SENTENZA N. 48
ANNO 2005
I. Antonio Ruggeri, Tutela minima” di beni costituzionalmente protetti e referendum ammissibili (e… sananti) in tema di procreazione medicalmente assistita (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)
II. Elisabetta Lamarque, Ammissibilità dei referendum: un’altra occasione mancata (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)
III. Andrea Pugiotto, Fuga dal referendum: “Comitati del no” e Governo a Corte (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)
IV. Simone Penasa, L’ondivaga categoria delle leggi “a contenuto costituzionalmente vincolato” Fuga dal referendum: “Comitati del no” e Governo a Corte (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)
V. Vincenzo Satta, Scompare definitivamente la distinzione tra leggi costituzionalmente necessarie e leggi a contenuto costituzionalmente vincolato? Uno sguardo d’insieme alle sentenze sui referendum del 2005 (per gentile concessione della Rivista elettronica Amministrazione in cammino)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Francesco AMIRANTE "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZAnel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell’art. 2, primo comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum popolare per l’abrogazione della legge 19 febbraio 2004, n. 40 (Norme in materia di procreazione medicalmente assistita), limitatamente alle seguenti parti: art. 1, comma 1: «Al fine di favorire la soluzione dei problemi riproduttivi derivanti dalla sterilità o dalla infertilità umana è consentito il ricorso alla procreazione medicalmente assistita, alle condizioni e secondo le modalità previste dalla presente legge, che assicura i diritti di tutti i soggetti coinvolti, compreso il concepito»; art. 1, comma 2: «Il ricorso alla procreazione medicalmente assistita è consentito qualora non vi siano altri metodi terapeutici efficaci per rimuovere le cause di sterilità o infertilità»; art. 4, comma 1: «Il ricorso alle tecniche di procreazione medicalmente assistita è consentito solo quando sia accertata l’impossibilità di rimuovere altrimenti le cause impeditive della procreazione ed è comunque circoscritto ai casi di sterilità o di infertilità inspiegate documentate da atto medico nonché ai casi di sterilità o di infertilità da causa accertata e certificata da atto medico»; art. 4, comma 2, lettera a), limitatamente alle parole: «gradualità, al fine di evitare il ricorso ad interventi aventi un grado di invasività tecnico e psicologico più gravoso per i destinatari, ispirandosi al principio della»; art. 5, comma 1, limitatamente alle parole: «Fermo restando quanto stabilito dall’articolo 4, comma 1, »; art. 6, comma 3, limitatamente alle parole: «fino al momento della fecondazione dell’ovulo»; art. 13, comma 3, lettera b), limitatamente alle parole: «e terapeutiche, di cui al comma 2 del presente articolo»; art. 14, comma 2, limitatamente alle parole: «ad un unico e contemporaneo impianto, comunque non superiore a tre»; art. 14, comma 3, limitatamente alle parole: «per grave e documentata causa di forza maggiore relativa allo stato di salute della donna non prevedibile al momento della fecondazione», nonché alle parole «fino alla data del trasferimento, da realizzare non appena possibile»; giudizio iscritto al n. 144 del registro referendum.
Vista l’ordinanza del 10 dicembre 2004 con la quale l’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha dichiarato conforme a legge la richiesta;
udito nella camera di consiglio del 10 gennaio 2005 il Giudice relatore Annibale Marini;
uditi gli avvocati Guido Calvi per i presentatori Katia Zanotti, Monica Soldano e Vittoria Franco, Giovanni Pitruzzella per il “Comitato per la difesa dell’art. 75 della Costituzione”, Isabella Loiodice e Giuseppe Abbamonte per il “Comitato per la tutela della salute della donna”, Federico Sorrentino per il “Comitato per la difesa della Costituzione”, Tommaso di Gioia e Raffaele Izzo per la “Consulta nazionale antiusura – ONLUS”, Aldo Loiodice per il “Forum delle associazioni familiari”, Luigi Manzi e Andrea Manzi per “Umanesimo integrale – Comitato per la difesa dei diritti fondamentali della persona” e l’avv. dello Stato Francesco Caramazza per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.– L’Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione ai sensi della legge 25 maggio 1970, n. 352, e successive modificazioni, con ordinanza in data 10 dicembre 2004 ha dichiarato conforme alle disposizioni di legge la richiesta di referendum popolare, presentata il 13 luglio 2004 da tredici cittadini, per l’abrogazione parziale della legge 19 febbraio 2004, n. 40 (Norme in materia di procreazione medicalmente assistita).
