Corte di Giustizia delle Comunità europee 30 settembre
2003
C-224/01, G. Köbler – Repubblica
d'Austria
Nel procedimento C-224/01,
avente ad oggetto
la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell'art.
234 CE, dal Landesgericht für
Zivilrechtssachen Wien
(Austria) nella causa dinanzi ad esso pendente tra
Gerhard Köbler
e
Repubblica
d'Austria,
domanda vertente
sull'interpretazione, da un lato, dell'art. 48 del Trattato CE (divenuto, in
seguito a modifica, art. 39 CE) e, dall'altro, della giurisprudenza della Corte
che risulta in particolare dalle sentenze 5 marzo 1996,
cause riunite C-46/93 e C-48/93, Brasserie du pêcheur e Factortame (Racc. pag. I-1029), e 17 settembre 1997,
causa C-54/96, Dorsch Consult
(Racc. pag. I-4961),
composta dal
sig. G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, dai sigg. J.-P.
Puissochet, M. Wathelet, R.
Schintgen e C.W.A. Timmermans (relatore), presidenti di sezione, dai sigg. C. Gulmann, D.A.O. Edward, A.
avvocato
generale: sig. P. Léger
cancelliere: sig.
H.A. Rühl, amministratore
principale
viste le
osservazioni scritte presentate:
- per il sig. Köbler, dal sig. A. König, Rechtsanwalt;
- per la
repubblica austriaca, dal sig. M. Windisch, in
qualità di agente;
- per il
governo austriaco, dal sig. H. Dossi, in qualità di agente;
- per il
governo tedesco, dai sigg. A. Dittrich e W.-D. Plessing, in qualità di
agenti;
- per il
governo francese, dai sigg. R. Abraham e G. de Bergues
nonché dalla sig.ra C. Isidoro, in qualità di agenti;
- per il
governo dei Paesi Bassi, dalla sig.ra H.G. Sevenster, in qualità di agente;
- per il
governo del Regno Unito, dal sig. J.E. Collins, in
qualità di agente, assistito dai sigg. D. Anderson, QC, e M. Hoskins, barrister;
- per
vista la
relazione d'udienza,
sentite le
osservazioni orali del sig. Köbler, rappresentato
dall'avv. A. König, del governo austriaco,
rappresentato dal sig. E. Riedl, in qualità di
agente, del governo tedesco, rappresentato dal sig. A. Dittrich,
del governo francese, rappresentato dal sig. R. Abraham, del governo dei Paesi
Bassi, rappresentato dalla sig.ra H.G. Sevenster, del governo del Regno Unito, rappresentato dal
sig. J.E. Collins, assistito dai sigg. D. Anderson e
M. Hoskins, nonché della Commissione, rappresentata
dai sigg. J. Sack e H. Kreppel,
all'udienza dell'8 ottobre 2002,
sentite le
conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza dell'8 aprile 2003,
ha pronunciato
la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 7 maggio 2001, pervenuta alla Corte il 6 giugno seguente, il Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Tribunale civile di Vienna) ha proposto, ai sensi dell'art. 234 CE, cinque questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione, da un lato, dell'art. 48 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 39 CE) e, dall'altro, della giurisprudenza della Corte che risulta in particolare dalle sentenze 5 marzo 1996, cause riunite C-46/93 e C-48/93, Brasserie du pêcheur e Factortame (Racc. pag. I-1029), e 17 settembre 1997, causa C-54/96, Dorsch Consult (Racc. pag. I-4961).
2 Tali
questioni sono state sollevate nell'ambito di un'azione per responsabilità
avviata dal sig. Köbler contro
Ambito
normativo
«In quanto sia
necessario per assicurarsi i servizi di uno studioso o di un artista nazionale
o straniero, il presidente federale può concedere, all'atto della nomina a un
posto di Universitätsprofessor (professore
universitario) [art. 21 del Bundesgesetz über die Organisation
der Universitäten (legge
federale sull'organizzazione delle università), BGBl.
1993/805, "UOG 1993"] o a un posto di Ordentlichen
Universitäts(Hochschul)professor (professore universitario ordinario),
una retribuzione di base superiore a quella prevista dall'art. 48, n. 2».
«Un Universitätsprofessor (art. 21 dell'UOG 1993) o un Ordentlichen Universitäts(Hochschul)professor, il quale
possa far valere un'anzianità di servizio di quindici anni in questo impiego
maturata nell'ambito delle università austriache o degli istituti
d'insegnamento superiore austriaci e che abbia beneficiato per quattro anni
dell'indennità di anzianità di servizio prevista dall'art. 50, n. 4, può aver
diritto, a decorrere dalla data in cui entrambe queste condizioni sono
soddisfatte, a un'indennità speciale di anzianità di servizio che viene presa
in conto nel calcolo della pensione di quiescenza, il cui importo corrisponde a
quello dell'indennità di anzianità di servizio prevista dall'art. 50, n. 4».
Causa
principale
5 Dal 1° marzo
1986 il sig. Köbler è legato allo Stato austriaco da
un contratto di diritto pubblico in qualità di professore universitario di
ruolo a Innsbruck (Austria). All'atto della sua nomina gli è stata attribuita
la retribuzione di professore universitario di ruolo al decimo scatto,
maggiorata dell'indennità normale di anzianità.
6 Con lettera
28 febbraio 1996 il sig. Köbler ha chiesto
l'attribuzione dell'indennità speciale di anzianità di servizio prevista per i
professori universitari, ai sensi dell'art. 50 bis del GG.
