnato sta l'asciutta disposizione di legge precedentemente ricordata, ciò che é determinante ai fini della decisione sull'ammissibilità del conflitto é verificare quale sia l'atto attraverso cui é stato inequivocabilmente e concretamente manifestata la volontà dello Stato di esercitare lo specifico potere la cui titolarità é rivendicata dalla Regione Sardegna. E poiché non si può dubitare che la chiara volontà di riconoscere allo Stato il potere di istituire il Parco marino del Golfo di Orosei é originariamente espressa dall'art. 18, lett. c, della legge n. 67 del 1988, tanto basta per dichiarare l'inammissibilità del conflitto promosso dalla Regione Sardegna nella parte in cui contesta, attraverso l'impugnazione della deliberazione del C.I.P.E. n. 87 del 1988, il potere dello Stato di istituire il suddetto parco.
3.-E' invece fondato l'ulteriore profilo, prospettato in via subordinata dalla Regione Sardegna, in base al quale le competenze in materia di protezione della natura, di riserve e di parchi naturali, che l'art. 58 del d.P.R. 19 giugno 1978, n. 348, in attuazione degli artt. 3 e 6 dello Statuto sardo, assicura alla ricorrente, risultano lese dalla Sezione III dell'Appendice <A> della ricordata delibera C.I.P.E., la quale, in contrasto con quanto stabilito dal già citato art. 18, lett. c, della legge n. 67 del 1988, prevede come eventuale l'intesa con la Regione Sardegna in relazione all'istituzione del Parco marino del Golfo di Orosei (punto 6).
3.1. - Nel dare attuazione alla decisione del legislatore nazionale (art. 18, lett. c, della legge n. 67 del 1988) di istituire, d'intesa con la Regione Sardegna, il Parco marino del Golfo di Orosei, la delibera C.I.P.E. 5 agosto 1988, n. 87, ha adottato, nell'ambito di un programma annuale di interventi urgenti per la salvaguardia ambientale valido per il 1988, un'articolata procedura di attuazione, che ha il suo perno centrale nei poteri decisionali del Ministro dell'ambiente.
Tuttavia, in considerazione della complessità degli interessi pubblici coinvolti e della molteplicità delle competenze richieste, la stessa delibera ha disposto che il Ministro dell'ambiente, nell'esercizio dei vari poteri previsti, fosse assistito, per ciascuna area da adibire a parco, da apposite Commissioni paritetiche, formate da rappresentanti ministeriali e regionali, alle quali sono attribuiti poteri referenti e di proposta.
In particolare, si tratta di commissioni nominate dal Ministro dell'ambiente, i cui membri sono designati, per meta, dallo stesso Ministero dell'ambiente, dal Ministero dell'agricoltura e foreste e dal Ministero della marina mercantile e, per l'altra meta, dalle regioni interessate. Tra i componenti di tali commissioni possono essere nominati anche rappresentanti degli enti locali interessati ed esperti delle associazioni ambientaliste riconosciute ai sensi dell'art. 13 della legge n. 349 del 1986, i quali, per rispetto della pariteticità del collegio cui sono chiamati a partecipare, non possono non entrare nelle quote ministeriali o in quelle regionali.