La richiesta di referendum ha ad oggetto il seguente quesito:
«Volete voi che sia abrogata la legge 19 febbraio 2004, n. 40, avente ad oggetto “Norme in materia di procreazione medicalmente assistita”, limitatamente alle seguenti parti:
- articolo 1, comma 1: “Al fine di favorire la soluzione dei problemi riproduttivi derivanti dalla sterilità o dalla infertilità umana è consentito il ricorso alla procreazione medicalmente assistita, alle condizioni e secondo le modalità previste dalla presente legge, che assicura i diritti di tutti i soggetti coinvolti, compreso il concepito”;
- articolo 1, comma 2: “Il ricorso alla procreazione medicalmente assistita è consentito qualora non vi siano altri metodi terapeutici efficaci per rimuovere le cause di sterilità o infertilità”;
- articolo 4, comma 1: “Il ricorso alle tecniche di procreazione medicalmente assistita è consentito solo quando sia accertata l’impossibilità di rimuovere altrimenti le cause impeditive della procreazione ed è comunque circoscritto ai casi di sterilità o di infertilità inspiegate documentate da atto medico nonché ai casi di sterilità o di infertilità da causa accertata e certificata da atto medico”;
- articolo 4, comma 2, lettera a), limitatamente alle parole: “gradualità, al fine di evitare il ricorso ad interventi aventi un grado di invasività tecnico e psicologico più gravoso per i destinatari, ispirandosi al principio della”;
- articolo 5, comma 1, limitatamente alle parole: "Fermo restando quanto stabilito dall’articolo 4, comma 1,”;
- articolo 6, comma 3, limitatamente alle parole: “Fino al momento della fecondazione dell’ovulo”;
- articolo 13, comma 3, lettera b), limitatamente alle parole: “e terapeutiche, di cui al comma 2 del presente articolo”;
- articolo 14, comma 2, limitatamente alle parole: “ad un unico e contemporaneo impianto, comunque non superiore a tre”;
- articolo 14, comma 3, limitatamente alle parole: “per grave e documentata causa di forza maggiore relativa allo stato di salute della donna non prevedibile al momento della fecondazione”, nonché alle parole: “fino alla data del trasferimento, da realizzare non appena possibile”?».
2.– Al quesito l’Ufficio centrale ha assegnato il n. 4 e ha attribuito il seguente titolo: «Procreazione medicalmente assistita – norme sulle finalità, sui diritti dei soggetti coinvolti e sui limiti all’accesso – Abrogazione parziale».
Questa ed altre norme oggetto del quesito referendario sarebbero d’altro canto imposte anche dal rispetto di obblighi internazionali, quali quelli derivanti dalla Convenzione di Oviedo e dal relativo Protocollo addizionale, che impegnano gli Stati aderenti a rispettare il valore della dignità umana in tutte le applicazioni della medicina e della biologia.
Sotto altro aspetto, l’inammissibilità del quesito discenderebbe dalla eterogeneità delle materie interessate, atteso che il referendum mira: a) ad ampliare le possibilità di ricorso alla procreazione medicalmente assistita; b) ad ampliare la possibilità di revoca del consenso oltre il limite fissato dall’art. 6, comma 3, della legge; c) a permettere la produzione di embrioni in eccedenza rispetto a quelli necessari per un unico e contemporaneo impianto; d) a consentire interventi sull’embrione con finalità diagnostiche e terapeutiche generali. Si tratterebbe – secondo l’Avvocatura – di finalità eterogenee, non riconducibili ad un principio comune.
Un ulteriore profilo di disomogeneità del quesito sarebbe poi rappresentato – quanto, in particolare, alla disciplina della revoca del consenso, quale derivante dalla parziale abrogazione dell’art. 6, comma 3 – dal fatto che «nel comune sentire […] diversa è la situazione della donna, che deve accogliere l’embrione nel proprio corpo, da quella dell’uomo», cosicché «non ha senso attribuire uguale peso alla volontà dell’uomo e della donna».
In ogni caso, la possibilità di revoca del consenso anche dopo la fecondazione si porrebbe in contrasto con il divieto di soppressione degli embrioni, sancito dall’art. 14, comma 1.
