Corte di Giustizia delle Comunità europee (Grande
Sezione), 12 settembre 2006
C-300/04, M.G. Eman e O.B. Sevinger – College
van burgemeester en wethouders
van Den Haag
Nel procedimento C‑300/04,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai
sensi dell’art. 234 CE, dal Raad van State (Paesi Bassi), con ordinanza
13 luglio 2004, pervenuta in cancelleria il 15 luglio 2004, nella
causa
M.G.
Eman,
O.B.
Sevinger
contro
College
van burgemeester en wethouders
van Den Haag,
composta dal sig. V. Skouris, presidente,
dai sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas (relatore), K. Schiemann
e J. Makarczyk, presidenti di sezione, dai
sigg. J.‑P. Puissochet,
P. Kūris, E. Juhász,
E. Levits e A. Ó Caoimh,
giudici,
avvocato generale: sig. A. Tizzano
cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore
principale
vista
la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 5
luglio 2005,
considerate le osservazioni presentate:
– per
i sigg. Eman e Sevinger,
dal sig. A.G. Croes;
– per
il governo olandese, dalle sig.re H.G. Sevenster e C.M. Wissels, in qualità di agenti;
– per
il governo spagnolo, dalla sig.ra N. Díaz Abad e dal sig. F. Díez Moreno,
in qualità di agenti;
– per
il governo francese, dai sigg. R. Abraham, G. de Bergues, E. Puisais e dalla
sig.ra C. Jurgensen, in qualità di agenti;
– per
il governo del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, dalla
sig.ra R. Caudwell, in qualità di agente,
assistita dai sigg. D. Anderson e D. Wyatt,
QC, nonché dal sig. M. Chamberlain, barrister;
– per
la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. C. Ladenburger e P. van Nuffel, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 6
aprile 2006,
ha
pronunciato la seguente
Sentenza
1 La
domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda l’interpretazione degli
artt. 17 CE, 19, n. 2, CE, 189 CE, 190 CE e 299,
n. 3, CE.
2 La
domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra i sigg. Eman e Sevinger (in prosieguo:
gli «appellanti nella causa principale»), entrambi di nazionalità olandese e
residenti a Oranjestad (Aruba), e il College van burgemeester en wethouders van Den Haag
(Paesi Bassi) relativamente al rigetto, da parte di quest’ultimo, della loro
domanda di iscrizione nelle liste elettorali ai fini dell’elezione dei membri
del Parlamento europeo del 10 giugno 2004.
Contesto normativo
Diritto internazionale
3 L’art. 3
del protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma
il 4 novembre 1950 (in prosieguo: il «protocollo n. 1 della CEDU»),
così recita:
«Le Alte Parti Contraenti si impegnano ad
organizzare, ad intervalli ragionevoli, libere elezioni a scrutinio segreto, in
condizioni tali da assicurare la libera espressione dell’opinione del popolo
sulla scelta del corpo legislativo».
Diritto comunitario
4 L’art. 17 CE
così prevede:
«1. È
istituita una cittadinanza dell’Unione. È cittadino dell’Unione chiunque abbia
la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell’Unione costituisce un
complemento della cittadinanza nazionale e non sostituisce quest’ultima.
2. I
cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti dal
presente trattato».
5 L’art. 19,
n. 2, CE è del seguente tenore:
«Fatte salve le disposizioni dell’articolo 190,
paragrafo 4, e le disposizioni adottate in applicazione di quest’ultimo,
ogni cittadino dell’Unione residente in uno Stato membro di cui non è cittadino
ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo
nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di
detto Stato (…)».
6 Sulla
base di tale disposizione, il Consiglio dell’Unione europea ha approvato la
direttiva 6 dicembre 1993, 93/109/CE, relativa alle modalità di esercizio del
diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo per i
cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non sono
cittadini (GU L 329, pag. 34). All’art. 3, primo comma,
tale direttiva così prevede:
«Ogni
persona che, nel giorno di riferimento,
a) è
cittadino dell’Unione ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, secondo comma del
trattato, e
b) pur
non essendo cittadino dello Stato membro di residenza, possiede i requisiti a
cui la legislazione di detto Stato subordina il diritto di voto e di
eleggibilità dei propri cittadini,
ha il
diritto di voto e di eleggibilità nello Stato membro di residenza in occasione
delle elezioni al Parlamento europeo se non è decaduta da tali diritti in virtù
dell’articolo 6 o 7».
7 L’art. 5
della direttiva 93/109 così recita:
«Qualora
i cittadini dello Stato membro di residenza debbano risiedere da un periodo
minimo nel territorio elettorale per essere elettori o eleggibili, gli elettori
e i cittadini comunitari eleggibili sono considerati in possesso di tale
requisito qualora abbiano risieduto in altri Stati membri per una durata
equivalente. Questa disposizione si applica fatte salve le specifiche
condizioni connesse alla durata della residenza in una determinata
circoscrizione o collettività locale».
8 L’art. 189,
primo comma, CE così dispone:
«Il Parlamento europeo, composto di rappresentanti
dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità, esercita i poteri che gli sono
attribuiti dal presente trattato».
9 L’art. 190 CE
è del seguente tenore:
«1. I rappresentanti, al Parlamento europeo, dei
popoli degli Stati riuniti nella Comunità sono eletti a suffragio universale
diretto.
(…)
4. Il
Parlamento europeo elabora un progetto volto a permettere l’elezione a
suffragio universale diretto, secondo una procedura uniforme in tutti gli Stati
membri o secondo principi comuni a tutti gli Stati membri.