Egli ha sostenuto che, anche se non poteva far valere quindici anni di anzianità
di servizio in qualità di professore nelle università austriache, avrebbe
posseduto per contro l'anzianità di servizio richiesta se la durata del suo
servizio nelle università di altri Stati membri della Comunità fosse stata
presa in considerazione. Egli ha affermato che la condizione di un'anzianità di
servizio di quindici anni maturata unicamente in università austriache - senza
che si tenesse conto di quella maturata in università di altri Stati membri -
costituiva, a decorrere dall'adesione della Repubblica d'Austria alla Comunità,
una discriminazione indiretta ingiustificata in diritto comunitario.
7 Nella
controversia alla quale ha portato questa pretesa del sig. Köbler,
il Verwaltungsgerichtshof (Austria) ha sottoposto
alla Corte, con ordinanza 22 ottobre 1997, una domanda di pronuncia
pregiudiziale registrata nella cancelleria della Corte con il n. C-382/97.
8 Con lettera
11 marzo 1998 il cancelliere della Corte ha chiesto al Verwaltungsgerichtshof
se ritenesse necessario mantenere la sua domanda di pronuncia pregiudiziale
alla luce della sentenza 15 gennaio 1998, causa C-15/96, Schöning-Kougebetopoulou
(Racc. pag. I-47).
9 Con
ordinanza 25 marzo 1998 il Verwaltungsgerichtshof ha
invitato le parti nella controversia dinanzi ad esso pendente ad esprimersi
sulla richiesta del cancelliere della Corte, osservando a titolo provvisorio
che il punto di diritto che costituiva oggetto del
procedimento pregiudiziale in questione era stato risolto a favore del
sig. Köbler.
10 Con
ordinanza 24 giugno 1998 il Verwaltungsgerichtshof ha
ritirato la sua domanda di pronuncia pregiudiziale e, con sentenza dello stesso
giorno, ha respinto il ricorso del sig. Köbler, in
quanto l'indennità speciale di anzianità di servizio costituiva un premio di
fedeltà che giustificava obiettivamente una deroga alle disposizioni di diritto
comunitario relative alla libera circolazione dei lavoratori.
11 Nella
sentenza 24 giugno 1998 si legge in particolare:
«(...) Il Verwaltungsgerichtshof,
nella sua ordinanza 22 ottobre 1997 con cui è stata sollevata la questione
pregiudiziale [nella causa C-382/97], ha ammesso che "l'indennità speciale
di anzianità di servizio dei professori universitari di ruolo" non riveste
il carattere né di un premio di fedeltà né di una gratifica, ma costituisce
parte della retribuzione nell'ambito del sistema di avanzamento di carriera.
Questo punto
di visto giuridico, formulato in maniera non vincolante nei confronti delle
parti nel procedimento contenzioso amministrativo, viene abbandonato.
(...)
Questo indica
che l'indennità speciale di anzianità di servizio ai sensi dell'art. 50 bis del
Gehaltsgesetz del 1956 non rientra nella
"determinazione del valore di mercato" che deve essere effettuata
nell'ambito del procedimento di nomina, ma che occorre ritenere che essa abbia
come fine di offrire agli studiosi che circolano in un mercato del lavoro molto
mobile uno stimolo positivo a uno svolgimento della carriera nelle università
austriache. Essa non può quindi essere un elemento costitutivo della retribuzione
e, avendo natura di premio di fedeltà, presuppone una determinata durata della
prestazione di servizio in qualità di professore universitario di ruolo presso università austriache. Questa definizione non si oppone
fondamentalmente a che l'indennità speciale di anzianità di servizio sia
concepita come un elemento della retribuzione mensile e a che questo premio di
fedeltà abbia di conseguenza un carattere duraturo.
Poiché in
Austria - per quanto riguarda il caso di specie - lo Stato federale è l'unico
responsabile delle università, le disposizioni dell'art. 50 bis del Gehaltsgesetz del 1956 si applicano - contrariamente alla
situazione che era alla base della sentenza [Schöning-Kougebetopoulou,
cit.] - solo per un unico datore di lavoro. La presa in conto di periodi di
servizio precedenti richiesta dal ricorrente rientra nell'ambito del
"valore di mercato" nel corso delle trattative sulla nomina. La presa
in conto di questi periodi di servizio precedenti ai fini dell'indennità
speciale di anzianità di servizio non è prevista nemmeno per gli studiosi
austriaci che riprendono l'insegnamento in Austria dopo aver svolto la loro
attività all'estero e sarebbe incompatibile con l'intento di ricompensare una
fedeltà di diversi anni verso un datore di lavoro, per il quale
Poiché
l'asserito diritto, fatto valere nella fattispecie dal ricorrente, ad
un'indennità speciale di anzianità di servizio ai sensi dell'art. 50 bis del Gehaltsgesetz del 1956 riguarda un premio di fedeltà
previsto dalla legge e
12 Il sig. Köbler ha presentato un ricorso per risarcimento danni
contro
13
Questioni
pregiudiziali
14 Il Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien, ritenendo
che nella causa dinanzi ad esso pendente l'interpretazione del diritto
comunitario fosse incerta e che una tale interpretazione fosse necessaria per
emettere la sua pronuncia, ha deciso di sospendere il procedimento e di
sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se la
giurisprudenza della Corte secondo cui per l'insorgere della responsabilità di
uno Stato a causa di una violazione del diritto comunitario è indifferente
quale organo di uno Stato membro debba rispondere di tale violazione (ad
esempio, sentenza
[Brasserie du pêcheur e Factortame, cit.]) sia
applicabile anche nel caso in cui il comportamento asseritamente
contrario al diritto comunitario sia costituito dalla sentenza di un organo
giurisdizionale supremo di uno Stato membro, come, nel caso di specie, il Verwaltungsgerichtshof.
2) In caso di
soluzione affermativa della prima questione:
Se la
giurisprudenza della Corte secondo cui spetta all'ordinamento giuridico di
ciascuno Stato membro designare il giudice competente a risolvere liti vertenti
sui diritti soggettivi scaturenti dall'ordinamento comunitario (ad esempio,
sentenza [Dorsch Consult,
cit.]) sia applicabile anche nel caso in cui il comportamento asseritamente contrario al diritto comunitario sia
costituito dalla sentenza di un organo giurisdizionale supremo di uno Stato
membro, come, nel caso di specie, il Verwaltungsgerichtshof.