Da ultimo, l’abrogazione parziale dell’art. 13, comma 3, lettera b), che consentirebbe interventi sull’embrione a fini diagnostici generali, si porrebbe in contrasto sia con il precedente comma 2, che consente la ricerca sull’embrione solo a fini diagnostici e terapeutici per l’embrione stesso, sia con il comma 1, che vieta la sperimentazione sull’embrione umano.
5.– Nell’imminenza della camera di consiglio, alcuni dei promotori del referendum hanno, a loro volta, depositato un “atto di costituzione e memoria illustrativa”, insistendo per la declaratoria di ammissibilità.
Preliminarmente i suddetti promotori sottolineano la ratio specifica di questo referendum, teso – diversamente dal referendum n. 3 – ad eliminare dalla legge, in particolare attraverso l’integrale abrogazione dell’art. 1, il principio secondo il quale taluni fondamentali diritti della persona sono equiparati o addirittura subordinati ai diritti del concepito.
A siffatto principio risponderebbero in primo luogo le norme che limitano l’accesso alle procedure di procreazione medicalmente assistita in funzione della tipologia dei problemi riproduttivi della coppia, escludendo dall’accesso al trattamento sanitario le coppie affette da patologie trasmissibili, con violazione – ad avviso dei proponenti – degli artt. 2, 3, 30, 31, 32, primo comma, della Costituzione.
Ad identica logica, e cioè alla tutela di presunti diritti del concepito, sarebbero ispirate le norme che limitano il numero di embrioni producibili, diminuendo drasticamente le probabilità di successo della procedura ed aumentando i rischi per la salute della donna, costretta a sottoporsi ad una pluralità di interventi; quelle che vietano interventi diagnostici e terapeutici sull’embrione, finalizzati alla tutela della salute della donna; quelle che vietano la crioconservazione degli embrioni, al di fuori dell’ipotesi di grave e documentata causa di forza maggiore relativa allo stato di salute della donna, e consentono la revoca del consenso solo fino al momento della fecondazione, così assimilando la procreazione medicalmente assistita ad una ipotesi di trattamento sanitario obbligatorio. Anche sotto tali aspetti le norme che si vogliono abrogare violerebbero – ad avviso sempre dei promotori – gli artt. 2, 9, 13, 31 e 32 della Costituzione.
L’irragionevolezza del principio della prevalenza dei diritti del concepito rispetto a quelli corrispondenti della madre emergerebbe del resto con evidenza dal fatto che la legge fa salvo – peraltro pleonasticamente – il ricorso alle procedure di cui alla legge n. 194 del 1978 sull’interruzione di gravidanza, la quale legge, nel bilanciamento tra gli interessi della madre e quelli del concepito, perviene ad esiti diametralmente opposti rispetto alla normativa che si vuole sottoporre a referendum abrogativo.
Che non possa esservi equivalenza tra il diritto alla vita ed alla salute di chi è già persona, come la madre, e la salvaguardia dell’embrione, che persona deve ancora diventare, è stato del resto affermato da questa stessa Corte nella sentenza n. 27 del 1975. Non si vuole dunque negare – concludono i promotori – che i diritti del concepito ricevano copertura costituzionale, ma essi, nel bilanciamento con gli equivalenti diritti della madre, non possono che essere sacrificati.
6.– Hanno altresì depositato scritti i seguenti soggetti, tutti sollecitando la declaratoria di inammissibilità del quesito referendario: la “Consulta Nazionale Antiusura”; il “Comitato per la tutela della salute della donna”; il “Comitato per la difesa della Costituzione”; il “Comitato per la difesa dell’art. 75 della Costituzione”; il “Forum delle associazioni familiari”; il “Comitato Umanesimo integrale – Comitato per la difesa dei diritti fondamentali della persona”.
Considerato in diritto
1.– Va preliminarmente dichiarata, a scioglimento della riserva formulata nella camera di consiglio del 10 gennaio 2005, la ricevibilità degli scritti depositati dai soggetti diversi dai presentatori della richiesta di referendum, per le ragioni esposte nella sentenza n. 45 del 2005, fermi restando i limiti alla possibilità di intervento di tali soggetti nel procedimento e di integrazione orale degli scritti stessi, individuati nella suddetta pronuncia.
