SENTENZA N. 126
ANNO 1976
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Paolo ROSSI, Presidente
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata dal Consiglio regionale del Piemonte il 5 febbraio 1975, riapprovata il 27 marzo 1975, recante "Intervento straordinario a favore dei titolari di pensioni sociali in relazione al rincaro del costo della vita ed in particolare del riscaldamento", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 16 aprile 1975, depositato in cancelleria il 24 successivo ed iscritta al n. 9 del registro ricorsi 1975.
Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione Piemonte;
udito nell'udienza pubblica del 7 aprile 1976 il Giudice relatore Angelo De Marco;
uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri, e gli avvocati Roberto Lucifredi e Gustavo Romanelli, per la Regione.
Ritenuto in fatto
Nella seduta del 5 febbraio 1975 il Consiglio regionale del Piemonte approvava un disegno di legge avente per oggetto "Intervento straordinario a favore dei titolari di pensioni sociali, in relazione al rincaro del costo della vita ed in particolare del riscaldamento", con il quale si prevedeva lo stanziamento di un fondo di lire due miliardi per l'assegnazione di contributi, a titolo di intervento straordinario, a ciascun titolare di pensione sociale, ripartendo l'importo complessivo dello stanziamento per il numero degli aventi diritto.
Con telegramma in data 8 marzo 1975, la Presidenza del Consiglio dei ministri, Ufficio Regioni, rilevato che la normativa oggetto di tale disegno di legge "eccede dalla competenza regionale, incidendo in materia di pensioni sociali riservata allo Stato" e che, circa la norma finanziaria di cui all'art. 3 "la quota fondo globale iscritta in bilancio 1974 non é mezzo idoneo di copertura per oneri ricadenti in esercizio 1975, in quanto utilizza strumento fornito da legge 27 febbraio 1975 limitato a provvedimenti legislativi non perfezionati a termine esercizio e quindi non estensibile a provvedimenti cui iter legislativo abbia avuto inizio in data 24 gennaio 1975" rinviava il disegno di legge di cui sopra al Consiglio regionale per nuovo esame ai sensi dell'art. 127 della Costituzione.
Il Consiglio regionale, peraltro, nella seduta del 27 marzo 1975 riapprovava, senza alcuna modificazione il sopra indicato disegno di legge.
Avverso il disegno così riapprovato, la Presidenza del Consiglio dei ministri, debitamente autorizzata, ha proposto ricorso a questa Corte, chiedendone la declaratoria di illegittimità costituzionale per i seguenti motivi:
1) Violazione dell'art. 117 della Costituzione, in quanto il disegno di legge impugnato non é inquadrabile in alcuna delle materie attribuite alla sfera di competenza legislativa o amministrativa della Regione, incidendo nella materia dell'assistenza sociale in senso stretto riservata allo Stato.
2) Violazione dell'art. 81 della Costituzione, in quanto non é assolto l'onere della copertura finanziaria, dato che si intende provvedere allo stanziamento di lire due miliardi, mediante l'utilizzazione della disponibilità esistente sul capitolo 1018 dello stato di previsione dell'esercizio 1974, avvalendosi, all'uopo, della legge 27 febbraio 1975, n. 54, legge che consente, bensì tale utilizzazione, ma soltanto per fronteggiare gli oneri di provvedimenti legislativi non perfezionati nel corso dell'esercizio scaduto, mentre l'iter del provvedimento impugnato é iniziato con la prima approvazione del febbraio 1975.
Dopo gli adempimenti di legge, si é costituita la resistente Regione Piemonte, il cui patrocinio, con la memoria di costituzione, depositata il 13 maggio 1975, dopo aver genericamente dedotto che i motivi di gravame partono da un'interpretazione inaccettabile dell'art. 117 della Costituzione e, comunque, sono in buona parte estranei a quelli addotti dal Commissario del Governo nel procedimento di rinvio, chiede che il ricorso venga dichiarato inammissibile o comunque respinto.
Con una più diffusa memoria, depositata il 22 marzo 1976, il patrocinio della Regione chiarisce sostanzialmente le generiche deduzioni, sopra riportate, nei seguenti termini:
1) Il provvedimento di rinvio rileva soltanto che la legge in discussione eccede dalla competenza regionale "incidendo in materia di pensioni sociali riservata allo Stato" mentre nel ricorso si sostiene, invece, che "incide nella materia dell'assistenza sociale in senso stretto". Inoltre in tale lettera non é fatta parola della violazione dell'art. 81 della Costituzione.
Di qui l'inammissibilità del ricorso.
2) Subordinatamente si chiarisce che, comunque, il ricorso é infondato nel merito e, quindi, va respinto, in quanto:
a) come risulta dal suo art. 1 la legge impugnata si propone "un'azione a sostegno dei bassi redditi" da attuare "in relazione al rincaro del costo della vita ed in particolare del riscaldamento". Il che, evidentemente, esula dal campo delle pensioni sociali e dell'assistenza sociale per rientrare nel campo dell'assistenza e beneficenza pubblica, materia che ai sensi dell'art. 117 della Costituzione rientra nella competenza legislativa regionale.
