ORDINANZA N. 314
ANNO 2012
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Alfonso QUARANTA Presidente
- Franco GALLO Giudice
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
- Giuseppe FRIGO ”
- Alessandro CRISCUOLO ”
- Paolo GROSSI ”
- Giorgio LATTANZI ”
- Aldo CAROSI ”
- Marta CARTABIA ”
- Sergio MATTARELLA ”
- Mario Rosario MORELLI ”
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 31, comma 1, terzo periodo, lettera c), della legge della Regione Marche 5 gennaio 1995, n. 7 (Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela dell’equilibrio ambientale e disciplina dell’attività venatoria), come modificato dall’art. 22 della legge della Regione Marche 15 novembre 2010, n. 16 (Assestamento del bilancio 2010), e dall’art. 18 della legge della Regione Marche 28 dicembre 2010, n. 20, recante «Disposizioni per la formazione del Bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011/2013 della Regione (Legge Finanziaria 2011)», promosso dal Giudice dell’udienza preliminare presso il Tribunale di Ancona nel procedimento penale a carico di B.G. ed altro, con ordinanza del 7 maggio 2012, iscritta al n. 129 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell’anno 2012.
Visto l’atto di intervento della Regione Marche;
udito nella camera di consiglio del 20 novembre 2012 il Giudice relatore Giorgio Lattanzi.
Ritenuto che, con ordinanza del 7 maggio 2012 (r.o. n. 129 del 2012), il Giudice dell’udienza preliminare presso il Tribunale di Ancona ha sollevato, in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 31, primo comma, terzo periodo, lettera c), della legge della Regione Marche 5 gennaio 1995, n. 7 (Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela dell’equilibrio ambientale e disciplina dell’attività venatoria), come modificato dall’art. 22 della legge della Regione Marche 15 novembre 2010, n. 16 (Assestamento del bilancio 2010), e dall’art. 18 della legge della Regione Marche 28 dicembre 2010, n. 20, recante «Disposizioni per la formazione del Bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011/2013 della Regione (Legge Finanziaria 2011)», «nella parte in cui stabilisce che gli appostamenti fissi di caccia autorizzati dalle Province in conformità alle disposizioni della legislazione venatoria, ed aventi le caratteristiche dimensionali ivi riportate, non sono soggetti al rilascio dei titoli abilitativi edilizi»;
che il giudice rimettente riferisce di procedere nei confronti di due persone imputate: entrambe dei reati di cui agli artt. 110, 81, primo comma, cod. pen., 44, comma 1, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia – Testo A), e 181 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), in relazione alla realizzazione, in assenza del permesso di costruire e dell’autorizzazione paesaggistica, di cinque opere descritte nel capo di imputazione (fatti accertati il 22 novembre 2010); una di esse inoltre del reato di cui agli artt. 81, 323 e 361 cod. pen. (fatto avvenuto tra il 3 giugno e il 15 novembre 2010);
che, come riferisce ancora il rimettente, all’esito dell’udienza del 7 maggio 2012, gli imputati sono stati rinviati a giudizio per i fatti oggetto dei capi di imputazione, con esclusione, quanto al reato di cui all’art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001, delle condotte descritte ai punti n. 3 e n. 4 del primo capo, in relazione alle quali, su richiesta del pubblico ministero, viene prospettata la questione di legittimità costituzionale;
che le opere descritte al punto n. 3 del primo capo di imputazione si riferiscono alla realizzazione di «un capanno per la caccia in seminterrato con struttura tamponante e copertura in elementi metallici delle dimensioni di m. 2,60 x 5,20 ed altezza m. 2,60 con portico anteriore con struttura in legno e copertura in onduline delle dimensioni di m. 1,60 x 2,55 ed altezza pari al capanno principale», mentre quelle di cui al punto 4 riguardano «un appostamento seminterrato con struttura in legno e copertura in onduline delle dimensioni di m. 2,00 x 3,00 ed altezza di m. 2,00»;
che solo in relazione a tali condotte e con esclusivo riferimento al reato di cui all’art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001 la questione di legittimità costituzionale sarebbe rilevante, trattandosi di fattispecie cui la legislazione regionale avrebbe sottratto rilievo penale;