2.– La richiesta di referendum sulla cui ammissibilità la Corte è chiamata a pronunciarsi investe, in tutto o in parte, gli artt. 1, 4, 5, 6, 13 e 14 della legge 19 febbraio 2004, n. 40 (Norme in materia di procreazione medicalmente assistita).
La richiesta mira a consentire l’accesso alla procreazione medicalmente assistita anche per finalità diverse dalla soluzione dei problemi riproduttivi derivanti dalla sterilità o infertilità, eliminando tra l’altro, attraverso l’integrale abrogazione dell’art. 1, l’enunciazione della finalità di tutela dei diritti di tutti i soggetti coinvolti, compreso il concepito; ad escludere dai principi che regolano l’applicazione delle relative tecniche quello della gradualità; a consentire la revoca del consenso, da parte dei soggetti che vi accedono, anche dopo la fecondazione dell’ovulo; a consentire interventi sull’embrione aventi finalità diagnostiche anche diverse da quelle previste dall’art. 13, comma 2, della legge; a consentire la creazione di un numero di embrioni superiore a quello necessario ad un unico e contemporaneo impianto e comunque superiore a tre; a consentire la crioconservazione degli embrioni in ogni caso in cui non risulti possibile il trasferimento degli embrioni stessi nell’utero.
3.– E’ opportuno premettere che il giudizio di ammissibilità che questa Corte è chiamata a svolgere si atteggia, per costante giurisprudenza, «con caratteristiche specifiche ed autonome nei confronti degli altri giudizi riservati a questa Corte, ed in particolare rispetto ai giudizi sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti con forza di legge» (cfr. sentenze n. 16 del 1978 e n. 251 del 1975). Non è quindi in discussione in questa sede la valutazione di eventuali profili di illegittimità costituzionale della legge n. 40 del 2004, né è questa, parimenti, la sede di un giudizio sulla legittimità costituzionale dell’eventuale disciplina di risulta derivante dall’effetto abrogativo del referendum (cfr. sentenze n. 26 del 1987 e n. 24 del 1981).
4.– La richiesta è ammissibile.
4.1.– Essa non riguarda le leggi per le quali l’art. 75, secondo comma, della Costituzione espressamente esclude il referendum ed è, al tempo stesso, rispettosa dei limiti ulteriori che questa Corte, sin dalla sentenza n. 16 del 1978, ha desunto in via interpretativa dal sistema costituzionale.
In particolare, va escluso che le specifiche disposizioni di legge oggetto del quesito possano ritenersi a contenuto costituzionalmente vincolato o necessario, così da sottrarsi alla possibilità di abrogazione referendaria.
Per quanto concerne l’art. 1 della legge, di cui si propone l’abrogazione totale, e quindi anche nella parte in cui afferma che la legge «assicura i diritti di tutti i soggetti coinvolti, compreso il concepito», è sufficiente osservare che la norma presenta per tale ultimo aspetto un contenuto meramente enunciativo, dovendosi ricavare la tutela di tutti i soggetti coinvolti e, quindi, anche del concepito, dal complesso delle altre disposizioni della legge. La eventuale abrogazione di tale ultima parte dell’art. 1 non incontra, pertanto, ostacoli di ordine costituzionale.
Per il resto, la proposta riguarda aspetti specifici della disciplina della procreazione medicalmente assistita che rientrano nell’ambito della discrezionalità legislativa, cosicché la loro abrogazione non comporta il venir meno di una tutela costituzionalmente necessaria.
Analoghe considerazioni valgono ad escludere qualsiasi possibilità di contrasto con i principi posti dalla Convenzione di Oviedo del 4 aprile 1997, sui diritti dell’uomo e sulla biomedicina, e dal Protocollo addizionale del 12 gennaio 1998, n. 168, sul divieto di clonazione di esseri umani, cui si è data esecuzione con legge 28 marzo 2001, n. 145.
4.2.– Il quesito, pur a contenuto plurimo, presenta d’altro canto il necessario carattere di omogeneità.
Le disposizioni di cui si propone l’abrogazione, infatti, sono tra loro intimamente connesse, anche in conseguenza della sostanziale omogeneità dell’intero testo normativo, recante la completa ed esclusiva disciplina della procreazione medicalmente assistita, ed è inoltre individuabile la matrice razionalmente unitaria del quesito stesso, oggettivamente riconducibile – al di là della articolata titolazione e delle stesse intenzioni dei proponenti – alla rimozione di una serie di limiti all’accesso e allo svolgimento delle procedure di procreazione medicalmente assistita.
