SENTENZA N.767
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 14, primo comma, della legge della Provincia di Bolzano 20 agosto 1972, n. 15 (<Legge di riforma dell'edilizia abitativa>), nel testo risultante dalle modifiche apportate con gli artt. 8 della legge provinciale 6 maggio 1976, n. 10 (<Snellimento procedure riforma edilizia abitativa>) e 8 della legge provinciale 22 maggio 1978, n. 23 (<Modifiche alla legge provinciale 20 agosto 1972, n. 15, e successive modifiche, sulla riforma dell'edilizia abitativa ed all'ordinamento urbanistico provinciale>), promossi con n. 2 ordinanze emesse il 24 gennaio 1985 dalla Corte di Cassazione sui ricorsi proposti dalla Provincia di Bolzano contro Beneficio Dartha, dalla Provincia di Bolzano contro Alber Josef ed altro e dal Comune di Silandro contro Alber Josef, iscritte ai nn. 424 e 425 del registro ordinanze 1985 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 202 bis dell'anno 1985;
Visti gli atti di costituzione della Provincia di Bolzano e di Alber Josef;
udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore Gabriele Pescatore;
udito l'avv. Mario Barbato per la Provincia di Bolzano.
Considerato in diritto
3.-I giudizi possono riunirsi per l'identità delle questioni che ne sono oggetto e decidersi con unica sentenza.
4.-La questione di costituzionalità sottoposta alla Corte consiste nello stabilire se l'art. 14, primo comma, della l. prov. Bolzano 20 agosto 1972, n. 15 (nel testo modificato dagli artt. 8 della l. prov. Bolzano 6 maggio 1976, n. 10 e della l. prov. Bolzano 22 maggio 1978, n. 23) - nella parte in cui stabilisce la competenza per territorio della Corte d'appello a conoscere dei giudizi di opposizione alla stima avverso la determinazione dell'indennità di espropriazione, ai sensi di detta legge, e determina i soggetti ai quali deve essere notificato l'atto di citazione - contrasti con gli artt. 108, 116 e 117 Cost. e con gli artt. 4, 8 e 9 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (T.U. delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino- Alto Adige).
L'art. 14, primo comma, della l. prov. Bolzano n. 15 del 1972 su richiamata, dispone che l'opposizione alla stima può essere proposta davanti alla Corte d'appello competente per territorio, con atto di citazione notificato all'espropriante; l'art. 8 della successiva l. prov. del 1976, n. 10, ha modificato tale disposizione, statuendo che l'opposizione deve essere proposta davanti alla Corte d'appello, ma sostituendo l'espropriante, che era il soggetto destinatario della notifica della citazione, con la provincia. Di poi, l'art. 8 della l. prov. n. 23 del 1978 ha ulteriormente modificato la disposizione, prevedendo che l'atto di citazione deve essere notificato <all'espropriante ed alla provincia>.
5. - Il giudice rimettente considera che la normativa anzidetta della provincia di Bolzano si riferisce a materia riservata alla competenza degli organi legislativi dello Stato e ciò sotto un duplice profilo: a) in quanto identifica l'organo giudiziario competente nella Corte d'appello; b) in quanto individua i soggetti destinatari della notificazione dell'opposizione alla stima, cui spetta la legittimazione passiva nel relativo giudizio.
6. - In ordine al profilo sub a), non appare fondato il rilievo, formulato dalle stesse ordinanze, che fanno leva sulla distinzione tra norme a contenuto precettivo e norme a contenuto sostanzialmente ricognitivo della disciplina statale circa la competenza giudiziaria in materia di espropriazione. Le norme, che si riferiscono alla competenza della Corte di appello, sarebbero da ricomprendere nella seconda categoria e, come tali, non mutando nella sostanza della disciplina statale, si sottrarrebbero alla censura di illegittimità.
Osserva la Corte che la coincidenza del contenuto della normativa non può valere come elemento di discriminazione ai fini del giudizio di costituzionalità, dato che l'intervento del legislatore provinciale concreta, in ogni caso, la novatio della fonte di produzione del precetto, con la forza e i limiti che ne conseguono.
La giurisprudenza della Corte é caratterizzata da un orientamento consolidato, secondo il quale il riferimento alla <legge>, abilitata a porre le norme sull'<ordinamento giudiziario e su ogni magistratura> (art. 108, primo comma Cost.), concerne soltanto la legge statale. Questa e la fonte, cui spetta disciplinare in modo uniforme, per l'intero territorio nazionale e nei confronti di tutti i mezzi e le forme di tutela giurisdizionale (sent. 14 aprile 1976, n. 81). Siffatta investitura potrebbe essere modificata soltanto da norma di rango costituzionale (cfr. sent. 30 dicembre 1987, n. 615; 25 giugno 1956, n. 4).
