SENTENZA N. 303
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA “
- Alfio FINOCCHIARO “
- Alfonso QUARANTA “
- Franco GALLO “
- Luigi MAZZELLA “
- Gaetano SILVESTRI “
- Giuseppe TESAURO “
- Paolo Maria NAPOLITANO “
- Giuseppe FRIGO “
- Alessandro CRISCUOLO “
- Paolo GROSSI “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 519, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), promosso dal Consiglio di Stato nel procedimento vertente tra C.B. ed altri e il Ministero dell’interno ed altro con ordinanza del 23 dicembre 2008, iscritta al n. 77 del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell’anno 2009.
Visto l’atto di costituzione di C.B. ed altri nonché l’atto di intervento, fuori termine, di G.B. ed altri;
udito nell’udienza pubblica del 21 settembre 2010 il Giudice relatore Luigi Mazzella;
uditi gli avvocati Antonio Saitta e Giovanni Giacoppo per C.B. ed altri.
Ritenuto in fatto
1. – Il Consiglio di Stato, con ordinanza del 23 dicembre 2008 pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 11 del 18 marzo 2009, ha sollevato questione di legittimità costituzionale, con riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione, dell’articolo 1, comma 519, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007).
La norma censurata prevede la «stabilizzazione a domanda del personale non dirigenziale in servizio a tempo determinato da almeno tre anni, anche non continuativi, o che consegua tale requisito in virtù di contratti stipulati anteriormente alla data del 29 settembre 2006 o che sia stato in servizio per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio anteriore alla data di entrata in vigore della presente legge, che ne faccia istanza, purché sia stato assunto mediante procedure selettive di natura concorsuale o previste da norme di legge. (…) Nei limiti del presente comma, la stabilizzazione del personale volontario del Corpo nazionale dei vigili del fuoco è consentita al personale che risulti iscritto negli appositi elenchi, di cui all’articolo 6 del decreto legislativo 8 marzo 2006, n. 139, da almeno tre anni ed abbia effettuato non meno di centoventi giorni di servizio».
1.1. – Riferisce il collegio che i ricorrenti nel giudizio principale, avendo prestato servizio volontario per almeno centoventi giorni quali volontari del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e risultando iscritti negli apposti elenchi da almeno tre anni alla data del 1° gennaio 2007, avevano partecipato ad una procedura di stabilizzazione, indetta con decreto ministeriale 27 agosto 2007, n. 3747, in applicazione della disposizione impugnata. La loro istanza era stata, tuttavia, respinta, perché il periodo minimo lavorativo non si era svolto all’interno del quinquennio anteriore all’entrata in vigore della legge citata. I ricorrenti avevano quindi impugnato dinanzi al TAR del Lazio le note ministeriali con cui era stata loro negata la partecipazione alla procedura di stabilizzazione. Respinto il ricorso con sentenza n. 3089 del 2008 in data 11 aprile 2008, i ricorrenti l’avevano impugnata, chiedendone la riforma.
1.2. – Secondo il Consiglio di Stato, la questione di legittimità costituzionale è, innanzitutto, rilevante, essendo prive di fondamento le censure di illegittimità del diniego di stabilizzazione proposte dai ricorrenti nel giudizio principale.
Osserva il collegio che la loro aspirazione ad essere inclusi nel personale stabilizzato sarebbe preclusa dal quarto periodo del citato art. 1, comma 519, il quale – nel disciplinare la stabilizzazione dei vigili del fuoco volontari – richiama tutti i limiti posti in via generale dal primo periodo, compresa la condizione che l’attività lavorativa rilevante, nella specie ridotta a centoventi giorni, sia stata svolta per il periodo minimo di servizio utile nell’ambito del quinquennio anteriore all’entrata in vigore della legge. A fugare ogni dubbio, l’art. 3, comma 91, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), avrebbe quindi precisato trattarsi di principio generale, incidente pure sulla stabilizzazione del personale volontario del Corpo nazionale dei vigili del fuoco.
Ritiene, in secondo luogo, il Consiglio di Stato che il carattere eccezionale, e quindi di stretta interpretazione, della disposizione censurata impedisca di estenderne l’applicazione oltre i casi da essa espressamente previsti. Ciò, in particolare, osterebbe all’inclusione nella stabilizzazione di lavoratori i quali, come i ricorrenti nel giudizio a quo, non abbiano maturato tutto il periodo minimo lavorativo utile per la stabilizzazione all’interno del quinquennio anteriore all’entrata in vigore della legge n. 296 del 2006, cioè a partire dal 1° gennaio 2002.