4.3.– La normativa di risulta non presenta, infine, elementi di contraddittorietà che non siano risolvibili alla stregua dei normali canoni ermeneutici.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare per l’abrogazione delle seguenti disposizioni della legge 19 febbraio 2004, n. 40 (Norme in materia di procreazione medicalmente assistita):
- articolo 1, comma 1: «Al fine di favorire la soluzione dei problemi riproduttivi derivanti dalla sterilità o dalla infertilità umana è consentito il ricorso alla procreazione medicalmente assistita, alle condizioni e secondo le modalità previste dalla presente legge, che assicura i diritti di tutti i soggetti coinvolti, compreso il concepito»;
- articolo 1, comma 2: «Il ricorso alla procreazione medicalmente assistita è consentito qualora non vi siano altri metodi terapeutici efficaci per rimuovere le cause di sterilità o infertilità»;
- articolo 4, comma 1: «Il ricorso alle tecniche di procreazione medicalmente assistita è consentito solo quando sia accertata l’impossibilità di rimuovere altrimenti le cause impeditive della procreazione ed è comunque circoscritto ai casi di sterilità o di infertilità inspiegate documentate da atto medico nonché ai casi di sterilità o di infertilità da causa accertata e certificata da atto medico»;
- articolo 4, comma 2, lettera a), limitatamente alle parole: «gradualità, al fine di evitare il ricorso ad interventi aventi un grado di invasività tecnico e psicologico più gravoso per i destinatari, ispirandosi al principio della»;
- articolo 5, comma 1, limitatamente alle parole: «Fermo restando quanto stabilito dall’articolo 4, comma 1, »;
- articolo 6, comma 3, limitatamente alle parole: «Fino al momento della fecondazione dell’ovulo»;
- articolo 13, comma 3, lettera b), limitatamente alle parole: «e terapeutiche, di cui al comma 2 del presente articolo»;
- articolo 14, comma 2, limitatamente alle parole: «ad un unico e contemporaneo impianto, comunque non superiore a tre»;
- articolo 14, comma 3, limitatamente alle parole: «per grave e documentata causa di forza maggiore relativa allo stato di salute della donna non prevedibile al momento della fecondazione», nonché alle parole: «fino alla data del trasferimento, da realizzare non appena possibile»; richiesta dichiarata legittima con ordinanza del 10 dicembre 2004 dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, presso la sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2005.
Valerio ONIDA, Presidente
Annibale MARINI, Redattore
Depositata in Cancelleria il 28 gennaio 2005.
ALLEGATO:
Ordinanza pronunciata nella camera di consiglio del 10 gennaio 2005 nel giudizio relativo alla richiesta di referendum abrogativo iscritto al n. 144 reg. ref.
LA CORTE COSTITUZIONALE
Considerato che l’art. 33 della legge n. 352 del 1970, nell’ambito di un procedimento a carattere officioso diverso da un giudizio di parti, conferisce solo ai presentatori delle richieste di referendum e al Governo il potere di depositare memorie, di cui la Corte, nella sua prassi, ha consentito l’ulteriore illustrazione in camera di consiglio;
che eventuali scritti di soggetti ulteriori, interessati a sollecitare una decisione della Corte nel senso dell’ammissibilità o dell’inammissibilità dei quesiti, possono assumere solo il carattere di contributi contenenti “argomentazioni potenzialmente rilevanti” ai fini del giudizio (sentenza n. 31 del 2000), ma non si configurano come espressione di un potere di partecipazione al procedimento, né quindi la loro presentazione comporta il diritto ad illustrarli oralmente in camera di consiglio;
che tuttavia, nella specie, la Corte ritiene utile, in conformità a quanto già ritenuto in precedenti casi, consentire eventuali integrazioni orali agli scritti presentati;
riservata alle sentenze la precisazione dei limiti di ingresso nel procedimento di documenti di soggetti diversi dai presentatori e dal Governo
dispone
di dare corso alla illustrazione delle memorie presentate dai soggetti di cui all’art. 33 della legge n. 352 del 1970, previe eventuali integrazioni orali degli scritti presentati da altri soggetti.