3) In caso di
soluzione affermativa della seconda questione:
Se l'opinione
giuridica formulata nella surriferita sentenza del Verwaltungsgerichtshof,
secondo cui l'indennità speciale per anzianità di servizio consiste in una
sorta di premio di fedeltà, sia incompatibile con una norma di diritto
comunitario direttamente applicabile, in particolare con il divieto di
discriminazione indiretta di cui all'art. 48 del Trattato CE e con la
pertinente giurisprudenza costante pronunciata dalla Corte al riguardo.
4) In caso di
soluzione affermativa della terza questione:
Se la norma di
diritto comunitario direttamente applicabile che è stata violata faccia sorgere
in capo al ricorrente nella causa principale un diritto soggettivo.
5) In caso di
soluzione affermativa della quarta questione:
Se
Sulla prima e
sulla seconda questione
15 Con la prima
e con la seconda questione, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice
del rinvio chiede in sostanza se il principio secondo cui gli Stati membri sono
obbligati a risarcire i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto
comunitario che sono ad essi imputabili si applichi anche allorché la
violazione di cui trattasi deriva da una decisione di un organo giurisdizionale
di ultimo grado e se, in caso affermativo, spetti all'ordinamento giuridico di
ciascuno Stato membro designare il giudice competente a risolvere le controversie relative a tale risarcimento.
Osservazioni
presentate alla Corte
16 Il sig. Köbler, i governi tedesco e dei
Paesi Bassi nonché
18 Il governo
tedesco e il governo dei Paesi Bassi sostengono che la responsabilità dello
Stato membro dovrebbe rimanere limitata alle decisioni giurisdizionali non
impugnabili, in particolare poiché l'art. 234 CE imporrebbe un obbligo di
rinvio pregiudiziale solo ai giudici che devono emettere tali decisioni. Il
governo dei Paesi Bassi ritiene che la responsabilità dello Stato debba poter
sussistere solo nel caso di una violazione grave e manifesta di tale obbligo di
rinvio.
19
20 Dal canto
loro,
21
22 Per il
resto,
23 Il governo
francese sostiene che il riconoscimento di un diritto a risarcimento a causa di
un'applicazione asseritamente erronea del diritto
comunitario in una decisione definitiva di un giudice nazionale sarebbe
incompatibile con il principio del rispetto dell'autorità della cosa
definitivamente giudicata, quale riconosciuto dalla Corte nella sua sentenza 1°
giugno 1999, causa C-126/97, Eco Swiss (Racc. pag.
I-3055). Questo governo fa valere in particolare che il principio dell'intangibilità
della cosa definitivamente giudicata riveste un valore fondamentale nei sistemi
giuridici basati sulla preminenza del diritto e sul rispetto delle decisioni
giudiziarie. Ora, se la responsabilità dello Stato per violazione del diritto
comunitario da parte di un organo giurisdizionale fosse riconosciuta, questa
preminenza e questo rispetto verrebbero rimessi in discussione.
24 Il governo
del Regno Unito sostiene che, in via di principio e salvo eccezione collegata
in particolare alla violazione di un diritto fondamentale tutelato dalla
convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, sottoscritta a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»),
nessuna azione per responsabilità può essere avviata contro
29 Per quanto
riguarda in particolare la seconda questione pregiudiziale, il sig. Köbler nonché i governi austriaco
e tedesco fanno valore che spetta all'ordinamento giuridico di ogni Stato
membro designare il giudice competente a risolvere le controversie vertenti su
diritti soggettivi derivati dal diritto comunitario. Tale questione dovrebbe
quindi essere risolta affermativamente.
Giudizio della
Corte
Sul principio
della responsabilità dello Stato
30 Occorre
ricordare innanzi tutto che
31
32 Se
nell'ordinamento giuridico internazionale lo Stato la cui responsabilità
sorgerebbe in caso di violazione di un impegno internazionale viene considerato
nella sua unità, senza che rilevi la circostanza che la violazione da cui ha
avuto origine il danno sia imputabile al potere legislativo, giudiziario o
esecutivo, tale principio deve valere a maggior ragione nell'ordinamento
giuridico comunitario, in quanto tutti gli organi dello Stato, ivi compreso il
potere legislativo, sono tenuti, nell'espletamento dei loro compiti, all'osservanza
delle prescrizioni dettate dal diritto comunitario e idonee a disciplinare
direttamente la situazione dei singoli (sentenza Brasserie du pêcheur e Factortame, cit., punto 34).
34 Occorre
sottolineare a tale riguardo che un organo giurisdizionale di ultimo grado
costituisce per definizione l'ultima istanza dinanzi alla quale i singoli
possono far valere i diritti ad essi riconosciuti dal diritto comunitario.
Poiché normalmente non può più costituire oggetto di riparazione una violazione
di questi diritti in una decisione di un tale organo giurisdizionale che è
divenuta definitiva, i singoli non possono essere privati della possibilità di
far valere la responsabilità dello Stato al fine di ottenere in tal modo una
tutela giuridica dei loro diritti.
35 Del resto,
in particolare, al fine di evitare che siano violati diritti conferiti ai
singoli dal diritto comunitario, l'art. 234, terzo comma, CE prevede che un
giudice avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale
di diritto interno è tenuto a rivolgersi alla Corte.
36 Pertanto,
dalle esigenze relative alla tutela dei diritti dei singoli che fanno valere il
diritto comunitario deriva che essi devono avere la possibilità di ottenere
dinanzi ai giudici nazionali la riparazione del danno originato dalla
violazione di questi diritti in seguito a una decisione di un organo
giurisdizionale di ultimo grado (v., in tal senso, sentenza
Brasserie du pêcheur e Factortame, cit., punto
35).
