SENTENZA N. 160
ANNO 1974
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Giuseppe VERZÌ
Avv. Giovanni Battista BENEDETTI
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 76, primo comma, del r.d.l. 4 ottobre 1935; n. 1827 (Perfezionamento e coordinamento legislativo della previdenza sociale), convertito in legge, con modificazioni, con la legge 6 aprile 1936, n. 1155, promosso con ordinanza emessa il 24 marzo 1971 dal tribunale di Brescia nel procedimento civile vertente tra Campagnola Ancilla e l'Istituto nazionale della previdenza sociale, iscritta al n. 206 del registro ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 170 del 7 luglio 1971.
Visti l'atto di costituzione di Campagnola Ancilla e d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 1974 il Giudice relatore Leonetto Amadei;
uditi l'avv. Franco Agostini, per Campagnola Ancilla, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Campagnola Ancilla, cameriera presso la società "Terme Grandi Alberghi di Sirmione", licenziata il 31 ottobre 1965 per fine stagione, chiedeva all'Istituto nazionale della previdenza sociale, con domanda inoltrata il 2 dicembre 1965, la corresponsione dell'indennità di disoccupazione. L'I.N.P.S. concedeva l'indennità a decorrere dal 30 gennaio 1966, escludendo, ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 76, primo e secondo comma, del r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827, il periodo di novanta giorni corrente dalla data di cessazione del rapporto di lavoro alla data della stabilita decorrenza della indennità stessa.
Con citazione, notificata il 26 maggio 1969, la Campagnola conveniva in giudizio l'I.N.P.S. davanti al tribunale di Brescia per ottenere il riconoscimento del diritto alla indennità di disoccupazione per il periodo escluso.
Nel corso del giudizio, la Campagnola eccepiva la incostituzionalità dell'art. 76, primo comma, del r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827, convertito nella legge 6 aprile 1936, n. 1155, in riferimento all'art. 38 della Costituzione.
Il tribunale, ritenuta non manifestamente infondata la proposta questione, con ordinanza 24 marzo 1971 sospendeva il giudizio ed ordinava la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la decisione.
L'ordinanza, regolarmente notificata, é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 7 luglio 1971, n. 170.
Davanti alla Corte si é costituita la Campagnola Ancilla, rappresentata e difesa dal prof. avv. Paolo Barile e dall'avv. Franco Agostini, con deduzioni depositate il 21 luglio 1971.
L'Istituto nazionale della previdenza sociale, in persona del suo presidente pro-tempore, ha depositato le sue deduzioni l'11 agosto 1972, oltre, cioè, il termine previsto dall'art. 3 delle norme integrative per i giudizi davanti alla corte costituzionale, emanate dalla Corte il 16 marzo 1956.
É intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha depositato le sue deduzioni il 26 luglio 1971.
2. - Nell'ordinanza di rimessione il tribunale di Brescia osserva che il comma primo dell'art. 76 del r.d.l. 1935, n. 1827, con lo statuire che i lavoratori assicurati non hanno diritto alla indennità di disoccupazione nei periodi di sosta, se addetti a lavorazioni soggette a disoccupazione stagionale, violerebbe l'art. 38 della Costituzione, nella parte in cui dispone che siano preveduti e assicurati ai lavoratori, con organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato, mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di disoccupazione involontaria; principio, questo, che non consentirebbe discriminazioni tra le varie attività in ragione della loro natura e durata temporale.
3. - La difesa della Campagnola deduce l'incostituzionalità della norma impugnata riferendosi alla sentenza di questa Corte n. 103 del 1968, con la quale é stato affermato il principio che tutti i lavoratori hanno diritto ad essere assicurati contro la disoccupazione e che solo l'assicurazione sociale, in quanto basata sulla generalità ed obbligatorietà del rapporto assicurativo, rappresenta un idoneo strumento per indennizzare tutti coloro che vengono colpiti dalla mancanza di lavoro.
La disposizione contenuta nell'art. 76, primo comma, del r.d.l. 1935, n. 1827, sarebbe, pertanto, in contrasto con il principio su affermato nello stabilire che non hanno diritto all'indennità di disoccupazione, quantunque obbligatoriamente assicurati, i lavoratori addetti ad attività che comportano cicli stagionali di disoccupazione o normali periodi di sospensione.
4. - L'Avvocatura dello Stato, nelle presentate deduzioni, contesta, sotto profili diversi, l'eccepita incostituzionalità.