che ad avviso del rimettente le modifiche apportate all’art. 31 della legge della Regione Marche n. 7 del 1995 dall’art. 22 della legge n. 16 del 2010 e poi dall’art. 18 della legge n. 20 del 2010 della medesima Regione sono entrate in vigore quando il reato previsto dall’art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001 si era già consumato, dovendosi peraltro ritenere che «tale normativa regionale, di natura extrapenale, anche laddove volesse considerarsi successiva alla consumazione del reato, abbia incidenza in termini di astratta configurabilità del reato medesimo, trattandosi di norma successiva favorevole applicabile ai fatti pregressi» in base all’art. 2, quarto comma, cod. pen.;
che, per sostenere la non manifesta infondatezza della questione, il giudice rimettente richiama l’indirizzo unanime, anche nella giurisprudenza costituzionale, che riconosce l’esclusiva spettanza allo Stato della potestà legislativa in materia penale, e aggiunge che dopo la modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione tale indirizzo si sarebbe definitivamente assestato, dato che l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. stabilisce espressamente che lo Stato ha potestà legislativa esclusiva nella materia dell’ordinamento penale;
che, osserva ancora il giudice a quo, la giurisprudenza costituzionale ha costantemente riconosciuto il “monopolio” del legislatore statale (sentenza n. 487 del 1989), censurando più volte leggi regionali comunque incidenti sul sistema penale, in senso favorevole o contrario al reo;
che non sarebbe possibile per le Regioni “aggirare” la potestà esclusiva statale attraverso “modifiche mediate” della fattispecie penale, ossia intervenendo con una disciplina amministrativa “di favore” (così determinando una parziale “depenalizzazione”), ovvero con una disciplina più rigorosa (ampliando quindi l’area del penalmente rilevante);
che, pertanto, dovrebbe escludersi che la scelta di criminalizzare o meno una certa condotta possa attribuirsi alla Regione, consentendo ad essa di rendere o meno applicabile a una certa attività il regime del permesso di costruire, come sarebbe confermato dall’art. 10, comma 3 (ai sensi del quale la possibilità attribuita alle Regioni di ampliare l’area applicativa del permesso di costruire non comporta l’applicazione delle sanzioni di cui all’art. 44), e dall’art. 22 del d.P.R. n. 380 del 2001 (in forza del quale le variazioni delle categorie di interventi sottoposti dalla legge statale alla c.d. “superdia” non incidono sul regime delle sanzioni penali);
che, anche alla luce dell’orientamento della giurisprudenza di legittimità secondo cui in materia urbanistica le disposizioni introdotte da leggi regionali devono rispettare i principi generali stabiliti dalla legislazione nazionale e, di conseguenza, devono essere interpretate in modo da non collidere con tali principi, la norma censurata sarebbe in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.;
che la questione sarebbe rilevante, in quanto dall’applicazione della norma censurata discenderebbe la decisione del procedimento a quo, posto che «ove si ritenesse conforme a Costituzione l’intervento normativo regionale che qui si censura, ne conseguirebbe declaratoria di non doversi procedere per intervenuta modifica di norma extrapenale, favorevole al reo»;
che in base alla normativa statale i due interventi edilizi descritti sarebbero soggetti a permesso di costruire, in quanto «opere non precarie di trasformazione edilizia del territorio», mentre in base alla normativa regionale sarebbero sottratti al regime autorizzatorio, perché rientrerebbero nell’ipotesi di cui all’art. 31, primo comma, lettera c), della legge della Regione Marche n. 7 del 1995, trattandosi di manufatti che non superano il limite dimensionale di mq. 20;
che, secondo il rimettente, «che si tratti di intervento che di norma è soggetto a permesso di costruire si desume dalle stesse modifiche legislative regionali di cui si discute, che appunto stabiliscono una deroga a quella che – evidentemente – è regola generale»;
che la questione, inoltre, sarebbe rilevante perché la giurisprudenza costituzionale ha affermato che il principio di legalità in campo penale non preclude lo scrutinio di costituzionalità, anche in malam partem, delle c.d. norme penali di favore, ossia delle «norme che stabiliscano, per determinati soggetti o ipotesi, un trattamento penalistico più favorevole di quello che risulterebbe dall’applicazione di norme generali o comuni» (sentenza n. 394 del 2006);
