SENTENZA N. 38
ANNO 1959
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Gaetano AZZARITI, Presidente
Avv. Giuseppe CAPPI
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'inciso contenuto nell'art. 875 del Codice civile "ovvero a distanza minore della metà di quella stabilita dai regolamenti locali", in riferimento agli articoli 76, 77, 42, 43 e 44 della Costituzione, promosso con ordinanza emessa il 5 febbraio 1958 dal Tribunale di Napoli nel procedimento civile vertente tra Ciocia Ettore e la Cooperativa edilizia "Colli Aminei", iscritta al n. 21 del Registro ordinanze del 1958 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 135 del 7 giugno 1958.
Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 29 aprile 1959 la relazione del Giudice Antonio Manca;
uditi l'avvocato Franco Gualtieri, per la Cooperativa edilizia "Colli Aminei", l'avvocato Ernesto Stassano, per Ciocia Ettore, e il vice avvocato generale dello Stato Cesare Arias, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
Dall'ordinanza emessa il 5 febbraio 1958 dal Tribunale di Napoli, risulta che Ciocia Ettore convenne in giudizio la Cooperativa edilizia "Colli Aminei", chiedendo che fosse dichiarata, ai sensi dell'art. 875 del Codice civile, la comunione forzosa del muro dell'edificio, costruito dalla Cooperativa alla distanza di cinque metri dal confine del fondo del Ciocia;
che alla domanda la convenuta oppose due eccezioni:
1) che, nella specie, erano applicabili le disposizioni degli articoli 905 e 907 del Codice civile e non già quelle dell'articolo 875;
2) che quest'articolo, nella parte in cui richiama i regolamenti locali, sarebbe costituzionalmente illegittimo per eccesso di delega, in quanto l'accennato richiamo, non contenuto nell'art. 66 del libro della proprietà, separatamente pubblicato, costituirebbe un'innovazione illegittimamente introdotta dal decreto 16 marzo 1942, n. 262, che approvò il testo unificato del Codice civile.
Nell'ordinanza si accenna anche che la Cooperativa aveva altresì dedotto, in relazione al decreto anzidetto, oltre la violazione dell'art. 1 della legge 31 gennaio 1926, n. 100, per mancanza del parere del Consiglio di Stato, l'incompatibilità della disposizione contenuta nell'art. 875 con gli articoli 42, 43 e 44 della Costituzione, perché sarebbe stato attribuito al proprietario confinante un diritto potestativo di espropriazione.
Risulta dagli atti che il Tribunale, con sentenza non definitiva del 5 febbraio 1958, ha escluso l'applicabilità dell'art. 907 del Codice civile ed ha ritenuto pertanto rilevante, per la decisione della causa, la seconda eccezione dedotta dalla Cooperativa circa la incostituzionalità della ricordata norma contenuta nell'articolo 875.
Nell'ordinanza si osserva che tale questione non é manifestamente infondata per il dubbio che, nella limitata delega di cui all'art. 1, secondo comma, del decreto 30 gennaio 1941, n. 15, potesse comprendersi non soltanto il coordinamento del libro terzo della proprietà, con gli altri libri del Codice, ma anche il coordinamento dei vari articoli fra loro dello stesso libro terzo; dato che nell'art. 875 si era aggiunta la frase, non contenuta nell'art. 66 del testo separato: "ovvero a distanza minore della metà di quella stabilita dai regolamenti locali".
L'ordinanza é stata pubblicata e comunicata a norma di legge.
Si sono tempestivamente costituiti il Ciocia, depositando le deduzioni il 29 aprile 1958 e la Cooperativa "Colli Aminei", depositando le deduzioni il 24 giugno. É pure intervenuto nel termine il Presidente del Consiglio dei Ministri, e l'Avvocatura generale ha depositato le deduzioni il 2 maggio 1958.