1.3. – L’impossibilità di adottare qualunque interpretazione della disposizione censurata che valga ad estendere la stabilizzazione ai ricorrenti impone, secondo il collegio, di esaminare la questione di legittimità costituzionale della stessa, la quale appare al medesimo collegio non manifestamente infondata, «per le ragioni già evidenziate (…) nella ordinanza n. 2230 del 2008». Ritiene, infatti, il Consiglio di Stato che la norma applicabile al caso in esame penalizzi proprio coloro i quali, poiché vincitori di concorso, siano stati immessi con effetto immediato, rispetto a quanti, ove collocati nella medesima graduatoria come idonei non vincitori, abbiano dovuto attendere il verificarsi di condizioni ulteriori, tali da permettere loro di maturare il requisito temporale previsto nell’arco del quinquennio rilevante, ossia a far data dal 1° gennaio 2002.
Il sistema così delineato, ad avviso del collegio, consentirebbe a «posizioni deteriori, quali quelle proprie di soggetti non vincitori della procedura concorsuale», di ricevere un trattamento più vantaggioso rispetto a «quelle dei vincitori del medesimo concorso, discriminati in base al dato temporale dell’inizio del rapporto lavorativo, che costituisce invece indice di una migliore valutazione del merito comparativo».
Tale effetto, secondo il Consiglio di Stato, porrebbe la disposizione censurata in contrasto con l’art. 3 Cost., che «vieta che a situazioni maggiormente meritevoli sia applicato il trattamento deteriore», e con l’art. 97 Cost., che impone che «la scelta degli impiegati proceda a partire dai più meritevoli». Aggiunge il collegio che l’avere assunto, quale requisito per la stabilizzazione, «un dato temporale del tutto accidentale, svincolato da un riferimento (quale, ad esempio, l’inserimento nella medesima graduatoria e il relativo momento di esaurimento) valevole a ricondurre nello stesso trattamento situazioni simili», sarebbe incoerente rispetto alla finalità perseguita dalla norma, che «va individuata nella opportunità di dare stabilità a rapporti di lavoro precario, a vantaggio dei lavoratori e dell’amministrazione alla quale essi sono applicati».
Ad avviso del collegio, in conclusione, l’art. 1, comma 519, della legge n. 296 del 2006 – per la parte in cui preclude la stabilizzazione dei soggetti entrati in servizio in data anteriore al quinquennio precedente l’entrata in vigore della legge stessa (e, quindi, precedentemente al periodo compreso tra il 1° gennaio 2002 e il 1° gennaio 2007) – lederebbe gli artt. 3 e 97 Cost.
2. – Con memoria depositata in data 31 marzo 2009 si sono costituiti in giudizio il signor C.B. ed altri trentadue vigili del fuoco volontari, tutti ricorrenti nel giudizio principale, instando per la declaratoria di illegittimità costituzionale della disposizione legislativa censurata.
Innanzitutto, perché, escludendo dalla stabilizzazione chi è volontario da decenni (per la cui anzianità ed esperienza professionale sarebbe stata indetta, appunto, la selezione de qua), ma negli ultimi cinque anni di servizio ha prestato meno di centoventi giorni, sortirebbe un risultato diametralmente opposto alla ratio della procedura selettiva indetta dal Ministero dell’interno, assicurando un trattamento migliore per posizioni deteriori quanto ad esperienza professionale ed anzianità di servizio.
In secondo luogo, per « … aver assunto a requisito per la stabilizzazione del personale precario nel Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco un dato temporale del tutto accidentale ed arbitrario, svincolato da un riferimento oggettivo (quale, ad esempio, l’inserimento nella medesima graduatoria e il relativo momento di esaurimento) valevole a ricondurre nello stesso trattamento situazioni simili, a tutto svantaggio di quelle che risultano più meritevoli». Avendo il collegio evidenziato «la necessità di dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 519, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, nella parte in cui preclude la stabilizzazione per i soggetti entrati in servizio in data anteriore al quinquennio precedente l’entrata in vigore della legge stessa (e, quindi, precedentemente al periodo compreso tra il 1° gennaio 2002 e il 1° gennaio 2007)», le parti private prospettano come unico intervento additivo possibile, senza discrezionalità alcuna, per riportare la fattispecie normativa a conformità con la Costituzione, l’individuazione (anche sotto forma di principio) del requisito occorrente per la stabilizzazione del personale precario nel possesso dei titoli nel quinquennio precedente la data del 1° gennaio 2007.