Per l'Avvocatura, l'indennità di disoccupazione avrebbe carattere essenzialmente assicurativo e non assistenziale, perché tale carattere assumerebbe l'intero meccanismo creato con il r.d.l. 1935, n. 1827, in forza del quale l'Istituto assicuratore, attraverso l'accantonamento dei fondi formati con i contributi dei datori di lavoro, provvede ad ovviare, in parte, alle conseguenze derivanti al lavoratore dal verificarsi dell'evento "disoccupazione involontaria per mancanza di lavoro" (art. 41 r.d.l. 1935, n. 1827). Presupposto, pertanto, del rapporto assicurativo sarebbe l'esistenza di un rapporto di lavoro, il cui corrispettivo costituirebbe parametro tanto per i contributi dovuti dal datore di lavoro all'Istituto assicuratore, quanto per le indennità da questo dovute al lavoratore, per venire incontro alle sue esigenze di vita, quando il suo salario venga meno per cause indipendenti dalla sua volontà.
Tale carattere essenzialmente assicurativo dell'indennità di disoccupazione discenderebbe, ad avviso dell'Avvocatura, anche dalla sentenza n. 35 del 24 maggio 1960 della Corte costituzionale, che ha stabilito la compatibilità, come regola, tra il trattamento assicurativo per l'invalidità e vecchiaia e il trattamento assicurativo per la disoccupazione.
Proprio il carattere assicurativo dell'indennità rappresenterebbe la giustificazione logica della norma nello stabilire che l'indennità di disoccupazione non compete per il periodo di sospensione o di disoccupazione stagionale.
Tale periodo, inquadrato in precisi limiti temporali, non costituirebbe quel rischio imprevisto e imprevedibile, in relazione al quale si svilupperebbe il normale rapporto assicurativo. Proprio per il fatto che la disoccupazione stagionale é prevista dalla legge come evento naturale, dovuto al particolare tipo di lavoro prestato, il datore di lavoro é tenuto a corrispondere i contributi per il solo periodo delle lavorazioni. Sulla base di tali contributi sarebbe stato determinato il diritto alla indennità di disoccupazione con conseguente esclusione del normale periodo di sospensione stagionale del lavoro.
Siffatta regolamentazione non contrasterebbe con l'art. 38 della Costituzione, in quanto tale articolo, oltre a prevedere e regolare nel primo comma un sistema di assistenza sociale, disciplina e garantisce, nel secondo comma, un sistema previdenziale, realizzato con procedimento assicurativo attraverso la contribuzione dei datori di lavoro.
Un limite quantitativo sarebbe posto dallo stesso art. 38 alle prestazioni previdenziali dovute al lavoratore, in quanto esse debbono essere adeguate "alle sue esigenze di vita". La dizione sarebbe rivelatrice di una volontà del costituente di lasciare al legislatore ordinario ampia libertà di adottare, in materia, criteri e sistemi diversi che meglio si adeguino, in concreto, alle singole situazioni di lavoro. In tale libertà per il legislatore ordinario, rientrerebbe anche quella di mantenere in piedi il meccanismo legislativo che ha preceduto la Costituzione. Ciò, del resto, sarebbe stato precisato dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 22 del 28 febbraio 1967.
Considerato in diritto
1. - L'ordinanza del tribunale di Brescia ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell'art. 76, primo comma, del r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827, contenente disposizioni sul perfezionamento e coordinamento legislativo della previdenza sociale, convertito, con modificazioni, in legge 6 aprile 1936, n. 1155, nella considerazione che la regolamentazione in esso contenuta, in base alla quale la disoccupazione nei periodi di stagione morta, per le lavorazioni soggette a disoccupazione stagionale, e quella relativa ai periodi di sosta, per le lavorazioni soggette a normali periodi di sospensione, non dà diritto all'indennità, costituirebbe violazione dell'art. 38 della Costituzione, nella parte in cui dispone che i lavoratori hanno diritto che siano per essi preveduti e assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria, con affidamento dei compiti relativi ad organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato. Tale violazione é prospettata sotto il profilo che la norma impugnata consentirebbe una discriminazione tra le varie attività lavorative in ragione della loro natura e durata temporale, con elusione, pertanto, del precetto costituzionale che intende prevedere e assicurare l'indennizzo indistintamente a tutti coloro che vengono colpiti dal venir meno del loro lavoro, qualunque ne sia la causa.