I poteri di proposta di tali commissioni si estendono sugli stessi oggetti attribuiti alla competenza decisionale del Ministro dell'ambiente. Essi, pertanto, riguardano innanzitutto la predisposizione delle misure di primo intervento, volte a definire in via provvisoria l'area da proteggere, i valori naturalistici e ambientali che vi insistono, gli obiettivi da perseguire e l'individuazione delle misure di salvaguardia da adottare in attesa dell'approvazione del piano del parco (v. punto 3, Sez. III, App. <A>, della citata delibera C.I.P.E.). Si tratta, più precisamente, di poteri che attengono a fasi propedeutiche a quella dell'istituzione vera e propria e che sono caratterizzate da un'esigenza intrinseca di urgenza, nei confronti delle quali, quando il parco e d'interesse nazionale, sussiste indubbiamente, come questa Corte ha già avuto modo di precisare (v. sentt. nn. 123 del 1980, 617 del 1987, 1029 e 1031 del 1988), una competenza esclusiva del Governo, esercitata attualmente dal Ministro dell'ambiente, che non tollera, per sua natura, limitazioni in nome di interessi di altri enti pubblici o procedure che ne possano paralizzare o rallentare irragionevolmente il compimento. Sotto tale profilo, é del tutto giustificata la disposizione, contenuta nel punto 4 della Sezione III dell'Appendice <A> della delibera impugnata (ma v. anche il punto 5, ultimo comma), secondo la quale, in assenza di proposte unitarie della Commissione paritetica nei termini previsti, il Ministro dell'ambiente procede per suo conto all'adozione delle misure di primo intervento precedentemente elencate.
3.2.oltreché in relazione alle competenze ora ricordate, la Commissione paritetica prevista dalla delibera impugnata assiste il Ministro dell'ambiente, con la formulazione di proposte, anche in ordine ai principali aspetti attinenti all'istituzione del parco. II punto 5 della sezione della delibera appena citata dispone, infatti, che la predetta Commissione predisponga una relazione e formuli proposte concernenti lo schema di provvedimento per la costituzione dell'ente di gestione del parco, i criteri (indagini, studi, attività) per la redazione del piano di promozione e di sviluppo socio-economico dell'area protetta e delle zone finitime, la stima del fabbisogno finanziario per l'istituzione del parco (compresa l'acquisizione di aree), per la realizzazione delle infrastrutture necessarie e per la gestione ordinaria del parco stesso. Insieme alla determinazione dei precisi confini dell'area protetta, le attività ora menzionate costituiscono il nucleo essenziale dei poteri relativi all'istituzione del parco, che, quando si tratti di un'area d'interesse nazionale o internazionale, é attribuito allo Stato e per esso, nell'ipotesi di parchi marini, al Ministro dell'ambiente (ai sensi e nei termini dell'art. 26 della legge n. 979 del 1982), in quanto diretta espressione della definizione dell'interesse nazionale che giustifica la particolare disciplina di quell'area (v. sent. n. 1031 del 1988).
Se, come questa Corte ha già avuto modo di precisare (v. spec. sentt. nn. 223 del 1984, 1029 e 1031 del 1988), il trasferimento alle regioni delle funzioni in materia di protezione della natura, di riserve e di parchi naturali non ha comportato l'eliminazione in capo allo Stato del potere di istituzione di un parco d'interesse nazionale, tuttavia é ormai giurisprudenza consolidata che l'interferenza e l'intreccio di tali poteri statali con numerose materie assegnate alle competenze regionali - le principali delle quali (agricoltura e foreste, edilizia e urbanistica, caccia e pesca, turismo e industria alberghiera), nel caso della Sardegna, sono attribuite alla competenza esclusiva della regione-comportano che l'esercizio di quei poteri statali si svolga nel rispetto di procedure di cooperazione legalmente stabilite, che, in relazione ai momenti di massima incidenza sulle competenze regionali, debbono consistere in specifiche forme d'intesa (v. spec. sentt. nn. 203 del 1974, 175 del 1976, 223 del 1984, 183 e 191 del 1987, 1029 e 1031 del 1988).
In conformità con tali esigenze costituzionali, l'art. 18, lett. c, della legge n. 67 del 1988 ha correttamente stabilito che il Ministro dell'ambiente provveda all'istituzione del Parco marino del Golfo di Orosei <d'intesa con la regione Sardegna>.