2.1. – Gli originari ricorrenti nel giudizio a quo, infine, hanno depositato in data 23 agosto 2010 una memoria illustrativa, insistendo nella declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 519, della legge n. 296 del 2006 per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Richiamato il testo dell’ordinanza di rimessione e ribadita la rilevanza della questione nei loro confronti, pongono, anzitutto, in risalto il contrasto della norma denunciata con il canone di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., che vieta di applicare il trattamento deteriore a situazioni maggiormente meritevoli (come nella specie la propria, quanto a titoli, esperienza professionale ed anzianità di servizio), nonché con l’art. 97 Cost., che impone che i pubblici uffici siano retti da regole di efficienza e buon andamento e, quindi, che la scelta proceda dai più capaci e meritevoli. In particolare, stigmatizzano l’esclusione di chi, essendo come loro, volontario da decenni presso il Comando provinciale dei vigili del fuoco di Messina e Trapani, negli ultimi cinque anni di servizio aveva prestato meno di centoventi giorni, sostenendo che in Sicilia l’alto numero di volontari aveva determinato l’impiego dei soggetti con più titoli e maggiore esperienza in epoca ormai risalente, così da favorire, ai fini della stabilizzazione, i colleghi collocati in graduatoria in posizione subordinata, i quali per pura casualità avrebbero prestato servizio negli ultimi anni. Sarebbe stato in tal modo disatteso l’insegnamento della Corte costituzionale secondo cui la stabilizzazione di personale in posizione precaria si presume funzionale alle esigenze di buon andamento dell’amministrazione in ragione dell’esperienza acquisita (sentenza n. 274 del 2003).
Sotto altro profilo, la norma sarebbe costituzionalmente illegittima per avere assunto a requisito per la stabilizzazione del personale precario nel Corpo nazionale dei vigili del fuoco un dato temporale del tutto accidentale ed arbitrario, sganciato da un riferimento oggettivo e ragionevole (quale, ad esempio, l’inserimento nella medesima graduatoria e il relativo momento di esaurimento), volto a trattare allo stesso modo situazioni simili, per di più a detrimento di quelle più meritevoli. Da questo punto di vista, la limitazione della rilevanza temporale del requisito dei centoventi giorni di servizio all’interno del quinquennio precedente la data del 1° gennaio 2007 sarebbe valso irragionevolmente ad operare una drastica ed arbitraria riduzione dei candidati, urtando contro le regole del pubblico concorso (sentenze n. 159 e n. 190 del 2005).
Pertanto, l’unico intervento additivo-sostitutivo possibile, senza discrezionalità alcuna, per riportare la fattispecie normativa a conformità con la Costituzione dovrebbe – a loro avviso – espungere dalla norma impugnata il vincolo temporale del quinquennio, risolvendosi nella declaratoria dell’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 519, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui prevede la stabilizzazione per i soggetti in servizio per almeno tre anni «nel quinquennio anteriore alla data di entrata in vigore della presente legge», anziché «anteriormente alla data di entrata in vigore della presente legge».
Da ultimo, i procuratori dei ricorrenti nel giudizio principale già costituiti con memoria depositata il 31 marzo 2009 hanno dichiarato di rinunziare al mandato nel presente giudizio limitatamente alle posizioni di V.F.N., G.C., A.G.N., A.V., F.C., R.P., D.L.S., S.B. e M.S.
3. – Con atto depositato il 21 ottobre 2009, fuori termine, sono intervenuti in giudizio il signor G.B. ed altri venticinque vigili del fuoco volontari, anch’essi esclusi dalla procedura selettiva indetta con d.m. 27 agosto 2007, n. 3747, e soccombenti in primo grado in altro analogo giudizio promosso innanzi al TAR del Lazio avverso le note ministeriali che avevano loro negato accesso alla procedura de qua.