Il Consiglio, con deliberazione unanime, previo
parere conforme del Parlamento europeo che si pronuncia alla maggioranza dei
membri che lo compongono, stabilirà le disposizioni di cui raccomanderà
l’adozione da parte degli Stati membri, conformemente alle loro rispettive
norme costituzionali.
(…)».
10 L’art. 8
dell’atto relativo all’elezione dei rappresentanti al Parlamento europeo a
suffragio universale diretto, allegato alla decisione del Consiglio 20
settembre 1976, 76/787/CECA, CEE, Euratom
(GU L 278, pag. 1), come modificato dalla decisione del
Consiglio 25 giugno 2002 e 23 settembre 2002, 2002/772/CE, Euratom
(GU L 283, pag. 1) (in prosieguo: l’«atto del 1976»), così
prevede:
«Fatte
salve le disposizioni del presente atto, la procedura elettorale è disciplinata
in ciascuno Stato membro dalle disposizioni nazionali.
Tali disposizioni nazionali, che possono
eventualmente tener conto delle particolarità negli Stati membri, non devono
nel complesso pregiudicare il carattere proporzionale del voto».
11 L’art. 12
di tale atto dispone quanto segue:
«[il
Parlamento europeo] verifica i poteri dei rappresentanti. A tal fine, ess[o] prende atto dei risultati proclamati ufficialmente
dagli Stati membri e decide sulle contestazioni che potrebbero essere
eventualmente presentate in base alle disposizioni del presente atto, fatta
eccezione delle disposizioni nazionali cui tale atto rinvia».
12 L’art. 299 CE
così prevede:
«1. Il
presente trattato si applica (…) al Regno dei Paesi Bassi (…).
2. Le
disposizioni del presente trattato si applicano ai dipartimenti francesi
d’oltremare, alle Azzorre, a Madera e alle isole Canarie.
(…)
3. I
paesi e i territori d’oltremare, il cui elenco figura nell’allegato II del
presente trattato, costituiscono l’oggetto dello speciale regime di
associazione definito nella quarta parte del trattato stesso.
(…)».
13 Aruba
e le Antille olandesi sono menzionate nell’elenco contenuto nell’Allegato II al
Trattato CE, rubricato «Paesi e territori d’oltremare cui si applicano le
disposizioni della parte quarta del trattato».
Diritto nazionale
14 L’art. B 1
della legge elettorale olandese (Nederlandse Kieswet) prevede, per quanto riguarda l’elezione dei membri
della camera dei deputati del Parlamento olandese (Tweede
Kamer der Staten-Generaal), quanto segue:
«I
membri della Tweede Kamer der Staten‑Generaal vengono
eletti tra coloro che sono Olandesi il giorno del deposito delle candidature e
che il giorno delle elezioni hanno compiuto il diciottesimo anno di età, ad
eccezione di coloro che il giorno della presentazione della candidatura hanno
il loro domicilio effettivo nelle Antille Olandesi o ad Aruba.
2. Questa eccezione non vale per:
a) l’Olandese
che ha risieduto per almeno dieci anni nei Paesi Bassi;
b) l’Olandese
che lavora nella funzione pubblica olandese nelle Antille olandesi o ad Aruba,
così come per il coniuge, il partner o compagno e i figli registrati, purché
questi convivano con lui».
15 Con
riguardo all’elezione dei membri del Parlamento europeo, l’art. Y 3
della medesima legge così dispone:
«Hanno
il diritto di voto:
a) coloro
che hanno il diritto di votare alle elezioni dei membri della Tweede Kamer der
Staten-Generaal;
b) i
non Olandesi, cittadini di un altro Stato membro dell’Unione europea, a
condizione che essi:
1º abbiano
il loro domicilio effettivo nei Paesi Bassi il giorno del deposito delle
candidature,
2º abbiano
raggiunto il diciottesimo anno il giorno del voto, e
3º non
siano decaduti dal diritto di voto nei Paesi Bassi o nello Stato membro di cui
sono cittadini».
Le questioni
pregiudiziali
16 Nell’ambito
della controversia pendente dinanzi al giudice del rinvio, gli appellanti nella
causa principale contestano il rifiuto della loro iscrizione nelle liste
elettorali per l’elezione dei membri del Parlamento europeo, motivato dal fatto
che essi risiedono ad Aruba. Essi affermano che, ai sensi dell’art. 17,
n. 1, CE, essi sono cittadini dell’Unione europea. Essi sostengono che
l’art. 19, n. 2, CE, interpretato alla luce dell’art. 3 del
protocollo n. 1 della CEDU, conferisce loro il diritto di votare alle
elezioni per il Parlamento europeo, sebbene essi risiedano in un territorio il
cui nome è menzionato nell’elenco dei paesi e territori d’oltremare (in
prosieguo: i «PTOM») contenuto nell’Allegato II al Trattato.
17 Il
giudice del rinvio riconosce che, essendosi già svolte le elezioni dei membri
del Parlamento europeo, è troppo tardi perché una decisione di annullamento del
rifiuto dell’iscrizione degli appellanti nella causa principale nelle liste
elettorali possa consentire loro di partecipare a tale elezione. Il giudice non
esclude però che, in applicazione del diritto comunitario, debba essere loro
concessa una riparazione («rechtsherstel»).
18 Stando
così le cose, il Raad van
State ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le
seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se
alle persone che sono in possesso della nazionalità di uno Stato membro e sono
residenti, ovvero domiciliate in un territorio appartenente ai PTOM, ai sensi
dell’art. 299, terzo comma, CE, e che mantiene relazioni particolari con
il detto Stato membro, sia applicabile la parte seconda del Trattato.