3.3. - Tuttavia, nel disciplinare le procedure d'intesa in attuazione dell'anzidetta norma di legge, il punto 6 della Sezione III dell'Appendice <A> contenuta nella delibera C.I.P.E. n. 87 del 1988 ha stabilito disposizioni che non possono essere considerate rispettose delle esigenze costituzionali ora ricordate. In particolare, tali disposizioni hanno condizionato l'esperimento delle procedure d'intesa con la regione all'eventualità che la Commissione paritetica indicata in precedenza non pervenga a proposte unitarie, nei termini previsti, in relazione agli oggetti delineati nel punto 5 della stessa sezione (attività di istituzione del parco). Questa previsione si basa, evidentemente, sul presupposto che la formulazione di proposte unitarie da parte della Commissione paritetica precedentemente indicata equivalga alla stipulazione dell'intesa con la regione interessata, necessaria per procedere all'istituzione del Parco marino del Golfo di Orosei. Ma, in realtà, siffatta equiparazione non può in alcun modo esser giustificata.
La proposta unitaria della Commissione paritetica non può esser ritenuta equivalente all'intesa fra lo Stato e la Regione Sardegna, in quanto l'una e l'altra sono espressione di posizioni qualitativamente diverse nei confronti della decisione da prendere. Tanto in relazione all'istituzione del parco, quanto in relazione all'adozione degli atti di primo intervento, la Commissione paritetica prevista dalla delibera C.I.P.E. ha, secondo quanto disposto dallo stesso atto impugnato, il potere di formulare proposte, che, anche quando sono adottate all'unanimità, possono essere modificate dal Ministro dell'ambiente in sede di deliberazione della decisione finale.
Ciò deriva dal fatto che il potere di proposta e correlativo a una partecipazione al procedimento decisionale che non implica un coordinamento paritario, ma presuppone che il destinatario della proposta resti il dominus unico della decisione. L'intesa, al contrario, é una tipica forma di coordinamento paritario, in quanto comporta che i soggetti partecipanti siano posti sullo stesso piano in relazione alla decisione da adottare, nel senso che quest'ultima deve risultare come il prodotto di un accordo e, quindi, di una negoziazione diretta tra il soggetto cui la decisione e giuridicamente imputata e quello la cui volontà deve concorrere alla decisione stessa.
Il punto 6 della delibera C.I.P.E. impugnata é, dunque, illegittimo in quanto condiziona l'esperimento dell'intesa con la Regione Sardegna alla mancata presentazione di una proposta unitaria da parte della Commissione paritetica e in quanto suppone, pertanto, un'equiparazione di tale proposta con l'intesa richiesta dall'art. 18, lett. c, della legge n. 67 del 1988.
Poiché lo stesso punto 6 prevede, poi, nel caso di mancata intesa sull'istituzione del parco, un potere sostitutivo privo di copertura legislativa, esso va annullato anche per questa parte.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Sardegna, con il ricorso indicato in epigrafe, nei confronti dello Stato in relazione alla deliberazione del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica 5 agosto 1988, n. 87 (Programma annuale 1988 di interventi urgenti per la salvaguardia ambientale), nella parte in cui attribuisce al Ministro dell'ambiente il potere di istituire il Parco marino del Golfo di Orosei;
dichiara che non spetta allo Stato istituire, senza l'intesa con la Regione Sardegna, il Parco marino del Golfo di Orosei e, conseguentemente, annulla, limitatamente alla Regione Sardegna, il punto 6 della Sezione III dell'Appendice <A> della deliberazione del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica 5 agosto 1988, n. 87, nella parte in cui subordina l'esperimento dell'intesa alla mancata presentazione, da parte della Commissione paritetica prevista nella medesima Sezione III, della proposta unitaria sugli oggetti indicati nel punto 5, nonché nella parte in cui prevede, per il caso di mancata intesa sull’istituzione del Parco marino, l’utilizzazione della procedura disciplinata dall'art. 81, quarto comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13/06/89.
Francesco SAJA - Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Renato DELL'ANDRO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA - Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi MENGONI - Enzo CHELI.
Depositata in cancelleria il 15/06/89.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Antonio BALDASSARRE, REDATTORE