La difesa della Cooperativa, riferendosi all'ordinanza n. 48 del 1957 di questa Corte, deduce preliminarmente che, ai fini della rilevanza, sussisterebbe un difetto di motivazione nell'ordinanza emessa dal Tribunale. Poiché il giudice del merito avrebbe dovuto preventivamente esaminare se la controversia potesse essere decisa prescindendo dalla disposizione dell'art. 875 del Codice civile, tenendo presenti cioè sia il regolamento edilizio del Comune di Napoli, sia gli articoli 905 e 907 dello stesso Codice. Si aggiunge che, se anche lo stesso Tribunale ha escluso l'applicabilità di dette norme con la ricordata sentenza, essendo questa tuttora soggetta ad impugnazione, allo stato degli atti resterebbe sospesa ogni statuizione sulla rilevanza della questione di costituzionalità rispetto alla definizione della controversia nel merito.
Ciò premesso sostiene:
1) che il decreto 16 marzo 1942, n. 262, che approvò il testo unificato del Codice civile, non avrebbe carattere legislativo, e che perciò al potere esecutivo sarebbe stata devoluta soltanto la facoltà di coordinare i vari libri fra loro; ma non già quella d'introdurre modificazioni della natura di quella inserita nell'art. 875 col richiamo dei regolamenti locali;
2) che, anche ammesso il carattere legislativo del decreto del 1942, questo sarebbe parimenti incostituzionale, in quanto emanato in base ad una subdelegazione non consentita, contenuta nell'art. 1 del decreto 30 gennaio 1941, n. 15.
Chiede quindi che questa Corte:
a) disponga la restituzione degli atti al Tribunale, o quanto meno, sospenda di decidere fino all'esito del procedimento relativo alla sentenza non definitiva emessa dallo stesso Tribunale;
b) dichiari in subordine la illegittimità costituzionale dell'art. 875 del Codice civile, per la parte in cui rinvia ai regolamenti locali, previa, ove occorra, la declaratoria di illegittimità costituzionale del decreto 16 marzo 1942, n. 262;
c) in linea più subordinata, nel caso si ritenesse la sussistenza di una delega legislativa, dichiari l'illegittimità costituzionale del secondo comma dell'art. 1 del decreto 30 gennaio 1941, n. 15.
Anche l'Avvocatura dello Stato deduce preliminarmente il difetto di motivazione dell'ordinanza del Tribunale sotto aspetti analoghi a quelli prospettati dalla difesa della Cooperativa.
Circa la questione di illegittimità costituzionale oppone :
che con il decreto del 30 gennaio 1941, n. 15, non si sarebbe esaurita la delega legislativa contenuta nelle due leggi del 20 dicembre 1923, n. 2814, e 24 dicembre 1925, n. 2260; delega che sarebbe stata in concreto esercitata in due momenti successivi. In un primo momento provvedendo all'approvazione e alla pubblicazione dei libri separati del Codice: ed in un secondo momento, in base alla riserva contenuta anche nell'art. 1 del decreto del 30 gennaio 1941, n. 15, al coordinamento dei libri già pubblicati; che, comunque, se un dubbio restasse in ordine alla persistenza della delega, verrebbe eliminato in base all'art. 2 della legge 30 gennaio 1941, n. 15.
Osserva inoltre che l'inciso contenuto nell'art. 875 del Codice non costituirebbe un innovazione, ma avrebbe carattere esplicativo di una norma già implicitamente e necessariamente compresa nell'art. 66 del libro terzo.
Aggiunge che a prescindere dall'art. 44, il cui richiamo sarebbe del tutto irrilevante nell'attuale controversia, sarebbe d'altra parte da escludere ogni incompatibilità della norma contenuta nell'art. 875 con gli articoli 42, 43 della Costituzione, i quali ammettono limiti alla proprietà privata per armonizzarla con l'utilità sociale.