2) In
caso negativo, se gli Stati membri, alla luce di quanto disposto
all’art. 17, n. 1, seconda frase, CE, siano liberi di riconoscere la
loro nazionalità alle persone che sono residenti ovvero domiciliate nei PTOM,
di cui all’art. 299, n. 3, CE.
3) Se
l’art. 19, n. 2, CE, letto in combinato disposto con gli
artt. 189 [CE] e 190, n. 1, CE, debba essere interpretato nel
senso che – fatte salve le eccezioni previste nell’ordinamento giuridico
nazionale che si riferiscono, tra l’altro, a esclusioni del diritto di voto
derivanti da condanne penali e da stato di incapacità – la qualità di cittadino
dell’Unione residente o domiciliato nei PTOM implica, tra l’altro, il diritto
di voto e di eleggibilità per il Parlamento europeo.
4) Se
gli artt. 17 [CE] e 19, n. 2, CE, letti in combinato disposto e
posti nell’ottica dell’art. 3, n. 1, del Protocollo [n. 1 della
CEDU], come interpretato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, ostino a
che tali persone, che non sono cittadini dell’Unione, abbiano diritto di voto e
di eleggibilità per il Parlamento europeo.
5) Se
il diritto comunitario ponga condizioni circa la natura del ripristino della
situazione giuridica [rechtsherstel] da mettere a
disposizione, qualora il giudice nazionale – sulla base, tra l’altro, della
soluzione che la Corte di giustizia avrà fornito alle questioni di cui sopra –
dovesse dichiarare che coloro che risiedono oppure sono domiciliati nelle
Antille Olandesi e in Aruba e che sono in possesso della nazionalità olandese
illegittimamente non sono stati iscritti per le elezioni tenutesi il 10 giugno
2004».
Procedimento dinanzi alla Corte
19 Con
lettera separata del 13 luglio 2004, nonché con lettera del 22 febbraio 2005,
il Raad van State ha
chiesto alla Corte di esaminare le questioni pregiudiziali con procedimento
accelerato ai sensi dell’art. 104 bis, primo comma, del regolamento
di procedura. Tali domande sono state respinte con ordinanze del presidente
della Corte 23 agosto 2004 e 18 marzo 2005.
Sulle questioni
pregiudiziali
Sulla prima questione
20 Con
la sua prima questione, il Raad van
State chiede se la seconda parte del Trattato, relativa alla cittadinanza
dell’Unione, si applichi ai cittadini di uno Stato membro che hanno la
residenza o il domicilio in un territorio facente parte dei PTOM, di cui
all’art. 299, n. 3, CE.
Osservazioni presentate alla Corte
21 Le
parti della causa principale, nonché il governo del Regno Unito e la
Commissione delle Comunità europee, sostengono che la seconda parte del
Trattato si applica ai cittadini di uno Stato membro che hanno la residenza o
il domicilio in un territorio facente parte dei PTOM. Essi rilevano che
l’art. 17, n. 2, CE non pone altre condizioni, per essere cittadini
dell’Unione e beneficiare dei diritti conferiti dal Trattato, che il possesso
della cittadinanza di uno Stato membro. Sarebbe dunque irrilevante il fatto che
un cittadino di uno Stato membro risieda in un paese terzo o in un PTOM.
22 Il
governo olandese rileva anzitutto che, ai sensi dello Statuut
van het Koninkrijk
der Nederlanden del 1954
(in prosieguo: lo «Statuut»), il Regno dei Paesi
Bassi è composto di tre territori, vale a dire i Paesi Bassi, le Antille
olandesi e Aruba. L’articolo 41 dello Statuut prevede
che i tre territori «gestiscono autonomamente le materie di propria
competenza». È per questo che i Paesi Bassi hanno una propria costituzione, e
che le Antille olandesi e Aruba hanno la propria Staatsregeling.
Nel Regno, fatta eccezione per le «materie del Regno», indicate nello Statuut, ciascun territorio, che dispone di un parlamento e
di un’amministrazione, gode di proprie competenze legislative.
23 La
cittadinanza costituirebbe una «materia del Regno», e la sua attribuzione
sarebbe disciplinata dalla legge del Regno sulla cittadinanza olandese (Rijkswet op het Nederlanderschap). Si tratta di una «cittadinanza unitaria»
la quale non fa cioè alcuna distinzione tra un abitante di Aruba e uno dei
Paesi Bassi il quale si trovi al di fuori del Regno.
24 Anche
gli affari esteri costituirebbero una «materia del Regno». L’unico soggetto di
diritto internazionale sarebbe il Regno dei Paesi Bassi. Tuttavia, a livello pattizio, il Regno potrebbe concludere trattati
separatamente per ciascun territorio. Ciò si tradurrebbe, in pratica, nelle
menzioni «il Regno dei Paesi Bassi (per i Paesi Bassi)», «il Regno dei Paesi
Bassi (per le Antille olandesi)» e «il Regno dei Paesi Bassi (per Aruba)». Ne
conseguirebbe che, da un punto di vista giuridico, un trattato
vincolerebbe soltanto il territorio indicato. Il governo olandese precisa al
riguardo che il Trattato CEE, nella sua versione originaria, è stato
ratificato esclusivamente per i territori europei del Regno e per la Nuova Guinea,
vale a dire con l’indicazione «per il Regno dei Paesi Bassi (per i Paesi Bassi
e la Nuova Guinea)». Esso ha inoltre depositato l’atto di ratifica del Trattato
sull’Unione europea, sottoscritto dalla Regina «per il Regno dei Paesi Bassi
(per i Paesi Bassi)».