Al riguardo si adducono vari argomenti che dovrebbero dimostrare la fondatezza della tesi sostenuta.
b) A parte il rilievo che il provvedimento di rinvio per il riesame non contiene la contestazione di inosservanza dell'art. 81 della Costituzione, sta in fatto che, in concreto, la Regione ha provveduto in modo idoneo, non potendosi contestare la sua potestà di provvedere, come ha fatto, con apposita legge, allo storno da una competenza all'altra.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso in epigrafe viene impugnata la legge della Regione Piemonte approvata il 5 febbraio 1975 e riapprovata il 27 marzo 1975, concernente "Intervento straordinario a favore dei titolari di pensioni sociali in relazione al rincaro del costo della vita ed in particolare del riscaldamento", assumendone la illegittimità costituzionale sotto il duplice profilo: a) della violazione dell'art. 117 della Costituzione, in quanto la Regione avrebbe legiferato in materia di assistenza sociale, riservata allo Stato; b) della violazione dell'art. 81 della Costituzione, in quanto mancherebbe una idonea indicazione dei mezzi occorrenti per fare fronte alla relativa spesa.
2. - In via pregiudiziale deve rilevarsi che la eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dal patrocinio della Regione Piemonte per l'asserita diversità tra i motivi di illegittimità dedotti col telegramma di rinvio e quelli dedotti, invece, a sostegno del ricorso, nonché per l'asserita omissione nel rinvio stesso del motivo di illegittimità per violazione dell'art. 81 della Costituzione, é infondata.
Dal telegramma dell'Ufficio Regioni presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, in data 8 marzo 1975, in atti depositato, risulta, infatti, che il motivo di illegittimità per violazione dell'art. 117 della Costituzione enunciato nel telegramma di rinvio e quello dedotto a sostegno del ricorso sono sostanzialmente identici, in quanto é facilmente rilevabile che con entrambi si deduce che la Regione ha legiferato in materia riservata allo Stato, ai sensi del penultimo comma dell'art. 38 della Costituzione. Peraltro secondo una sua costante giurisprudenza questa Corte può ben integrare o rettificare eventuali lacune o inesattezze delle deduzioni delle parti quando ne risulti indubbio il contenuto (cfr. in particolare le sentenze nn. 122, 226, 265 del 1974 e 93 del 1968).
Risulta, altresì, che il motivo riflettente la violazione dell'art. 81 é stato enunciato negli stessi termini poi dedotti a sostegno del ricorso.
3. - Per quanto attiene al merito é, poi, da rilevare che l'assunto della Regione secondo il quale la materia oggetto della legge impugnata sarebbe quella della beneficenza, che rientra nella sua competenza in base all'art. 117 della Costituzione, é infondato.
Questa Corte, con la sentenza n. 139 del 1972, ha chiaramente precisati i criteri differenziali che caratterizzano la materia "beneficenza" in senso proprio, quale risulta contemplata nell'art. 117, anche se, poi, nei vari statuti regionali é presentata sotto definizioni in parte diverse, e "l'assistenza sociale" contemplata nel sopra richiamato art. 38 della Costituzione.
Tali criteri sono, testualmente, i seguenti: "La prima é caratterizzata essenzialmente - anche quando, come di regola, l'esercizio ne sia obbligatorio - dalla discrezionalità delle prestazioni, in danaro o in servizi, erogabili in favore di tutti coloro che - per qualsiasi causa ed a prescindere da particolari status e qualifiche - versino in condizioni di bisogno; determinante é in essa la considerazione della concreta situazione del singolo individuo, la valutazione della personalità e delle condizioni di vita dell'assistibile, in relazione, peraltro, alle disponibilità materiali dell'ente od organo erogante.
La seconda, invece, specie nei più recenti sviluppi della legislazione, é orientata nel senso di eliminare o ridurre entro limiti rigorosi, ancorandola all'accertamento di dati obiettivi, la discrezionalità degli enti od organi erogatori, così da rendere progressivamente concreto quel "diritto" all'assistenza sociale, che il primo comma dell'art. 38 della Costituzione vuole sia attribuito ad ogni cittadino "inabile al lavoro e sprovvisto di mezzi necessari per vivere". Preminente é in essa la tipizzazione legislativa di determinate categorie di assistibili, per modo che le prestazioni rispettivamente previste abbiano a spettare a chiunque vi rientri e per il solo fatto di rientrarvi.
E, rispettivamente, anche le prestazioni sono, a loro volta, uniformemente stabilite alla stregua di valutazioni medie, configurandosi - tendenzialmente - come sostitutive ed integrative di un reddito da lavoro mancante o insufficiente".
Sulla base di questi criteri, avverso l'esattezza dei quali nulla é stato dedotto che possa indurre a mutarli, non vi ha dubbio che "l'intervento straordinario" disposto con la legge impugnata va inquadrato nella materia dell'"assistenza sociale".
Infatti, da un lato non é esatto che tutti i titolari di pensioni sociali si trovino nelle medesime condizioni di bisogno; dall'altro a ciascuno é assegnata una parte identica della somma globale stanziata per il disposto intervento e non é pertanto esatto che non ne sia determinata la misura.
Senza che occorre passare all'esame del secondo motivo, manifestamente assorbito, il ricorso deve essere, pertanto, accolto.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della Regione Piemonte approvata il 5 febbraio 1975 e riapprovata il 27 marzo 1975, recante "Intervento straordinario a favore dei titolari di pensioni sociali, in relazione al rincaro del costo della vita ed in particolare del riscaldamento", legge impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri col ricorso di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 maggio 1976.
Paolo ROSSI - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Leonetto AMADEI - Giulio GIONFRIDA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO.
Arduino SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 20 maggio 1976