La questione non é fondata ove la disposizione di legge impugnata venga inquadrata nel complesso normativo che regola e disciplina, sul piano generale, il diritto del lavoratore ad essere avviato ad un lavoro e ad ottenere l'indennità di disoccupazione in caso di mancato avviamento. Tale premessa richiede un'analisi appropriata sulla fisionomia propria delle assicurazioni sociali nella loro previsione costituzionale.
2. - L'art. 38, secondo comma, della Costituzione, si estende ad una vastissima e qualificata categoria di cittadini e lavoratori, nei confronti dei quali il costituente ha voluto, a maggiore garanzia e tutela, costituzionalizzare la previdenza e le assicurazioni sociali, attraverso un esplicito e netto riconoscimento del dovere dello Stato a provvedervi e del diritto del lavoratore ad esigere che si provveda con mezzi adeguati alle sue esigenze di vita.
Trattasi, come già precisato da questa Corte (sent. n. 80 del 1971), di norma giuridicamente imperante atta a creare veri e propri diritti di prestazione, il cui carattere precettivo non viene meno per il fatto che destinatario della norma sia lo Stato, il quale é vincolato ad operare, con organi ed istituti predisposti o da esso integrati, nel settore della disciplina dei rapporti sociali assicurativi nel senso voluto dalla Costituzione.
Ciò necessariamente comporta, anche, la eventuale rielaborazione delle norme relative all'attuale disciplina dell'assistenza sociale - disciplina che, nella sua prevalenza e nei suoi criteri direttivi, ha preceduto nel tempo la Costituzione repubblicana -, in modo che l'assistenza sia concretamente garantita a tutte le categorie di lavoratori e sia tale da assicurare a tutti i lavoratori mezzi adeguati alle esigenze di vita, senza determinare trattamenti sperequativi tra categoria e categoria, a meno che non sussistano valide e sostanziali ragioni atte a giustificare un diverso trattamento.
Sulla base di tali considerazioni devesi riconoscere che la norma impugnata non sarebbe idonea, se letteralmente applicata, a tutelare adeguatamente lo stato di disoccupazione necessitato per i lavoratori addetti a lavorazioni che comportano periodi normali di sospensione e periodi di stagione morta, in quanto, la differenza di trattamento in essa prevista non presenterebbe valide e sostanziali ragioni giustificative, ma corrisponderebbe solo a un criterio di mera opportunità tecnico-finanziaria. In sostanza, si trarrebbero non logiche conseguenze giuridiche da particolari situazioni di lavoro, vere e proprie condizioni oggettive, indipendenti dalla volontà del lavoratore, anche se di esse questi ha consapevolezza nel momento in cui inizia il rapporto.
3. - Non può, a riguardo, ritenersi esatta la tesi sviluppata dall'Avvocatura dello Stato, in base alla quale "il precetto costituzionale, contenuto nel secondo comma dell'art. 38, non garantisce e non potrebbe garantire, in ogni situazione di bisogno derivante dagli eventi in esso stesso indicati - disoccupazione involontaria nella specie - il diritto a prestazioni previdenziali, per il cui conseguimento le vigenti disposizioni di legge esigono ovviamente e necessariamente la sussistenza di determinati requisiti e condizioni, e, tanto meno, garantisce o può garantire un determinato ammontare o un determinato periodo di godimento delle prestazioni medesime".
Se é pur vero che l'art. 38 pone un principio di ordine generale, riguardante tutte le situazioni del lavoratore bisognevoli di prestazioni previdenziali, e, pertanto, non esclude, che la legge disciplini variamente gli ordinamenti che meglio si adeguino in concreto alle particolarità delle singole situazioni (sent. n. 22 del 1967), é altrettanto vero che tale articolo attribuisce anche valore di principio fondamentale al diritto dei lavoratori a che siano preveduti e assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortuni, malattia, invalidità e vecchiaia e di disoccupazione involontaria e che tale principio é immediatamente operante nell'ordinamento giuridico e rilevante, in particolare, ai fini del sindacato di costituzionalità sulle leggi ordinarie (sent. n. 22 del 1969).
L'assunto dell'Avvocatura dello Stato porterebbe, invece, a dover concludere che l'art. 38 contenga solo un principio di natura politica che esaurirebbe i suoi effetti e la sua portata nell'affermazione del dovere dello Stato a provvedere alla assistenza sociale, assumendo così valore di una mera dichiarazione in prospettiva, il che non é esatto.
Non possono, pertanto, sottrarsi al giudizio di legittimità "le vigenti disposizioni di legge" al fine di stabilire se i requisiti e le condizioni richieste perché il lavoratore possa usufruire delle previdenze a lui spettanti siano o no conformi al precetto costituzionale.