25 Secondo
il governo olandese, l’ambito di applicazione territoriale del
Trattato CE, e in particolare della sua seconda parte, dovrebbe essere
determinato in conformità all’art. 299 CE, ma considerando anche gli
strumenti di ratifica del trattato. E l’esame di tali strumenti indicherebbe
che né il Trattato originario né il Trattato sull’Unione europea sono stati
ratificati per Aruba. Il Trattato CE non si applicherebbe dunque a tale
territorio, fatta eccezione per il regime speciale di associazione definito
nella quarta parte dello stesso.
26 Il
fatto che il Regno dei Paesi Bassi abbia istituito una cittadinanza unitaria
sarebbe irrilevante a tale proposito. L’Olandese di Aruba o delle Antille
olandesi possiederebbe sì la cittadinanza olandese, e sarebbe di conseguenza
cittadino dell’Unione, ma ciò non comporterebbe che egli goda anche, in ogni
tempo, di tutti i diritti legati alla cittadinanza dell’Unione. Fino a quando
l’interessato si trova nel territorio di Aruba o delle Antille olandesi il Trattato
non produrrebbe alcun effetto sulla sua situazione. Qualora però egli abbandoni
il territorio di Aruba o delle Antille olandesi, egli
potrebbe far valere i diritti legati alla cittadinanza dell’Unione.
Giudizio della Corte
27 L’art. 17,
n. 1, seconda frase, CE prevede che «è cittadino dell’Unione chiunque
abbia la cittadinanza di uno Stato membro». A tale proposito è irrilevante che
il cittadino di uno Stato membro abbia la residenza o il domicilio in un
territorio facente parte dei PTOM, di cui all’art. 299,
n. 3, CE.
28 D’altra
parte l’art. 17, n. 2, CE stabilisce che i cittadini dell’Unione
godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti dal Trattato.
29 Ne
consegue che la prima questione va risolta dichiarando che i cittadini di uno
Stato membro che hanno la residenza o il domicilio in un territorio facente
parte dei PTOM, di cui all’art. 299, n. 3, CE, possono far valere i
diritti riconosciuti ai cittadini dell’Unione nella seconda parte del Trattato.
Sulla seconda questione
30 Tale questione, che riguarda il diritto degli Stati membri, alla
luce dell’art. 17, n. 1, seconda frase, CE, di concedere la propria
cittadinanza a persone che hanno la residenza o il domicilio nei PTOM di cui
all’art. 299, n. 3, CE, è stata proposta per il caso in cui la Corte
dichiarasse la non applicabilità della seconda parte del Trattato ad un
cittadino di uno Stato membro il quale abbia la residenza o il domicilio in un
territorio facente parte dei PTOM.
31 Tenuto conto della risposta fornita alla prima questione, non è
necessario rispondere alla seconda.
Sulla terza questione
32 Con
la sua terza questione, il Raad van
State chiede se l’art. 19, n. 2, CE, considerato alla luce degli
artt. 189 CE e 190, n. 1, CE, debba essere interpretato nel
senso che un cittadino dell’Unione il quale abbia la residenza o il domicilio
in un PTOM gode del diritto di elettorato attivo e passivo per il Parlamento
europeo.
Osservazioni presentate alla Corte
33 Gli
appellanti nella causa principale osservano che, sebbene Aruba sia un PTOM ai
sensi del Trattato, essa è soggetta a disposizioni normative relative a materie
del Regno quali la difesa o gli affari esteri, disposizioni che sono
influenzate dal diritto comunitario. Anche la normativa interna sarebbe
influenzata da quella comunitaria, il che giustificherebbe che gli Olandesi di
Aruba possano votare per eleggere i membri del Parlamento europeo, ai sensi
dell’art. 3 del protocollo n. 1 della CEDU. Essi rilevano
altresì la discriminazione di cui sono vittime gli Olandesi di Aruba e delle
Antille olandesi. Essi osservano, ad esempio, che un Olandese delle Antille può
beneficiare o meno del diritto di voto a seconda che
risieda nella parte francese o in quella olandese dell’isola di Saint-Martin.
34 Il
governo olandese rileva che il diritto di voto non costituisce una materia del
Regno, ma rientra nella competenza del territorio ai sensi dello Statuut. L’art. 46 dello stesso prevede in proposito
che gli organi rappresentativi del territorio siano eletti dagli Olandesi
residenti nel territorio in questione. Il n. 2 di tale articolo lascia ai
territori la facoltà di concedere il diritto di voto agli Olandesi che non
risiedono nel territorio stesso. La legge elettorale olandese avrebbe utilizzato
in modo limitato quest’ultima facoltà, concedendo il
diritto di voto ai residenti di Aruba e delle Antille olandesi che hanno
abitato più di dieci anni nei Paesi Bassi.
35 I
governi olandese, francese e del Regno Unito, nonché la Commissione, ritengono
che il diritto comunitario non imponga che il diritto di voto sia concesso ai
cittadini degli Stati membri che non risiedono nel territorio a cui si applica
la normativa comunitaria. Un cittadino il quale risieda in un PTOM non potrebbe
far derivare tale diritto dall’art. 19, n. 2, CE, il quale mira
soltanto a garantire ai cittadini dell’Unione che soggiornano in un altro Stato
membro il diritto di voto alle medesime condizioni previste per i cittadini di
tale Stato membro.