37 Taluni dei
governi che hanno presentato osservazioni nell'ambito del presente procedimento
hanno fatto valere che il principio della responsabilità dello Stato per i
danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario non poteva
essere applicato alle decisioni di un organo giurisdizionale nazionale di
ultimo grado. A tal fine essi hanno dedotto argomenti relativi, in particolare,
al principio di certezza del diritto, più in particolare all'autorità della
cosa definitivamente giudicata, all'indipendenza e all'autorità del giudice
nonché all'assenza di un giudice competente a statuire sulle controversie
relative alla responsabilità dello Stato per tali decisioni.
39 Occorre considerare
tuttavia che il riconoscimento del principio della responsabilità dello Stato
per la decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado non ha di per sé come conseguenza di rimettere in
discussione l'autorità della cosa definitivamente giudicata di una tale
decisione. Un procedimento inteso a far dichiarare la responsabilità dello
Stato non ha lo stesso oggetto e non implica necessariamente le stesse parti
del procedimento che ha dato luogo alla decisione che ha acquisito l'autorità
della cosa definitivamente giudicata. Infatti, il ricorrente in un'azione per
responsabilità contro lo Stato ottiene, in caso di successo, la condanna di
quest'ultimo a risarcire il danno subito, ma non necessariamente che sia
rimessa in discussione l'autorità della cosa definitivamente giudicata della
decisione giurisdizionale che ha causato il danno. In ogni caso, il principio
della responsabilità dello Stato inerente all'ordinamento giuridico comunitario
richiede un tale risarcimento, ma non la revisione della decisione
giurisdizionale che ha causato il danno.
40 Ne deriva
che il principio dell'autorità della cosa definitivamente giudicata non si
oppone al riconoscimento del principio della responsabilità dello Stato per la
decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado.
41 Non possono
essere accolti nemmeno gli argomenti basati sul'indipendenza e sull'autorità
del giudice.
42 Per quanto
riguarda l'indipendenza del giudice, occorre precisare che il principio di
responsabilità di cui trattasi riguarda non la responsabilità personale del
giudice, ma quella dello Stato. Ora, non sembra che la possibilità che
sussista, a talune condizioni, la responsabilità dello Stato per decisioni
giurisdizionali incompatibili con il diritto comunitario comporti rischi particolari
di rimettere in discussione l'indipendenza di un organo giurisdizionale di
ultimo grado.
43 Per quanto
riguarda l'argomento relativo al rischio che l'autorità di un giudice di ultimo
grado sia pregiudicata dal fatto che le sue decisioni divenute definitive
possano essere rimesse in discussione implicitamente mediante un procedimento
che consente di far dichiarare la responsabilità dello Stato a causa di tali
decisioni, occorre constatare che l'esistenza di un rimedio giuridico che
consenta, a talune condizioni, la riparazione degli effetti dannosi di una
decisione giurisdizionale erronea potrebbe senz'altro essere considerata nel
senso che corrobora la qualità di un ordinamento giuridico e quindi in
definitiva anche l'autorità del potere giurisdizionale.
44 Diversi
governi hanno anche sostenuto che costituiva un ostacolo all'applicazione del
principio della responsabilità dello Stato alle decisioni di un organo
giurisdizionale nazionale di ultimo grado la difficoltà di designare un giudice
competente a statuire su controversie relative al risarcimento dei danni
derivanti da tali decisioni.
46 Secondo una
costante giurisprudenza, in mancanza di una disciplina comunitaria, spetta
all'ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare il giudice
competente e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi giurisdizionali
intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del
diritto comunitario (v. sentenze 16 dicembre 1976, causa 33/76, Rewe, Racc. pag. 1989, punto 5; 45/76, Comet,
Racc. pag. 2043, punto 13; 27 febbraio 1980, causa 68/79, Just, Racc. pag. 501,
punto 25, Francovich e a., cit., punto 42, e 14
dicembre 1995, causa C-312/93, Peterbroeck, Racc.
pag. I-4599, punto 12).
47 Fermo
restando che gli Stati membri devono assicurare, in ogni caso, una tutela
effettiva dei diritti soggettivi derivati dall'ordinamento giuridico
comunitario, non spetta alla Corte intervenire nella soluzione dei problemi di
competenza che può sollevare, nell'ambito dell'ordinamento giudiziario
nazionale, la definizione di determinate situazioni giuridiche fondate sul
diritto comunitario (sentenze 18 gennaio 1996, causa C-446/93, SEIM, Racc. pag.
I-73, punto 32, e Dorsch Consult,
cit., punto 40).
48 Occorre
ancora aggiungere che, se considerazioni collegate al rispetto del principio
dell'autorità della cosa definitivamente giudicata o dell'indipendenza dei giudici
possono avere ispirato ai sistemi giuridici nazionali restrizioni, talvolta
severe, alla possibilità di far dichiarare la responsabilità dello Stato per
danni causati da decisioni giurisdizionali erronee, considerazioni di tale tipo
non sono state tali da escludere in maniera assoluta questa possibilità.
Infatti, l'applicazione del principio della responsabilità dello Stato alle
decisioni giurisdizionali è stata ammessa anche se
sotto forme diverse dalla maggior parte degli Stati membri, come l'avvocato
generale ha rilevato ai paragrafi 77-82 delle sue conclusioni, anche se solo a
condizioni restrittive ed eterogenee.
49 Si può
ancora rilevare che, nello stesso senso,
50 Da quanto
precede deriva che il principio secondo cui gli Stati membri sono obbligati a
riparare i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario
che sono loro imputabili si applica anche allorché la violazione di cui
trattasi deriva da una decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado.