4. - La stessa Avvocatura dello Stato sostiene, riferendosi a principi i quali, secondo la dottrina e la giurisprudenza, costituiscono l'essenza di ogni rapporto assicurativo, che lo stato di disoccupazione indennizzabile deve essere, oltre che involontario, accidentale e subordinato al verificarsi di tre condizioni: il rischio e la possibilità che si verifichi l'evento protetto; l'evento deve essere futuro e incerto, quantomeno per quel che attiene al momento del suo verificarsi; il verificarsi dell'evento previsto deve dipendere da caso fortuito, da forza maggiore o dal fatto di un soggetto estraneo al rapporto.
La Corte ritiene di dover osservare che la natura, la funzione e lo stesso rapporto che sta alla base delle assicurazioni sociali sono sostanzialmente diversi dalle assicurazioni private, anche se hanno in comune alcuni caratteri generali.
Netto, proprio per il disposto dell'art. 38 Cost., il distacco tra assicurazioni private e assicurazioni sociali, sia in relazione ai fini, sia in relazione ai soggetti; e ciò vale anche per l'attuale regolamentazione giuridica, sottoposta, del resto, a numerose critiche, non valutabili in questa sede, ma tali da dovere indurre, come premesso, il legislatore ad una più organica rielaborazione della materia.
La natura delle assicurazioni sociali é tipicamente pubblicistica e gli organi che, per legge, ad esse presiedono, sono chiamati a provvedere ai compiti che la Costituzione affida, in via primaria allo Stato, che é tenuto a garantire alle categorie dei cittadini presi in considerazione dalla norma costituzionale e col verificarsi delle condizioni in essa previste, i mezzi adeguati alle loro esigenze di vita. L'assicurazione privata gravita intorno ad un'impresa, che, nelle ben precise regole tecnico-organizzative della copertura del rischio, tiene conto di un quid destinato a rappresentare l'utile dell'impresa. L'utile d'impresa é un fattore estraneo alle assicurazioni sociali, anche se la loro struttura tecnico-organizzativa tiene conto di alcuni fattori propri dell'impresa privata.
Nell'assicurazione privata all'assicurato, o a chi per lui si obbliga, compete l'onere del pagamento del premio; nell'assicurazione sociale l'obbligo di pagare i contributi assicurativi grava di regola su persona diversa dall'assicurato, né il pagamento dei contributi condiziona il diritto alla prestazione; né, d'altra parte, la persona tenuta al pagamento dei contributi ha un qualche diritto nei confronti dell'ente assicuratore.
Fine precipuo delle assicurazioni sociali, invece, é quello di garantire ai beneficiari la sicurezza del soddisfacimento delle necessità di vita a seguito della cessazione o riduzione dell'attività lavorativa o per vecchiaia, o per infortunio, o per malattia o per invalidità, o per disoccupazione involontaria.
La norma costituzionale lascia piena libertà allo Stato di scegliere i modi, le forme, le strutture organizzative che ritiene più idonee e più efficienti allo scopo, ma la scelta di essi deve essere tale da costituire piena garanzia, per i lavoratori, al conseguimento delle previdenze alle quali hanno diritto, senza dar vita a squilibri e a sperequazioni, non razionalmente giustificabili, fra categorie e categorie. Lo Stato ha scelto, o meglio ha mantenuto, per un criterio tecnico organizzativo, la forma assicurativa, ma ciò non comporta che questa necessariamente debba sottostare alle regole, ai limiti e ai criteri informatori propri delle assicurazioni private, il che porterebbe a snaturare il carattere pubblicistico del rapporto e la collocazione costituzionale della previdenza sociale.
5. - Sulla base delle proprie premesse, l'Avvocatura dello Stato perviene al riconoscimento della piena legittimità dell'art. 76 del r.d.l. n. 1827 del 1935, in quanto corrisponderebbe a1 fondamentali "principi vigenti in materia di assicurazione sociale", dai quali non potrebbe discostarsi l'interpretazione dell'art. 38 Cost., come non potrebbe prescindere dal concetto di disoccupazione involontaria elaborato dalla dottrina e dalla giurisprudenza.