Considerato in diritto
1. – Viene all’esame di questa Corte la questione di legittimità costituzionale sollevata, con l’ordinanza indicata in epigrafe, dal Consiglio di Stato, relativamente all’articolo 1, comma 519, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), nella parte in cui prevede « (…) Nei limiti del presente comma, la stabilizzazione del personale volontario del Corpo nazionale dei vigili del fuoco è consentita al personale che risulti iscritto negli appositi elenchi, di cui all’articolo 6 del decreto legislativo 8 marzo 2006, n. 139, da almeno tre anni ed abbia effettuato non meno di centoventi giorni di servizio».
2. – Il Consiglio di Stato ritiene violati gli articoli 3 e 97 della Costituzione.
3. – Preliminarmente, dev’essere dichiarato inammissibile, in quanto tardivo, l’intervento spiegato con atto depositato in data 21 ottobre 2009 dai signori G.B., S.P., S.B., A.T., R.A., C.L.I, P.C.C., C.M., A.M., G.B., N.D.G., A.N., F.L., A.M., B.R., G.A.C., G.P., G.C., V.V., S.F., G.C., A.M., A.P., F.B., P.R. e A.D.C.
Ai sensi dell’art. 4, comma 4, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, infatti, l’atto di intervento «deve essere depositato non oltre venti giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’atto introduttivo del giudizio» (nella specie, l’ordinanza di rimessione é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, prima serie speciale, n. 11 del 18 marzo 2009).
L’anzidetto termine, così come quello stabilito per la costituzione delle parti, per costante orientamento di questa Corte, deve essere ritenuto perentorio, donde l’inammissibilità dell’intervento (da ultimo, sentenze n. 263 del 2009 e n. 215 del 2009).
4. – Il Consiglio di Stato sospetta di illegittimità costituzionale la norma, contenuta nell’art. 1, comma 519, della legge n. 296 del 2006, che disciplina la stabilizzazione del personale volontario del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, in quanto ritiene che in base ad essa «posizioni deteriori, quali quelle proprie di soggetti non vincitori della procedura concorsuale», finirebbero per ricevere un trattamento più vantaggioso rispetto a «quelle dei vincitori del medesimo concorso, discriminati in base al dato temporale dell’inizio del rapporto lavorativo, che costituisce invece indice di una migliore valutazione del merito comparativo».
Tale effetto, secondo il Consiglio di Stato, porrebbe la disposizione censurata in contrasto con l’art. 3 Cost., il quale «vieta che a situazioni maggiormente meritevoli sia applicato il trattamento deteriore», e con l’art. 97 Cost., il quale impone che «la scelta degli impiegati proceda a partire dai più meritevoli». Inoltre, ad avviso del collegio, l’indicazione come requisito per la stabilizzazione di «un dato temporale del tutto accidentale, svincolato da un riferimento (quale, ad esempio, l’inserimento nella medesima graduatoria e il relativo momento di esaurimento) valevole a ricondurre nello stesso trattamento situazioni simili», sarebbe incoerente rispetto alla finalità perseguita dalla norma, «individuata nella opportunità di dare stabilità a rapporti di lavoro precario, a vantaggio dei lavoratori e dell’amministrazione alla quale essi sono applicati».
Il collegio auspica, dunque, che questa Corte intervenga ad assicurare la compatibilità della disposizione censurata con gli invocati parametri costituzionali.
Tale intervento dovrebbe tradursi nell’eliminazione dell’ostacolo temporale posto dalla norma impugnata alla stabilizzazione dei soggetti entrati in servizio in data anteriore al quinquennio precedente la data di entrata in vigore della legge n. 296 del 2006 (e quindi antecedentemente al periodo compreso tra il 1° gennaio 2002 e il 1° gennaio 2007).
5. – La questione non è fondata.
L’art. 1, comma 519, della legge n. 296 del 2006 ha lo scopo di inserire in pianta stabile i lavoratori assunti a tempo determinato presso le pubbliche amministrazioni che, ai sensi dell’art. 1, comma 95, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005), negli anni 2005, 2006 e 2007, erano state assoggettate al divieto di assunzione di personale a tempo indeterminato. Per il raggiungimento della predetta finalità le pubbliche amministrazioni avrebbero potuto attingere al fondo di cui al combinato disposto degli artt. 1, comma 513, della legge n. 296 del 2006, e 1, comma 96, della legge n. 311 del 2004. Nel perseguire tale obiettivo, il legislatore ha richiesto il conseguimento da parte dei prestatori di lavoro del prescritto requisito di anzianità lavorativa, vale a dire l’espletamento del servizio per almeno tre anni, anche non continuativi, per il personale contemplato nel primo periodo del succitato art. 1, comma 519 e, per almeno centoventi giorni, per i volontari del Corpo nazionale dei vigili del fuoco contemplati nel quarto periodo, ma al tempo stesso ha circoscritto l’ambito di operatività del beneficio esclusivamente al quinquennio anteriore alla data di entrata in vigore della legge n. 296 del 2006, ossia al periodo compreso tra il 1° gennaio 2002 e il 1° gennaio 2007.