36 I
governi olandese e del Regno Unito, nonché la Commissione, ricordano d’altra
parte che gli artt. 189 CE e 190, n. 1, CE, così come le
disposizioni generali del Trattato, non sono applicabili ai PTOM se non quando
esplicitamente previsto (sentenze 12 febbraio 1992, causa C‑260/90, Leplat, Racc. pag. I‑643, punto 10, e
22 novembre 2001, causa C‑110/97, Paesi Bassi/Consiglio,
Racc. pag. I‑8763, punto 49). Essi ritengono che,
considerato il fatto che il Trattato non si applica ad Aruba e che
l’associazione con i PTOM non conferisce alcun ruolo al Parlamento europeo,
quest’ultimo non può essere qualificato come «corpo
legislativo» ai sensi dell’art. 3 del protocollo n. 1
della CEDU, alle cui elezioni avrebbero il diritto di partecipare i
residenti dei PTOM (v. Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza 18
febbraio 1999, Matthews c. Regno Unito, Recueil des arrêts et décisions
1999‑I).
37 In
ogni caso, la Comunità avrebbe esercitato solo parzialmente la competenza
conferitale dall’articolo 190, n. 4, CE al fine di elaborare una procedura
elettorale uniforme. L’atto del 1976 non conterrebbe alcuna disposizione la
quale indichi chi sono i titolari del diritto di voto, cosicché sarebbero
applicabili soltanto le disposizioni nazionali. Queste ultime potrebbero
prevedere, in particolare, condizioni di residenza.
38 I
governi olandese, francese e del Regno Unito, nonché la Commissione, ritengono
che il diritto comunitario non si opponga tuttavia a che gli Stati membri
concedano il diritto di voto ai cittadini dell’Unione che risiedono in un paese
terzo o in un PTOM. Il governo francese precisa sul punto che la legge
francese relativa all’elezione dei membri del Parlamento europeo rinvia al
codice elettorale francese, il quale non fa alcuna distinzione tra i francesi
che risiedono nella Francia metropolitana e gli altri. Di conseguenza, i
francesi che risiedono in un dipartimento d’oltremare o in un PTOM partecipano
all’elezione del Parlamento europeo alle medesime condizioni dei francesi che
risiedono nella Francia metropolitana.
39 La
Commissione ricorda tuttavia che gli Stati membri devono tenere conto dei
principi generali del diritto comunitario. In applicazione del principio
generale di parità di trattamento, un legislatore nazionale che decida di
estendere il diritto di voto alle elezioni del Parlamento europeo ai suoi
cittadini residenti in un paese terzo dovrebbe, allo stesso modo, concedere
tale diritto di voto ai suoi cittadini residenti in un PTOM. Esso dovrebbe fare
ciò a maggior ragione in considerazione del legame particolare che unisce i
PTOM alla Comunità. Nel caso di specie, poiché il legislatore olandese concede
a tutti gli Olandesi che non risiedono ad Aruba o nelle Antille olandesi,
indipendentemente dal luogo di residenza, il diritto di partecipare alle
predette elezioni, tale diritto dovrebbe altresì essere concesso agli Olandesi
di Aruba e delle Antille olandesi. In mancanza di ciò, la normativa
comporterebbe una discriminazione ingiustificata tra un Olandese residente, ad
esempio, a New York e uno residente ad Aruba.
Giudizio della Corte
40 Si
deve osservare che le disposizioni del Trattato non contengono una regola che
definisca in modo esplicito e preciso chi siano i titolari del diritto di
elettorato attivo e passivo per il Parlamento europeo.
41 L’art. 190,
n. 4, CE fa riferimento alla procedura per tali elezioni. Secondo tale
disposizione, l’elezione dei membri del Parlamento europeo si effettua a
suffragio universale diretto, secondo una procedura uniforme in tutti gli Stati
membri o secondo principi comuni a tutti gli Stati membri.
42 L’art. 1
dell’atto del 1976 stabilisce che i membri del Parlamento europeo sono eletti
con sistema proporzionale, e che l’elezione si svolge a suffragio universale
diretto, libero e segreto. Ai sensi dell’art. 8 dell’atto del 1976, fatte
salve le disposizioni contenute nell’atto stesso, la procedura elettorale è
disciplinata in ciascuno Stato membro dalle disposizioni nazionali, ma queste,
che possono eventualmente tener conto delle particolarità interne agli Stati
membri, non devono nel complesso pregiudicare il carattere proporzionale del
voto.
43 Tuttavia,
né l’art. 190 CE né l’atto del 1976 indicano in modo esplicito e
preciso chi siano coloro che godono del diritto di elettorato attivo e passivo
per il Parlamento europeo.
44 Nessuna chiara
conclusione in proposito può
essere ricavata dagli artt. 189 CE e 190 CE, relativi al
Parlamento europeo, i quali indicano che lo stesso è composto da rappresentanti
dei popoli degli Stati membri, laddove il termine «popoli», che non è definito,
può assumere significati differenti a seconda degli Stati membri e delle lingue
dell’Unione.
45 Risulta
da tali considerazioni che, allo stato attuale del diritto comunitario, la
determinazione di chi possiede il diritto di elettorato attivo e passivo ricade
nella competenza di ciascuno Stato membro nel rispetto del diritto comunitario.
Si deve tuttavia verificare se tale diritto si opponga ad una situazione come
quella di cui alla causa principale, in cui alcuni cittadini olandesi residenti
ad Aruba non godono del diritto di elettorato attivo e passivo per il
Parlamento europeo.
46 Si
deve anzitutto ricordare che i PTOM sono oggetto di uno speciale regime di
associazione, definito nella quarta parte del Trattato (artt. da 182 CE a
188 CE), così che le disposizioni generali del Trattato sono applicabili
nei loro confronti soltanto laddove esplicitamente previsto (v. citate sentenze
Leplat, punto 10, e Paesi Bassi/Consiglio,
punto 49).