Conclude pertanto perché questa Corte :
a) in via principale dichiari inammissibile per irrilevanza la questione dedotta;
b) in subordine dichiari che non vi é luogo a giudizio di legittimità costituzionale nei riguardi della questione anzidetta;
c) in via ancora più subordinata che si dichiari non fondata la questione stessa.
La difesa del Ciocia sostiene la legittimità costituzionale dell'art. 875 e conclude in conformità.
Con memorie depositate in cancelleria il 16 aprile 1959, l'Avvocatura dello Stato e la difesa del Ciocia hanno illustrato le tesi enunciate nelle deduzioni, insistendo nelle conclusioni già proposte.
Considerato in diritto
La difesa della Cooperativa edilizia "Colli Aminei" e l'Avvocatura dello Stato osservano preliminarmente che, nell'ordinanza del Tribunale, si riscontrerebbe difetto di motivazione circa la rilevanza, rispetto al giudizio principale, della questione di legittimità costituzionale dell'art. 875 del Codice civile (testo unificato), nella parte in cui si riferisce ai regolamenti locali. Si sostiene che il giudice del merito, avrebbe dovuto esaminare, in precedenza, se la controversia si fosse potuta decidere prescindendo dall'accennata disposizione, dato che la Cooperativa, per opporsi alle domande del Ciocia, aveva sostenuto anzitutto l'applicabilità degli articoli 905 e 907 dello stesso Codice; e, in via subordinata, aveva dedotto l'incostituzionalità parziale dell'art. 875.
L'eccezione non é fondata, e non utilmente é ricordata l'ordinanza di questa Corte n. 48 del 1957, che concerne una situazione processuale diversa.
Nel caso allora esaminato, infatti, era stata sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 252 del Codice civile (sul riconoscimento dei figli adulterini), in relazione all'art. 250 del libro primo pubblicato separatamente. E questa Corte riscontrò difetto di motivazione circa la rilevanza, in quanto il Tribunale, pur menzionando l'art. 278 (che avrebbe determinato la inammissibilità dell'azione), non aveva in alcun modo esaminato se il giudizio di merito potesse essere definito indipendentemente dalla questione anzidetta. Nella specie invece risulta dagli atti, come si é già accennato, che il Tribunale, con sentenza non definitiva (menzionata anche nelle deduzioni della Cooperativa), avendo escluso l'applicabilità degli articoli 905 e 907, é passato ad esaminare l'eccezione di legittimità costituzionale, e, ritenendola non manifestamente infondata, ha emesso, nella stessa data della sentenza, l'ordinanza di trasmissione degli atti a questa Corte. Trattandosi quindi di provvedimenti tra loro strettamente collegati, nell'ordinanza non occorreva una ulteriore motivazione per chiarire il carattere pregiudiziale, nel processo, della questione di costituzionalità.
Né può, d'altra parte, accogliersi la richiesta, pure formulata dalla Cooperativa, di sospensione del giudizio iniziato in questa sede, fino a che la ricordata sentenza sia passata in giudicato. Una volta infatti sollevata la questione dal giudice del merito, con ordinanza congruamente motivata, il giudizio davanti a questa Corte si separa da quello principale e deve proseguire in via autonoma, date le finalità particolari che lo caratterizzano, indipendentemente dal fatto che non siano divenute definitive le pronunzie, eventualmente emanate dallo stesso giudice del merito, relativamente ad altre questioni pregiudiziali a quella di costituzionalità. Questo principio già affermato da questa Corte, con la sentenza n. 10 del 1959, deve essere ora confermato.