che la questione sarebbe altresì non manifestamente infondata, in quanto, per un verso, la materia penale sarebbe attribuita dal legislatore costituzionale alla competenza esclusiva statale e, per altro verso, rientrando l’edilizia nella materia del “governo del territorio”, di competenza concorrente, la normativa statale di cui agli artt. 3, comma 1, lettera e), e 10, del d.P.R. n. 380 del 2001 recherebbe la definizione di intervento edilizio e costituirebbe principio fondamentale non derogabile dal legislatore regionale, laddove la normativa regionale censurata «disciplina in modo derogatorio una determinata tipologia di intervento che in base alla normativa statale sarebbe invece soggetta ad autorizzazione, determinando di fatto la sottrazione di alcune specifiche ipotesi alla sanzione penale»;
che è intervenuto nel giudizio di legittimità costituzionale il Presidente della Giunta della Regione Marche, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque, non fondata;
che secondo la Regione il giudice rimettente avrebbe omesso di indicare un elemento della fattispecie da considerare dirimente ai fini dell’applicabilità della norma censurata, in forza della quale il regime di favore previsto per gli appostamenti fissi di caccia, consistente nel mancato assoggettamento al rilascio dei titoli abilitativi edilizi, è subordinato a due condizioni, ossia all’intervenuta autorizzazione provinciale in conformità alle disposizioni della legislazione venatoria (sia statale che regionale) e al rispetto dei limiti dimensionali dei manufatti secondo le tre tipologie indicate nella disposizione legislativa;
che l’ordinanza di rimessione non farebbe cenno alla prima condizione, ossia all’esistenza dell’autorizzazione provinciale, e la lacuna impedirebbe qualsiasi certezza sull’applicabilità della norma censurata nel giudizio a quo;
che, inoltre, il limite dimensionale massimo di mq. 20 si applicherebbe ad una specifica tipologia di appostamenti fissi individuata in ragione di una pluralità di elementi ulteriori rispetto alla mera dimensione della superficie, dovendosi trattare di appostamenti finalizzati a cacciare «palmipedi e trampolieri» e costituiti almeno da un «capanno principale collocato in prossimità dell’acqua, sugli argini di uno specchio d’acqua o prato soggetto ad allagamento»;
che si tratterebbe di elementi costitutivi ed essenziali della “fattispecie agevolata” prevista dal legislatore regionale, in assenza dei quali potrebbero darsi solo due ipotesi, alternative tra loro: la riconducibilità dell’intervento nelle tipologie di cui alle lettere a) e b) dell’art. 31 della legge regionale n. 7 del 1995 ovvero l’inapplicabilità del regime speciale di agevolazione edilizia per gli appostamenti fissi di caccia;
che tacendo su tali caratteristiche di fatto, diverse dalla semplice dimensione della superficie, l’ordinanza di rimessione impedirebbe la verifica relativa all’applicabilità della norma censurata agli interventi edilizi oggetto dell’imputazione;
che un ulteriore profilo di inammissibilità della questione sarebbe rappresentato dall’incompleta ricostruzione della disciplina legislativa sottoposta allo scrutinio di legittimità costituzionale e, di conseguenza, dall’incertezza sull’individuazione dell’oggetto della questione sollevata;
che il giudice rimettente, infatti, avrebbe omesso di dare atto di due ulteriori e successivi interventi di novellazione del citato art. 31: con il primo, contenuto nell’art. 27, comma 1, della legge della Regione Marche 18 luglio 2011, n. 15 (Modifiche alla legge regionale 5 gennaio 1995, n. 7 “Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela dell’equilibrio ambientale e disciplina dell’attività venatoria”), il legislatore regionale avrebbe modificato la stessa definizione di “appostamento fisso di caccia”, escludendo espressamente che vi possano essere ricompresi i manufatti in muratura; con il secondo, contenuto nell’art. 14, comma 1, della legge della Regione Marche 10 aprile 2012, n. 7 (Ulteriori modifiche alla legge regionale 5 gennaio 1995, n. 7: “Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela dell’equilibrio ambientale e disciplina dell’attività venatoria”), già in vigore alla data dell’ordinanza di rimessione, il legislatore regionale avrebbe modificato proprio la lettera c) del primo comma del citato art. 31, introducendo la distinzione tra capanno principale e capanni secondari, e individuando per l’uno e per gli altri limiti dimensionali differenti;
che, avendo omesso di dar conto dei due indicati interventi novellatori, il giudice a quo avrebbe sottoposto al giudizio di legittimità costituzionale un testo normativo diverso da quello vigente alla data dell’ordinanza e verosimilmente applicabile al caso di specie, il che determinerebbe l’inammissibilità della questione;