Spetta all'ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro designare il giudice
competente a risolvere le controversie relative a tale
risarcimento.
Sulle
condizioni della responsabilità dello Stato
51 Per quanto
riguarda le condizioni nelle quali uno Stato membro è tenuto a risarcire i
danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario ad esso
imputabili, emerge dalla giurisprudenza della Corte che esse sono tre, vale a
dire che la norma giuridica violata sia preordinata a conferire diritti ai
singoli, che si tratti di violazione grave e manifesta e che esista un nesso
causale diretto tra la violazione dell'obbligo incombente allo Stato e il danno
subito dai soggetti lesi (sentenza Haim, cit., punto
36).
52 La responsabilità
dello Stato per danni causati dalla decisione di un organo giurisdizionale di
ultimo grado che viola una norma di diritto comunitario è disciplinata dalle
stesse condizioni.
53 Per quanto
riguarda più in particolare la seconda di queste condizioni e la sua
applicazione al fine di stabilire un'eventuale responsabilità dello Stato per
una decisione di un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado, occorre
tener conto della specificità della funzione giurisdizionale nonché delle
legittime esigenze della certezza del diritto come hanno fatto valere anche gli
Stati membri che hanno presentato osservazioni in questo procedimento. La
responsabilità dello Stato a causa della violazione del diritto comunitario in
una tale decisione può sussistere solo nel caso eccezionale in cui il giudice
abbia violato in maniera manifesta il diritto vigente.
54 Al fine di
determinare se questa condizione sia soddisfatta, il giudice nazionale
investito di una domanda di risarcimento dei danni deve tenere conto di tutti
gli elementi che caratterizzano la controversia sottoposta al suo sindacato.
55 Fra tali
elementi compaiono in particolare il grado di chiarezza e di precisione della
norma violata, il carattere intenzionale della violazione, la scusabilità o l'inescusabilità dell'errore di diritto, la posizione
adottata eventualmente da un'istituzione comunitaria nonché la mancata
osservanza, da parte dell'organo giurisdizionale di cui trattasi, del suo
obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell'art. 234, terzo comma, CE.
57 Le tre
condizioni richiamate al punto 51 della presente sentenza sono necessarie e
sufficienti per attribuire ai singoli un diritto al risarcimento, senza
tuttavia escludere che la responsabilità dello Stato possa essere accertata a
condizioni meno restrittive sulla base del diritto nazionale (v. sentenza
Brasserie du pêcheur e Factortame, cit., punto
66).
58 Con riserva
del diritto al risarcimento che trova direttamente il suo fondamento nel
diritto comunitario nel caso in cui queste condizioni siano soddisfatte, è
nell'ambito delle norme del diritto nazionale relative alla responsabilità che
lo Stato è tenuto a riparare le conseguenze del danno provocato, fermo restando
che le condizioni stabilite dalle legislazioni nazionali in materia di
risarcimento dei danni non possono essere meno favorevoli di quelle che
riguardano reclami analoghi di natura interna e non possono essere congegnate
in modo da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere
il risarcimento (sentenze Francovich e a., cit.,
punti 41-43, e Norbrook Laboratories,
cit., punto 111).
59 Da tutto
quanto precede risulta che occorre risolvere le prime due questioni nel senso
che il principio secondo cui gli Stati membri sono obbligati a risarcire i
danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario ad essi
imputabili è applicabile anche allorché la violazione di cui trattasi deriva da
una decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado, sempreché la norma
di diritto comunitario violata sia preordinata ad attribuire diritti ai
singoli, la violazione sia sufficientemente caratterizzata e sussista un nesso
causale diretto tra questa violazione e il danno subito dalle parti lese. Al
fine di determinare se la violazione sia sufficientemente caratterizzata
allorché deriva da una tale decisione, il giudice nazionale competente deve,
tenuto conto della specificità della funzione giurisdizionale, accertare se
tale violazione presenti un carattere manifesto. Spetta all'ordinamento
giuridico di ciascuno Stato membro designare il giudice competente a risolvere
le controversie relative al detto risarcimento.
Sulla terza
questione
60 Occorre
ricordare in via preliminare che, secondo una costante giurisprudenza,
61 Con la
terza questione il giudice del rinvio intende in sostanza accertare se gli
artt. 48 del Trattato e 7, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre
1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno
della Comunità (GU L 257, pag. 2), debbano essere
interpretati nel senso che si oppongono alla concessione, in condizioni quali
quelle previste dall'art. 50 bis del GG, di un'indennità speciale di anzianità
di servizio, la quale, secondo l'interpretazione data dal Verwaltungsgerichtshof
nella sua sentenza del 24 giugno 1998, costituisce un premio di fedeltà.
Osservazioni
presentate alla Corte
62 Il sig. Köbler fa valere innanzi tutto che l'indennità speciale di
anzianità di servizio prevista dall'art. 50 bis del GG non è un premio di
fedeltà, ma un elemento ordinario della retribuzione, così come il Verwaltungsgerichtshof avrebbe ammesso in un primo tempo.
Inoltre, fino alla sentenza del Verwaltungsgerichtshof
del 24 giugno 1998, nessun giudice austriaco avrebbe ritenuto che la detta
indennità costituisse un premio di fedeltà.
63 Inoltre,
anche nel caso in cui questa indennità fosse un premio di fedeltà e un tale
premio potesse giustificare una discriminazione indiretta, il sig. Köbler sostiene che non esiste una giurisprudenza costante
e certa della Corte a tale riguardo. Stando così le cose, il Verwaltungsgerichtshof, ritirando la sua domanda di
pronuncia pregiudiziale e adottando la sua decisione da solo, avrebbe
oltrepassato i suoi poteri, poiché l'interpretazione e la definizione delle
nozioni di diritto comunitario rientrerebbero nella competenza esclusiva della
Corte.