In sostanza, il carattere assicurativo dell'indennità di disoccupazione costituirebbe la giustificazione logica, costituzionalmente valida, della norma nello stabilire che la indennità di disoccupazione non compete per il periodo normale di sospensione o per i periodi di stagione morta. Tali periodi di stagione morta, determinati nei loro presunti limiti temporali dal d.m. 30 novembre 1964, non potrebbero costituire quel rischio imprevisto ed imprevedibile in relazione al quale si svilupperebbe il normale rapporto assicurativo, ma un evento naturale, che serve di misura per stabilire per quale periodo il datore di lavoro é tenuto a corrispondere i contributi - per il solo periodo della lavorazione - oltre che la decorrenza del diritto alla indennità di disoccupazione fissata a novanta giorni dopo il normale periodo di sospensione del lavoro.
Il fatto che il legislatore abbia contenuto i contributi assicurativi del datore di lavoro nei limiti del periodo di lavorazione, rientra nella logica della scelta operata, ma il problema, dal punto di vista costituzionale, non può esaurirsi nell'accertamento se il sistema prescelto corrisponda ad una logica interna del sistema stesso, sebbene nell'appurare se i suoi riflessi esterni soddisfino o meno il diritto costituzionale riconosciuto ai lavoratori.
Per l'art. 38 della Costituzione é lo stato di "disoccupazione involontaria" il requisito che rende la disoccupazione indennizzabile.
Il termine può apparire vago e impreciso, ma esso non può, proprio per la peculiare natura costituzionale delle assicurazioni sociali, essere circoscritto nell'ambito troppo ristretto di un rischio imprevisto e imprevedibile, per cui ogniqualvolta si sia in presenza di una disoccupazione sia pure involontaria, ma normalmente prevista e temporaneamente inquadrata nel tempo in ragione del particolare aspetto di un dato tipo di attività lavorativa, questa sarebbe sottratta a tutela, a meno che, per sopravvenute circostanze, essa disoccupazione non sia destinata a protrarsi oltre il termine normativamente fissato.
L'unitarietà del sistema previdenziale voluto dalla Costituzione porta a dover rifiutare ogni differenziazione che non sia il derivato di circostanze ed elementi caratterizzanti le varie forme previdenziali; tali cioé, da non incidere sul contenuto intrinseco della stessa previdenza sociale.
La funzione dell'assicurazione sociale é di garantire ai lavoratori adeguati mezzi di sussistenza in caso di disoccupazione involontaria, nel cui concetto non può non rientrare il caso in cui la disoccupazione sia, in relazione al tipo di lavoro svolto, predeterminata e, quindi, sussista, per tale fatto una impossibilità oggettiva per il lavoratore di poter esplicare, per un certo periodo di tempo, quella attività che gli é normale e dalla quale trae i mezzi di sussistenza.
In sostanza, il termine "involontario" non può, nel caso, ricollegarsi ad un comportamento proprio del lavoratore, per aver scelto quel tipo di lavoro piuttosto che un altro.
Occorre distinguere, per chiarire la logica e razionale portata del termine, tra scelta del lavoro e comportamento del lavoratore allo scattare del periodo di sosta o di stagione morta.
La disoccupazione conseguente al periodo di sosta o di stagione morta non può considerarsi volontaria per il lavoratore in conseguenza del fatto di avere volontariamente scelto e accettato quel tipo di attività, il più delle volte imposta dalle condizioni del mercato di lavoro, ma può diventarlo solo successivamente se e in quanto il lavoratore stesso non si faccia parte diligente per essere avviato, nel periodo di sospensione, ad altra occupazione.
Il lavoratore, rimasto privo di lavoro durante tale periodo, può senz'altro acquisire il diritto all'indennità di disoccupazione allorché, a norma della disciplina dell'avviamento al lavoro di cui al titolo secondo, capo primo, della legge 29 aprile 1949, n. 264, chieda la iscrizione nelle liste di collocamento per altre occupazioni.
Nell'ipotesi in cui non riesca ad ottenere altra occupazione per ragioni obbiettive di disoccupazione nel settore richiesto, avrà senz'altro diritto, durante il periodo di sosta, alla indennità di disoccupazione, fermi i requisiti di anzianità assicurativa e contributiva e gli altri requisiti di carattere generale dai quali il diritto prende vita. Solo così intesa, la norma impugnata appare pienamente legittima.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata, nel senso di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 76, primo comma, del r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827, contenente disposizioni sul perfezionamento e coordinamento legislativo della previdenza sociale, convertito nella legge 6 aprile 1936, n. 1155, sollevata, in riferimento all'art. 38 della Costituzione, dal tribunale di Brescia con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 28 maggio 1974.
Francesco Paolo BONIFACIO - Giuseppe VERZÌ- Giovanni Battista BENEDETTI - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI - Leonetto AMADEI - Giulio GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI.
Arduino SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 6 giugno 1974.