Non può dubitarsi che la individuazione nella Corte di appello del giudice territorialmente competente, nel giudizio di opposizione alla stima dell'indennità espropriativa, e posta da norma di carattere processuale, contenuta in una legge provinciale (art. 14, primo comma, della l. n. 15 del 1972, e successive modificazioni, della provincia di Bolzano), che, com'é noto, disciplinando organicamente la materia dell'edilizia abitativa, ha avuto cura di regolare anche la fase dell'opposizione, conformandosi, quanto al giudice competente (Corte d'appello), al criterio posto dalla l. statale n. 865 del 1971: si determina, così, una disciplina sostanzialmente conforme a quella statale, destinata ad operare nell'ambito provinciale.
Tale omogeneità di disciplina non fa, peraltro, venir meno la derivazione della normativa da una fonte diversa dalla legge statale e, dunque, non legittimata a provvedere, con la conseguente violazione dell'art. 108 Cost., nonché delle norme dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige sulle attribuzioni legislative della Provincia di Bolzano.
7.-Circa il profilo della legittimità costituzionale della disciplina concernente i soggetti destinatari della notificazione del giudizio di opposizione, il giudice remittente ha osservato che la normativa provinciale diverge da quella statale.
Alla norma originaria (art. 14, primo comma, l. n. 15 del 1972), che prevedeva la notificazione dell'atto di citazione all'espropriante (conformemente all'art. 19 della l. statale n. 865 del 1971), l'art. 8 della l. prov. Bolzano n. 10 del 1976 sostituì il precetto, secondo il quale l'atto di citazione doveva essere notificato (soltanto) alla provincia. Infine, l'art. 8 della l. prov. n. 23 del 1978 ha disposto che la citazione debba notificarsi ad entrambi i soggetti: l'espropriante e la provincia.
Tale finale formulazione conserva alla norma diversità di contenuto rispetto alla disciplina statale, posta dall'art. 19 cit., che individua come destinatario della notificazione soltanto l'espropriante.
Allo scopo di valutare la legittimità di tale normativa, é da premettere che il giudizio di opposizione alla stima ha per oggetto la determinazione dell'indennità di espropriazione; i soggetti del relativo rapporto processuale sono l'espropriato e l'espropriante (quest'ultimo e colui che ha chiesto ed ottenuto l'esproprio). A tale rapporto e estranea l'autorità amministrativa che ha emanato l'atto di espropriazione (il prefetto, secondo l'art. 48 della l. 25 giugno 1865, n. 2359, e l'art. 13 l. n. 865 del 1971; il presidente della giunta provinciale, secondo l'art. 11, primo comma, l. prov. di Bolzano n. 15 del 1972 e successive modificazioni).
E’ opinione comune che la notificazione dell'opposizione al prefetto, prescritta dall'art. 51, secondo comma, l. n. 2359 del 1865 cit. ha <scopo amministrativo> e non legittima l'organo statale ad esser parte in giudizio, stante la sua posizione di terzietà rispetto ai soggetti del rapporto espropriativo e del relativo giudizio di opposizione alla stima dell'indennità. La notificazione al prefetto ha finalità di <semplice intelligenza>, diretta a far conoscere all'autorità amministrativa che la determinazione dell'ammontare dell'indennità e oggetto di contestazione.
L'art. 19, primo comma, della legge statale n. 865 del 1971 prescrive che l'opposizione alla stima si effettua <con atto di citazione notificato all'espropriante> e non anche al prefetto e, in tal guisa, sancisce l'orientamento indiscusso dell'estraneità al processo di questo ufficio.
Anche rispetto a questa norma, la giurisprudenza è univoca nel ritenere che nel giudizio di opposizione alla stima legittimi contraddittori sono l'espropriato e l'espropriante, mentre vi resta estranea l'autorità che ha emesso il provvedimento ablativo (cfr., da ultimo Cass. 5 novembre 1987, n. 8156).
La l. prov. di Bolzano n. 23 del 1978, nella formulazione risultante dall'art. 8, dispone che la notificazione venga fatta all'espropriato ed alla provincia, ripristinando, così, la duplicità del destinatario (anche pubblico), prevista dalla l. statale n. 2359 del 1865. Tale duplicità dei soggetti destinatari delle notificazioni caratterizza altresì la l. reg. Trentino-Altro Adige 17 maggio 1956, n. 7, richiamata, da ultimo, dalla provincia, che regola in via generale la materia dell'espropriazione per causa di pubblica utilità riguardanti le opere non a carico dello Stato da eseguirsi nella regione. Questa legge segue, nelle linee fondamentali e nelle norme tuttora operanti, la disciplina dell'opposizione alla stima posta dalla l. statale n. 2359 del 1865.
L'art. 34, terzo comma, dispone infatti che l'atto di opposizione deve essere intimato al Presidente della Giunta regionale (o provinciale) e all'espropriante.
La Provincia di Bolzano si fonda sulla disciplina posta dall'articolo ora ricordato della legge regionale, per rafforzare l'affermazione della irrilevanza della questione di costituzionalità, essendo la Provincia, nella persona del sua presidente, soggetto della notifica anche in base alla legge regionale.
Osserva la Corte che il complesso normativo ora delineato (a livello nazionale e locale) non modifica la posizione dell'e spropriato e dell'autorità pubblica (nella specie, provincia), qual é configurata nel giudizio di opposizione, secondo la legge fondamentale n. 2359 del 1865.