64 Infine, il
sig. Köbler fa valere che i criteri di concessione
dell'indennità speciale di anzianità di servizio escludono che sia giustificata
la discriminazione indiretta che essa opera nei suoi confronti. Questa
indennità sarebbe dovuta indipendentemente dall'accertare in quale università
austriaca il richiedente abbia svolto le sue funzioni e non sarebbe nemmeno
richiesto che il richiedente abbia insegnato in maniera continuativa per
quindici anni la stessa materia.
65 Nel far
presente che
66
67
68 Si deve
constatare, secondo
69 Per il
resto,
Giudizio della
Corte
71 Pertanto,
l'art. 50 bis del GG esclude, per la concessione dell'indennità speciale di
anzianità di servizio che esso prevede, qualsiasi possibilità di prendere in
conto i periodi di attività che un professore universitario ha effettuato in
uno Stato membro diverso dalla Repubblica d'Austria.
72 Si deve constatare
che un tale regime può ostacolare la libera circolazione dei lavoratori sotto
un duplice aspetto.
75 Su queste
considerazioni non incide la circostanza, fatta valere dalla Repubblica
d'Austria, secondo cui la retribuzione dei professori universitari migranti, a
causa della possibilità offerta dall'art. 48, n. 3, del GG di concedere loro una
retribuzione di base più elevata al fine di incentivare l'assunzione di
professori universitari stranieri, è spesso più vantaggiosa
di quella che ricevono i professori universitari austriaci anche tenendo conto
dell'indennità speciale di anzianità di servizio.
76 Infatti, da un lato, l'art. 48, n. 3, del GG offre
unicamente una semplice possibilità e non garantisce che il professore di
un'università straniera riceverà all'atto della sua nomina in qualità di professore
in un'università austriaca una retribuzione più elevata rispetto a quella dei
professori universitari austriaci che hanno la stessa esperienza. Dall'altro,
il complemento di retribuzione che l'art. 48, n. 3, del GG consente di offrire
al momento dell'assunzione ha una natura completamente diversa rispetto
all'indennità speciale di anzianità di servizio. Pertanto, la detta
disposizione non impedisce che l'art. 50 bis del GG abbia per effetto una
disparità di trattamento dei professori universitari migranti rispetto ai
professori universitari austriaci e crea così un ostacolo alla libera
circolazione dei lavoratori garantita dall'art. 48 del Trattato.
77 Di
conseguenza, una misura quale la concessione dell'indennità speciale di
anzianità di servizio prevista dall'art. 50 bis del GG può ostacolare la libera
circolazione dei lavoratori, cosa che è, in via di principio, vietata dagli
artt. 48 del Trattato e 7, n. 1, del regolamento n. 1612/68. Una tale misura
potrebbe essere ammessa solo se perseguisse uno scopo legittimo compatibile con
il Trattato e fosse giustificata da imperiosi motivi d'interesse pubblico.
Anche in tale ipotesi, però, la sua applicazione dovrebbe essere idonea a
garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non dovrebbe eccedere
quanto necessario per farlo (v., in particolare, sentenze 31 marzo 1993, causa
C-19/92, Kraus, Racc. pag. I-1663, punto 32; 30
novembre 1995, causa C-55/94, Gebhard, Racc. pag.
I-4165, punto 37, e 15 dicembre
1995, causa C-415/93, Bosman, Racc. pag. I-4921, punto 104).
78 Nella sua
sentenza 24 giugno 1998 il Verwaltungsgerichtshof ha
dichiarato che l'indennità speciale di anzianità di servizio prevista dall'art.
50 bis del GG costituiva, secondo il diritto nazionale, un premio inteso a
ricompensare la fedeltà dei professori universitari austriaci nei confronti del
loro unico datore di lavoro, ossia lo Stato austriaco.
79 Occorre
quindi esaminare se il fatto che la detta indennità costituisca, secondo il
diritto nazionale, un premio di fedeltà possa essere considerato, in diritto
comunitario, nel senso che indica che essa è ispirata da motivi imperativi di
pubblico interesse che possono giustificare l'ostacolo alla libera circolazione
che questa indennità comporta.
81 Ai punti 27
della citata sentenza Schöning-Kougebetopoulou, e 49
della sentenza 30 novembre 2000, causa C-195/98, Österreichischer
Gewerkschaftsbund (Racc. pag. I-10497),
82 Nella
fattispecie il Verwaltungsgerichtshof, nella sua
sentenza 24 giugno
83 Anche se
non si può escludere che un obiettivo di favorire la fedeltà dei lavoratori ai
loro datori di lavoro nell'ambito di una politica di ricerca o di insegnamento
universitario costituisca un motivo imperativo di interesse pubblico, si deve
constatare che, tenendo conto delle caratteristiche specifiche del
provvedimento di cui trattasi nella causa principale, l'ostacolo che esso
comporta non potrebbe essere giustificato in relazione a un tale obiettivo.
84 Da un lato,
benché tutti i professori universitari pubblici austriaci siano dipendenti di
un unico datore di lavoro, ossia lo Stato austriaco, essi sono assegnati a
diverse università. Ora, sul mercato del lavoro dei professori universitari, le
diverse università austriache si trovano in concorrenza non solo con le
università di altri Stati membri e quelle di paesi terzi, ma anche tra di loro.
Per quanto riguarda questo secondo tipo di concorrenza, occorre constatare che
il provvedimento di cui trattasi nella causa principale non è tale da favorire
la fedeltà di un professore verso l'università austriaca dove esercita le sue
funzioni.
85 Dall'altro,
se l'indennità speciale di anzianità di servizio mira a ricompensare la fedeltà
dei lavoratori verso il loro datore di lavoro, essa ha anche come conseguenza
di ricompensare i professori universitari austriaci che continuano ad
esercitare la loro professione nel territorio austriaco. La detta indennità può
quindi avere conseguenze sulla scelta operata da questi professori tra un
impiego in un'università austriaca e un impiego nell'università di un altro
Stato membro.