47 Ne
consegue che gli artt. 189 CE e 190 CE non sono applicabili a tali
paesi e territori, e che gli Stati membri non sono tenuti ad organizzarvi le
elezioni del Parlamento europeo.
48 L’art. 3
del protocollo n. 1 della CEDU non si oppone a tale interpretazione.
Poiché infatti le disposizioni del Trattato non sono
applicabili ai PTOM, il Parlamento europeo non può essere considerato il «corpo
legislativo» di questi ultimi ai fini della predetta disposizione. Per contro,
è nell’ambito degli organi creati nel quadro dell’associazione tra la Comunità
e i PTOM che la popolazione di tali paesi e territori può esprimersi,
attraverso le autorità che la rappresentano.
49 Non
si può obiettare, a tale proposito, che il diritto comunitario esercita
un’influenza sul diritto applicabile ad Aruba. Tale influenza può derivare infatti dalle disposizioni del diritto comunitario
applicabili ai PTOM nell’ambito dell’associazione. Per quanto riguarda le altre
disposizioni di tale diritto, come ha osservato l’avvocato generale al
paragrafo 161 delle sue conclusioni, facendo riferimento al punto 34
della citata sentenza Matthews c. Regno Unito, un
impatto indiretto di una normativa non è sufficiente per ritenere che tale
normativa tocchi la popolazione nel medesimo modo di quella proveniente da un’assemblea
legislativa locale.
50 Allo
stesso modo, non si può argomentare sulla base del fatto che altri Stati membri
organizzano le elezioni per il Parlamento europeo nei PTOM con i quali essi
intrattengono relazioni particolari. In assenza di specifiche disposizioni in
proposito nel Trattato, infatti, spetta agli Stati membri utilizzare le norme
meglio adatte al loro ordinamento costituzionale.
51 Per
quanto riguarda poi il diritto di elettorato attivo e passivo per le elezioni
del Parlamento europeo organizzate nei Paesi Bassi, esso è determinato dalla
legge elettorale olandese, e prevede le medesime condizioni applicabili
all’elezione dei membri della camera dei deputati del Parlamento olandese: in
particolare, tale diritto di elettorato attivo e passivo non è riconosciuto
agli Olandesi il cui domicilio effettivo si trova nelle Antille olandesi o ad
Aruba.
52 Come
è stato ricordato ai punti 41‑44 della presente sentenza, né gli
artt. 189 CE e 190 CE né l’atto del 1976 indicano in modo esplicito
e preciso chi siano i titolari del diritto di elettorato attivo e passivo per
l’elezione del Parlamento europeo. D’altra parte, le disposizioni della parte
seconda del Trattato, relativa alla cittadinanza dell’Unione, non riconoscono
ai cittadini dell’Unione un diritto incondizionato di voto attivo e passivo per
l’elezione del Parlamento europeo.
53 Infatti
l’art. 19, n. 2, CE, al quale viene fatto riferimento nella domanda
pregiudiziale, si limita ad applicare a tale diritto di elettorato attivo e
passivo il principio di non discriminazione in base alla nazionalità,
stabilendo che ogni cittadino dell’Unione residente in uno Stato membro di cui
non è cittadino ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del
Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede alle stesse condizioni dei
cittadini di detto Stato. L’art. 3, primo comma, lett. b), della
direttiva 93/109 precisa a tale proposito che possiede il diritto di elettorato
attivo e passivo nello Stato membro in cui risiede ogni cittadino comunitario
che, pur non essendo cittadino dello Stato membro di residenza, possiede i
requisiti a cui la legislazione di detto Stato subordina il diritto di voto e
di eleggibilità dei propri cittadini. Allo stesso modo, l’art. 5 di tale
direttiva è chiaramente fondato sul presupposto che uno Stato membro può
prevedere una durata della residenza «nel territorio elettorale» come
condizione per il diritto di voto. Risulta da tale esame dell’art. 19,
n. 2, CE e delle disposizioni adottate per darvi esecuzione che tale norma
del Trattato non è applicabile al cittadino dell’Unione che risiede in un PTOM
e che desidera esercitare il proprio diritto di voto nello Stato membro di cui
è cittadino.
54 Come
ha osservato l’avvocato generale ai paragrafi 157 e 158 delle sue conclusioni,
l’art. 3 del protocollo n. 1 della CEDU non si oppone a che gli
Stati membri utilizzino il criterio della residenza per restringere l’ambito
dei titolari del diritto di elettorato attivo e passivo. Pronunciandosi
relativamente al diritto di voto, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha
ritenuto, a tale proposito, che l’obbligo di residenza sul territorio nazionale
per poter votare sia una condizione di per sé non irragionevole né arbitraria,
e giustificata per più ragioni (Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza
19 ottobre 2004, Melnitchenko c. Ucraina, Recueil des arrêts et décisions
2004-X, § 56). Essa ha peraltro ammesso che si possono fissare condizioni più
rigorose per il diritto di voto passivo rispetto a quelle per il diritto di
elettorato attivo (sentenza Melnitchenko c. Ucraina, cit, § 57).
55 Sulla
base di tali elementi non sembra che, in principio, il criterio legato alla
residenza sia inadeguato per determinare chi goda del diritto di elettorato
attivo e passivo per le elezioni del Parlamento europeo.