5.1. – Così ricostruitane la ratio, la norma impugnata è immune dai vizi denunciati, sottraendosi anzitutto alla censura di violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Questa Corte – nell’affrontare un’analoga questione di legittimità costituzionale riguardante la prima parte della disposizione qui impugnata – ha escluso che ai fini dell’accesso a questa ipotesi di stabilizzazione «(…) possano essere significative le posizioni occupate nelle eventuali graduatorie di merito o ad esse relative», dovendosi attribuire rilievo – come «requisito minimo ai fini dell’accertamento della professionalità» – al mero dato del superamento di una qualsiasi prova selettiva, indipendentemente dalla posizione di vincitore di concorso o di idoneo (ordinanza n. 70 del 2009).
Allo stesso modo, si deve ritenere che anche il triennio di iscrizione negli appositi elenchi istituiti presso i comandi provinciali competenti ed i centoventi giorni di servizio effettivo, specificamente previsti per l’ingresso nella procedura di stabilizzazione riservata ai vigili del fuoco volontari, sono requisiti minimi attitudinali, rispetto ai quali la maggiore o minore “anzianità” non assume alcun valore ai fini dello scrutinio del merito comparativo.
L’intento del legislatore è stato quello, infatti, di stabilizzare personale volontario dei vigili del fuoco munito di comprovata e aggiornata professionalità. La preferenza accordata ai lavoratori effettivamente utilizzati per almeno centoventi giorni negli ultimi cinque anni rispetto agli altri rimasti inattivi, seppure iscritti da più tempo negli appositi elenchi, soddisfa tale esigenza.
Infatti, proprio l’avere svolto attività lavorativa, per il periodo rilevante, nel quinquennio anteriore all’entrata in vigore della legge finanziaria 2007, é indice di capacità operative nuovamente esercitate e collaudate, sì da rendere plausibilmente più affidabili e meritevoli i vigili del fuoco volontari concretamente impegnati in un passato piuttosto recente.
Peraltro, non è da escludere che la mancata prestazione di lavoro negli ultimi cinque anni possa essere dipesa dall’esistenza di occupazioni alternative che non abbiano consentito di richiamare in servizio vigili del fuoco volontari pure potenzialmente interessati, inducendo il legislatore – anche sotto tale profilo non irragionevolmente – a favorire invece la stabilizzazione del personale volontario nello stesso tempo impiegato, perché disoccupato.
5.2. – Quanto poi all’ulteriore contrasto con l’art. 3 Cost. per la denunziata incongruenza del parametro temporale prescelto, la disposizione che consente di stabilizzare il personale volontario del Corpo nazionale dei vigili del fuoco è norma di carattere eccezionale.
Sicché, nell’ambito della discrezionalità che va riconosciuta al legislatore nella modulazione delle discipline di natura derogatoria (in tal senso, sentenza n. 376 del 2008 e ordinanza n. 59 del 2010), il limite quinquennale è con tutta evidenza, non solo coerente con la finalità di premiare le professionalità più aggiornate, ma altresì sorretto da insuperabili esigenze economiche sottese alle dimensioni contenute del fondo da cui attingere i mezzi necessari alla stabilizzazione. Il vincolo delle risorse disponibili, insomma, preclude – non irragionevolmente – l’adozione di requisiti talmente ampi da determinare un’eccessiva crescita degli aspiranti, con oneri insostenibili per la finanza pubblica.
Né, infine, può essere considerata di per sé sola arbitraria, come più volte affermato da questa Corte (ex multis, sentenza n. 430 del 2004 e ordinanza n. 439 del 2001), l’opzione legislativa di valorizzare la collocazione temporale del servizio prestato ai fini del riconoscimento di un dato beneficio in favore di pubblici dipendenti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 519, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), sollevata, in riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione, dal Consiglio di Stato con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 ottobre 2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Luigi MAZZELLA, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 28 ottobre 2010.