che un ulteriore vizio di motivazione sulla rilevanza della questione si collegherebbe all’incompleta ricostruzione della disciplina vigente ad opera del rimettente, che non avrebbe precisato se il capanno più grande abbia o meno una struttura in muratura, ipotesi nella quale la norma censurata non troverebbe applicazione;
che, secondo la Regione Marche, la questione sarebbe comunque infondata per erroneità del presupposto interpretativo dal quale muove il rimettente, perché la tesi secondo cui la disciplina statale contenuta nel d.P.R. n. 380 del 2001 precluderebbe in modo assoluto alle Regioni di individuare fattispecie sottratte alla necessità del rilascio dei titoli abilitativi edilizi previsti dallo Stato sarebbe erronea in quanto frutto di una incompleta ricostruzione della legislazione statale assunta quale parametro interposto;
che il giudice a quo, infatti, non avrebbe considerato il disposto dell’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001, che, nel comma 6, stabilisce che le regioni a statuto ordinario possono estendere la disciplina di cui allo stesso articolo a interventi edilizi ulteriori rispetto a quelli previsti dal primo e dal secondo comma;
che con la previsione fortemente innovativa introdotta dalla legge 22 maggio 2010, n. 73, in sede di conversione del decreto-legge 25 marzo 2010, n. 40 (Disposizioni urgenti tributarie e finanziarie in materia di contrasto alle frodi fiscali internazionali e nazionali operate, tra l’altro, nella forma dei cosiddetti «caroselli» e «cartiere», di potenziamento e razionalizzazione della riscossione tributaria anche in adeguamento alla normativa comunitaria, di destinazione dei gettiti recuperati al finanziamento di un Fondo per incentivi e sostegno della domanda in particolari settori), le Regioni si sarebbero viste, da un lato, sottrarre il potere di “restringere” le aree di attività edilizia libera previste dal legislatore statale e, dall’altro, attribuire esplicitamente il potere di ampliare le fattispecie di interventi realizzabili senza alcun titolo abitativo di natura edilizia;
che, nel nuovo contesto di legislazione statale, la Regione Marche avrebbe fatto immediato uso del potere normativo attribuitole dal citato art. 6, introducendo, con le due leggi regionali n. 16 e n. 20 del 2010, le modifiche all’art. 31, comma 1, della legge regionale n. 7 del 1995 contenenti lo speciale regime di agevolazione edilizia per manufatti ontologicamente “temporanei” quali gli appostamenti fissi di caccia che risultino, al contempo, autorizzati dalle Province in quanto conformi alla legislazione venatoria e rispondenti alle ben delimitate caratteristiche costruttive, tipologiche, localizzative e dimensionali espressamente previste.
Considerato che, con ordinanza del 7 maggio 2012 (r.o. n. 129 del 2012), il Giudice dell’udienza preliminare presso il Tribunale di Ancona ha sollevato, in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 31, primo comma, terzo periodo, lettera c), della legge della Regione Marche 5 gennaio 1995, n. 7 (Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela dell’equilibrio ambientale e disciplina dell’attività venatoria), come modificato dall’art. 22 della legge della Regione Marche 15 novembre 2010, n. 16 (Assestamento del bilancio 2010), e dall’art. 18 della legge della Regione Marche 28 dicembre 2010, n. 20, recante «Disposizioni per la formazione del Bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011/2013 della Regione (Legge Finanziaria 2011)», «nella parte in cui stabilisce che gli appostamenti fissi di caccia autorizzati dalle Province in conformità alle disposizioni della legislazione venatoria, ed aventi le caratteristiche dimensionali ivi riportate, non sono soggetti al rilascio dei titoli abilitativi edilizi»;
che, ad avviso del rimettente, la norma censurata sarebbe in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., perché, escludendo per gli interventi edilizi indicati il regime autorizzatorio, incide sulla disciplina prevista dall’art. 44, lettera c), del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, comportandone, in relazione ad alcune fattispecie, la “parziale depenalizzazione”, in contrasto con il “monopolio statale” della materia penale;
che la norma censurata violerebbe altresì l’art. 117, terzo comma, Cost., perché, rientrando l’edilizia nella materia di competenza concorrente “governo del territorio”, sarebbe in contrasto con il principio fondamentale relativo al titolo abilitativo necessario per gli interventi di nuova costruzione ex artt. 3, comma 1, lettera e), e 10 del d.P.R. n. 380 del 2001, essendo precluso alle Regioni di «individuare con legge ulteriori interventi che non siano sottoposti al rilascio del permesso di costruire»;