56 Gli
appellanti nella causa principale e la Commissione affermano tuttavia che la
legge elettorale olandese violerebbe il principio di parità di trattamento
riconoscendo il diritto di elettorato attivo e passivo per le elezioni del
Parlamento europeo a tutti gli Olandesi residenti in un paese terzo, mentre
tale diritto non è riconosciuto agli Olandesi che risiedono nelle Antille
olandesi o ad Aruba.
57 A
tale proposito si deve ricordare che il principio di parità di trattamento o di
non discriminazione, che fa parte dei principi generali del diritto
comunitario, richiede che situazioni paragonabili non siano trattate in maniera
diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, salvo
che ciò non risulti obiettivamente giustificato (sentenze 6 dicembre 2005,
cause riunite C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 e C‑194/04,
ABNA e a., Racc. pag. I‑10423, punto 63, e
10 gennaio 2006, causa C‑344/04, IATA e ELFAA, Racc.
pag. I‑403, punto 95).
58 In
questo caso, gli elementi di comparazione rilevanti sono da un lato un Olandese
residente nelle Antille olandesi o ad Aruba e, dall’altro, un Olandese
residente in un paese terzo. Tali soggetti hanno in comune il fatto di essere
cittadini olandesi e di non risiedere nel territorio dei Paesi Bassi. Esiste
tuttavia una differenza di trattamento fra i due, poiché il secondo possiede il
diritto di elettorato attivo e passivo per le elezioni del Parlamento europeo
organizzate nei Paesi Bassi, mentre il primo non gode di tale diritto. Una
simile differenza di trattamento deve essere oggettivamente giustificata.
59 In
udienza il governo olandese ha affermato che lo scopo della legge elettorale
olandese era quello di consentire agli Olandesi dei Paesi Bassi residenti
all’estero di votare, poiché si ritiene che tali cittadini abbiano ancora
legami con la società olandese. Risulta però anche, dai chiarimenti forniti da
tale governo in udienza, che un Olandese il quale trasferisca la propria
residenza da Aruba verso un paese terzo godrebbe del diritto di voto, allo
stesso modo di un Olandese il quale trasferisca la propria residenza dai Paesi
Bassi verso un paese terzo, mentre un Olandese residente ad Aruba non possiede
tale diritto.
60 In
proposito, lo scopo perseguito dal legislatore olandese, il quale consiste nel
concedere il diritto di elettorato attivo e passivo agli Olandesi che hanno o
hanno avuto legami con i Paesi Bassi, rientra nella discrezionalità di cui
dispone tale legislatore per organizzare le elezioni. Si deve tuttavia
osservare che il governo olandese non ha dimostrato a sufficienza che la
diversità di trattamento osservata tra gli Olandesi residenti in un paese terzo
e quelli residenti nelle Antille olandesi e ad Aruba sia oggettivamente giustificata,
e non costituisca dunque una violazione del principio di parità di trattamento.
61 Sulla
base di tali elementi la terza questione deve essere risolta dichiarando che,
sebbene allo stato attuale del diritto comunitario nulla osti a che gli Stati
membri definiscano, nel rispetto del diritto comunitario, le condizioni per il
diritto di elettorato attivo e passivo per le elezioni del Parlamento europeo
facendo riferimento al criterio della residenza sul territorio nel quale le
elezioni sono organizzate, tuttavia il principio di parità di trattamento osta
a che i criteri scelti comportino che siano trattati in maniera diversa
cittadini che si trovano in situazioni comparabili, senza che tale diversità di
trattamento sia oggettivamente giustificata.
Sulla quarta questione
62 Con
la quarta questione, il Raad van
State chiede se gli artt. 17 CE e 19, n. 2, CE, letti alla luce
dell’art. 3 del protocollo n. 1 della CEDU, impediscano che
soggetti privi dello status di cittadini dell’Unione godano del diritto di
elettorato attivo e passivo per le elezioni del Parlamento europeo.
63 Come
rilevano il governo olandese e la Commissione, si deve osservare che tale
questione non ha alcun legame con la causa principale,
poiché gli appellanti nella stessa sono cittadini dell’Unione: A tale questione
non va dunque data risposta.
64 In
ogni caso, la Corte ha pronunciato in data odierna una sentenza nella causa C‑145/04,
Spagna/Regno Unito (Racc. pag. I‑7917), che, se necessario, fornisce
chiarimenti in proposito.
Sulla quinta questione
65 Con
la quinta questione, il Raad van
State chiede se il diritto comunitario ponga condizioni circa la natura della
riparazione (rechtsherstel) da offrire qualora il
giudice nazionale – sulla base, in particolare, della soluzione data dalla
Corte di giustizia alle questioni di cui sopra – dovesse considerare che coloro
che hanno la residenza o il domicilio nelle Antille Olandesi o ad Aruba e che
sono in possesso della cittadinanza olandese illegittimamente non sono stati
iscritti nelle liste elettorali per le elezioni dei membri del Parlamento
europeo del 10 giugno 2004.
66 A
tale proposito, risulta dall’art. 12 dell’atto del 1976 che il Parlamento europeo
ha competenza a pronunciarsi soltanto sulle contestazioni in materia elettorale
che potrebbero essere eventualmente avanzate sulla base delle disposizioni di
tale atto, con esclusione delle disposizioni nazionali a cui questo fa rinvio.
Poiché la determinazione di chi sia titolare del diritto di elettorato attivo e
passivo per le elezioni del Parlamento europeo rientra nella competenza di
ciascuno Stato membro, ne consegue che le contestazioni relative alle norme
nazionali che definiscono tali titolari sono anch’esse questioni di diritto
nazionale.