86 Pertanto,
l'indennità speciale di anzianità di cui trattasi nella causa principale non ha
soltanto per effetto di compensare la fedeltà del lavoratore verso il suo
datore di lavoro. Essa comporta anche una ripartizione del mercato del lavoro
dei professori universitari nel territorio austriaco ed è incompatibile con il
principio stesso della libera circolazione dei lavoratori.
87 Da quanto
precede risulta che una misura quale l'indennità speciale di anzianità di
servizio prevista dall'art. 50 bis del GG comporta un ostacolo alla libera
circolazione dei lavoratori che non può essere giustificato da un motivo
imperativo di interesse pubblico.
88 Pertanto,
occorre risolvere la terza questione pregiudiziale dichiarando che gli artt. 48
del Trattato e 7, n. 1, del regolamento n. 1612/68 devono essere interpretati
nel senso che si oppongono alla concessione, in condizioni quali quelle
previste all'art. 50 bis del GG, di un'indennità speciale di anzianità di
servizio che, secondo l'interpretazione data dal Verwaltungsgerichtshof
nella sentenza 24 giugno 1998, costituisce un premio di fedeltà.
Sulla quarta e
sulla quinta questione
89 Con la
quarta e con la quinta questione, che occorre esaminare congiuntamente, il
giudice del rinvio intende accertare in sostanza se, nella fattispecie di cui
alla causa principale, sussista la responsabilità dello Stato membro a causa di
una violazione del diritto comunitario nella sentenza del Verwaltungsgerichtshof
del 24 giugno 1998.
Osservazioni
presentate alla Corte
90 Per quanto
riguarda la quarta questione il sig. Köbler, il
governo tedesco e
91
92 Per quanto
riguarda la quinta questione, il sig. Köbler sostiene
che essa debba essere risolta affermativamente, poiché
93
94 Tuttavia,
per il caso in cui
98 Il governo
tedesco sostiene, dal canto suo, che spetta al giudice nazionale competente
determinare se le condizioni della responsabilità dello Stato membro siano
soddisfatte.
99
Giudizio della
Corte
100 Emerge
dalla giurisprudenza della Corte che l'applicazione dei criteri che consentono
di stabilire la responsabilità degli Stati membri per danni causati ai singoli da
violazioni del diritto comunitario deve, in linea di principio, essere operata
dai giudici nazionali (sentenza
Brasserie du pêcheur e Factortame, cit., punto
58), in conformità degli orientamenti forniti dalla Corte per procedere a tale
applicazione (sentenze Brasserie du pêcheur e Factortame, cit., punti 55-57; British
Telecommunications, cit., punto 411; 17 ottobre 1996,
cause riunite C-283/94, C-291/94 e C-292/94, Denkavit
e a., Racc. pag. I-5063, punto 49, e Konle, cit.,
punto 58).
101 Tuttavia,
nella presente causa,
Sulla norma
giuridica violata, che deve conferire diritti ai singoli
102 Le norme di
diritto comunitario della cui violazione trattasi nella causa principale sono,
come risulta dalla soluzione data alla terza questione, gli artt. 48 del
Trattato e 7, n. 1, del regolamento n. 1612/68. Queste disposizioni precisano
le conseguenze che derivano dal principio fondamentale della libera
circolazione die lavoratori all'interno della
Comunità vietando qualsiasi discriminazione basata sulla cittadinanza tra i
lavoratori degli Stati membri, in particolare per quanto riguarda la
retribuzione.
103 Non si può
contestare che queste disposizioni abbiano per oggetto di conferire diritti ai
singoli.
Sulla
violazione sufficientemente caratterizzata
105 Nella
controversia pendente dinanzi a quest'ultimo tra il sig. Köbler
e il Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Kunst (Ministro federale per le Scienze,
106 Il Verwaltungsgerichtshof fa presente in particolare nella sua
ordinanza che, per risolvere la controversia dinanzi ad esso pendente, «è
decisivo se sia incompatibile con il diritto comunitario quale risulta
dall'art. 48 del Trattato (...) il fatto che il legislatore austriaco faccia
dipendere da un periodo di servizio di quindici anni presso un'università
austriaca l'"indennità speciale per anzianità di servizio per professori
universitari ordinari", la quale non ha né il carattere di un premio di
fedeltà né quello di remunerazione, ma costituisce una parte della retribuzione
nell'ambito del sistema di avanzamento».
107 Occorre
constatare innanzi tutto che da questa ordinanza di rinvio risulta senza alcuna
ambiguità che il Verwaltungsgerichtshof riteneva
allora che, in forza del diritto nazionale, l'indennità speciale di anzianità
di servizio in questione non costituisse un premio di fedeltà.
108 Inoltre,
dalle osservazioni scritte del governo austriaco nella causa C-382/97 risulta
che, al fine di dimostrare che l'art. 50 bis del GG non potesse violare il
principio della libera circolazione dei lavoratori sancito dall'art. 48 del
Trattato, tale governo ha sostenuto unicamente che l'indennità speciale di
anzianità di servizio prevista da questa disposizione costituiva un premio di
fedeltà.
109 Infine,
occorre ricordare che
110 Visto che,
da un lato,
111 Con
ordinanza 25 marzo 1998 il Verwaltungsgerichtshof ha
invitato le parti della causa dinanzi ad esso pendente a pronunciarsi sulla
richiesta del cancelliere della Corte, osservando, in via provvisoria, che il
punto di diritto che costituiva oggetto del procedimento
pregiudiziale in questione era stato risolto a favore del sig. Köbler.