che la questione è manifestamente inammissibile per diverse ragioni;
che, infatti, il regime derogatorio censurato dal rimettente è subordinato al conseguimento dell’autorizzazione della Provincia in conformità alle disposizioni della legislazione venatoria, ma l’ordinanza di rimessione non offre alcuna indicazione sulla sussistenza di tale requisito, sicché la descrizione della fattispecie risulta carente in relazione a un elemento necessario per la verifica dell’applicabilità della norma censurata nel giudizio principale;
che, pertanto, «l’insufficiente descrizione della fattispecie e correlativamente la mancanza di motivazione sulla rilevanza comportano la manifesta inammissibilità della questione» (ex plurimis, ordinanza n. 127 del 2012);
che, inoltre, la disposizione censurata è stata modificata, oltre che dalle leggi della Regione Marche n. 16 del 2010 e n. 20 del 2010, richiamate dal rimettente, dall’art. 27, comma 1, della legge della Regione Marche 18 luglio 2011, n. 15 e dall’art. 14, comma 1, della legge della Regione Marche 10 aprile 2012, n. 7, entrambe entrate in vigore prima della deliberazione dell’ordinanza di rimessione;
che l’ordinanza di rimessione non ha dato conto delle modifiche introdotte dalle leggi della Regione Marche n. 15 del 2011 e n. 7 del 2012, sia pure, eventualmente, per escluderne la rilevanza nel giudizio a quo;
che la mancata considerazione delle modifiche della disposizione censurata intervenute prima dell’ordinanza che solleva la questione di legittimità costituzionale si risolve in una carenza di motivazione sulla rilevanza (ex plurimis, ordinanza n. 310 del 2007), rendendo, anche sotto questo profilo, la questione manifestamente inammissibile;
che, sotto un ulteriore profilo, deve rilevarsi che l’ordinanza di rimessione, dopo avere premesso che le due modifiche legislative prese in considerazione sono entrate in vigore in un momento in cui il reato di cui all’art. 44, comma 1, lettera c), del d.P.R. n. 380 del 2001 «si era già consumato», ha ritenuto che «tale normativa regionale, di natura extrapenale, anche laddove volesse considerarsi successiva alla consumazione del reato, abbia incidenza in termini di astratta configurabilità del reato medesimo, trattandosi di norma successiva favorevole applicabile ai fatti pregressi in base all’art. 2, comma 4, c.p.»;
che con tale affermazione il giudice rimettente mostra di ritenere che la successione di leggi extrapenali, integratrici della norma penale ha in ogni caso la stessa efficacia retroattiva, abolitrice del reato, riconosciuta dall’art. 2, secondo comma, cod. pen. alla successione di norme penali;
che l’esistenza di un principio del genere è assai controversa;
che il tema della successione di leggi extrapenali, integratrici della norma penale, nella sua complessità, ha formato oggetto di approfondimenti anche recenti da parte della Corte di cassazione (Sez. un., 27 settembre 2007, n. 2451/08) dei quali il rimettente non ha tenuto conto e che, in particolare, un orientamento, già richiamato da questa Corte, «subordina comunque l’applicabilità dell’art. 2 cod. pen. alla condizione, da verificare caso per caso, che la modifica (o l’abrogazione) delle norme extrapenali incida sullo stesso giudizio di disvalore della condotta incriminata sotteso alla comminatoria di pena, e non si limiti soltanto a precisare la fattispecie precettiva» (ordinanza n. 415 del 2004);
che il rimettente non ha considerato la complessità del tema, omettendo di indicare le ragioni che avrebbero potuto giustificare le sue conclusioni, sicché, pure sotto questo aspetto, «la motivazione sulla rilevanza risulta evidentemente parziale e inadeguata» (ordinanza n. 415 del 2004).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’articolo 31, primo comma, terzo periodo, lettera c), della legge della Regione Marche 5 gennaio 1995, n. 7 (Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela dell’equilibrio ambientale e disciplina dell’attività venatoria), come modificato dall’art. 22 della legge della Regione Marche 15 novembre 2010, n. 16 (Assestamento del bilancio 2010), e dall’art. 18 della legge della Regione Marche 28 dicembre 2010, n. 20, recante «Disposizioni per la formazione del Bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011/2013 della Regione (Legge Finanziaria 2011)», sollevata, in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione, dal Giudice dell’udienza preliminare presso il Tribunale di Ancona con l’ordinanza di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 dicembre 2012.