Tanto meno poi può riscontrarsi, nell'ordinanza, difetto di motivazione perché il Tribunale avrebbe omesso di esaminare se la causa principale potesse definirsi prescindendo dalla disposizione contenuta nell'art. 875 del Codice civile e tenendo invece presenti le norme del regolamento edilizio del comune di Napoli. Le quali sarebbero state osservate, secondo la tesi dell'Avvocatura, ovvero non sarebbero applicabili, secondo la tesi della Cooperativa, data la situazione di fatto derivante dalla costruzione dell'edificio da parte della medesima. Si tratta infatti, com'é palese, di accertamenti strettamente attinenti al merito, che esulano dalla competenza di questa Corte. Competenza che invece, in base al primo comma dell'art. 134 della Costituzione, deve essere preliminarmente dichiarata rispetto all'oggetto dell'attuale giudizio, posto che al decreto del 16 marzo 1942, n. 262, che ha approvato e pubblicato il testo unificato del Codice civile, non può disconoscersi, contrariamente a quanto deduce la difesa della Cooperativa, il carattere di provvedimento legislativo.
Com'é noto, con le leggi del 30 dicembre 1923, n. 2814, e del 24 dicembre 1925, n. 2260, fu conferita al Governo un'ampia delega che comprendeva, fra l'altro, non soltanto la facoltà di apportare al Codice civile del 1865 modificazioni, emendamenti ed aggiunte, ma anche quella di coordinare le disposizioni, relative alle stesse materie contenute in altre leggi, incorporandole, se del caso, nello stesso Codice; con l'autorizzazione altresì di pubblicare separatamente (art. 3, ultimo comma, della legge 24 dicembre 1925) singoli libri o titoli del Codice emendato. In esecuzione di tale delega ed avvalendosi dell'anzidetta autorizzazione, il Governo, con distinti decreti, approvò e pubblicò vari libri del Codice, e, in particolare, con decreto del 30 gennaio 1941, n. 15, il libro della proprietà. É chiaro peraltro che, con la pubblicazione separata effettuata per esigenze del momento, non veniva meno la facoltà, indubbiamente compresa nella delega generale, di procedere all'unificazione del Codice, coordinando i vari libri già entrati in vigore. Ciò spiega perché l'art. 1, secondo comma, del ricordato decreto del 30 gennaio 1941 (come pure tutti gli altri decreti relativi ai libri separati), conteneva una disposizione che approvava il testo del libro emendato e prevedeva l'emanazione di un successivo decreto (cioè quello del 16 marzo 1942, n. 262), per la riunione ed il coordinamento del libro della proprietà con gli altri già pubblicati o da pubblicare. Il decreto del 1942 pertanto trae origine, non già da una non consentita subdelegazione da parte del Governo, come deduce la difesa della Cooperativa, bensì dalla delega legislativa originaria contenuta nelle due leggi del 1923 e del 1925. E questa delega, dato che non vi era termine di scadenza, é stata esercitata legittimamente con provvedimenti emanati in tempi diversi, e si é esaurita con il decreto del 16 marzo 1942, n. 262; il cui carattere legislativo d'altronde si desume agevolmente anche dal testo. Difatti, riguardo alla forma, é stato emanato in base alle norme dell'art. 3, n. 1, della legge del 31 gennaio 1926, n. 100, cioè previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. Per quanto attiene al contenuto poi é da notare che il decreto stesso (art. 1) non solo ha approvato il Codice unificato, ma ha stabilito anche che dovesse avere esecuzione a cominciare dal 21 aprile 1942, sostituendo, da questa data, i libri del Codice separatamente approvati e pubblicati, con abrogazione quindi dei libri predetti.
Non é d'altra parte dubitabile, come correttamente osserva il Tribunale nell'ordinanza, che la competenza di questa Corte comprende anche il controllo di legittimità costituzionale dei provvedimenti legislativi delegati, emanati anteriormente all'entrata in vigore della Costituzione. Tale principio é stato ripetutamente affermato da questa Corte, la quale, con le sentenze n. 37 e n. 54 del 1957, ha chiarito che, per tali provvedimenti, l'indagine deve essere rivolta ad accertare se sussista la delega e se il Governo si sia mantenuto nei limiti della medesima.