67 Pertanto,
in assenza di una disciplina comunitaria relativamente alle contestazioni in
materia di diritto di elettorato attivo e passivo per il Parlamento europeo,
spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro indicare i
giudici competenti e fissare le procedure giurisdizionali destinate a garantire
la tutela dei diritti che derivano ai singoli dal diritto comunitario, fermo
restando che dette modalità non possono essere né meno favorevoli di quelle
relative alle azioni per far valere diritti fondati sull’ordinamento nazionale
(principio di equivalenza) né tali da rendere impossibile o eccessivamente
difficile, in pratica, l’esercizio dei diritti garantiti dall’ordinamento comunitario
(principio di effettività) (v., in particolare, sentenza 8 novembre 2005, causa
C‑443/03, Leffler, Racc. pag. I‑9611,
punti 49 e 50).
68 Per
quanto riguarda un’eventuale riparazione (rechtsherstel)
a favore di una persona che, a causa di una norma nazionale contrastante con il
diritto comunitario, si sia vista rifiutare l’iscrizione nelle liste elettorali
per l’elezione del Parlamento europeo, è sempre sulla base delle condizioni e
dei modi previsti dal diritto nazionale che tale riparazione può avere luogo,
fermo restando che tali condizioni e modi devono rispettare i principi di
equivalenza e di effettività (in tal senso, sentenza 9 novembre 1983, causa
199/82, San Giorgio, Racc. pag. 3595). Per valutare la riparazione
adeguata, il giudice nazionale potrà utilmente fare riferimento alle modalità
di riparazione previste per il caso di violazione di norme nazionali relative
all’elezione di istituzioni dello Stato membro.
69 In
tale contesto occorre ricordare peraltro che il principio della responsabilità
di uno Stato membro per danni causati ai singoli da violazioni del diritto
comunitario ad esso imputabili è inerente al sistema del Trattato, e che uno
Stato membro è tenuto a risarcire i danni causati allorché la norma giuridica
violata abbia lo scopo di conferire diritti agli individui, la violazione sia
sufficientemente qualificata ed esista un nesso causale diretto tra la
violazione dell’obbligo posto a carico dello Stato e il danno subito dai
soggetti lesi (sentenze 5 marzo 1996, cause
riunite C‑46/93 e C‑48/93, Brasserie du pêcheur e Factortame, Racc. pag. I‑1029, punti 31
e 51, e 30
settembre 2003, causa C‑224/01, Köbler,
Racc. pag. I‑10239, punti 30 e 51); non si può tuttavia
escludere che la responsabilità dello Stato possa essere accertata a condizioni
meno restrittive sulla base del diritto nazionale (v. sentenza Brasserie du pêcheur e Factortame, cit., punto 66).
70 Con
riserva del diritto al risarcimento che trova direttamente il suo fondamento
nel diritto comunitario, nel caso in cui le condizioni indicate al
punto precedente siano soddisfatte, è nell’ambito delle norme del diritto
nazionale relative alla responsabilità che lo Stato è tenuto a riparare le
conseguenze del danno provocato, fermo restando che le condizioni stabilite dalle
legislazioni nazionali in materia di risarcimento dei danni non possono essere
meno favorevoli di quelle che riguardano reclami analoghi di natura interna, e
non possono essere congegnate in modo da rendere praticamente impossibile o
eccessivamente difficile ottenere il risarcimento (sentenza Brasserie du pêcheur e Factortame, cit., punto 67).
71 Si
deve dunque risolvere la quinta questione dichiarando che spetta
all’ordinamento di ciascuno Stato membro determinare gli strumenti per la
riparazione a favore di una persona che, in forza di una disposizione nazionale
contraria al diritto comunitario, non sia stata iscritta nelle liste elettorali
per l’elezione dei membri del Parlamento europeo del 10 giugno 2004, e sia
stata quindi esclusa dalla partecipazione a tali elezioni. Tali rimedi, che
possono comprendere un risarcimento del danno causato dalla violazione del
diritto comunitario imputabile allo Stato, devono rispettare i principi di
equivalenza e di effettività.
Sulle spese
72 Nei
confronti delle parti della causa principale il presente procedimento
costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta
quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per
presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi la Corte (Grande Sezione)
dichiara:
1) I
cittadini di uno Stato membro che hanno la residenza o il domicilio in un
territorio facente parte dei paesi e territori d’oltremare, di cui
all’art. 299, n. 3, CE, possono far valere i diritti riconosciuti ai
cittadini dell’Unione nella seconda parte del Trattato CE.
2) Sebbene
allo stato attuale del diritto comunitario nulla osti a che gli Stati membri
definiscano, nel rispetto del diritto comunitario, le condizioni per il diritto
di elettorato attivo e passivo per le elezioni del Parlamento europeo facendo
riferimento al criterio della residenza sul territorio nel quale le elezioni
sono organizzate, tuttavia il principio di parità di trattamento osta a che i
criteri scelti comportino che siano trattati in maniera diversa cittadini che
si trovano in situazioni comparabili, senza che tale diversità di trattamento
sia oggettivamente giustificata.
3) Spetta
all’ordinamento di ciascuno Stato membro determinare gli strumenti per la
riparazione (rechtsherstel) a favore di una persona
che, in forza di una disposizione nazionale contraria al diritto comunitario,
non sia stata iscritta nelle liste elettorali per l’elezione dei membri del
Parlamento europeo del 10 giugno 2004, e sia stata quindi esclusa dalla
partecipazione a tali elezioni. Tali rimedi, che possono comprendere un
risarcimento del danno causato dalla violazione del diritto comunitario
imputabile allo Stato, devono rispettare i principi di equivalenza e di effettività.
(Seguono le firme)