112 Con
ordinanza 24 giugno 1998 il Verwaltungsgerichtshof ha
ritirato la sua domanda di pronuncia pregiudiziale ritenendo che il
mantenimento di questa domanda fosse divenuto inutile per la soluzione della
controversia. Esso ha indicato che la questione decisiva nella fattispecie era
quella intesa ad accertare se l'indennità speciale di anzianità di servizio
prevista dall'art. 50 bis del GG fosse o meno un
premio di fedeltà e che tale questione doveva essere risolta nell'ambito del
diritto nazionale.
114 Da quanto
precede deriva che, dopo che il cancelliere della Corte ha chiesto al Verwaltungsgerichtshof se mantenesse la sua domanda di
pronuncia pregiudiziale, quest'ultimo ha modificato la qualificazione, in
diritto nazionale, dell'indennità speciale di anzianità di servizio.
116 Ora, come
risulta dai punti 80 e 81 della presente sentenza,
117 Pertanto,
visto che, da un lato, il Verwaltungsgerichtshof ha
modificato la sua interpretazione del diritto nazionale qualificando la misura
prevista all'art. 50 bis del GG come premio di fedeltà, dopo che la sentenza Schöning-Kougebetopoulou, citata, gli era
stata inviata, e visto che, dall'altro,
118 Infatti, questo giudice non poteva ritenere che la
soluzione del punto di diritto in questione risultasse da una giurisprudenza
consolidata della Corte o che non lasciasse adito ad alcun ragionevole dubbio
(v. sentenza 6 ottobre 1982, causa 283/81, CILFIT e a., Racc. pag. 3415, punti
14 e 16). Pertanto, esso era obbligato, in forza dell'art. 177, terzo comma,
del Trattato, a mantenere la sua domanda di pronuncia pregiudiziale.
119 Inoltre,
come risulta dalla soluzione della terza questione, una misura quale l'indennità
speciale di anzianità di servizio prevista dall'art. 50 bis del GG, anche se
può essere qualificata come premio di fedeltà, comporta un ostacolo alla libera
circolazione dei lavoratori incompatibile con il diritto comunitario. Pertanto,
il Verwaltungsgerichtshof ha violato il diritto
comunitario con la sua sentenza del 24 giugno 1998.
120 Occorre
quindi esaminare se questa violazione del diritto comunitario rivesta un
carattere manifesto tenuto conto in particolare degli elementi da prendere in considerazione
a tal fine in conformità alle indicazioni che figurano ai punti 55 e 56 della
presente sentenza.
122 Infatti, il diritto comunitario non disciplina
esplicitamente il punto se una misura intesa a favorire la fedeltà di un
lavoratore verso il suo datore di lavoro, quale un premio di fedeltà, che
comporta un ostacolo alla libera circolazione dei lavoratori, possa essere
giustificata e quindi essere compatibile con il diritto comunitario. La detta
questione non trovava una soluzione nemmeno nella giurisprudenza della Corte.
Inoltre, tale soluzione non era ovvia.
125 Si deve aggiungere
che questa soluzione non pregiudica gli obblighi derivanti, per lo Stato membro
interessato, dalla soluzione data dalla Corte alla terza questione
pregiudiziale.
126 Occorre
quindi risolvere la quarta e la quinta questione nel senso che una violazione
del diritto comunitario quale quella derivante, nelle
circostanze della fattispecie di cui alla causa principale, dalla sentenza del Verwaltungsgerichtshof del 24 giugno 1998 non ha il
carattere manifesto richiesto affinché sussista, in forza del diritto
comunitario, la responsabilità di uno Stato membro a causa di una decisione di
uno dei suoi organi giurisdizionali di ultimo grado.
Decisione relativa alle
spese
Sulle spese
127 Le spese
sostenute dai governi austriaco, francese, tedesco,
dei Paesi Bassi e del Regno Unito nonché dalla Commissione, che hanno
presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei
confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento
costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta
quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi
motivi,
pronunciandosi
sulle questioni sottopostele dal Landesgericht
für Zivilrechtssachen Wien
con ordinanza 7 maggio 2001, dichiara:
1) Il
principio secondo cui gli Stati membri sono obbligati a riparare i danni
causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario che sono loro
imputabili si applica anche allorché la violazione di cui trattasi deriva da
una decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado, sempreché la norma
di diritto comunitario violata sia preordinata ad attribuire diritti ai
singoli, la violazione sia sufficientemente caratterizzata e sussista un nesso
causale diretto tra questa violazione e il danno subito dalle parti lese. Al
fine di determinare se la violazione sia sufficientemente caratterizzata
allorché deriva da una tale decisione, il giudice nazionale competente deve,
tenuto conto della specificità della funzione giurisdizionale, accertare se
tale violazione presenti un carattere manifesto. Spetta all'ordinamento
giuridico di ciascuno Stato membro designare il giudice competente a risolvere
le controversie relative al detto risarcimento.
2) Gli artt.
48 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 39 CE) e 7, n. 1, del
regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera
circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità, devono essere
interpretati nel senso che si oppongono alla concessione, in condizioni quali
quelle previste all'art. 50 bis del Gehaltsgesetz
1956 (legge sulle retribuzioni del 1956), come modificato nel 1997, di
un'indennità speciale di anzianità di servizio che, secondo l'interpretazione
data dal Verwaltungsgerichtshof (Austria) nella
sentenza 24 giugno 1998, costituisce un premio di fedeltà.
3) Una
violazione del diritto comunitario quale quella
derivante, nelle circostanze della fattispecie di cui alla causa principale,
dalla sentenza 24 giugno 1998 del Verwaltungsgerichtshof
non ha il carattere manifesto richiesto affinché sussista, in forza del diritto
comunitario, la responsabilità di uno Stato membro a causa di una decisione di
uno dei suoi organi giurisdizionali di ultimo grado.
(Seguono le
firme)