Nel merito é da rilevare anzitutto che il Tribunale, nell'ordinanza, riferendosi all'eccezione dedotta dalla Cooperativa circa la questione di costituzionalità, richiama anche i motivi esposti al riguardo dalla parte. Fra essi peraltro, negli scritti difensivi davanti al Tribunale, non risulta dedotto un vizio formale del decreto del 1942, per essere stato emanato senza il parere della Commissione parlamentare, prescritto dalle leggi del 1923 e del 1925; motivo che pertanto non può essere ora esaminato, essendo stato enunciato per la prima volta in questa sede.
Nell'ordinanza del Tribunale la questione di incostituzionalità per eccesso di delega, come si e già in precedenza accennato, é prospettata nel senso che, in base al detto decreto del 1942, dati i limiti stabiliti nell'art. 1 del decreto del 1941, si sarebbe dovuto procedere soltanto al coordinamento del libro della proprietà con gli altri libri del Codice, ma non già al coordinamento, con modificazioni, dei vari articoli contenuti nello stesso libro; per il quale coordinamento la delega si sarebbe già esaurita con il ricordato decreto del 1941. Donde l'illegittimità costituzionale, perché l'inciso inserito nell'art. 875 del Codice unificato (cioè il riferimento ai regolamenti locali) costituirebbe, secondo la difesa della Cooperativa, un innovazione che modificherebbe sostanzialmente la portata dell'art. 66 del libro separato, che tale inciso non conteneva.
Ad avviso della Corte si presenta quindi, con carattere preliminare ed assorbente, l'indagine se si tratta effettivamente di un 'innovazione, o non piuttosto, come sostengono invece l'Avvocatura dello Stato e la difesa del Ciocia, di un chiarimento della disposizione contenuta nell'art. 66, derivante logicamente dal sistema accolto nel Codice per la disciplina dei rapporti di vicinato.
Com'é noto, nel libro della proprietà, tali rapporti sono regolati in una sezione autonoma, con varie disposizioni che stabiliscono l'obbligo dei proprietari confinanti di rispettare le distanze prescritte, non soltanto nelle costruzioni propriamente dette (art. 64 del libro separato), ma anche per i pozzi e le cisterne (art. 80), per le fabbriche e i depositi nocivi o pericolosi (art. 81), per i canali e i fossi (art. 82) e per gli alberi (art. 83). Ma, riguardo a tutti i casi indicati nei detti articoli (riprodotti poi nel testo unificato), come pure per quanto concerne in genere la proprietà edilizia (art. 62 corrispondente all'art. 871), si stabilisce che le disposizioni della legge possono essere derogate dalle disposizioni dei regolamenti locali, codificando un principio che era già pacificamente ammesso anche nel vigore del Codice del 1865. Ed é appunto in coerenza con tutto il sistema che l'art. 64 del testo separato (corrispondente all'art. 873 del testo unificato), oltre a stabilire che le costruzioni sui fondi finitimi, se non sono unite o aderenti, devono essere tenute a distanza non minore di tre metri, aggiunge però che, nei regolamenti locali, può essere stabilita una distanza maggiore. Ora, poiché l'art. 66 riguarda la stessa materia delle distanze fra costruzioni contigue, dirimendo un conflitto che può sorgere fra proprietari, é chiaro che tale articolo debba essere inteso (come infatti é stato inteso) in stretto collegamento con il precedente art. 64. Posto tale collegamento, l'unità del sistema esige che la regola fondamentale scritta nell'art. 64, cioè la prevalenza dei regolamenti locali, quando stabiliscono una distanza maggiore di quella indicata nel Codice, debba ritenersi estesa, anche se detti regolamenti non sono espressamente richiamati, per disciplinare il caso particolare preveduto dall'art. 66 (art. 875 del testo unificato). Per stabilire cioè quando il vicino può chiedere la comunione forzosa del muro non costruito sul confine. Allo stesso modo perciò che se la distanza da applicarsi é quella di tre metri, indicata nell'art. 64 (e nell'art. 873 del testo unificato), la facoltà anzidetta può esercitarsi qualora