I soggetti di questo sono sempre e soltanto l'espropriato e l'espropriante; l'autorità amministrativa vi rimane estranea. La notifica nei confronti di questa adempie ad una finalità informativa, diretta com'é a dare notizia dell'opposizione ad un soggetto che non partecipa al processo. Questo, anche quando non sia del tutto insensibile alla sorte della procedura espropriativa, per avere, ad esempio, emanato l'atto ablatorio o per un suo eventuale intervento finanziario o contributivo (cfr. art. 32 l. prov. di Bolzano n. 15 del 1972, situazione che peraltro non ricorre nelle fattispecie, che concernono costruzione di asilo e di scuola elementare, in un caso; di campo sportivo, nell'altro), non é portatore di alcun interesse nel giudizio concernente la stima. Al giudizio rimane, quindi, estranea la provincia, anche nella veste, eventuale, di ente erogatore di finanziamenti o di contributi: questa attività si esplica in una fase distinta e separata e, quindi, estranea al procedimento espropriativo e alla determinazione della relativa indennità.
8.-Per la sua finalità non processuale, l'art. 14, primo comma, l. prov. n. 15 del 1972, come modificata dalle ll. provv. n. 10 del 1976 e n. 23 del 1978, non appare pertanto affetta da illegittimità costituzionale, nella parte relativa alla notificazione dell'atto di opposizione al presidente della Giunta provinciale. Il comma stesso é, invece, sicuramente viziato e va dichiarato illegittimo nella parte in cui dispone la notificazione all'espropriante, in quanto regola il contraddittorio nei confronti di un soggetto necessario del rapporto processuale, in materia estranea, quindi, alla potestà normativa della Provincia di Bolzano, devoluta alla legislazione statale e da questa disciplinata, per quanto concerne le fattispecie, di cui alle ordinanze di rimessione, dell'art. 19 della l. statale n. 865 del 1971 e successive modificazioni.
Sussiste quindi la violazione, dedotta nelle ordinanze di remissione, degli artt. 108, 116 e 117 Cost. e degli artt. 4, 8, 9 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, che approva il t.u. delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino- Alto Adige.
La declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 14, primo comma, della l. prov. n. 15 del 1972 nel testo modificato dagli artt. 8 l. prov. n. 10 del 1976 e n. 23 del 1978, nella parte in cui dispone che si provveda alla notificazione dell'opposizione alla stima dell'espropriante comporta, ai sensi dell'art. 27 l. 11 marzo 1953, n. 87, la illegittimità derivata del terzo comma dell'art. 34, della l. reg. Trentino-Alto Adige 17 maggio 1956, n. 7, che prevede del pari l'obbligo della notificazione dell'atto di opposizione all'espropriante e all'e- spropriato, qualora l'opposizione sia proposta dall'espropriante.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi (r. ord., nn. 424 e 425 del 1985) dichiara:
l'illegittimità costituzionale dell'art. 14, primo comma, della l. prov. di Bolzano 20 agosto 1972, n. 15 (<Legge di riforma dell'edilizia abitativa>) nel testo modificato dall'art. 8 della l. prov. 6 maggio 1976, n. 10 (<Snellimento procedure riforma edilizia abitativa>) nella parte in cui prevede che l'opposizione alla stima dell'ufficio tecnico provinciale sia proposta <davanti alla Corte d'appello competente per territorio>;
l'illegittimità costituzionale dell'art. 14 della l. prov. di Bolzano 20 agosto 1972, n. 15, (<Legge di riforma dell'edilizia abitativa>), nel testo mod. dall'art. 8 della l. prov. di Bolzano 22 maggio 1978, n. 23 (<Modifiche alla legge provinciale 20 agosto 1972, n. 15, e successive modifiche, sulla riforma dell'edilizia abitativa ed all'ordinamento urbanistico provinciale>), nella parte in cui prevede la notificazione all'espropriante dell'atto di opposizione alla stima;
in applicazione dell'art. 27 della l. 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimità costituzionale dell'art. 34, terzo comma, della legge regionale Trentino-Alto Adige 17 maggio 1956, n. 7 (<Espropriazioni per causa di pubblica utilità non riguardanti opere a carico dello Stato da eseguirsi nella Regione Trentino- Alto Adige>), nella parte in cui prevede la notificazione dell'atto di opposizione alla stima all'espropriante e all'espropriato;
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14 della l. prov. di Bolzano 20 agosto 1972, n. 15, nel testo mod. dall'art. 8 della legge provinciale di Bolzano 22 maggio 1978, n. 23 cit. nella parte in cui prevede la notificazione dell'atto di opposizione alla stima alla Provincia di Bolzano, in riferimento agli artt. 108, 116, 117 Cost. ed agli artt. 4, 8, 9 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 170 (<Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino- Alto Adige>), questione sollevata dalla Corte di Cassazione con ordinanze del 24 gennaio 1985 (r.o. nn. 425 e 425 del 1985).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22/06/88.
Francesco SAJA - Gabriele PESCATORE
Depositata in cancelleria il 07/07/88.