la costruzione sia a distanza minore di un metro e mezzo, così parimenti, per coerente ragione, la comunione forzosa può essere chiesta, se il muro é costruito a meno della metà della maggiore distanza stabilita dai regolamenti locali, nel caso in cui ad essi si debba fare riferimento. A questa conclusione é necessario giungere applicando il sistema accolto dal Codice, quale risulta chiaramente dalle disposizioni sopra ricordate. Che se invece si ritenesse, come sostiene la difesa della Cooperativa, che la disposizione contenuta nell'art. 66, configurando un caso particolare di espropriazione, costituisca un'eccezione regolata esclusivamente dalle disposizioni del Codice civile, anche quando le distanze siano disciplinate dai regolamenti locali, si verrebbe a porre l'art. 66 fuori del sistema; e si verrebbe a turbare quell'equilibrio che, nei rapporti di vicinato, si é inteso raggiungere nell'interesse non soltanto dei singoli proprietari, ma anche, in via più generale, della convivenza sociale. Equilibrio a base del quale, contrariamente alla tesi sostenuta dalla Cooperativa, sta anche l'esigenza che una stessa fonte normativa debba disciplinare tali rapporti nelle varie situazioni prevedute dalla legge; vale a dire i regolamenti locali, ovvero, in mancanza, le disposizioni del Codice.
Tutto ciò dimostra che l'inciso contenuto nell'art. 875 del testo unificato costituisce non già una modificazione sostanziale, bensì una precisazione esplicativa dell'art. 66 del libro della proprietà pubblicato separatamente; precisazione del tutto aderente al sistema del Codice vigente. E chiarisce altresì che, in conseguenza, viene a mancare di base la questione di costituzionalità, sotto l'aspetto in cui é profilata nell'ordinanza.
Dato però che il Tribunale ha inteso prospettare la questione anche in relazione agli altri motivi dedotti dalla Cooperativa, é necessario esaminare altresì se, come pure si sostiene in questa sede, l'inciso inserito nell'art. 875, attribuendo al proprietario vicino, in danno del primo costruttore, un diritto di espropriazione di metà del muro e del tratto di suolo fra il muro ed il confine, sia incompatibile con i precetti contenuti negli articoli 42, 43 e 44 della Costituzione. Anche sotto questo aspetto peraltro la questione non può ritenersi fondata.
A prescindere infatti dagli articoli 43 e 44, richiamati del tutto fuori luogo, per quanto riguarda l'art. 42 basta osservare che le limitazioni alla proprietà privata, derivanti dall'obbligo di osservare le distanze nelle costruzioni, sono stabilite, al pari di tutte le altre limitazioni, anche per fini di interesse generale, che si ricollegano alla funzione sociale della proprietà, alla quale il Codice si riferisce in varie disposizioni. Le limitazioni stesse rientrano quindi nell'ambito del precetto contenuto nel secondo comma dell'art. 42 della Costituzione. Come pure non sussiste alcuna incompatibilità con le disposizioni del terzo comma di detto articolo, in quanto il vicino per ottenere la comunione del muro deve corrispondere le indennità stabilite sia dall'art. 65 del libro separato, sia dall'art. 875 del testo unificato, relative al valore della metà del muro ed al valore del fondo da occupare con la nuova fabbrica.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
respinte le eccezioni preliminari dedotte dalla Società Cooperativa edilizia "Colli Aminei" e dall'Avvocatura generale dello Stato;
dichiara non fondata la questione, proposta con ordinanza del 5 febbraio 1958 del Tribunale di Napoli, sulla legittimità costituzionale dell'inciso contenuto nell'art. 875 del Codice civile "ovvero a distanza minore della metà di quella stabilita dai regolamenti locali", in riferimento agli articoli 76, 77, 42, 43 e 44 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 luglio 1959.
Gaetano AZZARITI - Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI - Mario COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA.
Depositata in cancelleria il 9 luglio 1959